{"html": "

“(…) ieder, die bij de instelling of voortzetting van de vervolging een redelijk belang heeft. Het begrip houdt dus het midden tusschen „benadeelde\" (te eng) en „belangstellende\" of „een ieder\" (te ruim en aanleiding kunnende geven tot te groote belasting van het gerechtshof).”

\n

Uit een arrest van de Hoge Raad uit 1972 volgt dat daartoe diegene die door het achterwege blijven van een strafvervolging getroffen is in een belang dat hem ‘bepaaldelijk’ aangaat, wordt aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 12 Sv.[78] Deze norm keert nog steeds terug in de rechtspraak van de Hoge Raad over artikel 12 Sv.[79] Om te voldoen aan de eis van ‘bepaaldelijk’, moet de klager een rechtstreeks belang hebben, dat persoonlijk, eigen en objectief bepaalbaar is. Dat belang moet zich onderscheiden van dat van anderen. [80] De hiervoor genoemde criteria figureren ook in de bestuursrechtspraak over artikel 1:2 Awb,[81] ook al hoeft de invulling ervan niet identiek te zijn aan de stafrechtelijke invulling.

\n

Verschillende soorten belanghebbenden kunnen een beroep doen op art. 12 Sv.[82] De grootste categorie is die van het slachtoffer van een (strafbaar) feit, die in elk geval wordt beschouwd als rechtstreeks belanghebbende.[83] Een tweede categorie is die van verwanten en nabestaanden. Onder omstandigheden kan ook de verdachte zelf belang hebben bij een beroep op artikel 12 Sv, hoewel het verzoeken van de eigen vervolging in beginsel geen legitiem belang is.[84] Als het belang van de verdachte van voldoende gewicht is en er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, kan een klacht in de vorm van een verzoek om de eigen vervolging ontvankelijk zijn.[85] 8.4. Ingevolge artikel 12, tweede lid, Sv wordt onder rechtstreeks belanghebbende mede verstaan een rechtspersoon die krachtens zijn doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een belang behartigt dat door de beslissing om niet (verder) te vervolgen rechtstreeks wordt getroffen. Daarbij kan het gaan om collectieve of ideële belangen, die door de rechtspersoon, een stichting of een vereniging, worden behartigd. Het beschermde collectieve of ideële belang dient door de overtreding van een concrete strafbepaling te zijn geschaad. Verder moeten de feitelijke werkzaamheden zich op het terrein van de door de strafbepaling beschermde belangen begeven.[86] Ook de rechtspraak over artikel 12 lid 2 Sv is geïnspireerd door het bestuursrecht, in het bijzonder door de rechtspraak inzake artikel 1:2, derde lid, Awb.[87] Tegelijkertijd is er van een naadloze aansluiting tussen beide terreinen geen sprake.[88] In de praktijk zijn klachten van belangenorganisaties met regelmaat ontvankelijk verklaard en lijken de hoven ‘statutaire’ klagers niet snel bij de poort te willen tegenhouden. Een voorbeeld van een ontvankelijke en deels succesvolle klacht was hiervoor al aan de orde in de zaak van ING en Hamers, waarin de klacht was ingediend door de Stichting Onderzoek Bedrijfs Informatie (SOBI).[89] Daarnaast kan bijvoorbeeld worden gewezen op de zaak Millecamp, waarin het beklag was ingediend door de Vereniging tegen de kwakzalverij en de Stichting Skepsis.[90] Ten slotte noem ik de klacht van de Groninger Bodem Beweging tegen het niet vervolgen van de NAM wegens het beschadigen en vernielen van gebouwen, waarin het hof het OM gelastte (nader) onderzoek te doen.[91] 8.5. Naar huidig recht is het beklag van artikel 12 Sv beperkt tot de situaties dat een strafbaar feit niet wordt vervolgd, de vervolging niet wordt voortgezet, of de vervolging plaatsvindt door het uitvaardigen van een strafbeschikking. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal het object van de beklagprocedure waarschijnlijk worden verruimd, zodat ook kan worden geklaagd over het niet (verder) opsporen van een delict en over het achterwege blijven van een vervolgingsbeslissing.[92]

\n

Voor de reikwijdte van de beklagprocedure is verder het Zeeuwse motorrijder-arrest relevant.[93] In deze verkeerszaak wensten nabestaanden dat het OM zou vervolgen voor artikel 287 WvSr (doodslag), terwijl het OM ervoor koos om (alleen) te vervolgen vanwege overtreding van de Wegenverkeerswet 1994. Volgens het hof viel de klacht niet onder de reikwijdte van artikel 12 Sv, omdat het OM tot vervolging was overgegaan. In cassatie oordeelde de Hoge Raad anders. Volgens de Hoge Raad is de strekking van artikel 12 Sv om degene die in zijn belangen rechtstreeks is getroffen, de mogelijkheid te bieden om een bepaalde vervolgingsbeslissing van het openbaar ministerie aan rechterlijke controle te onderwerpen. Hij vervolgt:[94] “Aan deze strekking wordt onvoldoende recht gedaan indien het gerechtshof zich ertoe beperkt acht te onderzoeken of het openbaar ministerie voornemens is een vervolging in te stellen of te doen voortduren ter zake van de uit het opsporingsonderzoek (onderscheidenlijk, ingeval art. 242 Sv van toepassing is, uit het voorbereidend onderzoek) blijkende feiten, ongeacht ter zake van welke wettelijke strafbaarstelling dat het geval is. Veeleer moet worden aangenomen dat het mede tot de taak van het hof behoort, te beoordelen ter zake van welke wettelijke strafbaarstelling de vervolging had moeten worden ingesteld.”

\n

De Hoge Raad vindt voor deze redenering steun in de parlementaire geschiedenis van het Wetboek van Strafvordering, waaruit blijkt dat het hof in volle omvang de beslissing tot niet-vervolging in het individuele geval kan toetsen.[95] Uit die ‘volle toetsing’ vloeit voort dat een klacht op grond van 12 Sv ook betrekking kan hebben op de wettelijke strafbaarstelling ter zake waarvan vervolging had moeten worden ingesteld. Aldus kan die klacht dus ook het strafmaximum betreffen. Zij kan echter als zodanig geen betrekking hebben op (de hoogte van) de concrete door het OM gevorderde of opgelegde straf.

\n

De volle toetsing in het kader van artikel 12 Sv is overigens niet onomstreden. In de literatuur en ook bij de hoven bestaat discussie of gelet op het bestuursrechtelijke karakter van de beklagprocedure, aangezien een beslissing van een overheidsorgaan (OM) wordt aangevochten, marginale toetsing niet beter zou passen.[96] Ook wordt wel betoogd dat onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen toetsing van de haalbaarheid en toetsing van de opportuniteit van de vervolgingsbeslissing.[97] De haalbaarheid zou dan vol moeten worden getoetst, de opportuniteit terughoudend. Volgens de toelichting bij het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering blijft het uitgangspunt dat volle toetsing mogelijk moet zijn, maar kan in een groot deel van de zaken met een marginale toetsing worden volstaan.[98] Ik laat deze discussie verder rusten.

\n

Invloed van de belanghebbende als slachtoffer in het strafproces 8.6. De beklagprocedure is niet het enige instrument waarmee een belanghebbende invloed kan uitoefenen in het strafproces. Daarnaast heeft hij als slachtoffer in de zin van artikel 51a, eerste lid, Sv, diverse andere rechten zowel in de fase van opsporing en vervolging, als ter terechtzitting. Volgens de genoemde bepaling is een slachtoffer ‘degene die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden’. Met het slachtoffer wordt gelijkgesteld de rechtspersoon die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden. Op grond van art. 51f, eerste lid, Sv, kan degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit, zich voor zijn schadevordering als benadeelde partij voegen in het strafproces. De term ‘rechtstreeks’ impliceert dat er voldoende causaliteit moet zijn tussen het strafbare feit en de geleden schade.[99] In het strafrecht staat traditioneel de relatie tussen de verdachte en de Staat centraal. De afgelopen jaren heeft, mede onder invloed van het Unierecht, het belang van genoegdoening aan slachtoffers in het strafproces echter steeds meer aandacht gekregen.[100] Daarbij is de rechtspositie van slachtoffers versterkt door meer rechten en plichten voor slachtoffers in wet- en regelgeving te verankeren.[101] Deze rechten betreffen onder meer: (voldoende) informatie over de aanvang en voortgang van de zaak (art. 51ac lid 1 Sv) en over de invrijheidstelling of ontsnapping van de verdachte of veroordeelde (art. 51ac lid 4 Sv); het op verzoek aan de OvJ kennisnemen van processtukken die voor het slachtoffer van belang zijn (art. 51b lid 1 Sv); het recht om de OvJ te verzoeken om stukken die hij relevant acht voor de beoordeling van de zaak tegen de verdachte aan het dossier toe te voegen (art. 51b, lid 2 Sv); het spreekrecht om een verklaring ter terechtzitting te geven bij misdrijven waarop acht jaar of meer staat (art. 51e, leden 1 en 2 Sv). Ook aan een ‘benadeelde partij’ komen bepaalde rechten toe in de strafprocedure, onder meer om de vordering toe te lichten (art. 334 lid 3 Sv) en vragen te kunnen stellen aan getuigen en deskundigen (art. 334 lid 2 Sv).[102] Hoewel de positie van het slachtoffer in het strafrecht de afgelopen jaar dus is versterkt, is het slachtoffer in het strafproces geen (volwaardige) procespartij, maar een ‘procesdeelnemer met rechten’.[103] Hij is uitdrukkelijk geen ‘Nebenklager’.[104] Het spreekrecht van het slachtoffer is niet bedoeld om over de strafmaat te spreken of over de wijze waarop het vooronderzoek heeft plaatsgevonden en het bewijs is verzameld. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek dat slachtoffers zich soms wel over de strafmaat uitlaten en dat zij daarin maar zelden door de rechter worden gecorrigeerd.[105] Wel geldt als harde regel dat de rechter uitlatingen die het slachtoffer heeft gedaan op basis van zijn spreekrecht, niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv.[106] Als het slachtoffer niettemin belastende verklaringen aflegt, moet hij als getuige worden beëdigd, zodat hij over de verklaringen kan worden gehoord.

\n

8.7. Vergeleken met de belanghebbende in het bestuursproces is de positie van het slachtoffer in het strafproces minder sterk.[107] Het slachtoffer is geen procespartij (maar slechts procesdeelnemer), heeft een beperkt recht tot kennisneming van processtukken die voor het slachtoffer ‘van belang’ zijn, en zijn meest vergaande recht is een spreekrecht dat alleen geldt bij misdrijven waarop een maximumstraf van acht jaar staat, en waarvan de uitlatingen niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Een belanghebbende in het bestuursproces is wel procespartij, die in beginsel kan kennisnemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, van wie de zienswijzen wel ten grondslag kunnen worden gelegd aan een besluit of uitspraak en die binnen grenzen een besluit inzake een bestuurlijke boete in rechte kan bestrijden.

\n

Tegelijkertijd zijn de rechten van het slachtoffer in het strafproces de laatste jaren wel steeds verder toegenomen en is het verschil met de Awb-belanghebbende navenant afgenomen. Zo lijkt het verschil bij de kennisneming van stukken eerder gradueel dan principieel en kunnen de beperkingen van het spreekrecht deels worden omzeild door beëdiging van het slachtoffer als getuige.

\n

Drie observaties 8.8. Het voorgaande leidt tot drie observaties die van belang zouden kunnen zijn voor de belanghebbendheid van derden bij bestuurlijke boetes.

\n

In de eerste plaats kan in het strafrecht een belanghebbende beklag indienen over het niet (verder) vervolgen van een strafbaar feit door het OM en straks wellicht ook over het niet (verder) opsporen ervan. Deze procedure heeft in elk geval twee en wellicht zelfs drie functies. In de eerste plaats is er de controlefunctie van het handelen van het OM, opdat bij de vervolging (en opsporing) willekeur wordt voorkomen die kan voortvloeien uit de combinatie van vervolgingsmonopolie en opportuniteitsbeginsel. In de tweede plaats dient de procedure de rechtsbeschermingsbelangen van rechtstreeks belanghebbenden (niet zijnde de overtreder). In de derde plaats vervult de procedure inmiddels soms ook een maatschappelijke functie als forum voor maatschappelijk debat en als ventiel voor maatschappelijke onvrede die onvoldoende uitweg vindt in de politiek. Dat de beklagprocedure ertoe kan leiden dat aan een overtreder een bestraffende sanctie wordt opgelegd, staat aan de positie van de klager in de beklagprocedure niet in de weg.

