De rechthebbende op een bouwwerk is verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk, vanwege en overeenkomstig de aanwijzingen van het college, aanduidingen voor brandkranen en brandputten worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd.
\nHet college geeft van tevoren schriftelijk kennis aan de rechthebbende als bedoeld in het eerste lid van hun voornemen over te gaan tot het doen aanbrengen of wijzigen van aanduidingen voor brandkranen en brandputten.
\nHet is verboden enige aanduiding als bedoeld in artikel 5:18 eerste lid, te verwijderen, wijzigen, beschadigen, verplaatsen of onleesbaar te maken.
\nHet in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover het Wetboek van Strafrecht van toepassing is.
\n1.In deze afdeling wordt onder evenement verstaan het geheel van activiteiten dat plaatsvindt bij een, al dan niet met enige beperkingen, voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak in een gebouw of een gedeelte daarvan met uitzondering van: betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties; bioscoop- en theatervoorstellingen; sportwedstrijden voor zover deze plaatsvinden onder auspiciën van een bij de NOC*NSF aangesloten sportbond en niet behoren tot door de burgemeester aangewezen categorieën vechtsportwedstrijden of -gala's; voetbalwedstrijden als bedoeld in afdeling 2.7 van deze verordening; activiteiten in horecabedrijven die in de uitoefening van het horecabedrijf gebruikelijk zijn; markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder h. van de Gemeentewet; kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen; speelgelegenheden als bedoeld in artikel 2:21 van deze verordening.
\n2.In deze afdeling wordt onder organisator verstaan een natuurlijke persoon of in geval van een rechtspersoon, de bestuurder van deze rechtspersoon dan wel diens gevolmachtigde(n), die een evenement als bedoeld in het eerste lid houdt of doet houden.
\n1.Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement als bedoeld in artikel 5:20 te houden of doen houden waarbij het totaal aantal van 2.000 bezoekers tegelijkertijd aanwezig is.
\n2.De burgemeester kan categorieën vechtsportwedstrijden of –gala’s aanwijzen waarop het verbod in het eerste lid, ongeacht het daarin vermelde aantal bezoekers, van toepassing is.
\n4.Onverminderd het bepaalde in artikel 1:4 van deze verordening, wordt aan de vergunning het voorschrift verbonden dat de organisator een verzekering tegen aansprakelijkheid met een toereikende dekking afsluit.
\n5.Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.
\nMet het oog op de in artikel 5:27 en de in artikel 1:8 genoemde belangen, kan het college over de uitoefening van de bevoegdheden in deze paragraaf nadere regels vaststellen
\n1.De aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 5:21, eerste lid, dient te geschieden door middel van een door de burgemeester vastgesteld formulier.
\n2.In de aanvraag om een vergunning en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld: de gegevens van de organisator; de geplande datum, tijdstip en locatie van het evenement; een omschrijving van de aard en karakter van het evenement; het te verwachten aantal bezoekers.
\n3.De aanvraag dient vergezeld te gaan van een door de organisator opgesteld veiligheidsplan en plattegrond.
\n1.Voor het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 5:21, eerste lid dient de organisator aan de volgende eisen te voldoen: hij mag niet onder curatele staan dan wel uit de ouderlijke macht of voogdij zijn ontzet; hij mag niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn; hij moet de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en hij moet aantoonbare ervaring hebben in het organiseren van vergelijkbare evenementen als het evenement waarvoor vergunning wordt aangevraagd.
\n2.De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid onder d. gestelde vereiste.
\nDe burgemeester stelt op basis van het, in de vergunning aangegeven, veiligheidsplan, het risicoprofiel van de beoogde bezoekers en de voor een goed verloop van het evenement noodzakelijk geachte inzet en beschikbaarheid van hulpdiensten voor het evenement een maximum aantal bezoekers vast.
\n1.De burgemeester stelt jaarlijks voor 1 december een reserveringskalender evenementen vast voor het daaropvolgende kalenderjaar.
\n2.Het college bepaalt in een nadere regel in welke periode, voorafgaand aan vaststelling van de reserveringskalender evenementen, degenen die voornemens zijn een evenement te organiseren een evenement kunnen aanmelden voor de reserveringskalender evenementen van het volgende kalenderjaar. Een aanmelding voor de reserveringskalender evenementen is geen aanvraag om een vergunning als in artikel 5:21 van deze verordening.
\n3.Het besluit op een aanvraag wordt aangehouden tot na vaststelling van de reserveringskalender evenementen. De burgemeester kan hiervan afwijken door een vergunning te verlenen na de periode van aanmelding en voor vaststelling van de reserveringskalender evenementen.
\nDe vergunning wordt geweigerd , indien niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 5:23 of 5:24 van deze verordening;
\nIn afwijking van artikel 1:8, tweede lid, van deze verordening kan een vergunning worden geweigerd als de aanvraag daarvoor minder dan twaalf weken voor de start van het evenement is ingediend Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd, indien: onevenredig veel beslag wordt gelegd op de ruimte of op de gemeentelijke– of hulpdiensten; de organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement; de aard van het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de gevraagde locatie; of in de burgemeester vastgestelde reserveringskalender evenementen als bedoeld in artikel 5:26 van deze verordening een reservering is opgenomen voor een ander evenement op de gevraagde tijd, locatie of in de nabijheid daarvan. .
\nActiviteiten, die deel uitmaken van een evenementenvergunning, zijn niet afzonderlijk vergunningplichtig uit hoofde van andere gemeentelijke publiekrechtelijke regelingen niet zijnde belastingen, leges of retributievoorschriften.
\nHet is verboden bij een evenement de orde te verstoren.
\n1.Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement als bedoeld in artikel 5:30 te houden.
\n3.Onverminderd het bepaalde in artikel 1:4 van deze verordening kan aan de vergunning het voorschrift verbonden worden dat de organisator een verzekering tegen aansprakelijkheid met een toereikende dekking afsluit.
\n4.Indien een vergunning is verleend voor een evenement als bedoeld in het eerste lid, dan: wordt geen vergunning verleend aan derden voor op zichzelf staande activiteiten en handelingen op of aan de openbare plaats of het openbaar water gedurende de tijden waarop en in het gebied waar het evenement plaatsvindt; worden aanvragen om vergunning als bedoeld in de artikelen 2:9, 5:13 van deze verordening geweigerd.
\n5.Paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.
\nMet het oog op de in artikel 5:37 en de in artikel 1:8 genoemde belangen, kan het college over de uitoefening van de bevoegdheden in deze afdeling nadere regels vaststellen.
\n1.De aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 5:31 geschiedt door middel van een door de burgemeester vastgesteld formulier.
\n2.In de aanvraag om een vergunning en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld: de gegevens van de organisator; de datum, tijdstip en locatie van het evenement; een omschrijving van de aard en karakter van het evenement; een omschrijving van de activiteiten en handelingen die in het kader van het evenement plaatsvinden; het te verwachten aantal bezoekers van of deelnemers aan het evenement.
\n3.De aanvraag dient vergezeld te gaan van een door de organisator opgesteld veiligheidsplan en plattegrond.
\n1.Voor het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 5:31 , dient de organisator aan de volgende eisen te voldoen: hij mag niet onder curatele staan dan wel uit de ouderlijke macht of voogdij zijn ontzet; hij mag niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn; hij moet de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en hij moet aantoonbare ervaring hebben in het organiseren van vergelijkbare evenementen als het evenement waarvoor vergunning wordt aangevraagd.
\n2.De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid onder a., c. of d. gestelde vereiste.
\nDe burgemeester stelt jaarlijks voor 1 december een reserveringskalender evenementen vast voor het daaropvolgende kalenderjaar.
\nHet college bepaalt in een nadere regel in welke periode, voorafgaand aan vaststelling van de reserveringskalender evenementen, degenen die voornemens zijn een evenement te organiseren een evenement kunnen aanmelden voor de reserveringskalender evenementen van het volgende kalenderjaar. Een aanmelding voor de reserveringskalender evenementen is geen aanvraag om een vergunning als in artikel 5:31 van deze verordening.
\nHet besluit op een aanvraag wordt aangehouden tot na vaststelling van de reserveringskalender evenementen. De burgemeester kan hiervan afwijken door een vergunning te verlenen na de periode van aanmelding en voor vaststelling van de reserveringskalender evenementen.
