Toelichting Toelichting model-APV Algemene toelichting model-APVHerziening 2002Samenvatting In maart 2002 hebben wij een nieuwe editie van de model-APV (Algemene plaatselijke verordening) afgerond. Het model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Tevens hebben we dankbaar gebruikgemaakt van de informatie die we uit het grote SGBO-onderzoek van 2001 konden putten. U kunt de herziene model-APV ook downloaden via www.modelverordeningen.nl . De VNG Uitgeverij heeft de gewijzigde teksten omgezet in een supplement bij de losbladige uitgave van de model-APV.
\nDe tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen zijn niet aangepast. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan Overigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. Rapport SGBO Begin 2000 is aan SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG, opdracht gegeven voor een onderzoek naar het gebruik van de model-APV en naar de wensen van de gebruikers bij een volgende aanpassing van het model.
\nDoel van het onderzoek was de wensen van de gebruikers beter in kaart te brengen om daarmee bij het onderhoud van het model optimaal rekening te kunnen houden. Daartoe werd samen met SGBO een enquête opgesteld met vragen over vrijwel alle onderdelen van het model, het gebruik en de handhaving van de bepalingen en de wensen van de gebruikers wat betreft de aanvulling op het model. Hoofdstuk 3 is buiten de enquête gehouden, omdat dat hoofdstuk ten tijde van het opstellen van de enquête juist was vernieuwd in verband met de afschaffing van het bordeelverbod en er voorzien is in een aparte evaluatie daarvan. Grote lijnen Uit het rapport blijkt dat 75% van de gemeenten het model integraal of met kleine aanpassingen heeft overgenomen.
\nNog eens 11% heeft het model overgenomen met op onderdelen grotere aanpassingen of aanvullingen en eveneens 11% heeft het model overgenomen en bepaalde onderdelen in aparte verordeningen geregeld in plaats van in de APV. 97% van de gemeenten maakt dan ook inhoudelijk gebruik van het model. Deze percentages zijn veel hoger dan verwacht werd op basis van een door SGBO gehouden onderzoek van 10 jaar geleden. Het voorgaande betekent dat het bijhouden van het model van groot belang is voor vrijwel alle gemeenten. Van de ondervraagde gemeenten geeft 26% aan dat de APV meteen wordt aangepast na het verschijnen van een ledenbrief, terwijl 63% aangeeft dat wijzigingen eens in de zoveel tijd worden verwerkt.
\nDe VNG zal voor het 'periodiek onderhoud' in beginsel een frequentie van eens per twee jaar aanhouden. Dit laat natuurlijk onverlet dat wijzigingen die het gevolg zijn van wetswijzigingen of belangrijke jurisprudentie meteen per ledenbrief of nieuwsbrief zullen worden verspreid. Op deze tussentijdse aanpassingen op onderdelen wordt nog eens teruggekomen bij het 'periodiek onderhoud'. Geen grote wijzigingen Het rapport van SGBO geeft geen aanleiding tot grote wijzigingen in de opzet en indeling van het model. Van de respondenten geeft 79% aan voorkeur te hebben voor een model dat min of meer dezelfde onderwerpen bevat als het huidige model. 69% geeft aan dat meer alternatieve regelingen dan nu zijn opgenomen niet nodig zijn, terwijl nog eens 15% aangeeft slechts één regeling per onderwerp te wensen.
\nDe helft van de respondenten is positief ten aanzien van het zogenoemde cafetariamodel (opname van onderwerpen die mogelijk niet voor alle gemeenten relevant zijn), terwijl 42% zich duidelijk uitspreekt (8% heeft geen voorkeur) voor de huidige opzet met een beperkt aantal onderwerpen. Bij verschillende hoofdstukken zijn suggesties gedaan over onderwerpen die nader zouden kunnen worden geregeld. Over de toelichting zijn de respondenten in zeer grote meerderheid positief. Wel wordt aangegeven dat het opnemen van meer jurisprudentie in de toelichting gewenst is en dat de toelichting op sommige punten verouderd is. Algehele herziening/geen inhoudelijke herziening milieubepalingen Zoals vermeld hebben wij in maart 2002 een nieuwe editie van de model-APV afgerond.
\nHet model is aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur, de Tijdelijke referendumwet, de wijzigingen in de Awb, de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving, de invoering van de euro en verdere wetswijzigingen en jurisprudentie die in maart 2002 bekend waren. Helaas is het onmogelijk gebleken om de tekst en toelichting van de meeste milieubepalingen aan te passen. Reden hiervoor is dat de milieuwetgeving op dit moment sterk in beweging is. Zo wordt de Wet milieubeheer algeheel herzien en worden ook sectorale onderdelen aangepast (onder andere geluid en bodem). De afdelingen 2.6, 4.1, 4.2, 4.4 en 5.5 van de model-APV kunnen dus op bepaalde onderdelen gedateerd zijn. Zodra de milieuwetgeving is aangepast zal ook de APV worden geactualiseerd, waarbij afdeling 4.2 als aparte afvalstoffenverordening zal voortbestaan.
\nOverigens zijn deze afdelingen wel aangepast aan de Wet dualisering gemeentebestuur en de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. Handhaving In de laatste jaren is de aandacht voor handhaving toegenomen. Dat blijkt onder meer uit het aantal vragen dat wordt gesteld over de handhaving van verschillende bepalingen uit de APV. Ook de resultaten van de enquête geven aanleiding om bijzondere aandacht aan handhaving te schenken. Bij verschillende artikelen wordt door de respondenten aangegeven dat de handhaving een punt van zorg is. In de toelichting op de model-APV is daarom meer aandacht gegeven aan de handhaving van de verschillende artikelen. Tevens hebben we nauw contact met het landelijk Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie en kunnen we in de toekomst ook samen met hen werken aan strafrechtelijk sluitende teksten.
\nVoor de daadwerkelijke handhaving van de APV-bepalingen blijft uiteraard overleg in de lokale driehoek van belang. In dit verband wijzen wij u ook op de in artikel 143 van de Gemeentewet neergelegde verplichting om mededeling te doen van APV-wijzigingen aan het parket. In hoofdstuk 6 is een nieuwe algemene toelichting opgenomen met een algemene introductie over bestuurlijk toezicht, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Tevens wordt ingegaan op het instrument bestuurlijke boete, waarover anno 2002 de discussie nog volop gaande is. Rubrica est lex Uit de enquête volgt dat het opschrift van een hoofdstuk of afdeling soms problemen geeft bij de interpretatie van een artikel of van de weigeringsgronden in een artikel.
\nUit enkele uitspraken van verschillende rechters blijkt dat weigeringsgronden die in een artikel een zelfstandige positie hebben, toch beperkt worden geïnterpreteerd gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel staat. Dit soort uitspraken is een punt van zorg. Nu de leden volgens de enquête hechten aan de bestaande structuur van het model, ligt het niet voor de hand deze sterk te wijzigen. Wel is nu al in beperkte mate (en wordt bij de komende wijzigingen steeds weer) bekeken of met een aanpassing van de titels van hoofdstukken en afdelingen het risico van dergelijke uitspraken kan worden beperkt. Hierbij wordt tevens gelet op de weigeringsgronden van de artikelen. Gebruik cursieve tekst De onderwerpen die thans in het model geregeld zijn, komen bij nagenoeg elke gemeente voor, hetzij in de APV, hetzij in een aparte verordening.
\nDit is dan ook het belangrijkste selectiecriterium geweest bij het totstandkomen van de model-APV in 1986. Voor een aantal bepalingen in het model geldt echter dat zij alleen bedoeld zijn voor gemeenten waar het desbetreffende probleem of onderwerp zich voordoet (bijvoorbeeld afdeling 4.6: Bescherming van flora en fauna, afdeling 5.3: Openbaar water en afdeling 5.4: Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden). In hoofdstuk 2: Openbare orde komen voorts enkele bepalingen voor waarvan wij menen dat de wenselijkheid met name uit het oogpunt van handhaving niet erg groot is, maar die uit politiek oogpunt in de belangstelling staan (bijvoorbeeld: de hondenpoepbepaling van artikel 2.4.18).
\nDe in deze alinea genoemde categorieën bepalingen zijn in de tekst cursief gedrukt. Het is met name voor deze bepalingen van belang dat elke gemeente de wenselijkheid voor zichzelf vaststelt. Hernummering/schrapping afdelingen en artikelen Op bepaalde plaatsen in het model vielen door schrapping van afdelingen of artikelen gaten en vonden we het nuttig om te hernummeren. Op de plaatsen waar dit is gebeurd is in de model-APV zo veel mogelijk aangegeven wat is geschrapt en hoe is hernummerd. Hieronder volgt een overzicht. Schrapping afdeling/artikel - opschrift 1.1 K - pluimvee 2.1.6.11 - verwijdering e.d. voorzieningen voor verkeer en verlichting 2.1.6.14 - benzinepompen op of nabij de weg 2.3.1.8 - toegang ambtenaren van politie 2.3.2.3, tweede lid - inzage in nachtregister 5.6/5.6.1-5.6.2 - straatnaamborden, huisnummers, e.d.
\nHernummering oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel 1.1 L - 1.1 K - handelsreclame 2.1.2.3 - 2.1.2.2 - kennisgeving betogingen op openbare plaatsen 2.1.2.4 - 2.1.2.3 - afwijking termijn 2.1.2.3 - 2.1.2.4 - te verstrekken gegevens 2.1.6.7 - 2.1.6.6 - rookverbod in bossen en natuurterreinen 2.1.6.8 - 2.1.6.7 - gevaarlijke of hinderlijke voorwerpen 2.1.6.9 - 2.1.6.8 - vallende voorwerpen 2.1.6.10 - 2.1.6.9 - voorzieningen voor verkeer en verlichting 2.1.6.12 - 2.1.6.10 - objecten onder hoogspanningslijn 2.1.6.13 - 2.1.6.11 - veiligheid op het ijs 2.3.1.10 - 2.3.1.8 - het college als bevoegd bestuursorgaan 2.4.1a - 2.4.1 - betreden gesloten woning of lokaal 2.5.6 - 2.5.5 - handel in horecabedrijven 2.7 - 2.6 - vuurwerk 2.7.1 - 2.6.1 - begripsomschrijvingen 2.7.2 - 2.6.2 - afleveren van vuurwerk 2.7.3 - 2.6.3 - bezigen van vuurwerk 2.8 - 2.7 - drugsoverlast 2.8.1 - 2.7.1 - drugshandel op straat 2.9 - 2.8 - bestuurlijke ophouding 2.9.1 - 2.8.1 - bestuurlijke ophouding 5.8 - 5.6 - verstrooiing van as 5.8.1 - 5.6.1 - begripsomschrijving 5.8.2 - 5.6.2 - verboden plaatsen 5.8.3 - 5.6.3 - hinder of overlast 6.1a - 6.2 - toezichthouders Consequenties van al dan niet regelen In aansluiting op het vorenstaande en in de lijn van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is voorts van belang dat bij de keuze voor het al dan niet opnemen van een modelbepaling in de eigen verordening wordt nagegaan wat de consequenties hiervan zijn.
\nAls bijvoorbeeld gekozen wordt voor het wel opnemen van een cursieve bepaling, bijvoorbeeld de hondenpoepbepaling, dan moet deze bepaling ook kunnen worden gehandhaafd (zie hiervoor uitgebreid de algemene toelichting op hoofdstuk 6). Als een (cursieve) bepaling niet wordt overgenomen, dan moet de gemeente beseffen dat de daarin geregelde activiteiten niet meer verboden zijn of vergunningvrij worden. Er is dan geen kapstok meer voor de gemeente om in maatschappelijk onwenselijke situaties op te treden. De afweging hieromtrent zal op plaatselijk niveau moeten plaatsvinden. Bezwaar en beroep Besluiten op grond van de APV zijn in beginsel vatbaar voor bezwaar en beroep (en hoger beroep) overeenkomstig de Awb.