\n

In de tweede plaats kan het beklag in het strafrecht worden ingediend door een (rechts)persoon die bij het achterwege blijven van de vervolging getroffen wordt in een belang dat hem ‘bepaaldelijk’ aangaat. Daaronder vallen natuurlijke personen, die een persoonlijk, eigen en objectief bepaalbaar belang hebben, maar ook rechtspersonen die statutair en feitelijk een algemeen of collectief belang behartigen. Bij de invulling van deze begrippen oriënteert de beklagrechter zich op het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb, maar van een naadloze aansluiting tussen beide terreinen is niet in alle opzichten sprake. In de beklagprocedure worden opvallend vaak klachten ingediend door rechtspersonen die een algemeen belang behartigen en deze zijn ook vaak ontvankelijk. Dat is anders bij besluiten inzake een bestuurlijke boete, die in de praktijk nooit worden ingediend door een behartiger van een algemeen belang.

\n

In de derde en laatste plaats kan het beklag betrekking hebben op een wettelijke strafbaarstelling en indirect op het strafmaximum, maar niet op de hoogte van de concrete door het OM gevorderde of opgelegde straf. Wel gebruikt het slachtoffer het spreekrecht, dat hij bij misdrijven van maximaal acht jaar heeft, soms om zich uit te laten over de strafmaat. Dat is op zich niet de bedoeling, maar wordt zelden gecorrigeerd. Wel geldt als harde regel dat de rechter uitlatingen van het slachtoffer niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Deze grens kan echter worden omzeild door hem als getuige te beëdigen.

\n

9 Unierechtelijk perspectief Inleiding 9.1. In deze paragraaf bespreek ik twee Unierechtelijke onderwerpen die relevant kunnen zijn voor de vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging of weigering van een bestuurlijke boete. Die Europese invalshoek ligt voor de hand, omdat bestuurlijke boetes vaak worden toegepast op nationale terreinen die in hoge mate zijn geregeld door het Unierecht. Dat geldt ook voor de boete in de zaak waarin deze conclusie wordt genomen, die immers is opgelegd wegens overtreding van een bepaling uit de verordening (EG) nr. 561/2006, inzake rij- en rusttijden.[108] Deze verordening bevat als eis dat de sancties die de lidstaat tegen overtredingen van de verordening toepast doeltreffend, evenredig, afschrikwekkend en niet-discriminerend zijn. Deze EU-handhavingseisen worden voorgeschreven in veel secundaire EU-regelingen en zijn relevant voor de sanctionering van alle overtredingen in Nederland. Hierna ga ik nader in op de reikwijdte en precieze inhoud van deze eisen.

\n

Verder besteed ik enige aandacht aan het Europese mededingingsrecht. De reden hiervoor is dat de CBb-rechtspraak over de belanghebbendheid van derden bij nationale mededingingsboetes mede door het Europese recht is geïnspireerd.

\n

Europese handhavingseisen 9.2. Op grond van artikel 19, eerste lid, van (de overtreden) Verordening (EG) nr. 561/2006, moeten de sancties die de lidstaten toepassen op inbreuken van de verordening doeltreffend, evenredig en niet-discriminerend zijn en een afschrikkende werking hebben. Deze bepaling codificeert de voor sanctionering van alle EU-regels geldende EU-handhavingseisen, die door het Hof van Justitie zijn geïntroduceerd in de zaak Griekse maïs uit 1989.[109] Sinds begin jaren negentig heeft de EU-wetgever ze opgenomen in vrijwel alle verordeningen en richtlijnen. Voor fraudebestrijding zijn ze voorgeschreven in artikel 325 VWEU.

\n

Deze handhavingseisen zijn eerder besproken door Wattel in zijn conclusie uit 2020 over de heroverweging in bezwaar van herstelsancties,[110] en door Wattel en mijzelf in de evenredigheidsconclusie uit 2021.[111] Naar aanleiding van Wattels conclusie heeft de Afdeling bij afdoening van de zaak geoordeeld dat de Europese handhavingseisen ook gelden voor herstelsancties in louter nationale zaken.[112] De Afdeling stelt in die zaak voorop dat de heroverweging in bezwaar qua resultaat moet leiden tot ‘een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm’. Daarmee, zo vervolgt zij: ‘(…) sluit de Afdeling in algemene zin, dus ook voor herstelsancties die uitsluitend worden beheerst door nationaal recht, aan bij de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (zie punt 24 van het arrest van 21 september 1989, Commissie/ Griekenland, ECLI:EU:C:1989:339).’ Met deze overweging promoveert de Afdeling bij de heroverweging in bezwaar van herstelsancties de Europese normen voor de handhaving van Unierecht uit Griekse maïs tot nationale handhavingsnormen die ook gelden als de zaak uitsluitend wordt beheerst door het nationale recht. Deze promotie heeft strikt genomen alleen betrekking op herstelsancties, maar zoals Wattel en ik hebben betoogd,[113] ligt het voor de hand dat zij ook geldt voor andere (bestraffende) vormen van handhaving. Daarbij is van belang dat bestuursorganen bij veel overtredingen de keuze hebben om deze te handhaven met herstel- en/of bestraffende sancties, zodat het niet goed werkbaar is om die handhavingseisen alleen toepasselijk te laten zijn bij herstelsancties. Bovendien past de vrijwillige adoptie van de EU-handhavingseisen als normatief kader voor rechtshandhaving in Nederland in algemene zin in het streven naar zoveel mogelijk concordantie tussen zaken binnen en buiten de werkingssfeer van het Unierecht, een streven dat om redenen van rechtseenheid en rechtszekerheid belangrijke voordelen heeft.

\n

9.3. Aldus gelden de Europese handhavingseisen sowieso voor de handhaving van het Unierecht, maar ook voor de handhaving van louter nationaal recht. Beide moeten gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig zijn.[114] Op grond van het beginsel van gelijkwaardigheid moeten de lidstaten even voortvarend optreden tegen schendingen van het Unierecht als tegen vergelijkbare schendingen van zuiver nationaal recht. Doeltreffendheid vereist dat de lidstaten ook daadwerkelijk optreden tegen overtredingen van het Unierecht. Op grond van het vereiste van afschrikwekkendheid in samenhang met doeltreffendheid moeten de opgelegde sancties zodanig zijn dat zij een burger ervan weerhouden het Unierecht te schenden.[115] Daartoe moeten de sancties in verhouding staan tot de ernst van de inbreuk en de met een overtreding te realiseren winst.[116] Verder heeft het Hof over de remedie van schadevergoeding bij de privaatrechtelijke handhaving van Europese regels geoordeeld dat de vergoeding een reële afschrikwekkende werking moet hebben en dat een louter symbolische vergoeding daarom niet is toegestaan.[117] Ten slotte is van belang dat de sancties ook feitelijk worden opgelegd. Of, zoals advocaat-generaal Kokott het stelt in de conclusie in de zaak Berlusconi, ‘waar het om gaat is dat degene die een inbreuk pleegt, moet vrezen dat de sanctie ook daadwerkelijk aan hem zal worden opgelegd’.[118] Uit het voorgaande volgt dat bestuurlijke sancties aan de EU-handhavingseisen voldoen als zij streng genoeg zijn in verhouding tot de gepleegde overtreding. Over de bestuurlijke boete heeft het Hof geoordeeld dat zij een ‘afschrikwekkende sanctie kan vormen, maar dat de geringe hoogte ervan tot gevolg kan hebben dat deze sanctie ontoereikend is’. [119] Bovendien kan er ‘slechts sprake zijn van een doeltreffende en afschrikwekkende sanctie, indien de overtreders de economische voordelen van de door hen gemaakte inbreuken worden ontnomen’.[120] Kort en goed, bestuurlijke boetes ter sanctionering van overtredingen van EU-regels moeten een behoorlijke omvang hebben, zeker niet symbolisch zijn en in elk geval het economisch voordeel van de overtreding ontnemen.

\n

9.4. Deze verplichting geldt voor het bestuursorgaan dat de boete moet opleggen, in de zaak van deze conclusie de minister van I&W, en voor de rechter als hij een boete moet opleggen (civiele en strafrechter) of over een opgelegde boete moet oordelen (bestuursrechter). Uit die verplichting kan echter niet worden afgeleid of en, zo ja, door welke (recht)persoon zij in rechte moet kunnen worden ingeroepen.

\n

De positie van ‘derden’ in het Europese mededingingsrecht 9.5. In de zaak Carglass (punt 6.3) oordeelt het CBb dat een klagende marktpartij in het mededingingsrecht als belanghebbende moet worden aangemerkt bij een besluit naar aanleiding van zijn klacht tot al dan niet oplegging van een bestuurlijke boete aan een concurrerende marktpartij. Die status geldt in de situatie dat de klacht wordt afgewezen en geen boete wordt opgelegd, maar ook als wel een boete is opgelegd, maar de derde/concurrent het oneens is met de hoogte hiervan. Ter onderbouwing van dit standpunt acht het College van belang dat een andere opvatting ertoe zou leiden dat de ‘rechtspositie van klagers in Nederlandse mededingingszaken verder dan gewenst zou afwijken van die van klagers in Europese mededingingszaken, terwijl de wetgever juist een aansluiting tussen het Nederlandse en het Europese mededingingsrecht voor ogen stond’.[121] Vanwege deze onderbouwing besteed ik in dit onderdeel aandacht aan de plaats die derden/klagers hebben in het Europese mededingingsrecht. Welke positie hebben zij in de bestuurlijke fase, waarin de Commissie naar aanleiding van hun klacht onderzoek doet naar een mogelijk overtreding van het mededingingsrecht en in welke situatie kunnen zij tegen het resultaat van deze fase beroep instellen bij de Europese rechter, het Gerecht EU in eerste aanleg en het Hof van Justitie in hoger beroep?

\n

9.6. De procedurele status van klagers is in het Europese mededingingsrecht in de jaren negentig erkend in de rechtspraak van het Hof en vervolgens nader geregeld in Verordening (EG) 1/2003 en vooral in Verordening (EG) 773/2004.[122] Op grond van artikel 7, tweede lid, Vo. 1/2003 en artikel 5, eerste lid, Vo. 773/2004, zijn natuurlijke of rechtspersonen die een ‘rechtmatig belang’ (legitimate interest) kunnen aantonen, gerechtigd tot het indienen van een klacht tot vaststelling van een inbreuk op artikel 101 en 102 VWEU. Om een rechtmatig belang te hebben moet de (rechts)persoon aantonen dat hij door de betrokken mededingingsbeperking direct of indirect ‘in zijn economisch belang is of kan worden geschaad’.[123] Over de vraag welke (rechts)personen een rechtmatig belang hebben, heeft het Hof uitvoerige rechtspraak ontwikkeld, die er – wat kort door de bocht – op neerkomt dat vooral concurrenten, en in zeer bijzondere omstandigheden ook consumenten(organisaties) zo’n belang kunnen hebben.[124] 9.7. De procedure bij de Commissie over een klacht bestaat uit twee fasen.[125] In de eerste fase onderzoekt de Commissie of de klacht aanleiding biedt voor verder onderzoek. In de context van deze initiële beoordeling kan de Commissie gebruikmaken van de onderzoeksbevoegdheden van hoofdstuk V van Vo. 773/2004. Als de Commissie besluit om de zaak te vervolgen, dan start zij die procedure met een formeel besluit (art. 2, eerste lid, Vo. 773/2004). Het vervolg van deze procedure wordt hierna beschreven.