\nAan de plaatsing van een evenement op de reserveringskalender evenementen kunnen geen rechten worden ontleend, met uitzondering van het bepaalde in artikel 5:37, derde lid, onder d van deze verordening.
\nDe burgemeester kan, met het oog op de in artikel 5:37 en de in artikel 1:8 genoemde belangen, voorafgaand aan het vaststellen van de reserveringskalender evenementen, locaties en data aanwijzen die gereserveerd zijn voor stads- en volksfeesten, herdenkingen, vieringen en huldigingen.
\nDe vergunning wordt geweigerd, indien niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 5:34 of 5:35 van deze verordening.
\nIn afwijking van artikel 1:8, tweede lid, van deze verordening kan een vergunning worden geweigerd als de aanvraag daarvoor minder dan twaalf weken voor de start van het evenement is ingediend Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan deze vergunning worden geweigerd , indien: onevenredig veel beslag wordt gelegd op de ruimte of op de gemeentelijke - of hulpdiensten; de organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement; de aard van het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de gevraagde locatie of het evenement niet voldoet aan het locatieprofiel dat het college voor die locatie heeft vastgesteld; of in door de burgemeester vastgestelde reserveringskalender evenementen als bedoeld in artikel 5:36 van deze verordening een reservering is opgenomen voor een ander evenement op de gevraagde tijd, locatie of in de nabijheid daarvan.
\nBij het verlenen van de vergunning als bedoeld in artikel 5:31 eerste lid, kan bepaald worden dat de werking van reeds geldende vergunningen voor het gebruik van de openbare plaats of het openbaar water in het gebied waar het evenement plaatsvindt wordt geschorst zolang dit noodzakelijk is in het belang van het evenement.
\nDe artikelen 5:28 en 5:29 zijn van overeenkomstige toepassing op deze afdeling.
\nHoofdstuk6Straf-, overgangs- en slotbepalingen
\nOvertreding van de artikelen en de bij of krachtens deze artikelen gegeven voorschriften en beperkingen, met uitzondering van de artikelen 2:11, 2:12, 4:7 en 4:11 van deze verordening, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie als bedoeld in artikel 23 Wetboek van Strafrecht.
\n1.De opsporing van de in artikel 6:1 strafbaar gestelde feiten is, naast de in artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering genoemde opsporingsambtenaren, opgedragen aan hen die door het college of de burgemeester met de zorg voor de naleving van deze verordening zijn belast, ieder voor zover het de feiten betreft, die in de aanwijzing zijn vermeld.
\n2.Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast de bij besluit van het college of de burgemeester aangewezen personen.
\nZij die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van de bij of krachtens deze verordening gegeven voorschriften welke strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen, zijn bevoegd tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
\n1.Deze verordening treedt in werking op de achtste dag na die waarop zij is bekendgemaakt.
\n2.Op dat tijdstip wordt de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (Gemeenteblad van Utrecht 2005, nr. 64, incl. de wijzigingen opgenomen in de Gemeentebladen 2005, nr. 78, 2006, nr. 37, 2008, nr. 2 en 71, 2009, 17 en 50) ingetrokken.
\nBesluiten, genomen krachtens de verordening bedoeld in artikel 6:4, tweede lid, die golden op het moment van de inwerkingtreding van deze verordening en waarvoor deze verordening overeenkomstige besluiten kent, gelden als besluiten genomen krachtens deze verordening.
\nDeze verordening wordt aangehaald als: Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010.
\nAldus besloten in de openbare vergadering van de raad, gehouden op 4 maart 2010.De griffier, De burgemeester, Drs. A.A.H. Smits Mr. A. WolfsenBekendmaking is geschied op 24 maart 2010.
\nDeze verordening is in werking getreden op 1 april 2010.
\nBijlage Toelichting Algemene plaatselijke verordening Utrecht (Versie oktober 2022) Toelichting Algemene plaatselijke verordening Utrecht (Versie oktober 2022)
\nIn dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling definities opgenomen.
\nOver de in artikel 1:1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt. b. Een openbare plaats De definitie van weg in de APV is aanzienlijk beperkt. Dat brengt met zich mee dat de werking van artikelen in deze verordening waar sprake is van de weg een (veel) beperktere werking hebben dan daarvoor. De bevoegdheid van de gemeente gaat verder dan dat. In artikelen waar het de bedoeling is om zaken te regelen op plaatsen die niet tot de weg kunnen worden gerekend, is gekozen voor de term “een openbare plaats”. Daarmee is beoogd om die plaatsen aan te duiden die voor deze wijziging onder het al te brede begrip weg vielen:
\n1.al dan niet met enige beperking- voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
\n2.de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;
\n3.andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.
\nVoor het begrip openbare plaats in de zin van de Wet Openbare Manifestaties (WOM) zie de toelichting bij artikel 2:6 Kennisgeving openbare manifestaties. c. weg Een aantal van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. In artikel 1:1 is de “weg” omschreven als weg in de zin van de Wegenverkeerswet 1994. Dat verschilt aanzienlijk van de oude omschrijving, waar praktisch iedere publiek toegankelijke ruimte onder het begrip “weg” viel. Daarop is kritiek gekomen, met name omdat het begrip “weg” op die manier wel erg ver af kwam te staan van wat het normale spraakgebruik daaronder verstaat. In de aanwijzingen voor de decentrale regelgeving is juist aangegeven dat het normale spraakgebruik zoveel mogelijk moet worden gevolgd (aanwijzing 66).
\nBij die artikelen waarvan het duidelijk de bedoeling is dat er zaken worden geregeld die zich niet alleen op of aan de weg afspelen, is gekozen voor de omschrijving “openbare plaats”.
\nIn de wetgeving bestaan verschillende definities van het begrip “weg”: a. de “(Openbare) weg” in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna); b. de “weg” in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen.
\nOp of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. De term “aan de weg” duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. d. openbaar water Een “openbaar water” in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat open staat voor het publiek. “Openbaar” is hier dus synoniem aan “feitelijk voor het publiek toegankelijk”. De begripsbepaling uit de Havenverordening Utrecht is hierbij gevolgd. Denk in Utrecht aan coffeeshops op het water. e. bebouwde kom De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom.
\nVoor het begrip “bebouwde kom” is aangesloten bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de bebouwde kom krachtens artikel 27, tweede lid, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid is de grens van de bebouwde kom op een topografische kaart (Provinciaal blad 2008, 13) weergegeven en als bijlage (1) bij de Apv gevoegd. f. rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. g. voertuigen De definitie van ‘voertuig’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. ‘Voertuigen’ in de zin van dit artikel zijn: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Voor kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen en dergelijke is een uitzondering gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. h. vaartuigen De begripsbepaling is ontleend aan de Havenverordening Utrecht. i. woonschip De begripsbepaling is ontleend aan de Havenverordening Utrecht . j. bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1 van de Bouwverordening Utrecht. k. gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, eerste lid onder c, van de Woningwet. m. verblijfsontzegging De 'oude' begripsbepaling is behouden en niet omgezet in het begrip: \"gebiedsontzegging\". p. bromfiets De definitie van ‘bromfiets’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1, eerste lid, onder e, van de Wegenverkeerswet 1994. In de Wegenverkeerswet 1994 gaat het daarbij in het algemeen om motorrijtuigen op 2,3 of 4 wielen die door de constructie niet harder van 45 km per uur kunnen, met uitzondering van gehandicaptenvoertuigen. Daarnaast gelden criteria ten aanzien van ontsteking, cilinderinhoud, vermogen en/of gewicht. Voor de uitgebreide definitie wordt hier dan ook verwezen naar artikel 1, eerste lid, onder e, van de Wegenverkeerswet 1994. In ieder geval wordt als bromfiets aangemerkt een voertuig dat blijkens het afgegeven kentekenbewijs als bromfiets is aangeduid. q. motorvoertuig De definitie van ‘motorvoertuig’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. ‘Motorvoertuigen’ in de zin van dit artikel zijn: alle gemotoriseerde voertuigen behalve bromfietsen, fietsen met trapondersteuning en gehandicaptenvoertuigen, bestemd om anders dan langs rails te worden voortbewogen. r. parkeren De definitie van ‘parkeren’ haakt aan bij de definitie ervan in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. ‘Parkeren’ in de zin van dit artikel is: het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen.
\nHet uitgangspunt van artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is, dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In deze verordening is de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn is in deze verordening à la de modelverordening op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn.