\nDe APV zelf is niet vatbaar voor bezwaar en beroep aangezien dit een algemeen verbindend voorschrift is (artikel 8:2 van de Awb). Ook beleidsregels (bijvoorbeeld voor standplaatsen ex artikel 5.2.3) vallen onder de uitzondering van artikel 8:2 van de Awb. Aanwijzingsbesluiten (bijvoorbeeld de aanwijzing op grond van 2.4.20 van plaatsen waar het verboden is hinderlijke of schadelijke dieren te houden) daarentegen zijn in de jurisprudentie gekwalificeerd als besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften. Zij zijn dus wel voor bezwaar en beroep vatbaar. Herziening 2004Samenvatting op hoofdlijnen De aanleiding voor een grondige herziening in november 2004 was de recente jurisprudentie met betrekking tot de afbakeningsbepalingen.
\nDe artikelen waarin afbakeningsbepalingen zijn opgenomen zijn aangepast. Hieronder vindt u de theorie op grond waarvan de afbakeningsbepalingen zijn gewijzigd. Vervolgens worden de overige belangrijkste wijzigingen kort besproken. Afbakeningsbepalingen Zoals wij eerder in onze ledenbrieven van 21 juli 2003, kenmerk BJZ/2003002175, Lbr. 03/74, en van 22 december 2003, kenmerk BJZ/2003004811, Lbr. 03/170, hebben vermeld, blijkt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november, 200200616/1, en 4 december 2002, 200202921 (www.rechtspraak.nl, LJNnrs. AF0310 en AF1480), gepubliceerd in De Gemeentestem 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen, en in samenvatting in JG 03.0105 met noot van B.
\nRademaker, dat een groot aantal afbakeningsbepalingen in de model-APV niet gehandhaafd kan worden. Het gaat in deze uitspraken om de uitleg van artikel 4.7.2 (oud) van de model-APV. In het derde lid stond een in de APV veelgebruikte afbakeningsbepaling: ‘Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voorzover de Woningwet, op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale landschapsverordening, de gemeentelijke monumentenverordening of artikel 2.1.5.1 van toepassing is.’ De Afdeling heeft in genoemde uitspraken deze afbakeningsbepaling zo uitgelegd dat als de Woningwet (of een andere hogere regeling) van toepassing is, er geen plaats meer is voor toepasselijkheid van de APV.
\nUit de woorden ‘voorzover’ wordt afgeleid dat als er bijvoorbeeld een bouwvergunning is vereist op grond van de Woningwet, men aan de reclamevergunning op grond van de APV niet meer toekomt. Het gevolg daarvan is dat de beoogde werking van de APV, namelijk het aanvullen van hogere regelgeving, teniet wordt gedaan. In de ledenbrief van 22 december is alvast een wijzigingsvoorstel voor artikel 4.7.2 (oud) model-APV gedaan.
\nArtikel 4.7.2 is bij dit supplement artikel 4.4.2 geworden. Echter op 28 april 2004 is door de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak gedaan die in tegenstelling tot de vorige uitspraken wel de aanvullende werking van de APV erkent, indien hogere regelgeving van toepassing is (www.rechtspraak.nl, LJN-nr. AO8510, rolnr. 200305663/1), gepubliceerd in De Gemeentestem 2004, 7210, 109 met noot van J.M.H.F. Teunissen. Het betreft de afbakeningsbepaling van artikel 5.3.2, derde lid, van de APV. Appellant betoogde dat het verbod van het eerste lid van dat artikel (om met een vaartuig ligplaats in te nemen op openbaar water) niet geldt, omdat het in het derde lid genoemde Binnenvaartpolitiereglement (BPR) van toepassing is.
\nDe Afdeling zegt daarover: “met name uit de woorden “voor zover” blijkt dat het antwoord op de vraag of het in het eerste lid vervatte verbod geldt, afhankelijk is van de reikwijdte van het BPR.” En verderop: “Aan artikel 5.3.2 van de APV, dat is geplaatst in hoofdstuk 5, met het opschrift “andere onderwerpen huishouding gemeente” liggen (ook) andere motieven ten grondslag zoals hiervoor weergegeven. De omstandigheid dat in het voorliggende geval de belangen ter bescherming waarvan het BPR is vastgesteld zich niet verzetten tegen het afmeren van een vaartuig op de door appellant verlangde locatie laat de uit artikel 5.3.2. van de APV blijkende wenselijkheid tot ordening van het innemen van ligplaats uit een oogpunt van openbare orde, volksgezondheid etc. onverlet.
\nHet in het eerste lid van artikel 5.3.2. van de APV vervatte verbod behoudt dan ook in het voorliggende geval in zoverre betekenis.\" In een recente uitspraak van 02-06-2004, 200400083/2, LJN-nr. AP0370 overwoog de Afdeling wederom met betrekking tot artikel 4.7.2 (oud) als volgt. De achtergrond van de in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV vervatte uitzondering is dat, ingeval de Woningwet van toepassing is, is gewaarborgd dat reeds bij de toepassing van die wet een voldoende beoordeling van welstandsaspecten plaatsvindt. Bij de herziening van 2004 hebben we ervoor gekozen om alle afbakeningsbepalingen te herformuleren, omdat het niet zeker is hoe de Afdeling over een specifiek artikel in de toekomst zal oordelen.
\nHieronder wordt eerst de methodiek van afbakening uiteengezet. Methodiek van afbakening Er zijn drie noodzaken tot afbakening: de ondergrens van de gemeentelijke bevoegdheid: strikte privésfeer van burgers/geen uitstraling vanuit de particuliere sfeer op het openbare leven; de bovengrens: hogere regelgeving (zoals wetten of provinciale verordeningen); op hetzelfde niveau: de overige bepalingen van de APV of andere gemeentelijke verordeningen.
\nEr zijn twee manieren om af te bakenen: door precieze(re) formulering, door het omschrijven van de activiteit of de gedragingen die men wilt reguleren of door de definities aan te passen aan andere wetgeving, bijvoorbeeld: ‘weg’ in de zin van de APV zou kunnen worden ‘weg’ in de zin van de Wegenverkeerswet; door middel van afbakeningsbepalingen. Als precieze formulering niet lukt, dan moet men afbakenen.
\nImmers, als dat niet gedaan wordt, bestaat het risico op onverbindendverklaring van een verordeningsbepaling op grond van de leer van de onsplitsbare wilsverklaring. Afbakening kan echter wel aangescherpt worden. Dit houdt het volgende in:
\nBekijken of de hogere regelgeving wel relevant is voor het in de APV geregelde onderwerp. Met andere woorden kunnen de regelingen elkaar eigenlijk wel overlappen? Als dit niet het geval is, hoeft geen afbakening naar de hogere regelgeving plaats te vinden.
\nIn de artikelen 2.1.5.1, 4.4.2 en 5.2.3 wordt de afbakeningsbepaling niet meer gekoppeld aan de algemene verbodsbepaling, maar aan een specifieke weigeringsgrond. Als er bijvoorbeeld bij de aanvraag voor een reclamevergunning tevens sprake is van een bouwwerk, dan kan het college de vergunning niet meer weigeren op grond van het welstandsmotief, maar nog wel in het belang van de verkeersveiligheid en ter voorkoming van overlast.
\nIn de andere bepalingen wordt ‘voorzover’ vervangen door ‘voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door’ (volgt hogere regelgeving). De term ‘onderwerp’ wordt namelijk ook gebruikt in artikel 122 van de Gemeentewet en ziet blijkens de jurisprudentie, zowel op (a) de feiten (de gedragingen) die worden geregeld door hogere regelgeving als - tegelijkertijd – op (b) de belangen (de motieven) die met de regeling worden gediend. Met deze redactie wordt meer dan met de oude redactie het volgende duidelijk: de enkele omstandigheid dat een bepaald feit (gedraging) ook wordt bestreken door een 'hogere' regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit laatste is slechts het geval voorzover er tevens sprake is van een overlapping van motieven; de omstandigheid dat een bepaald belang wordt behartigd door een 'hogere' regeling betekent niet dat de desbetreffende APV-bepaling niet toepasselijk is. Dit is slechts het geval voorzover beide regelingen betrekking hebben op eenzelfde feit (gedraging).
\nVreemdelingen Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 Per 1 juli 1998 is de Koppelingswet in werking getreden. Deze beoogt de toegang tot overheidsvoorzieningen voor vreemdelingen afhankelijk te stellen van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. In 2000 is de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking getreden.
\nArtikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland geen aanspraak kan maken op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan (koppelingsbeginsel).
\nArtikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) bepaalt dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 (artikel van de verblijfstitels), geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van gemeenten, provincies, waterschappen en met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke regelingen, voorzover die vergunningen of ontheffingen betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten. Het besluit schrijft dwingend voor dat voor de verlening van een vergunning en ontheffing die een beroeps- dan wel een bedrijfsmatig karakter heeft, een verblijfsrechtelijke toets dient plaats te vinden.
\nUitgangspunt van de Koppelingswet blijft dat er geen recht is op voorzieningen evenmin als op het verwerven van een inkomen. Door het verlenen van een vergunning of ontheffing aan een vreemdeling die géén rechtmatig verblijf heeft, kan deze een inkomen te verwerven hetgeen in strijd is met de Vreemdelingenwet. Verblijfsdocumenten: Van verblijfsdocumenten is er een aantal modellen in omloop. Een overzicht van de diverse verblijfsdocumenten kunt u vinden op de website van Immigratie en Naturalisatiedienst (IND): www.ind.nl, onder het kopje Dutch ID’s-Vreemdelingendocumenten. Op deze documenten wordt de verblijfstitel gekoppeld aan het al dan niet mogen verrichten van arbeid. Dit is van belang voor de verificatie van de verblijfsrechtelijke toets.
\nOpname bepaling verificatieplicht in model-APV niet toegestaan: Wij hebben gemeend u hierover te moeten inlichten in verband met de vele vragen over een opname van de verificatieplicht in de APV. Verificatie van persoonlijke gegevens is bij formele wet geregeld in de Wet op de Indentificatieplicht (WID) zodat opname van een dergelijke bepaling in een gemeentelijke verordening niet aan de orde is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 januari 2000, 199900327/1, JG 00.0043 m.nt W.A.G. Hillenaar, JB 2000, 51 m.nt. A.W. Heringa, met betrekking tot opname van de legitimatieplicht in de APV geoordeeld dat de WID exclusief is bedoeld, zodat daarnaast niet nog een aparte gemeentelijke identificatieplicht kan worden opgelegd.
\nConclusie Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Dit houdt dus in dat op grond van de Vw 2000 wél een verblijfsdocument moet worden gevraagd ten behoeve van de verblijfsrechtelijke toets. Het voorstaande geldt voor de volgende artikelen van de model-APV: 2.1.4.2 (dienstverlening), 2.1.4.3 (straatartiest), 2.2.2 (evenement), 2.3.1.2 (exploitatievergunning horecabedrijf), 2.3.1.3 (ontheffing vergunningplicht), 2.3.2.2 (kennisgeving exploitatie), 2.3.3.1 (speelgelegenheden), 3.2.1 (seksinrichtingen), 5.2.1 (collecteren), 5.2.2 (venten), 5.2.3 (standplaatsen) en tenslotte 5.2.4 (snuffelmarkt).
\nTerrassen Het in artikel 2.1.5.1 bedoelde verbod gebruik van de weg geldt niet voor terrassen behorend bij een horecabedrijf, waarvoor door de burgemeester vergunning is verleend op grond van artikel 2.3.1.2. Zo’n terras maakt blijkens de definitie in artikel 2.3.1.1 deel uit van dat bedrijf. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen. In de model-APV is voor een terras behorend bij een horecabedrijf aansluiting gezocht bij het exploitatievergunningenstelsel, overeenkomstig de vergunning op grond van de Drank- en Horecawet voor het schenken van alcoholische dranken. In het geval de gemeente geen exploitatievergunningenstelsel in zijn APV heeft geregeld, zal de toetsing van een vergunningsaanvraag, indien het terras bij een voor het publiek openstaand gebouw betreft, rechtstreeks gebaseerd moeten zijn op art. 174 Gemeentewet.