\n

Als de Commissie in de eerste fase tot de conclusie komt dat er onvoldoende gronden zijn om aan een klacht vervolg te geven, deelt zij – in de tweede fase – de klager haar redenen hiervoor mee en stelt zij een termijn vast waarbinnen de klager schriftelijk zijn standpunt kenbaar kan maken (art. 7, eerste lid, Vo. 773/2004). In deze procedure kan de klager de Commissie verzoeken tot toegang tot het dossier. De klager heeft evenwel geen toegang tot zakengeheimen en andere vertrouwelijke gegevens van andere partijen (art. 8, eerste lid, Vo. 773/2004). Indien de klager zijn standpunt tijdig kenbaar maakt, maar deze opmerkingen niet tot een andere beoordeling van de klacht leiden, wijst de Commissie de klacht bij beschikking af (art. 7, tweede lid, Vo. 773/2004). Indien de klager zijn standpunt niet tijdig kenbaar maakt, wordt de klacht geacht te zijn ingetrokken.

\n

Als de Commissie in de eerste fase besluit om de zaak wel te vervolgen, is de volgende stap de vaststelling en mededeling van de ‘punten van bezwaar’. Als in de procedure een klacht is ingediend, verstrekt de Commissie de klager een niet-vertrouwelijke versie van deze mededeling (art. 6, eerste lid, Vo. 773/2004). Deze heeft de mogelijkheid om schriftelijk en eventueel mondeling op een hoorzitting zijn standpunt kenbaar te maken. Bovendien heeft hij toegang tot het dossier, maar niet tot zakengeheimen en andere vertrouwelijk gegevens (art. 15, Vo. 773/2004). Uiteindelijk kan deze procedure leiden tot oplegging van een bestuurlijke boete door de Commissie aan degene die inbreuk heeft gemaakt op de mededingingsregels.

\n

9.8. Gelet op het voorgaande kan de procedure bij de Commissie ofwel eindigen in een beschikking, waarbij een klacht van een derde wordt afgewezen, ofwel in een besluit, waarbij een boete of andere maatregel aan de overtreder wordt opgelegd. Tegen de afwijzing van de klacht kan de ‘klagende’ (rechts)persoon beroep instellen bij de Europese rechter, omdat deze handeling ‘tot hem is gericht’, als bedoeld in artikel 263, vierde lid, VWEU. Van deze mogelijkheid maken zij relatief vaak gebruik, maar het beroep is zelden succesvol.[126] Tegen een opgelegde boete staat beroep open voor de overtreder, degene tot wie het boetebesluit is gericht. Voor de klager, die van oordeel is dat de boete te laag is, staat die weg volgens mij niet open. Een uitspraak waarin de Europese rechter een dergelijk beroep mogelijk acht, bestaat bij mijn weten niet. Dat is ook niet vreemd, omdat de klager daartoe op grond van artikel 264, vierde lid, VWEU rechtstreeks en individueel zou moeten worden geraakt door het boetebesluit. Volgens mij wordt alleen de overtreder (en niet de klager) rechtstreeks geraakt door de aan hem opgelegde boete. Bovendien wordt de klager door het boetebesluit niet individueel geraakt in de zin van het arrest Plaumann. Daartoe is het noodzakelijk dat dit besluit de klager ‘uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid of van een feitelijke situatie karakteriseert ten opzichte van ieder ander en hem individualiseert als de adressant van deze handeling’.[127] Daaraan voldoet de klager niet, omdat andere klagers op dezelfde wijze door dat besluit worden geraakt.

\n

9.9. Gelet op het voorgaande past het beroepsrecht van een klagende markpartij tegen de beslissing van de NMa (thans: het ACM) om een klacht af te wijzen en de oplegging van de boete te weigeren goed bij de wens om het Nederlandse mededingingsrecht te laten aansluiten bij het Europese mededingingsrecht en dat geldt ook voor de positie van de klager/belanghebbende in de bestuurlijke procedure. De keuze die het CBb in de zaken Norsk Hydro en Carglass heeft gemaakt om die derde als belanghebbende ook beroepsrecht te verlenen tegen een aan een concurrent opgelegde boete, vloeit niet voort uit die aansluiting. Dat wordt door het CBb overigens ook niet gesteld.

\n

Conclusie 9.10. Dit Europese uitstapje bevat bevindingen, die raken aan de problematiek van de conclusie, maar waaraan maar in beperkte mate argumenten kunnen worden ontleend voor de belanghebbendheid bij een boetebesluit. Dat geldt voor de Europese handhavingseisen van doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid, die bij de sanctionering van overtredingen van het Unierecht, zoals in de zaak van deze conclusie aan de orde, in acht moeten worden genomen. Deze eisen zijn door de Afdeling vrijwillig ‘geadopteerd’ in louter nationale zaken en gelden dus ook buiten het terrein van het Unierecht. Op grond ervan moet een opgelegde bestuurlijke boete zodanig hoog zijn dat het economisch voordeel van de overtreding ermee wordt ontnomen. Deze eis is in deze zaak van belang voor de minister die een boete voor de overtreding van het cabinekampeerverbod oplegt. Uit deze eis kan echter niet worden afgeleid dat een bepaalde entiteit toegang moet hebben tot de rechter om deze norm te kunnen afdwingen.

\n

9.11. De bespreking van de positie van derden in het Europese mededingingsrecht geeft enig inzicht in het Europese denken over de kwestie van deze conclusie, maar meer ook niet. Die inzichten gelden sowieso alleen voor het mededingingsrecht. Met die relativering in het achterhoofd, kan wel worden gesteld dat in het Europese mededingingsrecht ‘derden’ onder de noemer van klager een bijzondere positie hebben bij de naleving ervan. Zo heeft deze onder meer het recht om te worden gehoord voordat de klacht wordt afgewezen, alsmede recht op toegang tot het dossier.

\n

Tegen het besluit tot afwijzing van de klacht staat voor de klager beroep open bij de Europese rechter. Zo’n beroepsrecht geldt ook voor de overtreder tegen de oplegging van een sanctie. De klagende derde kan echter niet opkomen tegen de boete, omdat hij deze bijvoorbeeld niet hoog genoeg acht.

\n

10 Mijn opvatting Inleiding 10.1. In deze paragraaf geef ik antwoord op de door de voorzitter opgeworpen vraag of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestraffende sanctie, meer in het bijzonder een bestuurlijke boete in het licht van het belanghebbendebegrip van de Awb. Daarbij besteed ik ook aandacht aan de vraag of het hierbij verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging en of de omstandigheid dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is. Ten slotte ga ik in op de gevolgen van de keuze om een derde wel of niet als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over de boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de derdebelanghebbende.

\n

Hoofdlijn 10.2. Voorop kan worden gesteld dat de bestraffende aard van de bestuurlijke boete mijns inziens niet betekent dat principieel geen plaats is voor ‘inmenging’ van derden in procedures van bezwaar en beroep over de weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. Een dergelijke beperking vloeit niet voor uit het leedtoevoegende karakter van de boete en evenmin is, zoals wel wordt beweerd, de verhouding tussen staat en overtreder een uitsluitend bipolaire, waarin voor derden geen plek kan zijn.

\n

Mijn opvatting vindt ondersteuning in de rechtspraak van het CBb en de Afdeling, waarin de bestraffende aard van de boete niet wordt aangevoerd om een derde niet als belanghebbende bij een besluit inzake de al dan niet oplegging van een bestuurlijk boete aan te merken (punt 6.14) en wordt ook gehuldigd in de parlementaire geschiedenis van de Vierde tranche van de Awb (punt 5.4). In de literatuur wordt soms het standpunt ingenomen dat in de boetesfeer de rechtsstrijd tussen overtreder en staat centraal moet staan, waarin het in het bijzonder gaat om vergelding, preventie en verwijtbaarheid, maar vervolgens wordt dan toch steeds erkend dat derden onder omstandigheden wel een plek kunnen hebben in boeteprocedures (punt 7.7).

\n

Ten slotte staat de opvatting dat in boeteprocedures vanwege het bestraffende karakter van de boete voor inmenging door derden geen plaats is, haaks op de situatie in het strafrecht. Het beklagrecht van rechtstreeks belanghebbenden van artikel 12 Sv kan er immers toe leiden dat een persoon die het OM niet (verder) had willen vervolgen toch voor de rechter moet worden gebracht. Dat die procedure kan leiden tot oplegging van een strafsanctie is geen reden om rechtstreeks belanghebbenden dit recht te ontzeggen (punt 8.8).

\n

10.3. De stellingname in punt 10.2 betekent echter niet dat aan de inbreng van derden bij boeteprocedures geen grenzen wordt gesteld. Dat is wel het geval, maar die grenzen vloeien voort uit het belanghebbendebegrip van artikel 1:2 Awb. Dat begrip geldt algemeen en, omdat de wetgever bij de codificatie van de bestuurlijke boete in de Vierde tranche van de Awb ter zake geen bijzondere voorzieningen heeft getroffen, ook voor besluiten inzake het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete. Het bestraffende karakter van de boete kan, zoals hierna wordt aangegeven, vervolgens wel een rol spelen bij de toepassing van de voor belanghebbendheid geldende criteria.

\n

De eisen die aan een (rechts)persoon worden gesteld om als belanghebbende te worden aangemerkt, zijn voor het doel van deze conclusie conceptueel in twee groepen ingedeeld (punt 4.4). In de eerste plaats is dat het vereiste van voldoende causaal verband, dat gerelateerd is aan het criterium van de rechtstreekse betrokkenheid en dat bepalend is voor de vraag of derden überhaupt belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. In de tweede plaats zijn dat de andere eisen voor belanghebbendheid, die nadere grenzen kunnen stellen aan de belanghebbendheid van concrete (rechts)personen nadat is bepaald dat derden in beginsel belanghebbende kunnen zijn bij dat boetebesluit. Deze ‘concrete’ grenzen vloeien voort uit het vereiste van persoonlijke belang (punt 4.5), het vereiste dat het belang van de betrokkene niet afgeleid is van dat van een ander (punt 4.6), uit het categorale concurrentiebelang (punt 4.7) en, voor rechtspersonen die een algemeen of collectief belang behartigen, uit die eisen die artikel 1:2, derde lid, Awb aan hen stelt (punt 4.8).

\n

10.4. Zoals aangegeven in punt 4.4 vereist belanghebbendheid een voldoende causaal verband tussen het besluit en de feitelijke belangen van een persoon of entiteit, die door dat besluit kunnen worden aangetast. Bij toepassing van dit causale verband op boetebesluiten, moet rekening worden gehouden met het duale karakter van zo’n besluit (punt 4.2). Een bestuurlijke boete is enerzijds een bestuurlijke sanctie, i.e. een verplichting die door een bestuursorgaan wordt opgelegd wegens een overtreding (art. 5:1, eerste lid, onder a, Awb). Anderzijds is de boete een bijzondere bestuurlijke sanctie, namelijk een bestraffende sanctie, i.e. een sanctie ‘voor zover deze beoogt leed toe te voegen’ (art. 5:1, eerste lid, onder c, Awb).

\n

Vanwege dit duale karakter kan het causaliteitscriterium ten aanzien van twee ‘deelbeslissingen’ worden toegepast, namelijk enerzijds bij het al dan niet opleggen van een verplichting wegens een overtreding, en anderzijds bij die verplichting voor zover die een bestraffend en leedtoevoegend oogmerk heeft. De eerste keuze betreft de vraag of al dan niet sprake is van een overtreding en speelt bij besluiten, waarbij een bestuursorgaan een verzoek om handhaving door een derde weigert, omdat volgens het orgaan geen sprake zou zijn van een overtreding. In dat geval moet er causaal verband zijn tussen het weigeringsbesluit en de nadelige gevolgen die betrokkene ondervindt als gevolg van de overtreding. De tweede keuze betreft besluiten waarbij wel een boete is opgelegd, maar waarbij de derde betrokken wil worden bij de hoogte ervan. In dat geval speelt bij de causaliteitsvraag of en in hoeverre de derde rechtens en feitelijk nadelen ondervindt bij de hoogte van de boete.

\n

Hierna werk ik beide situaties nader uit, waarbij ik ook inga op de vraag welke (rechts)personen in de concrete zaak in het licht van de andere eisen van artikel 1:2 Awb als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.