\nDe beslistermijn op een aanvraag voor een vergunning voor het exploiteren van een seksinrichting en voor evenementen is bepaald op twaalf weken te rekenen na de dag waarop de aanvraag ontvangen is. Het bevoegde bestuursorgaan kan zijn besluit voor ten hoogste twaalf weken verdagen.
\nAwb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan. Het niet beslissen van het bestuursorgaan binnen de in lid 1 vastgestelde termijn, houdt in dat er sprake is van een 'fictieve weigering'. Dit houdt in dat bij het verstrijken van de termijn de aanvrager bevoegd is bezwaar of beroep in te stellen Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De acht weken termijn van artikel 1:2 voldoet daaraan.
\nArtikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium.
\nDe verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht worden. Het derde lid is een implementatie van deze verplichting.
\nOntvangstbevestiging Indien de Dienstenrichtlijn van toepassing is, wordt op grond van artikel 13, vijfde lid de ontvangst van elke vergunningaanvraag zo snel mogelijk bevestigd. De ontvangstbevestiging moet de volgende informatie bevatten: de beslistermijn, de beschikbare rechtsmiddelen en indien van toepassing de vermelding dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de gespecificeerde termijn de vergunning geacht wordt te zijn verleend. Het gaat hier om toepassing van de lex silencio positivo (vergunning van rechtswege).
\nEen bevoegde instantie bevestigt eveneens de ontvangst van een melding die een dienstverrichter krachtens wettelijk voorschrift bij een bevoegde instantie dient te verrichten, indien door het doen van die melding en een bij wettelijk voorschrift bepaald tijdsverloop een voorwaarde wordt vervuld voor toegang tot of de uitoefening van een dienst.
\nIn literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. Toch verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen. Daarbij moet ook -ten overvloede- worden aangegeven dat de voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld.
\nNiet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1:6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd.
\nDe vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften last onder bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1:4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.
\nDienstenrichtlijn Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Zie voor wat onder dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid wordt verstaan: de algemene toelichting en het commentaar onder artikel 1:8. Op grond van het vijfde lid van artikel 10 wordt de vergunning pas verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningvoorwaarden is voldaan.
\nHet derde lid zegt, dat de vergunningvoorwaarden voor een nieuwe vestiging gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet mogen overlappen.
\nIn de in deze APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6:1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften.
\nEen vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is niet overdraagbaar. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet. Deze wet bepaalt dat voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald. Een persoonlijke vergunning is ook de standplaatsvergunning. Dit vanwege het persoonlijke karakter van de ambulante handel en omdat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen meestal verre overtreft. Het zou onredelijk zijn als een standplaatsvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.
\nZaaksgebonden Als een vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtsopvolger geldt, is het verstandig een voorschrift op te nemen dat de houder van de vergunning of ontheffing verplicht binnen twee weken schriftelijk te melden dat hij zijn vergunning heeft overgedragen, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.
\nBij de artikelen 2:9 (Voorwerpen of stoffen aan, op, in of boven de weg), 2:11 (Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg) en artikel 2:12 (Maken, veranderen van een uitweg) is de zaaksgebondenheid van deze vergunningen juncto het bepaalde in artikel 1:5 expliciet opgenomen.
\nLiteratuur Voor de overdraagbaarheid van Apv-vergunningen, zie: C.L. Knijff, Rechtsopvolging bij vergunningen in de gemeentepraktijk, GS 2004, 7205, onder 3.4 Overgang uitgesloten: APV-vergunningen.
\nDe in dit artikel genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (“kan”). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. In onderdeel d is het woord ‘gedurende’ toegevoegd. Het onderdeel bood al een grondslag om de vergunning in te trekken als deze na verlening niet werd gebruikt, maar biedt nu ook een grondslag om een vergunning in te trekken als deze lange tijd niet wordt gebruikt, bijvoorbeeld bij het innemen van een standplaats.
\nAls het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen (artikel 4:8 Awb).
\nHet streven naar lastenvermindering voor burger en overheid en toetsing aan de Europese Dienstenrichtlijn hebben ertoe geleid in artikel 1:7 te bepalen dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a.de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b.het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c.een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
\nOver punt b. dat onder meer op wachtlijsten ziet, schrijft de Dienstenrichtlijn: “Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren. Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grote mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijvingen van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal.” (PB L 376/36, nr. 62) Als gemeenten een vergunning voor bepaalde tijd verlenen, moeten zij beargumenteren waarom deze beperking nodig is en de evenredigheidstoets kan doorstaan.
\nSommige vergunningen lenen zich uit de aard alleen voor verlening voor bepaalde tijd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een evenementenvergunning of een standplaatsvergunning voor een oliebollenkraam rond de jaarwisseling.
\nHet merendeel van de Utrechtse Apv-vergunningen en -ontheffingen zijn vergunningen voor bepaalde tijd: -straatartiest (2:8); -voorwerpen of stoffen aan, op, in of boven de weg (2:9); -aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg (2:11); -evenementenvergunningen (5:20 e.v.); -voetbal (2:17); -seksinrichtingen (3:2); -straatprostitutie (3:3); -overige geluidhinder (4:1); -velvergunning (4:7); -ontheffing aantasting groenvoorzieningen door voertuigen (5:10); -inzameling van geld of goederen/collecte (5:11); -straathandel (5:13); -standplaats voor een ander doel dan straathandel (5:14); -ontheffing beperking verkeer in natuurgebieden (5:16); -ontheffing verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken (5:17).
\nZie voor de betekenis van “een dwingende reden van algemeen belang” bij de toelichting onder artikel 1:8.
\nArtikel 1:6 bepaalt dat bij gewijzigde omstandigheden de vergunning kan worden gewijzigd of ingetrokken. Hiermee blijft een handhavingsgrond –ook bij vergunningen voor onbepaalde tijd– aanwezig. Het ligt ook daarom in de rede dat een vergunning voor onbepaalde duur blijft gelden indien de omstandigheden niet wijzigen. Pas bij gewijzigde omstandigheden dient de vergunning opnieuw te worden bezien. Ook daarbij wordt rekening gehouden met de noodzaak- en proportionaliteitseis. Bij geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang, kan de vergunning niet worden gewijzigd of ingetrokken. De noodzaak daarvoor ontbreekt.
\nIn artikel1:7, tweede lid is de terugrekeningsregeling (à la artikel 8 APV oud) opgenomen waarbij de Algemene termijnenwet (Atw) van overeenkomstige toepassing is verklaard. Voor zover de APV termijnen bevat die in uren worden uitgedrukt of door terugrekening worden bepaald, is de Atw niet van toepassing. Artikel 1:7, tweede lid bevat daartoe een terugrekeningsregeling die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om altijd over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken.
\nVergunningstelsels zijn in de Apv als volgt geformuleerd: een verbodsbepaling om een bepaalde activiteit te verrichten behoudens vergunning. Vergunningstelsels kenden tot op heden vaak een artikellid of –leden met weigeringsgronden. Deze werden op verschillende manier omschreven wat suggereerde dat in verschillende bepalingen materieel andere weigeringsgronden golden. Dit was meestal niet het geval. Ter bevordering van de systematiek en duidelijkheid binnen de Apv is ervoor gekozen om in Hoofdstuk I algemene weigeringsgronden te benoemen. In de afzonderlijke vergunningstelsels (artikel 2:43: consumentenvuurwerk, artikel 5:27, tweede lid: binnenevenementen, artikel 5:37, tweede lid : buitenevenementen) zijn de betreffende artikel(led)en vervallen. Alleen als er voor een vergunning andere of aanvullende weigeringsgronden gelden dan de in artikel 1:8 genoemde, worden die in het betreffende artikel genoemd. Bijvoorbeeld de weigeringsgronden voetbalwedstrijden: artikel 2:19.
\nEuropese Dienstenrichtlijn Vergunningen Tegelijkertijd met de deregulering van de vergunningstelsels van de model-APV zijn deze gescreend aan de Europese Dienstenrichtlijn. Het gaat daarbij om de volgende stelsels: gebiedsaanwijzing in geval van straatartiesten, de evenementenvergunning, horeca-exploitatievergunning, vergunning voor een seksinrichtingen, standplaatsvergunning en de vergunning voor een snuffelmarkt (vervallen). Gokactiviteiten zijn van de werking van de Europese Richtlijn uitgezonderd, zodat de speelautomatenvergunning niet onder het regime valt.