\nDe gemeente die in dat geval toch een vergunning wil geven op grond van art. 2.1.5.1 moet attent zijn op het feit dat het in dit artikel niet gaat om openbare orde-aangelegenheden maar om hinder, gevaar of ontsiering door voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg of een weggedeelte. Dit houdt in dat op grond van deze bepaling geen voorwaarden kunnen worden gesteld in verband met de openbare orde. Dit zal dan moeten gebeuren op grond van artikel 174 Gemeentewet. Op grond van artikel 174 Gemeentewet blijft de burgemeester – ook bij toepassing van artikel 2.1.5.1 – op grond van jurisprudentie het bevoegd gezag. Voor de duidelijkheid: het gaat hier om een terras dat behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw.
\nIn het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kunnen alleen de in artikel 2.1.5.1 bedoelde eisen worden gesteld en is het college het bevoegd gezag. Het doel van artikel 2.1.5.1 is dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel. Plakverbod Bij deze herzieningis het verbod van artikel 2.4.2, tweede lid, onder a, in die zin uitgebreid dat nu ook het ‘doen’ plakken of het op andere wijze ‘doen’ aanbrengen van aanplakbiljetten onder de verbodsbepaling valt. De jurisprudentie heeft hiertoe aanleiding gegeven.
\nOnder ‘doen’ aanplakken verstaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het geven van opdracht om te plakken of een actieve bemoeienis daarmee hebben. In die gevallen kan de gemeente dus met succes handhaven. Onder actieve bemoeienis wordt door de Afdeling niet verstaan: door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen; het alleen maar niet tegengaan van het aanplakken; het op internet plaatsen van posters die men voor eigen gebruik kan uitprinten, terwijl onder dat eigen gebruik mede wordt verstaan het hangen van posters in de stad. Men moet bij de handhaving de opdrachtgever wel een redelijke termijn gunnen om bij de door hem ingeschakelde plakbedrijven te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters te bewerkstelligen.
\nNaast de bestuurlijke mogelijkheden tot handhaving en kostenverhaal, kan de rechthebbende zijn kosten op de opdrachtgever ook verhalen met inschakeling van de burgerlijke rechter. Winkelverbod, verblijfsverbod en het verbod op het vervoeren van geprepareerde tassen Regelmatig bereiken ons vragen vanuit gemeenten over de mogelijkheid om een verbodsbepaling op te nemen in de model-APV met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen (diepvriestassen) in de nabijheid van winkels. In het commentaar op artikel 2.4.4 is opgenomen dat de VNG geen voorstander is van het opnemen van een verbodsbepaling omdat de gemeente onbevoegd is zaken te regelen die zodanig de privé-sfeer van burgers raken dat zij niet meer tot de huishouding van de gemeente gerekend kunnen worden.
\nImmers een dergelijk verbod heeft geen relevante raakvlakken met de openbare orde, zedelijkheid of gezondheid. De minister van Justitie heeft in een brief op 29 september 2004 (TK 28 684, nr. 35) naar aanleiding van vragen van de Tweede Kamer in verband met een onderzoek naar het weren van winkeldieven het volgende geantwoord. ‘Elke winkelier kan zelf een winkelverbod opleggen en handhaven. Een winkel is immers privé-gebied dat wordt opengesteld voor het publiek. Het winkelverbod moet wél aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo moet de winkeldief op heterdaad betrapt worden en moet aan alle klanten kenbaar worden gemaakt dat gebruik wordt gemaakt van winkelverboden.’ Verder kan er ook een collectief winkelverbod gelden.
\nBij dit verbod wordt een persoon de toegang ontzegd tot meerdere winkels tegelijk Winkeliers kunnen op grond van artikel 305a van Boek 3 BW bij de civiele rechter een collectief verbod vragen (gebiedsverbod). Een gemeente kan in de APV bepalingen opnemen op basis waarvan de burgemeester een verblijfsverbod kan opleggen aan iemand die regelmatig de openbare orde in een bepaald gebied verstoort. In de model-APV is hiervoor geen bepaling opgenomen. Voor structurele oplossingen inzake het weren van winkeldieven, willen wij u attent maken op het bestaan van de brochure: Wegwijzer Criminaliteit, aandachtspunten voor een vindingrijke aanpak, uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken. U kunt deze brochure tevens downloaden op de website: www.veiligheidsprogramma.nl.
\nBewakingsapparatuur Met ingang van 1 januari 2004 is de wijziging van artikel 139f en 441b van het Wetboek van Strafrecht in werking getreden (Stb. 2003, 365). De bepalingen gaan over de uitbreiding van de strafbaarstelling heimelijk cameratoezicht. Deze wijziging wordt ook wel aangehaald als de Wet heimelijk cameratoezicht. Hiermee is artikel 2.4.14 vervallen. Zie uitgebreider in het commentaar onder artikel 2.4.14. Bordelen Hoofdstuk 3 (bordelen) is grondig gesaneerd in verband met recente ontwikkelingen. Voorts is jurisprudentie toegevoegd. Onverlichte reclames In artikel 4.4.2, tweede lid, is een aantal opschriften en aankondigingen die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame uitgezonderd van de vergunningsplicht.
\nDeze uitzonderingen gelden alleen voor onverlichte reclames. Het gaat erom dat de reclame zelf onverlicht is. Een op een klein reclamebord gerichte lamp maakt de reclame niet verlicht en dus niet vergunningsplichtig. Lichtreclames zijn dus altijd vergunningsplichtig. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat lichtreclames snel hinderlijk kunnen zijn. Het college kan hiervoor beleidsregels opstellen met criteria voor kleur, intensiteit en tijdstippen van verlichting. Model-aanvraagformulier reclamevergunning Op verzoek van en in samenwerking met de handelsreclamebranche (Uneto-VNI, onderdeel lichtreclame) zijn we overgegaan tot het opnemen van een model-aanvraagformulier reclamevergunning met een toelichting.
\nDeze is geplaatst achter het commentaar op artikel 4.7.2, maar geldt ook voor reclames op grond van artikel 2.1.5.1. Het model is geënt op diverse voorbeelden uit het land. Zoals de branche al aangaf, blijkt veel verschil te bestaan tussen de verschillende gemeentelijke formulieren. Voor regionaal of landelijk werkende reclamebedrijven is het onnodig belastend om zich steeds weer aan te passen aan de locaal verschillende eisen. Uit de gemeentelijke voorbeelden die we hebben gebruikt om dit model te maken, bleek ook hoe verschillend de eisen zijn en dikwijls waren de formulieren ook behoorlijk uitgebreid. Het model dat we in overleg met de branche hebben gemaakt, stelt slechts de noodzakelijke vragen en is aldus zo handzaam mogelijk gemaakt voor zowel gemeenten, burgers en bedrijfsleven.
\nDit model is in lijn met aanwijzing 8 en 9 (beperking lasten burgers, bedrijfsleven en gemeente) van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het programma Andere overheid (deregulering en beperking administratieve lasten). Een aparte model-afvalstoffenverordening In december 2003 is de digitale publicatie “De model-afvalstoffenverordening herzien” beschikbaar gesteld op onze website www.vng.nl. In deze publicatie is een nieuwe model-afvalstoffenverordening (hierna model-ASV) opgenomen, met een uitgebreide toelichting hierop. Hierover bent u geïnformeerd met onze nieuwsbrief, nummer 1639 van 4 december 2004. De model-ASV is ook beschikbaar op www.modelverordeningen.nl. De uitgebreide toelichting uit de digitale publicatie vindt u echter alleen op www.vng.nl.
\nVóór het uitbrengen van de nieuwe model-ASV werd het onderwerp afvalstoffen geregeld in afdeling 4.2. model-APV. De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen, Staatsblad 2001, 346) gaf aanleiding om deze afdeling te herzien. Tegelijkertijd met de herziening van afdeling 4.2. model-APV is besloten om afdeling 4.2 als ook daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. als een aparte model-ASV uit te brengen. Hiermee komen afdeling 4.2. in zijn geheel en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4. te vervallen in de model-APV. Dit was mede aanleiding om hoofdstuk 4 te hernummeren. Zie uitgebreid hierover bij de algemene toelichting van afdeling 4.2. Daar vindt u ook een transponeringstabel .
\nFlora- en faunawet De artikelen 4.6.1 (Bescherming groenvoorzieningen) en 4.6.2 (Beschermde planten; hout sprokkelen) zijn vervallen vanwege het inwerkingtreden van de Flora- en faunawet (hierna Ffw) op 1 april 2002. Deze wet regelt de bescherming van de in Nederland in het wild levende dieren en planten. De Ffw bevat niet alleen de formele implementatie van de soortenbescherming uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, maar integreert ook een aantal voormalige wetten. De Ffw beschermt alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, vogels, reptielen, amfibieën en vissen (m.u.v. soorten uit de Visserijwet), soorten genoemd in het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten, en soorten genoemd in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten.
\nDe Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn regelen de verplichtingen van de lidstaten ten aanzien van het in stand houden van de vogelstand respectievelijk van de natuurlijke leefomgevingen en de wilde flora en fauna in de gehele Europese Unie. De richtlijnen hebben een duurzame ontwikkeling en behoud van biodiversiteit tot doel. Nederland heeft de richtlijnen inmiddels gedeeltelijk in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd (Herziening natuurbeschermingswet 1998). Deze herziene Natuurbeschermingswet zal naar verwachting in de eerste helft van 2005 in werking treden. Jurisprudentie betreffende de ontheffingsplichtigheid van artikel 75 Ffw is te vinden op het vng-net. Collectevergunning en textiel Textiel is een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer.
\nDit blijkt uit een uitspraak (voorlopige voorziening) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 28-01-2003, 200206958/1). Dit betekent dat de inzameling van textiel valt onder het toepassingsgebied van de afvalstoffenverordening (voorheen afdeling 4.2. van de model-APV, nu uitgebracht als aparte model-Afvalstoffenverordening, versie 4 december 2004). Het verstrekken van een collectevergunning voor de inzameling van textiel is hierdoor niet meer mogelijk, omdat textiel in nagenoeg alle gevallen kan worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Gesteld kan worden dat de gemeente op grond van artikel 10.22 Wet milieubeheer een zorgplicht heeft voor de inzameling van textiel, hierdoor is de model-afvalstoffenverordening van toepassing.
\nDat betekent overigens niet dat de gemeente de inzameling van textiel zelf ter hand moet nemen. De inzameling van textiel kan nog steeds worden overgelaten aan charitatieve instellingen. De gemeente kan bijvoorbeeld op grond van artikel 7, tweede lid, van de model-afvalstoffenverordening besluiten een charitatieve instelling aan te wijzen als inzamelaar van textiel. Ook kan het college op grond van artikel 11 van de model-afvalstoffenverordening besluiten een inzamelvergunning te verlenen aan een charitatieve instelling. Verbod afvalstoffen te verbranden en vuur te stoken.
\nArtikel 5.5.1 is wederom herschreven met het doel om de afbakening naar hogere regelgeving te verduidelijken. Bovendien wordt in het commentaar bij dit artikel uitvoerig ingegaan op de aanvullende werking van dit artikel ten opzichte van artikel 10.2, eerste lid, en artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Tevens wordt aandacht besteed aan het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen. Bestuurlijke boete In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op wat de consequenties zijn van het Kabinetsstandpunt ‘Naar een veiliger samenleving’ voor het inzetten van de bestuurlijke boete bij het handhaven van de APV. Tijdelijke referendumwet Tengevolge van het inwerkingtreden van de Trw op 1 januari 2002 is de toenmalige redactie van artikel 6.4 (Inwerkingtreding) aangepast aan de Trw.