\n

Derden als belanghebbende bij de weigering om te handhaven met een bestuurlijke boete 10.5. Het is niet omstreden dat een (rechts)persoon die nadeel ondervindt van een overtreding met toepassing van het causaliteitsvereiste belanghebbende kan zijn bij een besluit, waarbij zijn verzoek om handhavend op te treden met een bestuurlijke boete is afgewezen omdat geen sprake zou zijn van een overtreding. Wil hij daadwerkelijk als belanghebbende kwalificeren, dan moet hij, als gezegd, ook voldoen aan de andere eisen voor belanghebbendheid. Deze worden besproken in punt 10.6. Is dat het geval, dan is zijn verzoek een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, en is die afwijzing een appellabel besluit. Op de procedurele gevolgen hiervan, ga ik in punt 10.17 nader in.

\n

De hier verwoorde opvatting is conform de vaste rechtspraak van de Afdeling in de Nautilus-zaken (punt 6.16), de CBb-rechtspraak (punt 6.15) en vindt ondersteuning in de wetgeschiedenis (punt 5.2). Voor het CBb is daarbij ook van belang dat het beroepsrecht van de nationale klager aansluit bij de rechtspositie van klagers in het Europese mededingingsrecht (punt 6.15 en punt 9.5 e.v.). Dat een derde als belanghebbende rechtsmiddelen kan aanwenden tegen de weigering om op zijn verzoek handhavend op te treden met een bestuurlijke boete, past ook goed bij de in het strafrecht voor belanghebbenden bestaande beklagmogelijkheid tegen de beslissing een strafbaar feit niet (verder) te vervolgen. De bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheid heeft ook vergelijkbare doelstellingen als de beklagmogelijkheid in het strafrecht. Zij dient in de eerste plaats ter controle van de bestuurlijke toezichthouders die, enigszins vergelijkbaar met het OM (punt 8.2), een sanctioneringsmonopolie combineren met een discretionaire bevoegdheid om een (klacht over een) mogelijke schending meer of minder grondig te onderzoeken.

\n

Ik zeg dit bewust wat vaag, omdat de mate van onderzoek afhankelijk is van het handhavings- en prioriteringsbeleid dat toezichthouders doorgaans hebben vastgesteld en dat per toezichthouder natuurlijk kan verschillen.[128] Volgens dat beleid onderzoekt het toezichthoudend orgaan een klacht doorgaans eerst globaal ten einde vast te stellen of het aannemelijk is dat de overtreding zich heeft voorgedaan. Zo niet, dan wordt de klacht afgewezen. Is onduidelijk of sprake is van een overtreding, dan toetst de toezichthouder de klacht aan de prioriteringscriteria om te beoordelen of een uitgebreid onderzoek moet worden gedaan. Dat uitgebreide onderzoek kan leiden tot het opleggen van een sanctie, maar ook tot afwijzing van het handhavingsverzoek, omdat van een overtreding geen sprake is. Aldus combineren toezichthouders het sanctioneringsmonopolie met een discretionaire bevoegdheid om een klacht over een mogelijke schending meer of minder grondig te onderzoeken. Het beroepsrecht van derden waarover het in deze paragraaf gaat betreft de afwijzing van het handhavingsverzoek omdat geen sprake zou zijn van een overtreding, maar kan ook betrekking hebben op het niet (verder) onderzoeken van een klacht op grond van het prioriteringsbeleid. Ook in dat geval wordt immers niet opgetreden tegen een mogelijke overtreding van de wettelijke voorschriften.

\n

In de tweede plaats biedt het beroepsrecht belanghebbenden de mogelijkheid om hun belang bij naleving van de regels in rechte te beschermen. Ten slotte kan de maatschappelijke functie die het strafrechtelijk beklagrecht soms heeft, natuurlijk ook een rol spelen in het bestuursrecht.

\n

10.6. Welke (rechts)personen vanwege het nadeel dat zij ondervinden van de overtreding belanghebbende kunnen zijn bij een weigering om een bestuurlijke boete op te leggen op hun verzoek, is eerst en vooral afhankelijk van het wettelijke kader. Zo is de belanghebbende onder de AVG de klager van wie de databeschermingsrechten zijn geschonden (punt 6.10), terwijl in het mededingingsrecht de status van klager kan toekomen aan een concurrerende marktpartij (punten 6.2 en 6.3). Ook bij het niet optreden tegen overtredingen van arbeidswetgeving (Wav, Wmm, Arbeidstijdenwet) kan een concurrerende onderneming die daardoor nadeel ondervindt belanghebbende zijn (punt 6.7). Bij deze personen en entiteiten geldt wel dat zij, om in een concrete zaak te worden aangemerkt als belanghebbende, ook moeten voldoen aan de (andere) vereisten, meer in het bijzonder het vereiste van het persoonlijk belang (vgl. punten 4.5, 6.5 en 6.10), het vereiste dat het belang niet is afgeleid van dat van een ander (vgl. punten 4.6 en 6.14) en de categorale eisen voor het belang van concurrenten (punt 4.7).

\n

Ten slotte merk ik op dat de werknemers van het concurrerend bedrijf ook belanghebbende kunnen zijn bij de weigering, als zij daardoor worden geraakt in het aan het fundamentele recht op arbeid ontleende eigen belang (punt 6.7).

\n

10.7. Ook een rechtspersoon, die een algemeen of collectief belang behartigt als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kan belanghebbende zijn bij een weigering om op verzoek een bestuurlijke boete op te leggen (punt 4.8). Dat past ook goed bij de situatie in het strafrecht, waarin een beklag over niet-vervolging ook kan worden ingediend door een rechtspersoon die een collectief of algemeen belang behartigt, een recht waarvan rechtspersonen regelmatig – en vaak met succes voor wat betreft de ontvankelijkheid – gebruikmaken (punt 8.4).

\n

In het conclusieverzoek vraagt de voorzitter mij om in verband met het belang van derden bij een boetebesluit speciaal aandacht te besteden aan het gegeven dat die derde een belangenorganisatie is. In de rechtspraak over besluiten tot weigering van een boeteoplegging op verzoek hebben tot nu toe als collectieve belangenbehartigers alleen vakbonden (Nautilus, FNV) opgetreden en wel in verband met de overtreding van arbeidswetgeving (Wav, Wmm, Arbeidstijdenwet) tegen ’buitenlandse’ werknemers, die geen lid zijn van de vakbond (punten 6.6 en 6.11). Volgens de Afdeling valt dat optreden van een vakbond binnen zijn statutaire doelstelling, omdat niet-naleving van die wetten ten aanzien van buitenlandse werknemers nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsrechtelijke positie van hun leden (punt 6.6). Dat lijkt mij goede rechtspraak, die – naar ik aanneem – ook niet ter discussie staat. Verder bepaalt artikel 93, eerste lid, Mw, dat een consumentenorganisatie wordt geacht belanghebbende te zijn bij besluiten genomen op grond van de Mw, waaronder ook boetebesluiten kunnen vallen. Als consumentenorganisatie worden binnen het kader van de Mw aangemerkt stichtingen of verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid die krachtens hun statuten tot taak hebben het behartigen van de collectieve belangen van consumenten (art. 1, onder b, Mw).

\n

Een rechtspersoon die een algemeen belang behartigt kan ook belanghebbende zijn bij de weigering om wettelijke regels met een bestuurlijke boete te handhaven. Ik sluit niet uit dat de vraag van de voorzitter is ingegeven door de vrees dat dergelijke rechtspersonen te gemakkelijk als belanghebbende zouden kunnen optreden in boeteprocedures. In dit verband wijs ik op de ‘angst’ van Albers en Schlössels in 2003 (punt 7.3), dat rechtspersonen die (mede) als doel hebben om de handhaving van bepaalde delen van het bijzonder bestuursrecht te bevorderen, betrokken zullen raken in boeteprocedures en een te verregaande invloed op het vervolgingsbeleid van het bestuur zullen krijgen. Naar mijn opvatting bestaat voor deze angst geen reden. Daarbij is van belang dat de bestuursrechters, zoals kort is weergegeven in punt 4.8, sinds 2008 – dus na de kritiek van Albers en Schlössels – hogere eisen stellen aan de specificiteit van de statutaire doelstelling en aan de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon om te worden gekwalificeerd als een rechtspersoon in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb. Aldus biedt die rechtspraak voldoende handvatten om rechtspersonen met te brede doelstellingen, zoals het belang van de handhaving van een bepaald terrein in het algemeen, buiten de deur te houden.

\n

10.8. Ten slotte kan nog de vraag worden opgeworpen of het beroep tegen het niet optreden tegen een overtreding met een boete niet ook betrekking zou moeten hebben op – wat door Jansen (punt 7.4) is aangemerkt als – een ‘verkapte weigering’ om te handhaven. Daarbij doelt hij op een bestuurlijke boete, die gelet op de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid zo ‘belachelijk laag’ is, dat in feite niet echt sprake is van een sanctie. Mocht ik in het vervolg het standpunt innemen dat derden niet of alleen in heel bijzondere situaties belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een boete, dan is zo’n ‘uitbreiding’ tot verkapte weigeringen op zich te verdedigen, omdat daarmee wordt voorkomen dat een bestuursorgaan een lage, uitsluitend symbolische boete oplegt om te ontkomen aan de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot weigering van een boete op verzoek. Omdat de kwestie van de verkapte weigering echter mede afhankelijk is van mijn standpunt over de vraag of tegen de hoogte van de boete überhaupt beroep moet kunnen worden ingesteld door een derde, kom ik hierop in punt 10.11 terug.

\n

Derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete 10.9. Als een bestuursorgaan een bestuurlijke boete heeft opgelegd maar een derde acht deze te laag, dan is voor de belanghebbendheid van deze derde, gelet op het causaliteitscriterium, bepalend of zij nadelen ondervindt van die te geringe hoogte. Of – en zo ja – wanneer daarvan sprake is, is niet zonder meer duidelijk. Relatief onomstreden is dat van zo’n nadeel sprake kan zijn bij een concurrent, voor zover die boete mede ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt. Dit standpunt is conform de wetsgeschiedenis (punt 5.4) en wordt daarin gekoppeld aan de rechtspraak van het CBb. In die rechtspraak wordt inderdaad erkend dat een derde belanghebbende kan zijn bij een aan een concurrent opgelegde bestuurlijke boete (punten 6.2, 6.4 en 6.5), maar wordt die belanghebbendheid niet principieel beperkt tot concurrenten. Evenmin noemt het CBb voordeelsontneming als reden om de concurrent als belanghebbende aan te merken. In de rechtspraak van de Afdeling heeft deze situatie nog nooit gespeeld, wel in lagere rechtspraak in de Afdelingskolom, waarin de CBb-lijn is gevolgd (punt 6.12).

\n

Omdat een marktdeelnemer als derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot oplegging van een boete aan een concurrerende marktdeelnemer, geldt die status ook voor werknemers van die eerste marktdeelnemer, omdat hun aan het fundamentele recht op arbeid ontleende belang bij dat besluit betrokken is. Dat volgt uit de tweede Nautilus-uitspraak van de Afdeling (punt 6.7).

\n

10.10. Of ook buiten de kring van concurrenten en hun werknemers, er derden zijn die vanwege het nadeel dat zij ondervinden van een lage boete belanghebbende kunnen zijn bij het besluit tot oplegging van een boete, is de vraag. De rechtspraak van het CBb heeft tot nu toe alleen betrekking op concurrenten, maar lijkt een dergelijke ruimere kring wel toe te staan. De Afdeling heeft over dit punt nog geen standpunt kunnen innemen. De wetsgeschiedenis lijkt ervan uit te gaan dat dit niet mogelijk is, maar ook die schenkt geen volledig klare wijn (punt 5.4). In de literatuur wordt door Albers & Schlössels, Jansen en wellicht ook Sanders (punt 7.7) het standpunt ingenomen dat de hoogte van de boete een kwestie is tussen de staat en de overtreder, waarbij derden geen of alleen bij hoge uitzondering een plaats zouden moeten hebben.