\nMeldingen Het begrip vergunningstelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is breder dan wij dit kennen.
\nDaaronder vallen ook meldingsplichten. Onder vergunning verstaat de Dienstenrichtlijn immers: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit (artikel 4 lid 6). Hieruit volgt dat een melding wordt aangemerkt als een vergunning. Andere voorbeelden van een ‘vergunning’ zijn: verklaringen van geen bezwaar; verplichting zich in te schrijven in een register etc. Een voorbeeld van een meldingsplicht binnen deze verordening is een eendaags klein evenement.
\nVestiging of tijdelijke overschrijding Bij het screenen van de APV aan de Dienstenrichtlijn is het volgende in ogenschouw genomen. In theorie bestaan er drie verschillende regimes: voor de ‘vestiger’, de ‘tijdelijke grensoverschrijder’ en de Nederlandse dienstverrichter. In het licht van deze regimes moet worden bekeken of en in hoeverre vergunningstelsels zijn toegestaan.
\nArtikel 9 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van vestiging) ziet op de zogenaamde ‘vestiger’. Er is overeenkomstig de rechtspraak van het HvJ sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht. Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt (overweging 37 bij de richtlijn).
\nIn het licht van beide regimes moet worden bekeken of een vergunningstelsel is toegestaan.
\nArtikel 9 staat vergunningstelsels toe, mits aan de volgende vereisten is voldaan: ∙zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van degene die de vergunning aanvraagt; ∙de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid). Het begrip dwingende redenen van algemeen belang zoals bedoeld in artikel 9 is door het Hof van Justitie ontwikkeld en kan zich nog verder ontwikkelen. Het betreft hier de zogenaamde ‘rule of reason’. Dit begrip omvat de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag, en andere dwingende redenen waaronder milieu (overweging 40 bij de richtlijn); ∙het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).
\nDe tijdelijke dienstverrichter overschrijdt de grens om in Nederland zijn dienst te verrichten, maar vestigt zich hier niet. Hierop ziet artikel 16 van de Dienstenrichtlijn (vrij verkeer van diensten). Hier gelden veel strengere criteria om een (vergunnings)eis te stellen: ∙zij zijn niet discriminatoir ten opzichte van de dienstverlener; ∙er zijn gerechtvaardigde redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu (noodzakelijkheid). Voor wat betreft de noodzakelijkheidseis stelt artikel 16 dan ook een strengere eis dan artikel 9; ∙het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt (evenredigheid).
\nTenslotte zijn er de Nederlandse dienstverleners. In theorie staat de richtlijn toe dat de overheid aan een Nederlandse dienstverlener zwaardere eisen stelt dan aan een buitenlandse partij, maar dit is in de praktijk en vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid niet wenselijk.
\nOp dezelfde gronden is het evenmin gewenst een onderscheid aan te brengen tussen verschillende soorten van dienstverleners (tijdelijke grensoverschrijders, vestigers en dus ook Nederlandse dienstverleners). Anders zou de dienstverlener die zich vanuit een andere lidstaat hier vestigt een bevoorrechte positie hebben ten opzichte van degene die de grens overschrijdt om zijn diensten aan te bieden of beide dienstverleners ten opzichte van de eigen onderdanen.
\nNiet alleen de eis van het hebben van een vergunning geldt voor hen gelijkelijk, maar ook de gronden om een vergunning te weigeren zijn voor de drie categorieën aanvragers dezelfde. Daarom zijn de weigeringgronden algemeen geformuleerd zodat ze gelden voor interne én internationale verhoudingen. Er is aangesloten bij het lichtste regime van de richtlijn (artikel 16): de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu.
\nDe richtlijn geldt niet voor het verkopen van goederen. Dit is immers geen dienst. Bij standplaatsvergunningen kan er echter zowel sprake zijn van een vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen en/of voor het verlenen van diensten. Ook in dit geval zou rechtsongelijkheid kunnen ontstaan doordat de verkoper niet, maar de dienstverlener wel onder de richtlijn valt. Daarom is in de model-Apv geen onderscheid gemaakt tussen verkoop en dienstverlening voor wat betreft de weigeringsgronden.
\nEnkele voorheen gehanteerde weigeringsgronden komen niet meer als zodanig voor in de richtlijn. De vraag waar deze dan wel onder vallen kan als volgt worden beantwoord:
\nOverlast Vanouds is de APV een openbare orde en overlastverordening. Het begrip ‘overlast’ komt in het EG-recht bij de toetsing van uitzonderingen op het vrij verkeer niet voor. Ook de Dienstenrichtlijn spreekt niet over overlast. Het milieubegrip omvat echter alle soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast veroorzaakt door stof, afval e.d. Overlast, veroorzaakt door vuurwerk, valt eveneens onder bescherming van het milieu of zelfs gezondheid. Uiteraard speelt het begrip ‘overlast’ in het kader van de openbare orde en veiligheid in de APV een belangrijke rol.
\nVerkeersveiligheid De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 9 (rule of reason). Maar ook is er sprake van een belang dat te scharen valt onder de volksgezondheid, als het voorkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft.
\nVeiligheid van personen en gezondheid Deze gronden op grond waarvan voorheen een evenementenvergunning kon worden geweigerd, bijvoorbeeld bij het uitbreken van mond- en klauwzeer (gezondheid) kunnen als een belang van volksgezondheid worden aangemerkt.
\nZedelijkheid Het begrip zedelijkheid valt onder het begrip openbare orde, zoals dit wordt uitgelegd in overweging 41. Te denken valt aan de bescherming van de menselijke waardigheid of in het geval van dierenmishandeling (bijvoorbeeld gansslaan, palingtrekken of zwijntjetik) betreft onder het belang van dierenwelzijn. Ook andere dwingende redenen dan de openbare orde kunnen een ‘zedelijkheidsaspect’ hebben. Bij seksinrichtingen is zedelijkheid nog als een zelfstandige weigeringsgrond opgenomen, omdat het om ‘vestiging’ gaat.
\nVoorzieningenniveau bij standplaatsen In het verleden is het beschermen van een redelijk voorzieningenniveau in de gemeente ten behoeve van de consument als een openbare ordebelang aangemerkt. De gedachte was dat gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt door de Afdeling slechts één uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal in de praktijk niet snel sprake zijn. Voor de vraag of een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan, komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de vraag of voor een overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande voorzieningen moet worden gevreesd, maar het doorslaggevende criterium is of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Bijvoorbeeld ABRvS 13-01-2016, ECLI:NL:RVS:2016:49.
\nOok de Dienstenrichtlijn staat een redelijk voorzieningenniveau niet toe als weigeringsgrond voor standplaatsen , omdat dit wordt beschouwd als een economische, niet toegestane, belemmering voor het vrij verkeer van diensten (artikel 14, punt 5, van de Dienstenrichtlijn). Op grond van de Dienstenrichtlijn mag wel een kwantitatieve of territoriale beperking worden gesteld, mits: geen sprake is van discriminatie naar nationaliteit of statutaire zetel (discriminatieverbod); er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid); en de maatregelen zijn geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan nodig is en het doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt (evenredigheid) (artikel 15 Détournement de pouvoir Gemeenten dienen zich er van bewust te zijn dat zij een vergunningaanvraag niet kunnen weigeren op een andere grond dan de grondslag van het vergunningstelsel. Dit zou immers in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
\nMotivering Een weigering dient vanzelfsprekend voldoende gemotiveerd te zijn. Gemotiveerd moet worden welke weigeringsgrond van toepassing is en waarom.
\nVerificatieplicht Vreemdelingenwet 2000 In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening kan worden overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatige verblijf blijkt. Artikel 8.3, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) bepaalt dat een vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8 van de Vw 2000 geen aanspraak kan maken op de toekenning van vergunningen en ontheffingen door bestuursorganen van o.m. gemeenten , voor zover die betrekking hebben op standplaatsen, markten, venten, collecteren, evenementen of beroepsmatige dan wel bedrijfsmatige activiteiten.