\nWegens het vervallen van deze wet op 1 januari 2005 is deze wijziging teruggedraaid. Schrapping afdeling/artikel - opschrift 2 .4.1.4 - Bewakingsapparatuur 4.2/4.2.1.1-4.2.4.3 – Afvalstoffen 4.4.1 – Verontreiniging van de weg en van terreinen 4.4.2 – Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg 4.4.3 – Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren 4.4.4 – Wegwerpen van reclame- of strooibiljetten 4.4.7 – Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen 4.6 /4.6.1-4.6.2 – Bescherming van Flora en fauna 4.7.1 sub e en f – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest enz. e. afvalstoffen; f. autowrakken. Hernummering oud - nieuw - opschrift afdeling/artikel 4.4 – 4.2 – Bodem-, weg- en milieuverontreiniging 4.4.5 – 4.2.1 – Straatvegen 4.4.6 – 4.2.2 – Natuurlijke behoefte doen 4.4.8 – 4.2.3 – Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen 4.5 – 4.3 – Houtopstanden 4.5.1 – 4.3.1 – Begripsomschrijvingen 4.5.2 – 4.3.2 – Kapverbod 4.5.3 – 4.3.3 – Aanvraag vergunning 4.5.3a – 4.3.3a – Weigeringsgronden 4.5.4 – 4.3.4 – Vergunning ex lege 4.5.5 – 4.3.5 – Bijzondere vergunningsvoorschriften 4.5.6 – 4.3.6 – Herplant-/instandhoudingsplicht 4.5.7 – 4.3.7 – Schadevergoeding 4.5.8 – 4.3.8 – Bestrijding iepziekte 4.7 – 4.4 – Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast 4.7.1 – 4.4.1 – Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz. 4.7.1a – 4.4.1a - Stankoverlast door gebruik van meststoffen 4.7.2 – 4.4.2 – Vergunningsplicht handelsreclame Herziening 2006Samenvatting op hoofdlijnen Bij het dertiende supplement (mei 2006) zijn de model-APV en het daarbij behorende commentaar aangepast aan recente wetswijzigingen en jurisprudentie.
\nVanwege het streven van de VNG naar eenvoudige, duidelijke en toegankelijke regelgeving én deregulering zijn artikelen geschrapt en is de inhoud ervan opgenomen in een andere regeling en zijn sommige artikelen duidelijker geformuleerd. Om tot lastenverlichting voor burgers en bedrijven te komen is een vrijstellingsfaciliteit gecreëerd voor kleine evenementen als straatfeesten, braderieën etc. Nieuw zijn de artikelen met betrekking tot bedelarij vanwege leemte in de wetgeving en cameratoezicht vanwege de inwerkingtreding van de Wet cameratoezicht op openbare plaatsen. Termijnen Het algemeen geformuleerde artikel 1.7 was slechts van toepassing bij artikel 2.1.2.2. In verband met het streven naar deregulering en het formuleren van duidelijke regels, is daarom artikel 1.7 geschrapt en een gelijkluidend derde lid toegevoegd aan artikel 2.1.2.2.
\nDaklozenkrant De verkoop van daklozenkranten valt niet onder venten noch onder collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Maar wel kan het college op grond van artikel 2.1.3.1 beperkingen in ruimte en tijd aanbrengen. Objectvergunning De Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr), VNG uitgeverij 2004, derde herziene druk, stelt als kwaliteitseis aan regelgeving dat een regeling eenvoudig, duidelijk en toegankelijk moet zijn. Gebleken is dat dit bij artikel 2.1.5.1, tweede lid, aanhef en onder b en c niet het geval was. Daarom zijn deze onderdelen geherformuleerd. Het is niet de bedoeling geweest om ook een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen.
\nEvenement De artikelen 2.1.2.1 (optochten) en 2.1.4.1 (feest, muziek en wedstrijd e.d.) zijn ondergebracht onder hoofdstuk 2, afdeling 2 (de evenementenbepalingen). Deze artikelen zijn daarmee komen te vervallen. Onder de begripsomschrijving in artikel 2.2.1, tweede lid vallen nu dan ook: een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2 en een feest of wedstrijd op of aan de weg. Ook een braderie is onder de definitiebepaling van evenement gebracht, omdat ten gevolge van jurisprudentie (Vz ARRS 27-05-1992, JG 93.0002) niet helder was onder welke bepaling van de APV een braderie viel. Aan artikel 2.2.2 is een derde lid toegevoegd waarin is bepaald dat de burgemeester vrijstelling kan verlenen voor door hem aan te wijzen categorieën evenementen.
\nHet gaat om bijvoorbeeld barbecues, straatfeesten, wielerconcours, etc. Deze mogelijkheid is opgenomen om tot vereenvoudiging van regels en minder lasten voor burgers en bedrijven te komen. Er is niet gekozen voor een kennisgevingsstelsel, omdat dit geen juridisch kader biedt voor gedragsnormen en tevens de rechtsbescherming van zowel de aanvrager als die van derden niet worden gewaarborgd. Een voorbeeld van een vrijstellingenbesluit treft u in het commentaar op het derde lid aan. Het commentaar is voorts uitgebreid met een groot aantal praktijkgevallen. Tevens is jurisprudentie geactualiseerd. Hondenuitlaatplaats Veel gemeenten hebben een regeling in hun APV waarbij het college de bevoegdheid heeft gekregen een hondenuitlaatplaats aan te wijzen.
\nDe model-APV gaf tot nu toe deze mogelijkheid niet. Om in deze leemte te voorzien, zijn de artikelen 2.4.17 en 2.4.18 hierop aangepast. Bedelarij In toenemende mate wordt met name in de stadscentra overlast ondervonden van bedelaars. Omdat in 2000 de strafbaarstelling van bedelarij uit het Wetboek van Strafrecht (voormalig artikel 432) is verdwenen, kan de politie hiertegen niet of nauwelijks meer optreden. Bij de opheffing van de strafbaarstelling heeft de wetgever echter expliciet de mogelijkheid opengehouden om op basis van de gemeentelijke autonomie zo nodig een regeling terzake van bedelarij in het leven te roepen, indien dit gedrag de openbare orde verstoort of dreigt te verstoren. Daarom is nu in de model-APV artikel 2.4.25 opgenomen dat beoogt bedelarij tegen te gaan.
\nOp grond van dit artikel kan het college gebieden aanwijzen waar een bedelverbod geldt. Dit artikel is facultatief omdat niet alle gemeenten met het fenomeen te maken hebben. Cameratoezicht De nieuwe Wet cameratoezicht op openbare plaatsen behelst een wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters. Aan de Gemeentewet is een nieuwe bepaling, artikel 151c, toegevoegd die regels stelt over cameratoezicht op openbare plaatsen. In artikel 151c Gemeentewet wordt bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid kan verlenen om voor een bepaalde duur cameratoezicht op openbare plaatsen uit te voeren. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid om andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking voor het publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen.
\nCameratoezicht op openbare plaatsen mag uitsluitend de handhaving van de openbare orde als doel hebben. In de model-APV is in een nieuwe afdeling 2.10 een modelbepaling met commentaar opgenomen. Collectevergunning Het commentaar bij artikel 5.2.1 is herschreven en aangepast aan recente on-twikkelingen. De volgende onderwerpen zijn met name toegevoegd: Doorlopende vergunning Het verlenen van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen lijkt ons - mits voldoende gemotiveerd - niet bezwaarlijk. Het CBF moet immers worden aangemerkt als een ter zake kundig adviesorgaan. Het college kan bij de vergunningverlening de voorwaarde opnemen dat de vergunning wordt ingetrokken als de instelling niet meer op het CBF-rooster voorkomt.
\nIn gemeenten die dit systeem hanteren, melden zich veel instellingen tevoren aan. De gemeente kan een instelling die zich niet meldt benaderen, om te weten te komen of deze van de aan hem toebedeelde collecteperiode al dan niet gebruik maakt. Dan kunnen ook de burgers worden geïnformeerd over welke instelling die periode collecteert. Direct dialogue Direct dialogue is een fondsenwervingmethode waarbij mensen op straat of aan de deur worden aangesproken en gevraagd om donateur of lid te worden van een organisatie. Daartoe wordt een intekenlijst aangeboden. In Nederland is een aantal bedrijven gespecialiseerd in deze methode. Direct dialogue activiteiten vallen onder de vergunningplicht als opgenomen in artikel 5.2.1 APV waarin immers vermeld staat dat het verboden is zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden.
\nDe gemeente kan bijvoorbeeld het beleid voeren dat in de periode dat een instelling volgens het collecteplan fondsen mag werven de instelling dit ook mag doen via direct dialogue. Ook de vrije perioden kunnen hiervoor worden bestemd. Uov De Wet Uniforme openbare voorbereidingsprocedures (Wet Uov) is niet automatisch op de APV van toepassing.
\nAwb bepaalt dat deze procedure alleen van toepassing is als dat bij wettelijk voorschrift (wet of verordening) of bij besluit van een bestuursorgaan (bijvoorbeeld bij een individuele beslissing) is bepaald. Wij hebben er niet voor gekozen om dit in de model-APV te bepalen. Het staat iedere gemeente uiteraard vrij dit wel te doen. Schrapping Artikel Opschrift 1.7 Termijnen 2.1.2.1 Optochten 2.1.4.1 Feest, muziek en wedstrijd e.d.
\nNieuw Artikel Opschrift 2.4.25 Bedelarij Herziening 2007 Algemeen deel De vereenvoudiging en vermindering van regelgeving door de VNG is gestart met de presentatie van het Snoeiplan Deregulering \"Minder lastige regels”, eind 2005. In 2006 en 2007 is een begin gemaakt met de vereenvoudiging van de model APV. Omdat vergunningen een belangrijk onderdeel uitmaken van de lastendruk, is in eerste instantie aandacht besteed aan de vergunningen in de model APV. Dat heeft geleid tot het afschaffen van zes vergunningen, en het vereenvoudigen van tien andere (ledenbrief 07/53, mei 2007). Verder is voor de vermindering van lastendruk met name van belang dat een vergunning in beginsel voor onbepaalde tijd wordt verleend. Alleen als er dringende redenen voor zijn, kan een vergunning periodiek opnieuw worden verleend.
\nUiteraard zijn er ook vergunningen, bijvoorbeeld voor evenementen, die per definitie eenmalig worden verleend. Sindsdien is de rest van de model APV gescreend met het oog op verdere vereenvoudiging en vermindering van regels. Daarbij is ook uitvoerig stilgestaan bij de consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn Zoals in de brief al aangegeven is niet alleen gekeken naar mogelijke verdere deregulering, maar ook naar taalgebruik, overbodige bepalingen en de overzichtelijkheid. Er is met name ook de vraag gesteld of bepalingen per definitie een plaats horen te hebben in een \"basis APV”, of dat er een afweging kan worden gemaakt. Op grond van die analyse zijn een groot aantal bepalingen nu opgenomen als facultatief.
\nHier kan potentieel een grote deregulering worden gerealiseerd, maar het is een autonome beslissing voor iedere gemeente om te bepalen welke APV bepalingen gewenst of noodzakelijk zijn en welke kunnen vervallen. Toelichting bij optioneel gemaakte bepalingenStraatartiest (artikel 2:9, oud 2.1.4.3): In sommige gemeenten zal regulering wenselijk zijn, vanwege bijvoorbeeld geluidsoverlast. In andere gemeenten zal het verschijnsel straatartiest niet of nauwelijks spelen, of levert het geen overlast op. Winkelwagentjes (artikel 2:14, oud 2.1.6.2): het probleem van in de openbare ruimte achtergelaten winkelwagentjes zal in veel gemeenten spelen, maar niet in alle. Gemeenten kunnen overwegen dit op meer informele wijze te regelen in overleg met de winkeliers.