\n

Die hoogte wordt immers bepaald door noties als verwijtbaarheid (Jansen), vergelding en preventie (Albers & Schlössels, Sanders), aspecten waarbij het belang van derden niet betrokken is. Die hoogte moet, ook gelet op artikel 5:46, tweede lid, Awb, door het opleggende bestuursorgaan immers worden afgestemd ‘op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten’.[129] Daarbij is verder van belang dat de boete een reactie is op een reeds begane overtreding en zij als zodanig niet gericht is op herstel in de toekomst, een doel waarbij derden wel belang zouden kunnen hebben (Sanders). Tot zover biedt de toepassing van het causaliteitcriterium argumenten om de kring van belanghebbende derden bij de hoogte van de boete te beperken.

\n

Tegelijkertijd is het de vraag hoe hard die argumenten zijn. Tijdens de kamerbehandeling van de Derde tranche Awb heeft discussie plaatsgevonden over de vraag of leedtoevoeging het enige of zelfs belangrijkste oogmerk van de bestuurlijke boete zou moeten zijn. In die discussie is door leden van de fractie van de ChristenUnie het standpunt ingenomen dat voor bestraffende bestuurlijke sancties preventie in de zin van ‘het voorkomen van herhaling door de dader zelf of door anderen, het belangrijkste motief is’.[130] De regering heeft deze opvatting min of meer gevolgd, ook al heeft zij deze wel weer genuanceerd. Zij stelde:[131] “Hoewel ook bestraffende sancties mede beogen door afschrikking herhaling te voorkomen, behelzen zij niet een concreet geïndividualiseerd bevel aan de overtreder om zich van herhaling van een specifieke overtreding te onthouden. Een last onder dwangsom kan wel een zodanig bevel inhouden.”

\n

Aldus beoogt een bestraffende bestuurlijke sanctie door afschrikking herhaling te voorkomen, ook al bevat het daartoe geen concreet bevel voor de toekomst. Gelet hierop kan men ook stellen dat voor zover derden belang hebben bij die afschrikking er wel causaal verband is tussen de hoogte van de boete en dat belang. Kort en goed, het causaliteitcriterium biedt weliswaar argumenten om de kring van belanghebbende derden bij de hoogte van de boete te beperken, maar heel hard of doorslaggevend zijn deze niet.

\n

Een argument om derden niet aan te merken als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete, kan wel worden ontleend aan de situatie in het strafrecht. Zoals hiervoor aangeven (punt 8.8) betreft het beklagrecht van artikel 12 Sv alleen de niet (verdere) vervolging – en straks ook de opsporing – van een delict en niet de gevorderde of opgelegde straf. Bovendien is de inbreng van het belanghebbende slachtoffer, als het tot een strafzaak komt, beperkt omdat hij geen procespartij is en de rechter uitlatingen van hem op basis van zijn spreekrecht niet ten grondslag mag leggen aan de beantwoording van de vragen van artikel 348 en 350 Sv. Deze grens kan door de rechter overigens wel worden ‘omzeild’ door hem als getuige te beëdigen (punt 8.7).

\n

10.11. Er zijn ook argumenten om de kring van belanghebbenden bij de hoogte van de boete niet te zeer te beperken. In de eerste plaats is dat het belang van rechtszekerheid en duidelijkheid. Hiervoor is opgemerkt dat een marktdeelnemer als derde belanghebbende kan zijn bij de oplegging van een boete aan een concurrerende marktdeelnemer en dat de status van belanghebbendheid ook geldt voor het personeel van die eerste marktdeelnemer. Verder sluit ik niet uit dat op sommige terreinen, die (mede) worden gehandhaafd met een boete, een derde ook belanghebbende moet kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete. Ik denk hierbij vooral aan de AVG waarin volgens de lagere rechtspraak een derde belanghebbende is bij een besluit tot oplegging van een boete (punt 6.10).

\n

Voor deze rechtspraak, die overigens (nog) niet is bevestigd door de Afdeling in hoger beroep, valt mijn inziens wel wat te zeggen, nu die derde de klager is van wie de databeschermingsrechten zijn geschonden. Vanwege deze bijzondere status zou deze derde wellicht wel als belanghebbende moeten worden aangemerkt. Of er nog andere terreinen zijn waarin dergelijke gekwalificeerde derden een rol spelen, weet ik niet. Verder verwijs ik naar hetgeen ik in punt 10.8 heb opgemerkt over de mogelijkheid om het beroepsrecht tegen de weigering om te handhaven uit te breiden met de verkapte weigering. Dit om te voorkomen dat het bestuursorgaan heel lage boetes gaat opleggen om te ontkomen aan het beroepsrecht tegen een ‘echte’ weigering.

\n

Al met al zal de uitsluiting van derden als belanghebbende bij een besluit tot oplegging van een boete gepaard gaan met algemene (concurrent, werknemers van de concurrent, wellicht de verkapte weigering) of specifieke (AVG?) uitzonderingen. Dit zou reden kunnen zijn om omwille van de rechtszekerheid ervoor te kiezen derden niet uit te sluiten.

\n

Daarvoor bestaat nog een andere reden, namelijk de EU-handhavingseisen die besproken zijn in punten 9.3 en 9.10. Zoals daar aangegeven eist het Unierecht dat de sanctionering van overtredingen ervan geschiedt door sancties die doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig zijn, eisen die vanwege de vrijwillige adoptie ervan door de Afdeling in louter nationale zaken, ook buiten het terrein van het Unierecht van toepassing zijn. Op grond ervan moet een opgelegde bestuurlijke boete zodanig hoog zijn, dat het economisch voordeel van de overtreding wordt ontnomen, ook als er geen concurrent is om op deze standaard beroep te doen. Vanuit deze optiek kan men verdedigen, dat een derde in rechte aan de orde moet kunnen stellen dat de beboeting door het bestuursorgaan niet voldoet aan de eisen van doeltreffendheid, afschrikwekkendheid en evenredigheid. De zwakke kant van deze redenering is dat uit de rechtspraak van het Hof niet kan worden afgeleid dat een particulier toegang moet hebben tot de rechter om de Europese handhavingsnormen af te kunnen dwingen (punt 9.4).

\n

10.12. Tot zover zijn er argumenten om andere derden dan concurrenten niet als belanghebbende aan te merken bij een opgelegde boete, maar ook argumenten om dat wel te doen. Ten slotte is er één ander argument dat voor mij doorslaggevend is om te kiezen voor de tweede lijn, althans bij derden die een handhavingsverzoek hebben ingediend. Die reden is dat alleen een derde die als belanghebbende wordt aangemerkt in bezwaar (art. 7:2 Awb) en in beroep als procespartij (art. 8:26 Awb) zijn standpunt over de bestuurlijke reactie op dat verzoek kan inbrengen. Die inbreng is niet alleen noodzakelijk als dat verzoek is geweigerd (punt 10.5 e.v.), maar ook als het orgaan naar aanleiding van het verzoek wel een bestuurlijke boete heeft opgelegd, waartegen de overtreder rechtsmiddelen heeft aangewend. Gaat men daarvan niet uit dan kan die derde zijn belang bij honorering van dat verzoek in bezwaar of beroep niet verdedigen en kan hij daartoe geen eigen argumenten en bewijs aanvoeren. Dat is in strijd met zijn rechten van verdediging (als onderdeel van een eerlijk proces). Bovendien kan het bezwaar of beroep van de beboete partij ertoe leiden dat het verzoek van de derde materieel alsnog wordt afgewezen, een oordeel waarbij hij in de volgende ronde weer wel belanghebbende zou zijn. Zo’n knipperlicht-belanghebbendheid is evident onwenselijk.

\n

Kortom, een persoon die bij een bestuursorgaan een verzoek tot handhaving heeft ingediend vanwege een overtreding van de wettelijke voorschriften door een andere particulier moet als procespartij kunnen optreden bij het besluit dat het orgaan naar aanleiding hiervan heeft genomen, niet alleen als het orgaan het verzoek heeft afgewezen, maar ook als het wel een boete heeft opgelegd, maar deze nog in rechte ter discussie staat. Deze lijn ziet men ook in de rechtspraak, waarin de derde in zaken waarin een boete is opgelegd vaak als belanghebbende wordt aangemerkt, opdat hij als procespartij in het geding kan deelnemen.[132] Tegelijkertijd kent de Awb maar één belanghebbendebegrip en als een persoon als belanghebbende wordt aangemerkt, zodat hij in de bezwarenprocedure (art. 7:2 Awb) en als procespartij in beroepsprocedure (art. 8:26 Awb) kan deelnemen, kan hij als belanghebbende ook rechtsmiddelen tegen het boetebesluit aanwenden en is hij bovendien aanvrager in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb. In bezwaar en beroep kan hij bijvoorbeeld aanvoeren dat de opgelegde boete onvoldoende afschrikwekkend is. Of de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden wenselijk is, kan in het midden worden gelaten, maar dat is nu eenmaal het gevolg van het hanteren van één uniform, maar multifunctioneel belanghebbendebegrip in de Awb.

\n

10.13. Omdat de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot oplegging van een boete dezelfde ratio heeft als die bij de weigering van een handhavingsverzoek, is de kring van belanghebbenden bij beide besluiten ook hetzelfde. Tot die kring behoren daarom de (rechts)personen die nader zijn omschreven in punt 10.6 (concurrenten en hun werknemers, anderen die een recht ontlenen aan het specifieke wettelijk kader), en de in punt 10.7 vermelde behartigers van collectieve belangen (waaronder vakbonden en consumentenorganisaties) en algemene belangen. Vergeleken met de in de rechtspraak al erkende kring van belanghebbenden bij een besluit tot oplegging van een boete (punt 10.9), is de uitbreiding van die kring met collectieve en algemene belangenbehartigers het meest ingrijpend.

\n

Boetebesluit op aanvraag of ook uit eigener beweging (‘ambtshalve’) 10.14. In het voorgaande heb ik al voorgesorteerd op de vraag van de voorzitter of het in verband met de belanghebbendheid bij een boetebesluit uitmaakt of dat besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging (‘ambtshalve’) door het bestuursorgaan. Hoewel het Awb-technisch denkbaar is om de derde ook als belanghebbende aan te merken bij een uit eigener beweging of op verzoek van een andere belanghebbende genomen boetebesluit, ben ik er voorstander van om toch te eisen dat het besluit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van betrokkene. Ter toelichting het volgende.

\n

In vaste rechtspraak,[133] die wel betrekking heeft op herstelsancties, heeft de Afdeling bepaald dat de omstandigheid dat geen handhavingsverzoek is ingediend door degene die vervolgens een rechtsmiddel aanwendt, niet meebrengt dat die persoon niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een besluit omtrent het al dan niet toepassen van maatregelen. Zo’n besluit kan – aldus de Afdeling – immers niet slechts op verzoek maar ook ambtshalve door het bevoegd orgaan worden genomen. Daaraan voegt zij toe dat een andere opvatting ‘tot het uit een oogpunt van effectieve geschilbeslechting onaantrekkelijke gevolg zou leiden dat [wederpartij] alsnog een verzoek om handhaving zou kunnen doen, waarna na een bezwaarprocedure materieel hetzelfde geschil in een aparte procedure aan de bestuursrechter zou kunnen worden voorgelegd’. Hoewel het voorgaande voor herstelsancties klopt, zijn er mijns inziens redenen waarom ik voor besluiten tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete een verzoek om handhaving van betrokkene wel noodzakelijk acht.

\n

10.15. De belangrijkste reden is dat de belanghebbendheid van derden bij een besluit waarbij de bestuurlijke boete is opgelegd is omarmd, is om te voorkomen dat een derde die een handhavingsverzoek heeft ingediend niet zou worden aangemerkt als (belanghebbende) procespartij bij zo’n besluit terwijl de rechtmatigheid daarvan nog ter discussie staat (punt 10.12). Gelet op deze ratio is het logisch dat die belanghebbendheid ook wordt beperkt tot derden die zo’n verzoek hebben ingediend. Anders raakt de link met die ratio uit zicht. Daarbij is voorts van belang dat bij een bestuurlijke boete het – door de Afdeling genoemde – ‘uit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting onaantrekkelijke gevolg’ zich volgens mij niet kan voordoen, omdat een verzoek van de derde om (alsnog) te handhaven met een (hogere) boete niet kan worden gehonoreerd, aangezien voor dezelfde feiten al een boetebesluit is genomen. Voor zover voor die feiten een boete was opgelegd, zou een boeteoplegging naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de derde in strijd zijn met de codificatie van het beginsel van ne bis in idem in artikel 5:43 Awb. Voor zover die feiten hebben geleid tot een weigering van de boete (omdat geen sprake zou zijn van een overtreding), stuit het verzoek van een derde af op het beginsel van ne bis in idem,[134] omdat de overtreder voor die feiten – afhankelijk van het stadium van de procedure – al definitief is ‘vrijgesproken’, dan wel al wordt berecht.