\nTweede lid en derde lid De wetgever heeft in de Awb een sluitend systeem neergelegd voor de afhandeling van aanvragen: die worden ingewilligd of geweigerd. In artikel 4:5 van de Awb is daarop één uitzondering gemaakt: een aanvraag die zo gebrekkig is dat die moet worden aangevuld voor ze kan worden afgehandeld kan buiten behandeling worden gelaten. Wel moet de aanvrager de kans krijgen om de aanvraag aan te vullen. Gemeenten kunnen bij verordening geen aanvullende gronden stellen waarmee een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten, zoals voorheen was gedaan in artikel 1:3. Het is echter weinig zinvol – voor zowel de gemeente als de aanvrager – om te beginnen met een inhoudelijk toetsing van een aanvraag als door het (late) tijdstip van indienen van de aanvraag een –volledige en – goede beoordeling hiervan niet redelijkerwijs mogelijk is vóór de beoogde datum van de activiteit waarvoor de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft.
\nEen vergunning of ontheffing zal in dergelijke gevallen niet (tijdig) verleend kunnen worden. Zie in dit verband ook artikel 3:2 van de Awb. Een (snelle) weigering schept (snel) duidelijkheid voor de aanvrager en voorkomt een onnodige inspanning aan de kant van de gemeente. Het tweede en derde lid bieden nu een weigeringsgrondslag voor dergelijke gevallen. Hierbij moet wel bedacht worden dat een vergunning of ontheffing veelal eerder dan drie weken van tevoren aangevraagd zal moeten worden, gelet op de beslistermijn. Immers voor een aantal vergunningen zal een indieningstermijn van drie weken te weinig zijn om de aanvraag behoorlijk te kunnen behandelen.
\nVan algemeen verbindende voorschriften van de APV mag in beginsel niet afgeweken worden. Nieuwe ontwikkelingen, innovaties of initiatieven waarvoor een dergelijke afwijking wel vereist is, kunnen en mogen nu niet gehonoreerd worden. Wordt toch gehandeld in strijd met de APV dan geldt een beginselplicht tot handhaving. De voorafgaande noodzakelijke APV-wijziging om de strijdigheid op te heffen is met een experimenteerartikel niet nodig. Dit artikel biedt het college en de burgemeester de mogelijkheid om te experimenteren met het tijdelijk afwijken van bepalingen in de APV. Het doel van een dergelijk experiment is om gegevens te verzamelen op basis waarvan kan worden bepaald of het afwijken van een bepaling in de APV aan het gewenste doel beantwoordt. Kan ordening van de leefomgeving op een andere en betere wijze plaatsvinden dan de wijze waarvoor in de APV is gekozen? Proefondervindelijk kan gedurende een afgebakende periode en in een afgebakend gebied worden vastgesteld of het op een andere wijze regelen van een situatie effectiever is. Met een experiment kan relatief snel worden ingespeeld op een veranderde situatie. Bijzondere en gewenste initiatieven kunnen zo een kans krijgen om zich in de praktijk te bewijzen en er kan ingespeeld worden op innovaties en ontwikkelingen.
\nIn het tweede lid is bepaald dat de raad de bevoegdheid om bij experiment af te wijken van de APV delegeert aan het college of de burgemeester, ieder voor zover het een hem gegeven bevoegdheid betreft. Voordat met een experiment wordt gestart heeft het college of de burgemeester de verwachting dat de alternatieve wijze van ordening doeltreffend is. Het college of burgemeester maakt daartoe een afweging tussen het afwijken van de algemeen geldende bepaling en het beoogde voordeel van het experiment. Is er een reële verwachting dat de beoogde - grotendeels positieve - gevolgen zullen intreden?
\nDe artikelen waarvan afgeweken kan worden zijn limitatief opgesomd. Het betreft vooral artikelen waarvan de verwachting is dat een experiment ruimte kan bieden aan verplichtingen van burgers of ondernemers die nu als zwaar of knellend worden ervaren. Het betreft voornamelijk bepalingen waarin een vergunningplicht wordt voorgeschreven voor het gebruik van de openbare ruimte. Ook kan het experiment worden ingezet om tegemoet te komen aan ontwikkelingen en innovaties.
\nHet overgrote deel van bepalingen over de openbare orde, manifestaties, veiligheid, voetbalwedstrijden, overlast, prostitutie en kappen van bomen is uitgesloten van de experimenteerbepaling.
\nDe betrokkenheid van de raad wordt vormgegeven door een voorhangprocedure: elk concept-experimenteerbesluit zal naar de raad worden gezonden waarna de raad gedurende vier weken wensen en bedenkingen kenbaar kan maken. Indien het college of de burgemeester in het definitieve besluit van de wensen en bedenkingen van de gemeenteraad afwijkt, wordt dit gemotiveerd aan de raad meegedeeld.
\nDe kaders waarbinnen het experiment moet plaatsvinden zijn gegeven in het vierde lid. In het besluit tot experimenteren moet opgenomen worden van welke bepaling(en) in de APV wordt afgeweken, alsmede het doel van het experiment. In het besluit beschrijft het college of de burgemeester onder welke voorwaarden ruimte wordt geboden aan het experiment. Zo kan bijvoorbeeld bepaald worden dat een verplichting tijdelijk niet geldt, mits de burger of ondernemer zich aan bepaalde voorwaarden houdt. Die voorwaarden zullen opgenomen worden in het besluit.
\nHet experiment kent een einddatum en is dus tijdelijk van aard. De maximale duur van een experiment is één jaar. Naast een beperkte duur dient ook het gebied waarbinnen het experiment plaatsvindt te zijn afgebakend. De afbakening kan in grootte variëren, maar kan ook de gehele gemeente betreffen.
\nAl naar gelang het soort bepaling waarmee wordt geëxperimenteerd, kan in het besluit worden opgenomen op welke wijze opgetreden zal worden indien niet aan de voorwaarden wordt voldaan, bijvoorbeeld de mogelijkheid om het experiment tussentijds te beëindigen.
\nNiet alleen is een experiment tijdelijk van aard, er moet ook zicht zijn op het vervolg. Zo moet worden bepaald of permanente afwijking van de APV-bepaling(en) zinvol is. Het experiment wordt om die reden geëvalueerd. Tegelijkertijd met de start van het experiment moet ook de evaluatie in gang worden gezet. Deze dient immers te zijn afgerond voordat de tijdsduur van het experiment afloopt. Op basis van de evaluatie wordt vastgesteld of het experiment is geslaagd in die zin dat de afwijking de nieuwe regel wordt. Als daartoe wordt besloten, kan het experiment éénmalig worden verlengd in afwachting van de nieuwe situatie. Het kan immers ongewenst en inefficiënt zijn om voor het terrein waarop het experiment betrekking heeft gedurende beperkte tijd het oude regime weer te laten gelden. Om te voorkomen dat een succesvol experiment na afloop langer dan strikt noodzakelijk in de ‘experimentele fase’ blijft ‘hangen’, is een maximum gesteld aan de duur van de verlenging. De verlenging is éénmalig en mag niet meer tijd in beslag nemen dan de oorspronkelijk voor het experiment vastgestelde tijdsduur. Binnen de duur van de verlenging moet de aanpassing en de inwerkingtreding van de nieuwe regel (aanpassing van de verordening) hebben plaatsgevonden. Omdat een tweede verlenging niet mogelijk is, moet de nieuwe regel uiterlijk in werking zijn getreden op het moment dat de verlengingstermijn afloopt.
\nAlgemene toelichting In deze afdeling 2.1 zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik.
\nVerstoringen van de openbare orde kunnen zich in velerlei vormen voordoen. De onderhavige artikelen, in het bijzonder artikel 2:1 en 2:2 eerste lid, zijn daarom in algemene termen gesteld, teneinde de toepasbaarheid niet nodeloos te beperken.
\nBij de bestrijding van (dreigende) ongeregeldheden en wanordelijkheden is het van groot belang dat personen of groepen kunnen worden verspreid, zowel ter voorkoming van escalatie van de gebeurtenissen als ter bescherming van omstanders en voorbijgangers. Het ontbreken van een bevoegdheid als omschreven in artikel 2:1 maakt een tot wanordelijkheden aanleiding gevende gebeurtenis snel onbeheersbaar voor de politie.
\nArtikel 2:2 eerste lid, stelt het verstoren van de openbare orde op zichzelf strafbaar. Deze bepaling maakt het voor de politie mogelijk ordeverstoorders aan te houden zonder dat direct duidelijk behoeft te zijn of zij tevens een strafbaar feit op grond van het Wetboek van strafrecht hebben gepleegd. Vaak zal dit overigens wel het geval zijn.