\nOpenstaande kelderingangen e.d. (artikel 2:17, oud 2.1.6.5): Gemeenten kunnen nagaan of dit artikel ooit wordt toegepast. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat mogelijke problemen in het Wetboek van Strafrecht afdoende zijn afgedekt. Objecten onder hoogspanningslijnen (artikel 2:22, oud 2.1.6.10): In de meeste gemeenten is dit geregeld in het bestemmingsplan, waardoor deze bepaling overbodig wordt. Veiligheid op het ijs (artikel 2:23, oud 2.1.6.11 ): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat het Wetboek van strafrecht dit afdoende regelt. Betreden van plantsoenen (artikel 2:45, oud 2.4.5): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente.
\nAls dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dit artikel te schrappen. Rijden over bermen e.d. (artikel 2:46, oud 2.4.6): Deze bepaling biedt slechts een geringe aanvulling op de Wegenverkeerswet. Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat de Wegenverkeerswet dit afdoende regelt. Bespieden van personen (artikel 2:53, oud 2.4.13): Of deze bepaling wordt gebruikt en gehandhaafd verschilt sterk per gemeente. Als dat niet of nauwelijks het geval is, kan worden overwogen dat het Wetboek van strafrecht dit afdoende regelt. Duiven (artikel 2:63, oud 2.4.23): Dit artikel wordt in veel gemeenten niet toegepast.
\nEr kan worden overwogen of het wel noodzakelijk is. Bijen (artikel 2:64, oud 2.4.24): Dit artikel wordt in veel gemeenten niet toegepast. Er kan worden overwogen of het wel noodzakelijk is. Heling (artikelen 2:66-2:70, oud ): Deze artikelen geven een reeks gedetailleerde bepalingen ter bestrijding van heling. Vraag is of dat noodzakelijk is, en of het aan de gemeente is om zo vergaand \"aanvullend strafrecht” te schrijven. Per gemeente kan worden afgewogen of deze bepalingen worden toegepast en noodzakelijk worden geacht. Verkoop vuurwerk (artikel 2:72, oud 2.6.2): Er zijn uitvoerige regels voor de opslag e.d. van vuurwerk vastgelegd in het Vuurwerkbesluit. Dit artikel dient om daarnaast aantal en locatie van verkooppunten te reguleren.
\nIn veel gemeenten bestaat daaraan behoefte, maar niet in alle. Sekswinkels (artikel 3:10, oud 3.2.8): Dit artikel regelt dat het college gebieden kan aanwijzen waar in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving, geen sekswinkel mag worden gevestigd. In veel gemeenten is een dergelijk aanwijzingsbesluit nog nooit genomen, en kan het artikel waarschijnlijk zonder problemen worden geschrapt. Straatvegen (artikel 4:7, oud 4.2.1): In dit artikel wordt geregeld dat wegen of weggedeelten tijdelijk niet mag worden geparkeerd, zodat deze kunnen worden schoongemaakt. Dit artikel wordt in lang niet alle gemeenten toegepast. Verkoop voertuigen op straat (artikel 5:3, oud 5.1.2a): Het college kan gebieden aanwijzen waar niet in voertuigen mag worden gehandeld.
\nIn gemeenten waar dit artikel niet wordt toegepast kan worden overwogen om het te schrappen. Defecte voertuigen op straat (artikel 5:4, oud 5.1.3): Dit artikel verbiedt om een auto waarmee als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren. De vraag kan worden gesteld in hoeverre dit verbod een meerwaarde heeft naast tot het volgende artikel 5:5, dat voertuigwrakken op de weg verbiedt. Een wrak in de zin van artikel 5:5 verkeert in slechte staat van onderhoud en is verwaarloosd. Reclamevoertuigen (artikel 5:7, oud 5.1.6): Dit artikel regelt een verbod op het parkeren van voertuigen met het kennelijke doel om reclame te maken.
\nDe vraag is of dat dermate veelvoorkomend en problematisch is dat dit een verbod nodig maakt. Toelichting bij gewijzigde en geschrapte artikelenBegripsbepalingen “weg” en “openbare plaats” (artikel 1:1 onder a en b) In de begripsbepalingen is het begrip \"weg\", dat zo ruim was gedefinieerd dat daar praktisch de hele openbare ruimte onder viel, teruggebracht tot de weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Waar een artikel meer wil regelen dan alleen voor de weg, is het begrip \"openbare plaats\"gebruikt. Betogingen (artikel 2:3, oud 2.1.2.2. – 2.1.2.4) In de drie oude artikelen was de regeling van betogingen nogal omslachtig neergeschreven. Die artikelen zijn nu samengebracht in één compact artikel.
\nInhoudelijke wijzigingen zijn niet beoogd. Voorwerpen op of aan de weg (artikel 2:10, oud 2.1.5.1) Bij de dereguleringsslag van 2007 is de vergunning voor voorwerpen op of aan de weg geschrapt en vervangen door een algemene regel. Diverse gemeenten hebben erop gewezen dat één van de consequenties daarvan is dat in gemeenten waar niet met een horeca-exploitatievergunning wordt gewerkt, terrassen alleen door deze algemene regel worden beheerst. Hetzelfde geldt voor uitstallingen. Dat is voor veel gemeenten een brug te ver. Vandaar dat een nieuw derde lid is opgenomen, dat het mogelijk maakt dat de burgemeester of het college nadere regels stelt aan terrassen en uitstallingen. Bijkomend voordeel van die aanpak is dat er ook gebiedsgericht maatwerk kan worden geleverd, en dat, voordat het college regels stelt, kan worden bekeken of het ook mogelijk is op informele wijze of middels een convenant afspraken met horeca of winkeliers te maken.
\nMelding uitweg (artikel 2:12, oud 2.1.5.3) Bij de deregulering van 2007 is de vergunning voor het maken of veranderen van een uitweg vervangen door een meldingsplicht. Op de redactie van dat artikel is van diverse kanten terechte kritiek gekomen. Een melding waarop het college met nadere voorschriften kan komen is feitelijk een vergunning. Vandaar dat is gekozen voor een zuivere melding. Een uitweg die niet botst met de veiligheid, een bestaande parkeerplaats of het openbare groen kan na melding worden aangelegd. Voor de vermindering van administratieve lasten is de vervanging van een vergunning door een melding overigens maar een geringe winst. Vandaar dat in de toelichting een artikel is opgenomen met daarin een vergunningsstelsel.
\nAls een gemeente erin slaagt om een dergelijke vergunning bijvoorbeeld binnen enkele weken te verlenen of af te wijzen, is het legitiem om daarin geen verandering te brengen. Een geheel ander alternatief is om de uitweg helemaal uit de APV te schrappen en dit privaatrechtelijk te regelen. Snuffelmarkt Voor de snuffelmarkt is het vergunningsstelsel gehandhaafd. In de toelichting wordt als alternatief een model voor een meldingssysteem gegeven. Het is aan de gemeente om te beoordelen of een vergunningstelsel noodzakelijk en proportioneel is. Het voordeel van een meldingssysteem is vermindering van administratieve lasten voor burgers en ondernemingen, en het verminderen van bestuurlijke lasten voor de gemeente.
\nHet nadeel is dat de gemeente geen voorwaarden kan stellen aan de organisator, bijvoorbeeld met betrekking tot het beperken van overlast voor de buurt. Horeca exploitatievergunning (artikel 2:27, oud 2.3.1.1) Er heeft een hernummering van artikel 2:27 en de artikelonderdelen plaatsgevonden. Het begrip houder, gedefinieerd in het oude vierde lid, is vervangen door het begrip exploitant, omdat dit beter aansluit bij het tegenwoordige spraakgebruik. Hoewel het begrip exploitant anders gedefinieerd is dan het begrip houder, is niet beoogd een inhoudelijke wijziging aan te brengen. Het oude vijfde lid is vervallen. Daarin werd een aantal categorieën van personen uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed- en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden.
\nHet lid is geschrapt omdat deze categorieën van personen evident geen bezoekers zijn. De handhaafbaarheid ervan is bovendien lastig. Nachtregister (Artikel 2:37, oud 2.3.2.3) Dit artikel is geschrapt vanwege de zeer beperkte reikwijdte en toegevoegde waarde. De verplichting om een nachtregister bij te houden is vastgelegd in het Wetboek van strafrecht. Het enige dat dit artikel daaraan toevoegde, was dat het register moest worden bijgehouden volgens een door de burgemeester vastgesteld model. Geluidhinder (Afdeling 4.1., artikelen 4:1 – 4:6, oud 4.1.1.- 4.1.5) Deze artikelen zijn aangepast aan het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit). De definities van de begrippen besluit en inrichting in artikel 4:1 zijn gewijzigd omdat het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, waar in de definities naar werd verwezen, is vervangen door het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer.
\nIn artikel 4:2, eerste en tweede lid, en artikel 4:3, eerste en tweede lid, zijn de verwijzingen naar de bepalingen uit het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer aangepast voor het nieuwe besluit. Het Besluit algemene regels voor inrichtingen geeft de mogelijkheid om in of krachtens de verordening voorwaarden te stellen aan collectieve en incidentele activiteiten. Aan de artikelen 4:2 en 4:3 zijn daarom het zesde tot en met het achtste lid, respectief negende lid, toegevoegd. Hierin worden voorwaarden gesteld ter voorkoming van geluidhinder. Het oude artikel 4:4 is vervallen.
\nArtikel 4:1 is uitgebreid met het begrip onversterkte muziek en artikel 4:5 over onversterkte muziek is nieuw toegevoegd. De reden hiervoor is dat in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer onversterkte muziek is uitgezonderd van de geluidsnormen, tenzij hiervoor in een gemeentelijke verordening regels voor zijn opgenomen. Stankoverlast door gebruik van meststoffen (Artikel 4:14, oud 4.4.1a) Geschrapt. In de Wet milieubeheer zijn tegenwoordig dermate uitvoerige eisen aan voertuigen voor het uitrijden en verspreiden van mest e.d., dat de toegevoegde waarde van dit artikel gering is. Vergunning lichtreclame (artikel 4:16, oud 4.4.3) Deze vergunning is geschrapt nu in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) een zorgplicht is neergelegd die verplicht om geen onnodige lichthinder te veroorzaken.
\nParkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen (artikel 5:10, oud 5.1.9) Geschrapt. In de Wet milieubeheer zijn tegenwoordig dermate uitvoerige eisen aan voertuigen voor het uitrijden en verspreiden van mest e.d. opgenomen, dat de toegevoegde waarde van dit artikel gering is. Overgangsbepaling (art. 6:5, oud 6.5) Het omslachtige en moeilijke leesbare artikel 6.5 (oud) is vervangen door een veel korter en helderder artikel. I Algemeen deel Inleiding De VNG is al enige tijd bezig met het project van vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. Eind 2005 is het VNG Snoeiplan gemeentelijke regelgeving gepresenteerd. In september 2006 is begonnen met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV waarvan u hier de resultaten ontvangt.
\nVergunningen zijn een belangrijk onderdeel van de regeldruk die burgers en ondernemers ervaren. De vergunning moet immers worden aangevraagd, er verstrijkt tijd tussen de aanvraag en de vergunningverlening, er moeten leges worden betaald enz. Vandaar dat eerst de vergunningenstelsels ter hand zijn genomen. Maar er is ook winst te behalen door het verminderen, vereenvoudigen en herstructureren van de overige regels in de model-APV. Dit zullen we in de tweede helft van 2007 ter hand nemen. Deregulering van vergunningstelsels maakt onderdeel uit van verbetering van de dienstverlening door gemeenten aan burgers en het bedrijfsleven. Het gaat niet alleen om het afslanken van de regelgeving, maar ook om de uitvoeringspraktijk binnen de gemeenten.