\n

10.16. Verder sluit de beperking van derdebelanghebbenden tot hen die een verzoek tot handhaving hebben ingediend, goed aan bij het bekendmakingsregime van het boetebesluit, hetgeen om meer redenen van groot belang is. Als een handhavingsverzoek is ingediend door een belanghebbende moet de reactie daarop op grond van artikel 3:41, eerste lid, Awb aan hem als aanvrager bekend worden gemaakt, waarbij het niet uitmaakt of die aanvraag heeft geleid tot een weigering of oplegging van de boete. Voor het overige geldt de bekendmakingsplicht van boetebesluiten alleen voor belanghebbenden tot wie het besluit is gericht, i.e. de overtreder. Aan derden die geen handhavingsverzoek hebben ingediend, hoeft het boetebesluit dus niet te worden bekendgemaakt.

\n

Dat is niet vreemd, omdat de samenstelling van deze groep bij het bestuursorgaan in het geheel niet bekend is. Als gevolg hiervan speelt de vraag of een derde ook belanghebbende kan zijn bij een ambtshalve genomen boetebesluit alleen als deze ‘toevallig’ op de hoogte raakt van het boetebesluit, bijvoorbeeld – zoals in de zaak waarin deze conclusie wordt genomen – door een incorrect persbericht of doordat bestuursorganen boetebesluiten op enig moment op hun website publiceren. Dat is problematisch voor het beroepsrecht van de derde, omdat hij vaak niet of pas lange tijd na afloop van de beroepstermijn op de hoogte zal raken van het boetebesluit. Die termijn begint immers te lopen met ingang van de dag na die waarop het boetebesluit conform artikel 3:41 Awb is bekendgemaakt aan de aanvrager en de overtreder.

\n

Dat lijkt mij een niet aanvaardbaar systeem.

\n

Dit probleem kan binnen het geldend recht worden opgelost, maar die oplossing is weer bezwaarlijk vanuit de optiek van de overtreder. Volgens vaste rechtspraak van de bestuursrechters kan een belanghebbende die met het nemen van een besluit niet bekend is of kon zijn, omdat het niet aan hem bekend is gemaakt, tegen zo’n besluit als hij hiervan op de hoogte raakt alsnog rechtsmiddelen aanwenden, ook al is de bezwaar- of beroepstermijn al lang verlopen. Volgens de rechtspraak begint in dat geval de bezwaar- of beroepstermijn voor betrokkene overigens niet opnieuw te lopen, maar wordt de problematiek geadresseerd binnen het kader van artikel 6:11 Awb.[135] Daarbij oordelen de bestuursrechters dat betrokkene redelijkerwijs niet in verzuim is geweest als hij binnen een bepaalde termijn alsnog bezwaar maakt of beroep instelt.

\n

Nadat de rechters deze termijn jarenlang op twee weken hebben gesteld, hebben zij begin 2024 gekozen voor een termijn van zes weken.[136] Wat hier verder van zij, als gevolg van deze rechtspraak zou het aanmerken van derden als belanghebbende bij een ambtshalve genomen boetebesluit ertoe kunnen leiden dat die derden als zij op enig moment – mogelijk lange tijd na afloop van de bezwaar- of beroepstermijn – achterhalen dat aan een overtreder een boete is opgelegd, alsnog hiertegen rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Dit terwijl dat besluit al enige tijd definitief is.[137] Dat is in strijd met het beginsel van rechtszekerheid, dat te meer van groot belang is nu het om een bestraffende sanctie gaat.

\n

Dat beginsel staat mijns inziens niet eraan in de weg dat een belanghebbende die een handhavingsverzoek heeft ingediend, ook belanghebbende is bij een besluit tot oplegging van de boete, maar verzet zich tegen de situatie dat tegen een besluit tot oplegging van een boete beroep kan worden ingesteld door een groep van nog niet bekende derden gedurende een mogelijk lange termijn.

\n

Gelet op het voorgaande zou, als men het al wenselijk acht dat derden belanghebbenden kunnen zijn bij een ambtshalve genomen boetebesluit – zoals in punt 10.15 is aangegeven, hoeft dat voor mij niet – de publicatie van het besluit zodanig moeten worden geregeld dat derden ook tijdig kunnen kennisnemen van zo’n besluit, zodat zij daartegen tijdig rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Zolang dat niet het geval is, heeft het aanmerken van derden als belanghebbende bij een ambtshalve genomen besluit tot oplegging van een boete te veel bezwaren.

\n

Procedurele complicaties 10.17. Ten slotte heeft de voorzitter mij gevraagd om in de conclusie ook aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze om een derde als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over de boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende. In dat verband is van belang dat ik in het voorafgaande heb betoogd dat derden die een handhavingsverzoek hebben ingediend belanghebbende moeten kunnen zijn bij het besluit naar aanleiding van dat verzoek, waarbij het niet uitmaakt of dat verzoek is afgewezen omdat geen sprake zou zijn van een overtreding of dat het wel tot oplegging van een boete heeft geleid. Deels is deze opvatting conform de huidige jurisprudentie. Alleen bij het besluit tot oplegging van een boete heb ik de kring van belanghebbenden wat verruimd door te oordelen dat niet alleen concurrenten maar ook andere derden, bijvoorbeeld ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigt, belanghebbende moeten kunnen zijn (vgl. punt 10.13). Vanuit de optiek van de overtreder is dat geen fundamentele, maar een graduele verandering.

\n

10.18. Zoals aangegeven kunnen derden, die een verzoek tot handhaving met een bestuurlijke boete hebben gedaan, belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van de boete. In de fase van bezwaar kunnen zij degene zijn die bezwaar hebben gemaakt tegen de weigering of oplegging van de boete. Zij kunnen ook belanghebbende in de zin van artikel 7:2 Awb zijn bij het bezwaar dat de overtreder heeft gemaakt tegen de aan hem opgelegde boete.

\n

In dit verband is van belang dat het bestuursorgaan, voordat het de aanvraag tot handhaving van een belanghebbende derde afwijst, deze in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen (art. 4:7, eerste lid, Awb). Als het handhavingsverzoek niet wordt afgewezen, hoeft het orgaan de mogelijkheid op grond van artikel 4:7, eerste lid, of 4:8, eerste lid, Awb niet te bieden. Bovendien kan het bestuursorgaan bij een bestuurlijke boete, i.e. een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting, ook op grond van artikel 4:12, eerste lid, Awb, afzien van het horen van de derde. Wel geldt bij ‘hoge’ boetes (> 340 Euro), dat de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen over het voornemen tot het opleggen van de boete (art. 5:53, derde lid, Awb). Voor dat horen gelden een aantal bijzondere waarborgen, die verband houden met het bestraffende karakter van de boete.[138] Zo moet de overtreder het rapport van de overtreding ontvangen (art. 5:50 Awb) en kan hij desgevraagd de gegevens inzien waarop het boetevoornemen is gebaseerd (art. 5:49 Awb). Al deze rechten gelden, als gezegd, echter alleen voor de overtreder en niet voor een derde, ook niet als deze een verzoek heeft gedaan tot oplegging van een bestuurlijke boete.

\n

Wel moet het besluit op de handhavingsaanvraag aan de (belanghebbende) aanvrager worden bekendgemaakt op grond van artikel 3:41, eerste lid, Awb (vgl. punt 10.16). Dat geldt zowel voor het besluit tot weigering als tot oplegging van een boete.

\n

10.19. In de bezwarenprocedure moet het bestuursorgaan op grond van artikel 7:4, tweede lid, Awb alle op de zaak betrekking hebbende stukken gedurende tenminste een week voor belanghebbenden ter inzage leggen. Dat geldt dus (ook) voor alle stukken in verband met de oplegging van de boete. Het bestuursorgaan kan de toepassing van deze verplichting, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, echter achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden (art. 7:4, zesde lid, Awb). Aldus kan ook de overtreder om geheimhouding verzoeken. Of sprake is van gewichtige redenen wordt bepaald door het bestuursorgaan of door de onafhankelijke commissie die in bezwaar adviseert (art. 7:13, vierde lid, Awb). Daarbij zijn gewichtige redenen in ieder geval niet aanwezig voor zover op grond van de Wet open overheid (Woo) de verplichting bestaat een verzoek om informatie in te willigen (art. 7:4, zevende lid). Bij informatie die in dit verband vertrouwelijk is, gaat het bijvoorbeeld op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo om bedrijfs- of fabricagegegevens, waaronder concurrentiegegevens, die door natuurlijke of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Voor toepassing van artikel 7:6 en 7:7 Awb kan het orgaan (of de adviescommissie) zich voor het overige in belangrijke mate oriënteren op de toepassing door de rechter van artikel 8:29 Awb, die hierna kort wordt beschreven.

\n

10.20. De derde is ook belanghebbende bij het beroep tegen het besluit op bezwaar, waarbij het niet uitmaakt of het bezwaar (alsnog) heeft geleid tot de afwijzing van zijn handhavingsverzoek of tot (instandlating van de) oplegging van een boete. Ook in deze procedure kan de derde degene zijn die beroep heeft ingesteld tegen de afwijzing van zijn aanvraag of tegen de naar aanleiding van zijn aanvraag opgelegde boete, maar kan hij ook als belanghebbende procespartij zijn in de zin van artikel 8:26 Awb bij de door de overtreder bestreden boete.

\n

In de beroepsprocedure is het bestuursorgaan als verweerder verplicht om vier weken nadat de rechter het beroepschrift aan hem heeft gezonden ‘de op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de rechter te zenden (art. 8:42, eerste lid, Awb). Deze stukken worden zo spoedig mogelijk aan de partijen in het geding gezonden en dus ook aan eventuele derden. Omdat verweerder verplicht is om deze stukken te overleggen, kan hij, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, op grond van artikel 8:29, eerste lid, Awb, het overleggen van die stukken weigeren of de rechter mededelen dat uitsluitend hij kennis mag nemen van de stukken (beperkte kennisneming). Over de wijze waarop de bestuursrechters artikel 8:29 Awb toepassen, heeft de Afdeling op 10 juni 2020 een overzichtsuitspraak gedaan.[139] Daarin valt onder meer te lezen, dat ook een partij over wie de gevraagde informatie gaat een verzoek tot beperkte kennisneming kan doen, als het bestuursorgaan dat niet heeft gedaan.[140] Zo’n verzoek kan dus ook worden gedaan door de overtreder.

\n

Op grond van artikel 8:29, vierde en vijfde lid, Awb beslist de bestuursrechter of beperking van de kennisneming om gewichtige redenen gerechtvaardigd is. Een gewichtige reden is voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Woo de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. De beperkte kennisneming kan stukken betreffen, die betrekking hebben op de overtreder en waarvan kennisneming daarvan door een of meer partijen het belang van de overtreder onevenredig zou schaden. Daarbij valt eerst en vooral te denken aan concurrentiegegevens of bedrijfsvertrouwelijke informatie.[141] Als deze informatie vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld, wordt zij op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, Woo ‘absoluut’ beschermd. Daarbuiten geldt hiervoor een ‘relatieve’ bescherming op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, Woo. Daarnaast bieden ook artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) of artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo (onevenredige benadeling van andere belangen dan genoemd in lid 1 en 2) de mogelijkheid om kennisneming van stukken te beperken als dat rechtens nodig is om rechten van de overtreder te waarborgen.[142] Daarmee lijkt deze regeling voldoende mogelijkheden te bieden om die rechten te beschermen.