\nHet gaat hier eigenlijk om reeds bestaande bevoegdheden van de politie die zijn gestoeld op de artikelen 3 en 11 van de Politiewet 2012, maar waarvoor de basis voor het onderhavige bevel is neergelegd in andere regelgeving, zoals dit artikel van de Apv. Artikel 3 Politiewet 2012 geeft de algemene politietaak weer, waaronder handhaving van de rechtsorde, en op grond van artikel 11 Politiewet 2012 wordt duidelijk dat hieronder handhaving van de openbare orde begrepen is. Deze bevoegdheid wordt herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling zoals artikel 2:1 Apv een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt. Het artikel is tevens een aanvulling op de artikelen 184 en 186 van het Wetboek van strafrecht. Deze artikelen stellen het niet voldoen aan een door of vanwege bevoegd gezag gegeven bevel strafbaar, waarbij artikel 186 Wetboek van strafrecht specifiek ziet op volksoplopen. In gebieden die aangewezen zijn in het kader van artikel 2:3 Apv, kan naast optreden op grond van artikel 2:1 Apv ook een verblijfsontzegging aan de overtreder worden opgelegd.
\nHet eerste lid van deze bepaling stelt het verstoren van de openbare orde op zichzelf strafbaar en biedt de politie de mogelijkheid ordeverstoorders aan te houden zonder dat direct duidelijk hoeft te zijn of zij tevens een strafbaar feit op grond van het Wetboek van strafrecht hebben gepleegd, alhoewel dit laatste wel vaak het geval zal zijn. De artikelen 424, 426bis en 431 stellen overtredingen betreffende de algemene veiligheid van personen en goederen strafbaar (straatschenderij, belemmering in vrijheid van beweging of hinderlijk opdringen of volgen, nachtrustverstorend rumoer en burengerucht). Optreden op grond van artikel 2:2 Apv kan gecombineerd worden met een verblijfsontzegging indien het gaat om een gebied dat is aangewezen op grond van artikel 2:3 Apv.
\nEr bestaan overigens duidelijke verschillen tussen artikel 2:2, eerste lid Apv en artikel 2:27, eerste lid onder b. Apv. Bij artikel 2:2, eerste lid Apv moet het gaan om actief handelen van betrokkene zoals schreeuwen, het veroorzaken van overlast of het gebruiken van drugs, dit in tegenstelling tot artikel 2:27, eerste lid onder b. Apv dat ziet op passief maar tevens hinderlijk gedrag, bijvoorbeeld het in een groepje bij elkaar zitten. Tegen het gebruiken van drugs op of aan de openbare weg kan niet opgetreden worden op grond van artikel 2:27 Apv, maar moet artikel 2:2 Apv ingezet worden.
\nDe overige artikelleden bevatten verbodsbepalingen die samenhangen met het voorkomen van en tegengaan van (uitbreiding van) wanordelijkheden.
\nHet begrip “samenscholing” is ontleend aan artikel 186 WvSr: “Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”
\nOnder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties zijn dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd.
\nAan de politieambtenaar mag slechts een begrensde “bevoegdheid” (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.
\nDe rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van de feiten. Als de rechter meent dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 3 en 11 Politiewet 2012. Artikel 3 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 11 de handhaving van de openbare orde. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.
\nDe aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.
\nArtikel 2:3 creëert een bevoegdheid voor de burgemeester om gebieden aan te wijzen waar verblijfsontzeggingen kunnen worden opgelegd aan personen die de openbare orde verstoren. Een verblijfsontzegging is een verbod om zich gedurende een bepaalde periode in een aangewezen gebied te bevinden (artikel 1:1, onder m. Apv).
\nVoorwaarde voor de aanwijzing van een gebied is de mate van ordeverstoringen die in dat gebied plaatsvinden. Alleen bij ernstige ordeproblemen kan van het artikel gebruik worden gemaakt.
\nDeze verstoringen kunnen zowel van structurele als van incidentele aard zijn. Bij incidentele ordeverstoringen zal de gebiedsaanwijzing veelal van tijdelijke aard zijn.
\nEen verblijfsontzegging is een bestuurlijke maatregel en geen (strafrechtelijke) sanctie. De algemene motivering voor de hantering van dit instrument is, dat in gebieden waarin de handhaving van de openbare orde onder druk staat het gerechtvaardigd is personen die daarop een inbreuk plegen tijdelijk uit het gebied te verwijderen. De maatregel is dus een instrument ter handhaving van de openbare orde.
\nAlleen aan personen die zich in het aangewezen gebied schuldig maken aan bepaalde ordeverstoringen die in het derde lid, onder a. tot en met e. zijn opgesomd kan een verblijfsontzegging opgelegd worden.
\nDeze opsomming is limitatief. De onder a. genoemde artikelen uit de Apv betreffen:
\n2:1 Bevel van de politie zijn weg te vervolgen of zich te verwijderen.
\n2:2 Verstoring van de openbare orde e.d.
\n2:22a Spelen om geld op de weg.
\n2:27 Hinderlijk gedrag op openbare plaatsen.
\n2:28 Hinderlijk drankgebruik 2:29 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen.
\n2:45 Handel in verdovende middelen of 2.45a Verbod openlijk harddrugsgebruik 2.45b Hinderlijk lachgasgebruik 3:3 Straatprostitutie (eerste, tweede en negende lid) In de verblijfsontzegging dient een termijn te worden opgenomen. Het zou de bewegingsvrijheid van burgers te zeer beperken, indien een verblijfsontzegging voor onbepaalde tijd wordt opgelegd.
\nDe ernst van de inbreuk op de openbare orde zal van invloed zijn op de lengte van de termijn.
\nIn het derde lid wordt de verwijzing naar andere artikelen in de APV op grond waarvan een verblijfsontzegging kan worden opgelegd gecompleteerd.
\nHet vijfde lid verleent de burgemeester de bevoegdheid de verblijfsontzegging naar tijd en plaats te beperken, indien de belanghebbende een aantoonbaar belang heeft om zich binnen het aangewezen gebied te begeven. Als voorbeeld kan hierbij gedacht worden aan het reizen per openbaar vervoer door het gebied, indien er voor de betrokkene geen andere reële mogelijkheid bestaat om zijn werk te bereiken, noodzakelijk ziekenhuisbezoek af te leggen e.d.
\nHet zesde lid verbiedt overtreding van de verblijfsontzegging. Op overtreding staat een strafrechtelijke sanctie. Dit kan artikel 184 Wetboek van Strafrecht zijn. Indien niet aan de delictsomschrijving van dit artikel wordt voldaan is strafbaarstelling op grond van de APV mogelijk.
\nHet derde lid van artikel 2:3 Apv bepaalt op welke gronden een verblijfsontzegging kan worden opgelegd. Nadat een gebied is aangewezen, kan een ondertekeningsmandaat met daaraan verbonden instructies worden verleend. In die instructies kan worden bepaald dat op grond van (een aantal van) de in het derde lid genoemde gronden een verblijfsontzegging wordt opgelegd conform een standaardmodel verblijfsontzegging. Verblijfsontzeggingen op deze gronden kunnen in beginsel door een mandans ondertekend worden, mits hierbij geheel volgens de instructies van de burgemeester gewerkt wordt. (Het gaat hier om een zgn. gebonden bevoegdheid). Uiteraard moet in de instructies aangegeven zijn voor welke termijn de verblijfsontzegging wordt opgelegd. Voor verblijfsontzeggingen geldt immers dat er uitsluitend sprake kan zijn van een ondertekeningsmandaat en niet van een beslissingsmandaat. Indien een verblijfsontzegging wordt opgelegd op basis van de overige gronden zal de burgemeester zelf het besluit moeten nemen.
\nOp grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied: ∙vervoermiddelen te onderzoeken; ∙een ieders kleding te onderzoeken; ∙te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend.
\nDe burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde: ∙feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan; ∙zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy); ∙subsidiariteit en proportionaliteit; ∙breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid.