\nHet afschaffen van een aantal regels garandeert niet dat burgers minder last zal hebben van de overheid. De bedrijfsprocessen binnen de overheidsorganisatie zullen moeten worden verbeterd. De deregulering moet daarom in nauwe samenhang worden gezien met het streven naar meer elektronische dienstverlening en één-loketvoorziening. De vergunningen in de model-APV zijn niet alleen gescreend op mogelijke vereenvoudiging ervan, maar ook aan de Europese Dienstenrichtlijn. Beide screening-acties hebben geleid tot de volgende vragen: Is de vergunning noodzakelijk? Kan er in plaats van een vergunning worden volstaan met een meldingsplicht? Kan het vergunningstelsel worden omgezet in algemene regels? Kan er in plaats van een vergunning worden volstaan met een meldingsplicht? Kan een lex silencio worden ingevoerd? Kan de vergunning voor onbepaalde tijd worden verleend? En tenslotte is er de vraag naar de onomkeerbaarheid.
\nOp deze vragen wordt hieronder nader ingegaan. Europese Dienstenrichtlijn Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december betreffende diensten op de interne markt (PB L 376/46), verder te noemen de Europese Dienstenrichtlijn, geeft een nieuw toetsingskader voor vergunningstelsels voorzover het gaat om vergunningen voor het verrichten van diensten. De Richtlijn is op 28 december 2006 in werking getreden. Overheden met inbegrip van de decentrale overheden moeten binnen drie jaar nagaan of hun regelgeving in overeenstemming is met de Richtlijn. Deze ziet op het wegnemen van belemmeringen voor het verrichten van diensten binnen de interne markt. Het gaat om dienstverleners die, komende vanuit een lidstaat, hun diensten aanbieden in een andere lidstaat.
\nDe dienstenrichtlijn gaat dus niet over de eigen onderdanen die diensten verlenen in de eigen lidstaat. Er moet sprake zijn van grensoverschrijdend verkeer. Toepassingsbereik Hoewel de Richtlijn een beperkt toepassingsbereik heeft, want het betreft alleen diensten, verricht door iemand die onderdaan is van een andere lidstaat, hebben wij in de model-APV geen onderscheid gemaakt tussen de eigen onderdanen en anderen. Het uitgangspunt dient te zijn dat de bepalingen van de model-APV hetzelfde zijn voor ieder die zich op Nederlands grondgebied bevindt. Immers de grensoverschrijdende dienstverlener zou bij afwijkende bepalingen die alleen voor hem gelden, een bevoorrechte positie kunnen krijgen ten opzichte van de eigen onderdaan.
\nVoorts gelden de regels zoals die zijn opgenomen in de Dienstenrichtlijn ook voor de handel in goederen krachtens het EG-Verdrag (Vrij verkeer van goederen). Er is dan ook geen onderscheid gemaakt tussen het leveren van diensten of het verkopen van goederen bij bijvoorbeeld de artikelen over venten en standplaatsen. Met andere woorden: de Dienstenrichtlijn ligt ten grondslag aan de model-APV voor zover het betreft het verrichten van diensten en het kopen en verkopen van goederen voor iedereen die zich in Nederland bevindt. Diensten Van belang is om vast te stellen welke diensten onder de reikwijdte van de Richtlijn vallen en welke niet.
\nArtikel 50 van het EG-Verdrag geeft de volgende omschrijving van het begrip ‘diensten’: ‘dienstverrichtingen of handelingen welke gewoonlijk tegen betaling geschieden. De vergoeding vormt de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst, ongeacht de directe of indirecte voorwaarden voor de financiering van een dienst'. Naar deze definitie wordt verwezen in artikel 4 van de Richtlijn. Om een beeld te geven van wat allemaal onder diensten wordt verstaan, worden de volgende overwegingen uit de Dienstenrichtlijn gegeven: ‘De diensten waarop de Richtlijn betrekking heeft, betreffen zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten, waaronder zakelijke diensten zoals de diensten van managementconsultants, certificering en tests, faciliteitenbeheer, waaronder het onderhoud van kantoren, reclamediensten, de werving van personeel en diensten van handelsagenten.
\nHet gaat bij deze diensten zoals die in de Richtlijn genoemd worden ook om diensten die zowel aan bedrijven als aan particulieren kunnen worden verleend, zoals juridische of fiscale bijstand, diensten in de vastgoedsector, zoals makelaarsdiensten, of de bouwsector, met inbegrip van de diensten van architecten, de distributiehandel, de organisatie van beurzen, autoverhuur en reisbureaus. Voorts vallen hieronder consumentendiensten, bijvoorbeeld op het gebied van toerisme, zoals reisleiders en vrijetijdsdiensten, sportcentra en pretparken, en, voor zover zij niet van de werkingssfeer van de Richtlijn zijn uitgesloten, thuiszorg, zoals hulp aan ouderen. Het kan zowel gaan om diensten waarvoor de dienstverrichter en de afnemer zich in elkaars nabijheid dienen te bevinden als om diensten waarvoor de dienstverrichter of de afnemer zich moet verplaatsen of die op afstand kunnen worden verricht, waaronder via internet’.
\nDe vergunning(voorwaarden) Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mogen stellen van een vergunning tenzij: 1. het vergunningstelsel niet discriminatoir is ten opzichte van de betrokken dienstverlener; 2. het vergunningstelsel gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (noodzaakvereiste); 3. het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt, met name omdat controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn (evenredigheids- of proportionaliteitsvereiste). Beperkingen aan en de weigering van een vergunning dienen dan ook gerechtvaardigd te zijn door dwingende redenen van algemeen belang en evenredig met die redenen van algemeen belang. (artikel 10) Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, zoals dit is erkend door het Hof van Justitie omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Men denke hierbij aan de volgende voor de APV van belang zijnde belangen: handhaving van de maatschappelijke orde; bescherming van afnemers van diensten; voorkoming van oneerlijke concurrentie; consumentenbescherming; dierenwelzijn; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; verkeersveiligheid en behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed. (PB L376/41, nr. 40) Het begrip openbare orde, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, omvat de bescherming tegen een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, en kan met name onderwerpen in verband met de menselijke waardigheid (zedelijkheid), de bescherming van minderjarigen en dierenwelzijn (zedelijkheid) betreffen. Evenzo omvat het begrip openbare veiligheid vraagstukken in verband met de staatsveiligheid (PB L 376/42, nr. 41). Zie voor meer over dit onderwerp onder artikel 1.8 (weigeringsgronden) Nut en noodzaak Alle vergunningstelsels zijn getoetst op nut en noodzaak. Dat wil zeggen vanuit een noodzakelijkheidseis die ook de Europese Dienstenrichtlijn stelt.
\nVanuit de nul-situatie is gekeken of een vergunningstelsel kon worden afgeschaft. Een vergunningstelsel is bijvoorbeeld nodig indien maatwerk moet worden geleverd. Ook indien het risico van afschaffen met het oog op met name het voorkomen van overlast en het beschermen van de openbare orde en veiligheid te groot was, is de vergunning – al dan niet beperkt – gehandhaafd. Bij elke vergunning in de model-APV is beargumenteerd aangegeven waarom het noodzakelijk was ten behoeve van het te beschermen belang de vergunning geheel of gedeeltelijk te handhaven of wat de risico's van afschaffing zijn. Algemene regels Evenals bij de noodzakelijkheidsvraag moet per artikel beargumenteerd worden aangegeven waarom het te beschermen belang niet op een minder belastende wijze kan worden geborgd, met andere woorden of de vergunningplicht vervangen kan worden door een algemene regel. (evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel) Ook de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en het Snoeiplan gaan ervan uit dat indien een algemene regel hetzelfde effect heeft als een vergunningstelsel volstaan kan worden met een algemene regel. Als de overheid ervoor kiest om burgers/bedrijfsleven bindende regels op te leggen ligt daaraan ten grondslag het algemeen belang dat overheidsbemoeienis rechtvaardigt. Regels moeten dan ook naleefbaar en handhaafbaar zijn. Indien er een vergunningplicht bestaat geven niet alleen de regels houvast, maar ook de vergunningvoorschriften. De vergunninghouder weet waar hij aan dient te voldoen, voor de overheid is het zaak op naleving van de voorschriften te controleren.
\nDe vergunning kan men beschouwen als het maatpak, de algemene regels als het confectiepak. Deze gelden immers voor ieder gelijk. Het komt veel voor dat gemeenten voor vergunningen een standaardvoorwaardenpakket hanteren voor het overgrote gedeelte van de gevallen. In dat geval moet afgewogen worden of een algemene regel niet de voorkeur verdient. De vraag dient te worden gesteld welke risico’s de samenleving loopt bij het afschaffen of verminderen van vergunningen en welke risico’s nog aanvaardbaar zijn. Daarbij moet in aanmerking genomen worden dat het gevolg van het stellen van algemene regels is dat het toezicht in zijn geheel achteraf plaats vindt in plaatsing van een preventieve toetsing bij het verlenen van een vergunning.
\nDe Europese Dienstenrichtlijn staat dan ook een vergunningstelsel toe als controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Maar als de risico’s voor de naleving en doelmatigheid van de handhaving te groot zijn, moet een vergunningstelsel blijven. In bovenstaande gedachtegang vindt een verschuiving plaats van overheidsbemoeienis naar de eigen verantwoordelijkheid van burger en ondernemer. Uitgangspunt is vertrouwen in plaats van wantrouwen. De burger/ondernemer moet uitzoeken wat wel en niet geoorloofd is. Voor de overheid verplaatst het aandachtspunt zich van het stellen van regels vooraf naar goede informatie vooraf en adequate handhaving achteraf. Het opnemen van algemene regels in de model-APV is lastig gebleken vanwege de diversiteit van gevallen en vanwege de lokale verschillen waardoor de ene gemeente andere zaken wil regelen dan de ander.
\nNiettemin hebben wij op verschillende terreinen de vergunningplicht vervangen door een algemene regel. Bijvoorbeeld de uitwegvergunning, de vergunning voor kleine evenementen, de vergunning voor het hebben van voorwerpen op de weg en de ventvergunning. Soms zijn die regels echter zo algemeen gesteld dat een gemeente ze nog nader moet invullen. Dit kan in de verordening zelf of door middel van het maken van beleidsregels. Een veelgehoord voordeel van algemene regels is dat de rechtsgelijkheid wordt bevorderd. Dit is echter alleen waar bij gelijke gevallen. Maar wat te doen als gevallen ongelijk zijn? Bijvoorbeeld: een voor het publiek toegankelijk feest waar honderd personen komen is iets heel anders dan een discotheek waar 3000 personen komen.
\nWij hebben daarom alleen de straatfeesten en barbecues vanwege de overzichtelijkheid ervan onder een algemene regel gebracht, maar voor de andere evenmenten een vergunningsplicht gehandhaafd. Vrijstelling Indien het invoeren van een algemene regel op te grote risico’s stuit, is een tussenoplossing om de vergunningsplicht te handhaven met een mogelijkheid tot vrijstelling voor lichte gevallen. Meldingplicht Een meldingplicht kan op zichzelf staan, maar ook gekoppeld worden aan een vrijstelling. In plaats van het aanvragen van een vergunning moet een melding worden gedaan. De gemeente is dan in ieder geval op de hoogte van de voorgenomen activiteit. De burger of ondernemer kan zijn gang gaan als de gemeente niet reageert.
\nDe gemeentelijke regelgever die een meldingsplicht wil invoeren, moet zich wel afvragen waartoe deze dient. Bij een straatfeest is bijvoorbeeld een melding nodig om te bezien of er nog maatregelen nodig zijn zoals het afsluiten van een weg. Lex silencio positivo Een ander middel om te komen tot een minder belastende procedure, is het invoeren van een lex silencio positivo. Kort gezegd komt deze er op neer dat als de overheid niet binnen een bepaalde tijd reageert, de aanvrager zijn gang mag gaan zonder vergunning. Hier kleven wel nadelen aan. Het toekennen van een vergunning is immers een besluit in de zin van de Awb. Hierdoor heeft niet alleen de aanvrager rechtsbescherming – hij kan tegen een hem onwelgevallig besluit opkomen -, ook de derdebelanghebbende geniet deze.