\n

Overigens is de Woo wel slechts een ‘ondergrens’ voor toepassing van artikel 8:29 Awb. Het enkele feit dat een bestuursorgaan openbaarmaking van gegevens zou kunnen weigeren op grond van de Woo, betekent daarom nog niet dat er sprake is van de voor toepassing van artikel 8:29 Awb vereiste gewichtige redenen.[143] In de rechtspraak ziet men zo nu en dan voorbeelden van zaken waarin gegevens van (vermeende) overtreders op grond van artikel 8:29 Awb (deels) worden afgeschermd.[144] 10.21. Hiervoor is betoogd dat derden, die een handhavingsverzoek hebben gedaan, belanghebbende zijn bij de reactie daarop, zowel bij het besluit tot weigering van de boete, omdat geen sprake zou zijn van een overtreding, als bij een besluit tot oplegging van de boete. Vergeleken met de huidige praktijk betekent dit een graduele verruiming van de kring van belanghebbenden, vooral omdat buiten twijfel wordt gesteld dat ook collectieve of algemeen belangbehartigers in de zin van artikel 1:2, derde lid, Awb, belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot oplegging van een boete. Als derden tegen het besluit tot weigering of oplegging van de boete bezwaar maken of beroep instellen, moet het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken ook voor de derde ter inzage leggen (bezwaar) of moet het deze stukken aan de rechter toezenden, waarna de griffier ze doorzendt aan partijen, waaronder de derde (beroep). Deze verplichting geldt in beginsel ook voor stukken in verband met de oplegging van de boete. Vanuit de optiek van de rechten van de overtreder kan dat problematisch zijn. Zowel in bezwaar als in beroep bij de rechter voorziet de Awb echter in de mogelijkheid om de toepassing van deze verplichting, ambtshalve of op verzoek van de overtreder, achterwege te laten of te beperken als geheimhouding van de stukken om gewichtige redenen is geboden. Deze mogelijkheden lijken voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is.

\n

11 Antwoord op de vragen van de voorzitter 11.1. De kernvraag van de voorzitter is of en, zo ja, wanneer een derde belanghebbende kan zijn bij een besluit tot het opleggen of weigeren van een bestuurlijke boete en – daarmee samenhangend – of het daarbij verschil maakt of de boete is opgelegd dan wel geweigerd naar aanleiding van een verzoek om handhaving door de derde of uit eigener beweging door het bestuursorgaan is opgelegd.

\n

Mijn antwoord is dat derden belanghebbende kunnen zijn bij een besluit tot weigering en oplegging van een boete, mits dat besluit is genomen naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving. Voor wat betreft de weigering is er in dat geval voldoende causaal verband tussen dat besluit en het nadeel dat de belanghebbende (rechts)persoon ondervindt van de overtreding (punt 10.5). Voor wat betreft de oplegging van de boete geldt dat er voldoende causaal verband is tussen de hoogte van de boete en het belang van een concurrent, voor zover de boete ertoe strekt dat het door de overtreder wederrechtelijk verkregen voordeel (deels) wordt ontnomen (punt 10.9). Voor andere derden kun je over deze causaliteit twisten (punten 10.10 en 10.11), maar heb ik uiteindelijk het standpunt ingenomen, dat ook zij belanghebbende kunnen zijn bij het besluit tot oplegging van een boete naar aanleiding van hun verzoek tot handhaving (punt 10.12).

\n

Het doorslaggevend argument voor deze keuze is dat zij als belanghebbende (procespartij) in bezwaar en beroep hun belang bij die oplegging als reactie op hun verzoek moeten kunnen verdedigen, zolang de boete (in rechte) nog ter discussie staat (punt 10.12). Vanwege dit doorslaggevende argument (punt 10.15) en vanwege het geldende bekendmakingsregime (punt 10.16) is de belanghebbendheid wel beperkt tot derden die een handhavingsverzoek hebben gedaan. Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan deze belanghebbendheid niet in de weg (punt 10.2).

\n

11.2. Verder vraagt de voorzitter of het gegeven dat de derde een belangenorganisatie is, van betekenis is voor de belanghebbendheid van derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete. Naar aanleiding van deze vraag ga ik kort in algemene zin in op de entiteiten en personen die in een concrete zaak belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit.

\n

De kring van belanghebbende derden bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete is eerst en vooral afhankelijk van het wettelijke kader (punten 10.6 en 10.13). Zo is belanghebbende onder de AVG de klager wiens databeschermingsrechten zijn geschonden, terwijl in het mededingingsrecht de status van klager kan toekomen aan een concurrerende marktpartij. Zo’n concurrent kan ook belanghebbende zijn bij overtredingen van arbeidswetgeving. Wel moeten deze personen en entiteiten in de concrete zaak voldoen aan de eisen van de Awb om te kwalificeren als belanghebbende, in het bijzonder het vereiste van persoonlijk belang.

\n

Als derdebelanghebbende bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete komen ook in aanmerking rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb (althans als zij een verzoek tot handhaving hebben gedaan). Daartoe moet het optreden van de rechtspersoon vallen binnen zijn statutaire doelstelling, die voldoende specifiek moet zijn, en moet hij het belang ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden behartigen. Als dat het geval is, is de rechtspersoon belanghebbende. Dit kan bijvoorbeeld gelden voor een vakbond bij de handhaving van arbeidswetgeving ten aanzien van (ook) buitenlandse arbeiders die geen lid van de vakbond zijn en voor een consumentenorganisatie bij boetes op grond van de Mw (punt 10.7).

\n

11.3. Ten slotte verzoekt de voorzitter mij om aandacht te besteden aan de gevolgen om een derde als belanghebbende aan te merken bij een boetebesluit voor de rechten van de overtreder bij een procedure over een boete, zoals het verstrekken van de processtukken aan de belanghebbende.

\n

Als belanghebbende (procespartij) kan de derde in bezwaar (punt 10.20) en beroep (punt 10.21) in beginsel kennisnemen van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder de stukken die van betekenis zijn geweest voor de boeteoplegging. Als dat voor de rechten van de overtreder problematisch is, biedt de Awb de mogelijkheid om de verplichting om deze stukken ook aan de derde te doen toekomen, ambtshalve of op verzoek van de overtreder, achterwege te laten of te beperken als geheimhouding van de stukken om gewichtige redenen is geboden. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is (punt 10.21).

\n

12 Conclusie Gelet op het voorgaande concludeer ik over de door de voorzitter van de Afdeling opgeworpen vragen als volgt.

\n

Derden kunnen belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits dit is genomen naar aanleiding van hun handhavingsverzoek. Om in het concrete geval als belanghebbende te worden aangemerkt moeten zij wel voldoen aan de diverse vereisten van artikel 1:2, eerste lid, Awb, waarbij vooral de eis van persoonlijk belang aan hun belanghebbendheid grenzen kan stellen.

\n

Rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen ook belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en zij voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon.

\n

Dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, staat aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen, niet in de weg.

\n

De Awb biedt de mogelijkheid om de toegang van derden tot de stukken die van betekenis zijn geweest voor de oplegging van de bestuurlijke boete, te beperken als geheimhouding van die stukken om gewichtige redenen geboden is. Deze mogelijkheid lijkt voldoende ruim om de rechten van de overtreder te beschermen, als dat rechtens nodig is. w.g. mr. R.J.G.M. Widdershoven Staatsraad Advocaat-Generaal 13 Lijst van verkort aangehaalde literatuur Verzonden: 10 december 2025 Voetnoten [1] De FNV verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4117), waarin de Afdeling bij een evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht mede vanwege een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang belanghebbendheid van een stichting en anderen heeft aangenomen. [2] Dat is ook de opvatting van Rb. Midden-Nederland 19 november 2020, nr. UTR 20/657 en UTR 20/1204, ECLI:NL:RBMNE:2020:5498, in het tegen dit besluit gerichte beroep. [3] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129. [4] De minister verwijst hier naar ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645, ABRvS 10 maart 2021 ECLI:NL:RVS:2021:502 en Rb. Midden-Nederland 19 november 2020, nr. UTR 20/657 en UTR 20/1204, ECLI:NL:RBMNE:2020:5498, waarin sprake zou zijn van die uitzonderingssituatie. [5] Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 5 en 6. [6] HvJ EU 4 mei 2023, C-97/21 (MV – 98), ECLI:EU:C:2023:371; HvJ EU 3 juli 2025, C‑733/23 (Beach and bar management), ECLI:EU:C:2025:515. [7] Zie voor het causaliteitscriterium onder meer Schlössels & Zijlstra 2024, p. 138; Bröring & De Graaf 2022, p. 116; Klap & Groenewegen 2019, p. 59; De Waard 2015, p. 70; Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2014, p. 71-72; De Poorter 2003, p. 145-147. [8] Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis, vermeld in punt 5.1. [9] Tolsma 2022, p. 763-764. [10] ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:255; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:590; ABRvS 17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0374. [11] ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbassin Mechelen). [12] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, punt 8.6 t/m 8.14. [13] CRvB 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:655. Zie voor relevante rechtspraak Tolsma 2022. [14] Vgl. Wieland 2017, hoofdstuk 3; Tolsma 2022, p. 765-766. [15] Zie bijv. ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:595; ABRvS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3695; ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3227; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:609; CBb 22 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:508; ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1309; CBb 26 mei 2016, ECLI:NL:CBB:2016:146; CBb 31 mei 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ7228.

\n

[16] Hetzelfde marktsegment houdt in dat de ondernemer vergelijkbare producten of diensten aanbiedt als de bedrijvigheid waarop het bestreden besluit betrekking heeft. Hetzelfde verzorgingsgebied gaat over de vraag of betrokkene in hetzelfde geografische gebied werkzaam is als de genoemde bedrijvigheid. Vgl. Wieland 2019, p. 254-256. [17] Zie ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2001 (minicamping De Heksenketel); ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2648. Vgl. Wieland 2019, p. 256-257. [18] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 151. [19] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 151-152. [20] Schlössels & Zijlstra 2024, p. 153. [21] Bij collectieve belangenbehartigers, die een bundeling van rechtstreeks bij het besluit betrokken individuele belangen tot stand brengen, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, acht de Afdeling de in artikel 1:2, derde lid, Awb genoemde feitelijke werkzaamheden in die belangen besloten. Vgl. ABRvS 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2013:BI9672 (Buurtplatform Randwyck). [22] Vgl. ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:592, r.o. 5; ABRvS 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:671, r.o. 7; ABRvS 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:187, r.o. 12, Gst. 2023/51, m.nt. Y. Schöneveld. Voor een ‘voldoende concreet’ handhavingsverzoek moet betrokkene, (heel) kort gezegd, voldoende concrete indicaties van de overtreding(en) geven en moet het verzoek een aanduiding van de gewenste beschikking bevatten. [23] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 128-130. [24] Deze zaak wordt nog besproken in punt. 6.2, zodat ik op deze plaats volsta met de hoofdconclusie. [25] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129. [26] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 149-150. [27] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Den Haag 7 september 1999. [28] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Den Haag 7 september 1999, p. 101. [29] VAR-werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48-49. Zie bijlage 3 met een lijst van (andere) instanties die advies hebben uitgebracht over het voorontwerp, Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 170. [30] Tijdens de kamerbehandeling zijn geen opmerkingen gemaakt over de in punt 5.2 vermelde passages uit de MvT bij de Vierde tranche. [31] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219; CBb 28 mei 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AP1336. [32] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219, r.o. 2.3.1. [33] CBb 28 mei 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AP1336, r.o. 6.1.