\nAlgemeen Op grond van artikel 151c van de Gemeentewet kan de gemeenteraad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen tot het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen in het belang van de handhaving van de openbare orde. De burgemeester is volgens artikel 172 Gemeentewet primair belast met de handhaving van de openbare orde. De voornaamste grondslag hiervoor is dat het in het belang is van de openbare orde om bij calamiteiten snel en daadkrachtig te kunnen optreden. Omdat de toepassing van cameratoezicht diep kan ingrijpen op de persoonlijke levenssfeer, heeft de wetgever besloten om de toekenning van de bevoegdheid tot het plaatsen van camera’s met democratische waarborgen te omkleden. Hiertoe is artikel 151c Gemeentewet in het leven geroepen. De gemeenteraad kan op grond van artikel 151c Gemeentewet de burgemeester bij verordening deze bevoegdheid verlenen, waarbij de gemeenteraad de bevoegdheid van de burgemeester in meer of mindere mate kan inperken door te bepalen tot welke openbare plaatsen en over welke periode de bevoegdheid tot cameratoezicht zich uitstrekt.
\nStrekking van de wijziging van artikel 151c van de Gemeentewet Met ingang van 1 juli 2016 is artikel 151c van de Gemeentewet gewijzigd (Wet van 23 maart 2016 tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht: Stb 2016, 130). Geschrapt is het vereiste van toezicht door middel van vaste camera’s. Daarmee krijgt de burgemeester de mogelijkheid cameratoezicht flexibeler en meer passend bij de actuele noodzaak in te zetten in de publieke ruimte. Het cameratoezicht kan daarmee niet alleen effectieve en doelmatiger, maar ook proportioneler worden ingezet. Immers waar een camera niet meer (zo) nodig is kan deze snel worden verwijderd en bij een opkomend toezichtsknelpunt kan sneller een camera worden geplaatst. De burgemeester moet – indien hem de bevoegdheid is toegekend – bij uitvoeringsbesluit in ieder geval de duur van de plaatsing bepalen en de gebieden bestaande uit openbare plaatsen aanwijzen.
\nGelet op de taak van de burgemeester op het gebied van de openbare orde en om hem in staat te stellen slagvaardig op zich verplaatsende problemen met betrekking tot de openbare orde te kunnen reageren, ligt het voor de hand om de burgemeester een ruime mate van beleidsvrijheid te geven. Bovendien voorkomt dit een doorgaans tijdrovende procedure tot wijziging van de APV bij een gebleken noodzaak om cameratoezicht toe te passen in nieuwe gebieden. De vorm van cameratoezicht waar artikel 151c Gemeentewet op doelt is tot op heden in Utrecht altijd terughoudend toegepast. Landelijke wetgeving brengt hierin geen verandering.
\nHet kan voorkomen dat beelden worden gemaakt van personen die een pand binnengaan of verlaten. De eigenaren van dergelijke panden zijn aan te merken als belanghebbenden in de zin van de Awb, evenals bijvoorbeeld degenen die in zo’n pand werken of wonen (huurders) of anderszins regelmatige bezoekers van zo’n pand zijn. Het besluit van de burgemeester tot plaatsing van vaste camera’s op een openbare plaats is een besluit waartegen op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor belanghebbenden de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep openstaan. Volgens de memorie van toelichting (Wetsvoorstel 33 582, nr. 3, pag 5) is dat nog steeds het geval indien niet een bepaalde plaats maar een gebied wordt aangewezen. Als voorheen is voor het kunnen gebruiken van een rechtsmiddel het hebben van een gespecificeerd belang een vereiste.
\nDoel van cameratoezicht Gemeentelijk cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet mag uitsluitend plaatsvinden voor het handhaven van de openbare orde. Dit begrip omvat ook de algemene bestuurlijke voorkoming van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de gemeentelijke samenleving. Dit hoofddoel laat onverlet dat deze vorm van cameratoezicht ook subdoelen mag dienen. Zo mogen camera’s worden gebruikt om de politie en andere hulpdiensten efficiënter en effectiever in te zetten. De preventieve werking van cameratoezicht vergroot bovendien hun veiligheid. Artikel 151c Gemeentewet, negende lid, biedt de mogelijkheid om de opgenomen beelden te gebruiken voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten.
\nOpenbare plaats De invulling van het begrip openbare plaats uit artikel 151c Gemeentewet is ontleend aan de wetsgeschiedenis van de Wet openbare manifestaties (WOM). Op grond van die wet omvat het begrip openbare plaats, zeer in het algemeen, de plaatsen ‘waar men komt en gaat’. In eerste instantie gaat het hierbij om ‘de straat’ of ‘de weg’ in de ruime zin des woords, ofwel de wegen die voor eenieder vrij toegankelijk zijn. Maar het begrip omvat nog een aantal andere plaatsen die een met de weg vergelijkbare functie vervullen en daarom als het ‘verlengde’ van de weg kunnen worden aangemerkt. In de wetsgeschiedenis staan als voorbeelden vermeld: openbare plantsoenen, speelweiden, parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, winkelgalerijen, stationshallen en vliegvelden.
\n1.Vereist is dat de plaats ‘openstaat voor het publiek’. Dat wil volgens de Memorie van Toelichting (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, p. 16) zeggen dat een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn(…). Dat de plaats ‘openstaat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats. Op grond van het vorenstaande kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, gemeentehuizen, parkeerterreinen, musea, warenhuizen, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt.
\n2.Het openstaan van de plaats dient te zijn gebaseerd op bestemming of op vast gebruik. Deze bestemming kan blijken uit een besluit van de gerechtigde of uit de bedoeling die spreekt uit de inrichting van de plaats. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt, aldus de Memorie van Toelichting (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, p. 16). Een incidentele openstelling van een plaats door de rechthebbende maakt de plaats nog niet tot een openbare plaats in de zin van de WOM. In de WOM (artikel 1, tweede lid) zijn kerken en andere gebouwen, die door de rechthebbende zijn bestemd voor de belijdenis van een geloofsovertuiging, uitgesloten van het begrip openbare plaats. Dit betekent dat het ook krachtens artikel 151c Gemeentewet niet is toegestaan toezichtcamera’s te richten op de ingang van dergelijke gebouwen. Indien echter beelden worden gemaakt van een openbare plaats (een straat of plein) waaraan bijvoorbeeld een kerk is gelegen, is het wel toegestaan dat het exterieur van die kerk in beeld komt.
\nParticulier eigendom Bepaalde openbare plaatsen zijn in particulier eigendom. Voorbeelden hiervan zijn de vrijelijk voor het publiek toegankelijke gedeelten van stationsterreinen, stationshallen en sommige winkelpassages. De onderhavige regeling geldt indien gemeenten in het desbetreffende gebied cameratoezicht willen toepassen in het belang van de handhaving van de openbare orde.
\nGemeenten kunnen bij openbare plaatsen die in particulier eigendom zijn, zoals bedrijfsterreinen, voor de handhaving van de openbare orde gebruik maken van particuliere camera’s en/of het cameratoezicht samen met particulieren uitvoeren. Deze samenwerking moet dan wel voldoen aan de voorwaarden uit artikel 151c Gemeentewet. De NS heeft overigens een eigen publiekrechtelijke verantwoordelijkheid voor de veiligheid en orde in het kader van het op de Spoorwegwet gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer (ARV).
\nDe toezichtcamera’s die NS in de stationshallen en op de perrons heeft geplaatst in Utrecht vallen onder deze verantwoordelijkheid.
\nCamera’s
\nGemeentewet heeft niet langer betrekking op het langdurig plaatsen van vaste camera’s op openbare plaatsen voor de handhaving van de openbare orde. Met het begrip vast wordt bedoeld dat de camera’s nagelvast moesten zijn bevestigd. Dit bevestigen gebeurt veelal door montage aan gevels of dakranden van gebouwen of op daarvoor geplaatste palen. Met het begrip “vast” wordt niet bedoeld dat camera’s een vast ingekaderd beeld weergeven. Het gebruik van de camera’s kan dynamisch zijn, dat wil zeggen dat de observatiehoek en de grootte van de observatiehoek op afstand kan worden ingesteld (pendelen/in- en uitzoomen). Evenmin is er een beperking voor interactieve toepassingen, zoals het gebruik van noodknoppen en de mogelijkheid om vanuit de centrale burgers op hun gedrag toe te spreken. Tot 1 juli 2016 kon uitsluitend op de wijze omschreven in artikel 151c Gemeentewet worden besloten tot langdurige plaatsing van vaste camera’s ten behoeve van de handhaving van de openbare orde Ander gebruik van camera’s ten behoeve van de handhaving van de openbare orde en veiligheid dan het hiervoor bedoelde vaste en langdurige gebruik, werd door de regeling onverlet gelaten. Hierbij moet met name gedacht worden aan kortstondig en/of mobiel cameragebruik bij evenementen, rellen en grootschalige ordeverstoringen. In die gevallen, waarbij steeds een concrete aanleiding bestaat, kan de bevoegdheid tot cameragebruik worden ontleend aan artikel 2 3 van de Politiewet 1993.