\nDoor de werking van de lex silencio ontbreekt voor de belanghebbende deze rechtsbescherming. Een ander nadeel is dat de overheid geen voorschriften aan een vergunning kan verbinden. Immers er is geen vergunning. Indien het belang van derden-bescherming en het verbinden van specifieke voorschriften aan een vergunning niet groot is, stuit het invoeren van een lex silencio op niet al te grote problemen. Wij hebben de lex silencio maar zeer beperkt toegepast, zoals bij de kapvergunning. Ook krachtens de Europese Dienstenrichtlijn moet de lex silencio zoveel mogelijk worden toegepast. Bij uitzondering kan een termijn of lex silencio negativo worden geformuleerd. De Toelichting (PB L 376/44, nr. 63) zegt het aldus: 'Bij gebreke van andere regelingen, dient, bij het uitblijven van een antwoord binnen een bepaalde termijn, een vergunning geacht te zijn verleend.
\nMet betrekking tot bepaalde activiteiten kunnen echter andere regelingen worden vastgesteld wanneer deze om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij, objectief gerechtvaardigd zijn. Dergelijke andere regelingen kunnen nationale voorschriften omvatten op grond waarvan, bij het uitblijven van een antwoord van de bevoegde instantie, de aanvraag wordt geacht te zijn verworpen, en deze verwerping voor de rechter kan worden aangevochten.' Onomkeerbaarheid Een reden om vooraf een vergunningplicht te stellen voor een bepaalde activiteit is de onomkeerbaarheid van de gevolgen van de handeling. Zo is de vergunningplicht gehandhaafd voor het kappen van bomen die op de bomenlijst staan.
\nDe gemeente bepaalt aan de hand van de lijst welke bomen bescherming behoeven. Pas na het verkrijgen van de vergunning mogen deze worden gekapt. Met algemene regels is het hier moeilijk werken. Het risico dat burgers bomen kappen omdat ze de regel niet goed kennen of toepassen is te groot. Een eenmaal gekapte boom blijft immers gekapt. Vergunning voor onbepaalde tijd Een wijze van ontregeling is om vergunningen niet meer te verlenen voor bepaalde tijd, maar voor onbepaalde tijd of voor langere tijd. Uiteraard is ook sprake van vermindering van administratieve lasten als een vergunning niet meer elk jaar moet worden verlengd, maar voor altijd blijft gelden. Ook artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat een vergunning voor een bepaalde tijd niet is geoorloofd, tenzij het stellen van een termijn gerechtvaardigd is om dwingende reden van algemeen belang.
\nIn artikel 1.7 is een nieuw artikel opgenomen dat stelt dat vergunningen in beginsel gelden voor onbepaalde tijd. Zie voor meer over dit onderwerp onder het commentaar bij het artikel. Lijst van gebruikte afkortingen in de model-APV AA =Ars Aequi AB= Administratiefrechtelijke Beslissingen Adr =Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving ABRS= Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ARRS =Afdeling rechtspraak van de Raad van State Afd.= Afdeling Awb =Algemene wet bestuursrecht Awbi =Algemene wet op het binnentreden BABW =Besluit algemene bepalingen inzake het wegverkeer BR =Bouwrecht BW =Burgerlijk Wetboek CBB =College van Beroep voor het bedrijfsleven CRvB =Centrale Raad van Beroep DHW =Drank- en Horecawet Gst. =Gemeentestem HR =Hoge Raad Ivb =Inrichtingen- en vergunningenbesluit Wm JB =Jurisprudentie bestuursrecht JG =Jurisprudentie voor Gemeenten KB =Koninklijk Besluit KG =Kort Geding Lbr. =Ledenbrief van de VNG LJN-nr.= nummer Landelijk jurisprudentie netwerk, www.rechtspraak.nl m.nt. =met noot MenR =Tijdschrift voor Milieu en Recht Model-APV =Model Algemene plaatselijke verordening NJ =Nederlandse Jurisprudentie OB =Openbaar Bestuur PG =Parlementaire Geschiedenis Pres. =President Rb. =Rechtbank (sector bestuursrecht) RVV 1990 =Reglement verkeersregels en verkeerstekens Stb. =Staatsblad Trw =Tijdelijke referendumwet VR =Verkeersrecht Vz. =Voorzitter W. =Weekblad voor het recht Wm =Wet milieubeheer wnd. =Waarnemend (voorzitter) Wok =Wet op de kansspelen WOM =Wet openbare manifestaties WvSr =Wetboek van Strafrecht WvSv =Wetboek van Strafvordering WVW 1994 =Wegenverkeerswet 1994 HOOFDSTUK 1.
\nALGEMENE BEPALINGENArtikel 1:1 Begripsomschrijvingen tekst artikel In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen. Bij de wijziging van 2008 zijn een aantal definities vervallen of verplaatst:
\nDe definitie van voertuigen (het oude nummer 1.1 onder e) is verplaatst. Deze begripsomschrijving wordt maar op enkele plaatsen in de APV gebruikt. Voertuigen worden waarnodig voortaan op die plaats gedefinieerd.
\nHetzelfde geldt voor vaartuigen (het oude nummer 1.1 onder f).
\nDe definitie van vee (het oude nummer 1.1 onder j) is geschrapt:
\nDoor aan te sluiten bij de Meststoffenwet ontstond een enigszins willekeurige groep dieren die onder de APV kwamen te vallen, er daarmee een al even willekeurige groep die daar dus niet onder viel. Verder is \"vee\" een welomschreven begrip uit het dagelijks spraakgebruik, dat verder geen definitie nodig heeft om in een juridische tekst bruikbaar te zijn.
\nOver de in artikel 1:1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt. a. Een openbare plaats Zoals hiervoor aangegeven is de definitie van weg in de APV aanzienlijk beperkt. Dat brengt met zich mee dat de werking van artikelen in dit model waar sprake is van de weg een (veel) beperktere werking hebben dan daarvoor. De bevoegdheid van de gemeente gaat verder dan dat. In artikelen waar het de bedoeling is om zaken te regelen op plaatsen die niet tot de weg kunnen worden gerekend, is gekozen voor de term \"een openbare plaats\". Daarmee is beoogd om die plaatsen aan te duiden die voor deze wijziging onder het al te brede begrip weg vielen: al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen; de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn; andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
\nVoor het begrip openbare plaats in de zin van de Wet Openbare Manifestaties (WOM) zie de toelichting bij artikel 2:3 Betogingen. b. Weg Een aantal van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen \"op of aan de weg\". In artikel 1:1 is de \"weg\" omschreven als weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 . Dat verschilt aanzienlijk van de oude omschrijving, waar praktisch iedere publiek toegankelijke ruimte onder het begrip \"weg\" viel. Daarop is kritiek gekomen, met name omdat het begrip \"weg\" op die manier wel erg ver af kwam te staan van wat het normale spraakgebruik daaronder verstaat. In de aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is juist aangegeven dat het normale spraakgebruik zoveel mogelijk moet worden gevolgd (aanwijzing 66). Bij die artikelen waarvan het duidelijk de bedoeling is dat er zaken worden geregeld die zich niet alleen op of aan de weg afspelen, is gekozen voor de omschrijving \"openbare plaats\". In de wetgeving bestaan verschillende definities van het begrip \"weg\": de \"(Openbare) weg\" in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna); de \"weg\" in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen.
\nIn eerdere versies van deze toelichting was op deze plaats een nogal uitvoerige verhandeling opgenomen over de betekenis van het begrip \"weg\" in de Wegenwet en de Wegenverkeerswet. De volledigheid ging hier ten koste van de leesbaarheid en overzichtelijkheid. Ook valt te betwijfelen of er aan deze theoretische achtergrond veel behoefte bestond. Vandaar dat deze paragrafen zijn geschrapt. Uiteraard zijn de teksten op verzoek nog wel beschikbaar. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen \"op of aan de weg\". De term \"aan de weg\" duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen.
\nDaaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV.
\nArtikel 27 van de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations. c. Openbaar water Een \"openbaar water\" in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat open staat voor het publiek. \"Openbaar\" is hier dus synoniem aan \"feitelijk voor het publiek toegankelijk\". d. Bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Voor het begrip \"bebouwde kom\" kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid zou de grens van de bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven kunnen worden en als bijlage bij de APV gevoegd kunnen worden. e.
\nRechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. f. Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1 van de (Model-)bouwverordening: \"elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren\"; g. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, onder c, van de Woningwet: \"elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt\". h. Handelsreclame In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst.
\nDit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid van artikel 7, dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d. Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip \"reclame\" dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot \"handelsreclame\" heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden.
\nDit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet beschermd wordt. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel. Jurisprudentieb. Weg Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, lid 1, onder II, Wegenwet. ABRS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3 m.nt. HH. Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van artikel 1 APV was, staat evenmin vast dat het verbod van artikel 9.1 APV is overtreden. ABRS 29-08-2001, LJN-nr. AD3795. h. Handelsreclame Onder een \"commercieel belang te dienen\" moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop.
\nHR 11-05-1982, NJ 1983, 68.
\nBeslistermijn tekst artikel Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In dit model hebben wij de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximumtermijn die in artikel 4:13, tweede lid, van de Awb, wordt gesteld. Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere, kortere, beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn hebben we in het model op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn.
\nAwb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De achtweken-termijn van artikel 1:2 voldoet daaraan Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium. De verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht worden. Het derde lid is een implementatie van deze verplichting. Ontvangstbevestiging Indien de Dienstenrichtlijn van toepassing is, wordt op grond van artikel 13, vijfde lid de ontvangst van elke vergunningaanvraag zo snel mogelijk bevestigd.
\nDe ontvangstbevestiging moet de volgende informatie bevatten: de beslistermijn, de beschikbare rechtsmiddelen en indien van toepassing de vermelding dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de gespecificeerde termijn de vergunning geacht wordt te zijn verleend. Het gaat hier om toepassing van de lex silencio. Een bevoegde instantie bevestigt eveneens de ontvangst van een melding die een dienstverrichter krachtens wettelijk voorschrift bij een bevoegde instantie dient te verrichten, indien door het doen van die melding en een bij wettelijk voorschrift bepaald tijdsverloop een voorwaarde wordt vervuld voor toegang tot of de uitoefening van een dienst. Opschorting van de termijn Op grond van de Dienstenrichtlijn gaat de termijn pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend.
\nArtikel 13, zesde lid bepaalt dat wanneer een aanvraag onvolledig is, de aanvrager zo snel mogelijk wordt meegedeeld dat hij aanvullende documenten moet verstrekken, en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit heeft voor de in artikel 13, derde lid, bedoelde termijn. Hiermee wordt bedoeld dat moet worden meegedeeld dat de termijn pas aanvangt als de gevraagde documenten zijn ontvangen. Deze regeling wijkt af van die van artikel 4:15 Awb : de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
\nAls de aanvraag is aangevuld, loopt de termijn weer verder door.
\nIndiening aanvraag tekst artikel In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel (\"kan\") laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Voor vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken. Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende onderdeel van de APV te worden vastgelegd Gemeenten die met een systematiek werken die inhoudt dat een vergunning voor een bepaald jaar vóór 1 december van het daaraan voorafgaande jaar moet worden aangevraagd, kunnen dit expliciet bepalen en bekendmaken. Er kan ook een regeling voor te vroeg ingediende aanvragen worden opgenomen. In het model is hiervoor niet gekozen omdat er in de praktijk weinig behoefte aan is. Als een aanvraag echt veel te vroeg wordt gedaan en dan nog niet kan worden beoordeeld, volstaat een gemotiveerde mededeling daarvan aan de aanvrager. Herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb) Als er lange tijd is verstreken tussen beide aanvragen kan het praktischer zijn om de aanvraag opnieuw inhoudelijk te behandelen in plaats van een discussie te voeren over de vraag of het wel of niet om een herhaalde aanvraag gaat.
\nZie ABRvS 3 mei 2006, JB 2006/186. Daar was meer dan tien jaar verlopen tussen beide aanvragen, en de Afdeling oordeelde dat er geen sprake was van een herhaalde aanvraag, omdat één aanvraag was gebaseerd op de Wet openbaarheid van bestuur, en de andere op de Archiefwet.