\n

[34] Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, p. 129. [35] CBb 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034, r.o. 8.1. [36] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 129. [37] Deze argumentatie is reden om in par. 9 kort in te gaan op de rechtspositie van derden bij de handhaving van het Europese mededingingsrecht. [38] Rb. Rotterdam 14 maart 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BA1537; CBb 5 december 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB9361. Bij de rechtbank is het beroep ingesteld door VRON, waarbinnen Radio 538 een commercieel radiostation was, in hoger beroep bij het College is Radio 538 zelf appellant. [39] Rb. Rotterdam 14 maart 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BA1537, r.o. 2.4.1.1. Zie voor een enigszins vergelijkbaar oordeel Rb. Rotterdam 15 december 2016, ECLI:NL:RBROT:2016:9415, waarin een radio-omroep belanghebbende is bij de afwijzing door de minister van zijn verzoek om handhavingsmaatregelen te nemen tegen een concurrerende omroep die de uitzendregels schendt. [40] CBb 5 december 2007, ECLI:NL:CBB:2007:BB9361, r.o. 7.1. [41] CBb 3 juli 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD6629, r.o. 7.1.1. [42] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 (Nautilus I). [43] Rb. Rotterdam 12 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4079. [44] Rb. Rotterdam 12 juni 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:4079, r.o. 5-8. [45] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 (Nautilus I), r.o. 2.2-2.3. [46] ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2649 (Nautilus II), r.o. 3.3. [47] Zie voor andere uitspraken waarin het eigen belang van een derde bij een besluit betrokken is als er een reële mogelijkheid bestaat dat hij zal worden geschaad in een aan een fundamenteel recht ontleend belang, punten 6.20 t/m 6.23 van mijn conclusie over afgeleid belang van 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474. [48] ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1235 (Nautilus III). [49] ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:502. [50] ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:502, r.o. 6.2-6.3. [51] Rb. Overijssel 2 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:594. [52] Rb. Overijssel 2 februari 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:594, r.o. 2.3 en 2.4. [53] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353. [54] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353, r.o. 3.1. [55] Rb. Oost-Brabant 18 december 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:6353, r.o. 10.1. [56] Rb. Amsterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1523. [57] Rb. Amsterdam 12 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1523, r.o. 6.2. [58] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, punt 8.6 t/m 8.14. [59] VAR-werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48-49.

\n

[60] VAR Werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 48. [61] VAR Werkgroep Vierde tranche Awb 2000, p. 49. [62] Albers & Schlössels 2002, p. 188-189. [63] Albers & Schlössels 2002, p. 188-189. [64] Rb. Rotterdam 26 november 2002, ECLI:NL:RBROT:2002:AR4219, AB 2003/385, m.nt. O.J.D.M.L Jansen. [65] Sanders 2024, p. 175. [66] Sanders 2024, p. 163-179. [67] Bröring & Jurgens 2006. [68] Bröring & Jurgens 2006, p. 347. [69] Het una via-beginsel is gecodificeerd in artikel 5:44 Awb en 243, tweede lid, Sv. Zie voor details Van der Vorm, Hartmann & Rogier 2025, p. 536-551. [70] Van Lent, Boone & Van den Bosch 2016, p. 42 en 168; Ansems, Boone & Van Lent 2018. [71] Zie Van Lent, Boone & Van den Bosch, p. 47-48 en de daar besproken literatuur, en p. 52. [72] Becker & Van Lent 2023, p. 291-304, i.h.b. p. 299. [73] Koning 2022; Koning 2024. [74] Becker & Van Lent 2023. [75] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2344, r.o. 8.8. [76] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2347, r.o. 8.2. [77] Kamerstukken II, 1917/18, 77, nr. 1, p. 23. [78] Zie o.a. HR 7 maart 1972, ECLI:NL:HR:1972:AB4014, NJ 1973/35. [79] Zie bijvoorbeeld: Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005. [80] Vgl. Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005: ‘Daarbij dient sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, persoonlijk of kenmerkend belang.’ Discussie bestaat of het hof in de Wilders-zaak (Hof Amsterdam 21 januari 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BH0496, r.o. 7.4) het belanghebbendebegrip te ruim heeft toegepast. Zie hierover: Van der Leij, in: WvSv, aant. 11 (online, bijgewerkt 13 januari 2013). [81] Corstens/Borgers 2014, p. 619 en 625; Van der Leij, in: WvSv, aant. 11 (online, bijgewerkt 13 januari 2013). [82] Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025). [83] Van Lent, Boone & Van den Bosch 2016, p. 25. [84] Zie hierover meer uitgebreid Barensen 2017. [85] Hof Amsterdam 15 juli 2025, ECLI:NL:GHAMS:2025:2005. [86] Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025). [87] Zie Valkenburg, in: T&C Strafvordering, art. 12 Sv, aant. 6c (online, bijgewerkt 1 maart 2025). [88] Barensen 2017. [89] Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2344 (ING); Hof Den Haag 9 december 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:2347 (Hamer). In dezelfde sfeer Hof Den Haag 19 mei 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:1204 (Libor), waarin de klacht van de Stichting Justitia over het niet vervolgen van de Rabo en haar bestuurders in verband met het Libor-schandaal ontvankelijk was (maar niet succesvol).

\n

[90] Hof Amsterdam 9 april 2008, ECLI:NL:GHAMS:2008:BC9170. [91] Hof Arnhem-Leeuwarden 20 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3248. [92] Zie artikel 3.2.1 lid 1 van het ‘nieuwe’ Sv. Zie hierover Ansems, Boone & Van Lent 2018 en Kool 2018. [93] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, zie hierover ook Barensen 2017. [94] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, r.o. 5.4. [95] HR 25 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZD0502, r.o. 5.5 onder verwijzing naar Kamerstukken II, 1981/82, 15 831, nr. 6, p. 13-14. [96] Zie hierover Geelhoed 2020, p. 49. [97] Kamerstukken II 2015/16, 29 279, 278, p. 72-73. [98] Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 842-843. [99] Drenth & Meijer 2025, p. 121. [100] Kamerstukken II 2019/20, 35 349, nr. 3, p. 1. [101] Zie artikelen 51aa tot 51e Wetboek van Strafvordering, alsmede de Wet uitbreiding slachtofferrechten, Stb 2021, 2020. [102] Drenth & Meijer 2025, p. 125. [103] Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 13, alsmede de brief van staatssecretaris van V&J, Teeven, van 22 februari 2013, Kamerstukken II 2012/13, 33 552, nr. 2. [104] Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 14. [105] Kamerstukken II 2014/15, 34 082, nr. 3, p. 2. [106] HR 8 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:169, waarin ook is bepaald dat als het slachtoffer belastende verklaringen aflegt, hij als getuige moet worden beëdigd. [107] Zo ook Bröring & Jurgens 2006 (punt 7.5). [108] Verordening (EG), nr. 561/2006, tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, Pb.EU 2006, L102, is nadien een aantal keren gewijzigd. Hierna wordt uitgegaan van de geconsolideerde versie. [109] HvJ EU 21 september 1989, nr. C-68/88 (Commissie/Griekenland, Griekse maïs), ECLI:EU:C:1989:339. [110] Concl. A-G P.J. Wattel 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.8-5.10. [111] Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 7.3.2. [112] ABRvS 28 oktober 2020 (Greenpeace), ECLI:NL:RVS:2020:2571. [113] Vgl. Concl. A-G P.J. Wattel 11 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:738, punt 5.17-5.18; Concl. A-G’s P.J. Wattel en R.J.G.M. Widdershoven 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, par. 7.3.2. Zie ook Widdershoven 2021, p. 179-180. [114] Zie meer uitvoerig over de betekenis van deze eisen Essens 2019, p. 32-34; Duijkersloot, Mustert & Widdershoven 2025, p. 313-317. [115] Essens 2019, p. 32-34. [116] HvJ EU 23 december 2009, nr. C-45/08 (Spector Photo Group), ECLI:EU:C:2009:806, punt 42. Deze standaard betrof de bestraffing van handel met voorwetenschap door middel van een bestuurlijke boete.

\n

[117] Vgl. HvJ EU 10 april 1984, nr. 14/83 (Von Colson en Kamann), ECLI:EU:C:1984:153. [118] Conclusie van AG Kokott van 14 oktober 2004, nrs. C-387/02, C-391/02 en C-403/02, (Berlusconi), ECLI:EU:C:2004:624. [119] HvJ EU 10 juni 2021, nr. C-303/20 (Ultimo Portfolio Investment), ECLI:EU:C:2021:479, punt 32. [120] HvJ EU 10 juni 2021, nr. C-303/20 (Ultimo Portfolio Investment), ECLI:EU:C:2021:479, punt 32; HvJ EU 11 februari 2021, nr. C-77/20 (K. M.), ECLI:EU:C:2021:112, punt 48. [121] CBb 17 november 2004, ECLI:NL:CBB:2004:AR6034, r.o. 8.1. [122] Verordening (EG) Nr. 1/2003, van de Raad 16 december 2002, betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van (thans) artikel 101 en 102 van het Verdrag, Pb.EU 2003, L 1/1; Verordening (EG) Nr. 773/2004, van de Commissie van 7 april 2004, betreffende procedures van de Commissie op grond van (thans) artikel 101 en 102 van het Verdrag, PbEU 2004, L 123/18. [123] Gerecht EU 7 juni 2006, nrs. T‑213/01 en T‑214/01 (Österreichische Postsparkasse), ECLI:EU:T:2006:151, punt 114. [124] Vgl. voor details Lenaerts, Gutman & Nowak 2023, onder meer 7.113 t/m 7.116; Gerbrandy & De Vries 2020, p. 547-551 over de (beperkte) mogelijkheid van consumenten(organisaties) om in het Europese mededingingsrecht als klager op te treden. [125] Voor het navolgende is gebruikgemaakt van Van Rompuy 2022, i.h.b. p. 276-277; Kozak & Mainardi 2023, p. 152-164; Brook, Cseres & Van Rompuy 2023, p. 487-507. [126] Volgens Brook, Cseres & Van Rompuy 2023 werd tussen 2009 en 2023 tegen 21 van de 86 afwijzingen van klachten beroep ingesteld bij het Gerecht EU en 4 keer hoger beroep bij het Hof. Maar twee keer was een beroep bij het Gerecht succesvol. [127] HvJ EU 15 juli 1963, nr. 25/62 (Plaumann), ECLI:EU:C:1963:17. [128] Het navolgende is losjes gebaseerd op de praktijk bij de Autoriteit Persoonsgegevens, zoals die wordt beschreven in Rb. Midden-Nederland 6 oktober 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:7757, r.o. 7). Zie CBb 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700, over het prioriteringsbeleid van de NMa. [129] Daarnaast kan nog rekening worden gehouden met ‘de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden’. Zoals blijkt uit Van Emmerik & Saris 2015, gaat het daarbij om omstandigheden betreffende de ‘persoon’ van de overtreder (natuurlijk of rechtspersoon, aard en grootte van de onderneming) en om diens persoonlijke omstandigheden (draagkracht, medische en relationele omstandigheden), aspecten waarbij een concurrent soms belang kan hebben, maar anderen niet.

\n

[130] Kamerstukken II 2005/06, 29 702, nr. 7, p. 36 (nota n.a.v. het verslag). [131] Kamerstukken II 2005/06, 29 702, nr. 7, p. 37 (nota n.a.v. het verslag). [132] Vgl. de zaken vermeld in punten 6.2, 6.5, (wellicht) 6.8 en 6.10. [133] Zie bijv. ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962, r.o. 2.5; ABRvS 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:87, r.o. 3.2; ABRvS 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, r.o. 18.2. [134] In dat geval valt de situatie niet onder de ne bis-regels van de Awb, maar geldt het beginsel van ne bis in idem op grond van artikel 50 Handvest van de grondrechten van de EU (binnen de werkingssfeer van het Unierecht) of op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling, onder meer ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1643 en ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:864. [135] Concl. A-G R.J.G.M. Widdershoven 6 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:476, punt 8. [136] CBb (grote kamer) 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31. [137] Gelet hierop sluit ik niet uit dat deze rechtsweg via artikel 6:11 Awb afstuit op het beginsel van ne bis in idem (vgl. hierover punt 6.15). In dat geval zijn we terug bij het – in de vorige alinea – als niet aanvaardbaar gekwalificeerde systeem, waarin de derde het beroepsrecht heel vaak niet kan benutten, omdat hij niet of veel te laat op de hoogte zal raken van een boetebesluit. [138] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 149. [139] ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367. [140] ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, r.o. 9 onder verwijzing naar ABRvS 7 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222. [141] Zie bijvoorbeeld CBb 22 december 2005, ECLI:NL:CBB:2005:AU8623. [142] Bijvoorbeeld om diens rechten van verdediging als bedoeld in artikel 6 EVRM of 48, tweede lid, Handvest te waarborgen, als die stukken incriminerende verklaringen van de overtreder zouden bevatten. [143] Borman, in: T&C Awb, art. 8:29 Awb, aant. 3 (online, bijgewerkt 6 september 2025). [144] Bijv. Rb. Rotterdam, 18 januari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:3226.

", "next": 0}