\nVoorschriften en beperkingen tekst artikel In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. Toch verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen. Daarbij moet ook - ten overvloede - worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties In artikel 1:6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1:4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen. Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, die slechts beogen het toezicht op de naleving van de vergunning of ontheffing te vergemakkelijken, maar geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning of ontheffing is vereist. Dienstenrichtlijn Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen.
\nDie criteria zijn: niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Zie voor wat onder dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid wordt verstaan: de algemene toelichting en het commentaar onder artikel 1:8. Op grond van het vijfde lid van artikel 10 wordt de vergunning pas verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningvoorwaarden is voldaan. Het derde lid zegt, dat de vergunningvoorwaarden voor een nieuwe vestiging gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet mogen overlappen.
\nIn de in deze model-APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6:1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften.
\nPersoonlijk karakter van vergunning of ontheffing tekst artikel Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt of dit uit de aard van de vergunning voortvloeit. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat. Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.
\nLiteratuur Voor de overdraagbaarheid van APV-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen. Jurisprudentie Volgens art. 1:10 APV is de vergunning of ontheffing persoonsgebonden tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald. Ingevolge art. 1:11, aanhef en onder e APV kan de vergunning of ontheffing worden gewijzigd indien de houder of zijn rechtverkrijgende dit verzoekt. De Afdeling is van oordeel dat art. 1:11 aanhef en onder e APV niet afdoet aan het persoonsgebonden karakter van de vergunning. Van een zelfstandige bepaling die het persoonsgebonden karakter van de exploitatievergunning voor een coffeeshop kan opheffen is geen sprake, gelet op de aard van de vergunning en op de strekking van het in de APV neergelegde vergunningstelsel.
\nDe burgemeester was derhalve niet zonder meer gehouden zijn medewerking te verlenen aan een verzoek tot overdracht van een vergunning aan een derde. ABRS 23-11-1999, LJN-nr. AA5058, GS 2000, 7112 , 6.
\nIntrekking of wijziging van vergunning of ontheffing tekst artikel De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (\"kan\"). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb). Jurisprudentie Gelet op art. 1:6 APV in samenhang gelezen met art. 2.1.4.1, tweede lid (oud), APV was de burgemeester in het onderhavige geval bevoegd de vergunning in te trekken Intrekking van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. Zes werkdagen zijn daarvoor voldoende. ABRS 11-06-2003, 200205273/1, JG 03.0125, met noot M. Geertsema. (artikel 2.1.4.1 (oud) is nu opgenomen in de artikelen 2.2.1 (oud) en 2.2.2 (oud)).
\nTermijnen tekst artikel Vóór juni 2007 kende de model-APV geen bepaling die een geldingsduur aangaf voor een krachtens het model verleende vergunning of ontheffing. Vergunningvoorwaarden konden bepalen dat de vergunning of ontheffing periodiek moest worden verlengd. Het streven naar lastenvermindering voor burger en overheid en toetsing aan de Europese Dienstenrichtlijn hebben ertoe geleid in artikel 1:7 te bepalen dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Over punt b. dat onder meer op wachtlijsten ziet, schrijft de Dienstenrichtlijn: \"Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren.
\nDeze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grote mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijvingen van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal.\" (PB L 376/36, nr. 62) Als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan. Sommige vergunningen lenen zich uit de aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd.
\nDit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning of een standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rond de jaarwisseling. Zie voor de betekenis van \"een dwingende reden van algemeen belang\" bij de toelichting onder artikel 1:8.
\nArtikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden indien de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzaak- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt.
\nWeigeringsgronden tekst artikel Vergunningstelsels zijn in de model-APV als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning. Vergunningstelsels kenden tot 2007 vervolgens een artikellid of -leden met weigeringsgronden. Deze werden op verschillende manier omschreven wat suggereerde dat in verschillende bepalingen materieel andere weigeringsgronden golden. Dit was meestal niet het geval. In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is kritisch naar de weigeringsgronden gekeken. We hebben ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de model-APV ervoor gekozen om in Hoofdstuk I algemene weigeringsgronden te benoemen In de afzonderlijke vergunningstelsels zijn de betreffende artikel(led)en vervallen. Alleen als er voor een vergunning andere weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd. In een enkel geval (horecaexploitatievergunningstelsel en vergunning voor seksinrichting) is van artikel 1:8 afgeweken. Europese DienstenrichtlijnVergunningen Tegelijkertijd met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV zijn deze gescreend aan de Europese Dienstenrichtlijn. Het gaat daarbij om de volgende stelsels: gebiedsaanwijzing in geval van straatartiesten, de evenementenvergunning, horecaexploitatievergunning, vergunning voor een seksinrichting, standplaatsvergunning en de vergunning voor een snuffelmarkt.
\nGokactiviteiten zijn van de werking van de Europese Richtlijn uitgezonderd, zodat de speelautomatenvergunning niet onder het regime valt. Meldingen Het begrip vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is breder dan wij dit kennen. Daaronder vallen ook meldingsplichten. Onder vergunning verstaat de Dienstenrichtlijn immers: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (artikel 4 lid 6). Hieruit volgt dat een melding wordt aangemerkt als een vergunning. Andere voorbeelden van een ‘vergunning’zijn: verklaringen van geen bezwaar; verplichting zich in te schrijven in een register etc.
\nEen voorbeeld van een meldingsplicht binnen deze verordening is een eendaags klein evenement. Vestiging of tijdelijke overschrijding Bij het screenen van de model-APV aan de Dienstenrichtlijn is het volgende in ogenschouw genomen. In theorie bestaan er drie verschillende regimes: voor de ‘vestiger’, de ‘tijdelijke grensoverschrijder’ en de Nederlandse dienstverrichter. In het licht van deze regimes moet worden bekeken of en in hoeverre vergunningstelsels zijn toegestaan.
\nArtikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Er is overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt. (overweging 37 bij de richtlijn). In het licht van beide regimes moet worden bekeken of een vergunningstelsel is toegestaan.
\nArtikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Het artikel staat vergunningstelsels toe, mits aan de volgende vereisten is voldaan: zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van degene die de vergunning aanvraagt; de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid). Het begrip dwingende redenen van algemeen belang zoals bedoeld in artikel 9 is door het Hof van Justitie ontwikkeld en kan zich nog verder ontwikkelen. Het betreft hier de zogenaamde ‘rule of reason’. Dit begrip omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag, en andere dwingende redenen waaronder milieu (overweging 40 bij de richtlijn); het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).
\nDe tijdelijke dienstverrichter overschrijdt de grens om in Nederland zijn dienst te verrichten, maar vestigt zich hier niet. Hierop ziet artikel 16 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van diensten). Hier gelden veel strengere criteria om een (vergunnings)eis te stellen: zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van de dienstverlener; er zijn gerechtvaardigde redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu (noodzakelijkheid). Voor wat betreft de noodzakelijkheidseis stelt artikel 16 dan ook een strengere eis dan artikel 9; het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).
\nTenslotte zijn er de Nederlandse dienstverleners. In theorie staat de richtlijn toe dat de overheid aan een Nederlandse dienstverlener zwaardere eisen stelt dan aan een buitenlandse partij, maar dit is in de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk. Wij achten het op dezelfde gronden evenmin gewenst een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners (tijdelijke grensoverschrijders, vestigers en dus ook Nederlandse dienstverleners). Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie hebben ten opzichte van degene die de grens overschrijdt om zijn diensten aan te bieden of beide dienstverleners ten opzichte van de eigen onderdanen.
\nNiet alleen de eis van het hebben van een vergunning geldt voor hen gelijkelijk, maar ook de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringsgronden algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de richtlijn (artikel 16): de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu. De richtlijn geldt niet voor het verkopen van goederen. Dit is immers geen dienst. Bij standplaatsvergunningen kan er echter zowel sprake zijn van een vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen en/of voor het verlenen van diensten. Ook in dit geval zou rechtsongelijkheid kunnen ontstaan doordat de verkoper niet, maar de dienstverlener wel onder de richtlijn valt.
\nDaarom is in de model-apv geen onderscheid gemaakt tussen verkoop en dienstverlening voor wat betreft de weigeringsgronden. Enkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen niet meer als zodanig voor in de richtlijn. De vraag waar deze dan wel onder vallen kan als volgt worden beantwoord: Overlast Vanouds is de APV een openbare orde en overlast-verordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het EG-recht bij de toetsing van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over overlast. Het milieubegrip omvat echter alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval e.d.
\nOverlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt eveneens onder bescherming van het milieu of zelfs gezondheid. Verkeersveiligheid De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 (rule of reason). Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft. Veiligheid van personen en gezondheid Deze gronden op grond waarvan voorheen een evenementenvergunning kon worden geweigerd, bijvoorbeeld bij het uitbreken van mond- en klauwzeer (gezondheid) kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt. Zedelijkheid Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip openbare orde, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41.
\nTe denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling (bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntjetik) betreft onder het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een ‘zedelijkheidsaspect’ hebben. Bij seksinrichtingen is zedelijkheid nog als een zelfstandige weigeringsgrond opgenomen, omdat het om ‘vestiging’ gaat. Voorzieningenniveau bij standplaatsen In het verleden is het beschermen van een redelijk voorzieningenniveau in de gemeente ten behoeve van de consument als een openbare orde-belang aangemerkt. De gedachte was dat gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren.
\nUit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. De Dienstenrichtlijn staat deze weigeringsgrond voor standplaatsvergunningen waar (mede) diensten worden verleend niet toe, omdat dit wordt beschouwd als een economische, niet toegestane, belemmering voor het vrij verkeer van diensten.
\nHet blijft echter nog wel mogelijk om deze weigeringsgrond te hanteren bij een standplaats voor het verkopen van goederen (zie artikel 5:18, derde lid, onder b). Daarop is de richtlijn immers niet van toepassing. Détournement de pouvoir Gemeenten dienen zich er van bewust te zijn dat zij een vergunningaanvraag niet kunnen weigeren op een andere grond dan de grondslag van het vergunningstelsel. Dit zou immers in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Motivering Een weigering dient vanzelfsprekend voldoende gemotiveerd te zijn. Gemotiveerd moet worden welke weigeringsgrond van toepassing is en waarom. HOOFDSTUK 2. OPENBARE ORDEAlgemene toelichting afdeling 1, Orde en veiligheid op openbare plaatsen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen.
\nDe diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik.
\nSamenscholing en ongeregeldheden tekst artikel Eerste lid Het begrip \"samenscholing\" is ontleend aan artikel 186 WvSr: \"Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.\" Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie. Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd. Tweede lid Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde \"bevoegdheid\" (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit. De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van de feiten. Als de rechter meent dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de strafbepaling buiten toepassing.
\nHet gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 2 en 12 Politiewet.
\nArtikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving van de openbare orde. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt. De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.
\nJurisprudentie Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest). Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem).
\nVan een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.
\nOptochten (Vervallen) tekst artikel In 2006 is met het oog op het vereenvoudigen van de APV dit artikel opgenomen onder de evenementenbepaling (artikelen 2. en 2.). Zie .verder de toelichting bij die artikelen Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen tekst artikel Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid \"openbare plaats\" gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen) Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen.
\nWOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen. De meeste APV’s kennen alleen een kennisgevingeis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven. In verband hiermee heeft artikel 2:3. alleen betrekking op betogingen Het artikel kan zonodig worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot \"processies\". Uitgangspunten Wet openbare manifestaties De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden. De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8). Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven.
\nZowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht dat niet nodig. Overigens vallen individuele uitingen wel onder de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 verbiedt expliciet een voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen, ook als die uitingen godsdienstig of levensbeschouwelijk van aard zijn. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen.
\nArgumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan. De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6): de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden; de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen; de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.
\nEen aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. De reden is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en dat anderzijds de rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6): het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM); de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan \"de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden\" (artikel 9 WOM); een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid); de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM); de bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan \"de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden\" (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).