\nDoordat de vaste plaatsing van camera’s een wettelijk vereiste was, kon met behulp van cameratoezicht minder snel worden gereageerd op zich snel aandienende en zich verplaatsende overlast/verstoringen van de openbare orde. Daarom is nu in de wet opgenomen om camera’s in door de burgemeester aan te wijzen gebieden flexibel in te zetten. De begrenzing van het gebied waarin door middel van camera’s toezicht wordt gehouden moet door middel van borden worden aangegeven. Binnen dit gebied is het dan mogelijk om camera’s te verplaatsen zonder dat per camera een specifiek plaatsingsbesluit vereist is.
\nProportionaliteit en subsidiariteit Het uitvoeren van cameratoezicht op openbare plaatsen moet noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Het cameratoezicht moet evenredig zijn in relatie tot het doel (proportionaliteit) en er moet worden bezien of dit doel, i.c. de handhaving van de openbare orde, niet op een minder ingrijpende wijze kan worden geëffectueerd (subsidiariteit). De noodzakelijkheid van cameratoezicht voorafgaand aan de plaatsing van camera’s zal steeds onder de loep moeten worden genomen op basis van een politieanalyse van de veiligheidssituatie in het betreffende gebied waarbij beoordeeld moet worden of cameratoezicht niet een te zwaar middel is en waarbij cameratoezicht een onderdeel vormt van een pakket aan maatregelen en waarbij afspraken zijn gemaakt over o.a. de doelstellingen, andere maatregelen, de duur van het project, live uitkijk uren, opvolging en eventuele evaluatie.
\nDe eisen van proportionaliteit en subsidiariteit verlangen dat periodiek moet worden beoordeeld of de doelstelling(en), die aan het plaatsen van de camera’s ten grondslag hebben gelegen, zijn gerealiseerd en of er nog langer een noodzaak bestaat voor cameratoezicht. Daarom geldt op grond van artikel 151c Gemeentewet dat de plaatsing van de camera’s geschiedt voor een bepaalde duur. Na het verstrijken van deze termijn kan het cameratoezicht, bij gebleken noodzaak, worden verlengd. Maar ook kan een aangewezen gebied worden vergroot, verkleind of gewijzigd. Het ligt daarom voor de hand om voorafgaand aan een eventuele verlenging van de duur een evaluatie te laten plaatsvinden.
\nKenbaarheid In artikel 151c, zesde lid Gemeentewet is vastgelegd dat het gebruik van camera’s kenbaar moet zijn. Burgers moeten in elk geval in kennis worden gesteld van de mogelijkheid dat zij op beelden kunnen voorkomen zodra zij het gebied betreden dat valt binnen het bereik van de camera’s. Aan het kenbaarheidvereiste moet niet alleen worden voldaan als er beelden worden vastgelegd, maar ook als sprake is van monitoring en er dus geen opnames worden gemaakt. Door het goed zichtbaar plaatsen van borden, waarop wordt aangegeven dat in het betrokken gebied met camera’s wordt gewerkt, kan het publiek op deze mogelijkheid worden geattendeerd. Overigens houdt het kenbaarheidvereiste niet in dat camera’s altijd zichtbaar moeten zijn of dat de burgers op de hoogte moeten worden gesteld van de precieze opnametijden. In artikel 441b van het Wetboek van strafrecht is de niet-kenbare toepassing van cameratoezicht op voor het publiek toegankelijke plaatsen strafbaar gesteld. In de gebieden waar in Utrecht sprake is van cameratoezicht in het belang van de handhaving van de openbare orde worden burgers door middel van duidelijke bebording op het feit gewezen dat men zich in een gebied met cameratoezicht bevindt of dit betreedt. Daarnaast wordt hieraan ook aandacht besteed door berichtgeving in de media en/of informatieavonden.
\nBeperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer Toepassing van cameratoezicht kan een beperking van het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zoals neergelegd in artikel 10 Grondwet, artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden (EVRM) en artikel 17 Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten inhouden. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Cameratoezicht op openbare plaatsen is hier uitgebreid aandacht aan besteed (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29440, nr. 3, blz. 13, 14). In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarmee flexibel cameratoezicht mogelijk wordt gemaakt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, nr. 33 582, nr. 3) wordt in paragraaf 5.1 uitgebreid stil gestaan bij de privacy aspecten en is in de paragrafen 5.3 en 5.4 een beschouwing opgenomen over de verhouding van cameratoezicht tot artikel 8 van het EVRM respectievelijk artikel 10 van de Grondwet, het Dataprotectieverdrag en de Wet politiegegevens.
\nDe conclusie blijft dat voor cameratoezicht een wettelijke grondslag vereist is. Deze wettelijke grondslag wordt thans geboden in artikel 151c Gemeentewet, waarbij de in dit artikel opgenomen criteria voldoende waarborgen moet bieden. Bij de daadwerkelijke uitvoering dient cameratoezicht noodzakelijk te zijn in het belang van de handhaving van de openbare orde. Dat betekent dat voldaan moet zijn aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Zo dient voorafgaand aan een besluit tot cameratoezicht aan de hand van een politieanalyse van de veiligheid in een bepaald gebied te worden beoordeeld of cameratoezicht een proportioneel instrument is in relatie tot het beoogde doel en of dat doel niet op een andere minder ingrijpende wijze kan worden gerealiseerd.
\nCameratoezicht dient onderdeel uit te maken van een pakket aan maatregelen. Alleen voor de bestrijding van kleine overtredingen is het een te zwaar instrument. Voorafgaand aan een verlenging van de duur van cameratoezicht in een bepaald gebied dient een evaluatie plaats te vinden.
\nPrivacyregime De registratie van de beelden die met cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde worden gemaakt vallen onder de Wet politiegegevens. Hiertoe is het Privacyreglement Cameratoezicht gemeente Utrecht vastgesteld dat is aangemeld bij het College bescherming persoonsgegevens.
\nBewaartermijn gemaakte beelden Op grond van het negende lid van artikel 151c Gemeentewet mogen de gemaakte beelden voor een maximale termijn van vier weken worden bewaard. Dit om het preventieve karakter van cameratoezicht (het voorkomen van ordeverstoringen) te versterken.
\nDe wetenschap dat opsporing mogelijk is, kan personen ervan weerhouden strafbare feiten te plegen of anderszins de orde te verstoren op de plaatsen waar cameratoezicht wordt toegepast. Gunstig neveneffect is dus dat de beelden kunnen worden verstrekt ten behoeve van de opsporing van een gepleegd strafbaar feit.
\nBesluit cameratoezicht op openbare plaatsen Op grond van artikel 151c, tiende lid Gemeentewet worden nadere regels gesteld om de goede uitvoering van het cameratoezicht te waarborgen. Deze regels hebben betrekking op: -de camera’s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste lid van artikel 151c Gemeentewet, en de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht; -de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht; -de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt.
\nIn november 2015 stelde het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) het certificatieschema Cameratoezicht Openbare Plaatsen vast. Het certificatieschema bestaat uit een beoordelingsrichtlijn voor camerasystemen en een beoordelingsrichtlijn voor toezichtcentrales. Met het certificatieschema wordt invulling gegeven aan wettelijke bepalingen over cameratoezicht op openbare plaatsen.
\nAndere voor een ieder toegankelijke plaats De gemeenteraad heeft op grond van artikel 151c, eerste lid Gemeentewet de bevoegdheid om ook andere plaatsen, die zonder enige vorm van beperking voor het publiek toegankelijk zijn, aan te wijzen als openbare plaats en zo onder de reikwijdte van de wet te brengen. Het gaat dan om plaatsen, zoals parkeerterreinen, die vanwege het doelgebonden verblijf niet onder de definitie van openbare plaats uit de Wet openbare manifestaties (WOM) vallen. De wetgever heeft hiermee beoogd dat gemeenten snel kunnen inspelen op gebleken lokale behoeften. Het uitgangspunt blijft te allen tijde dat het cameratoezicht noodzakelijk moet zijn met het oog op de handhaving van de openbare orde. In het tweede lid wordt dan ook bepaald om dezelfde bevoegdheid als in het eerste lid aan de burgemeester te verlenen met dien verstande dat het moet gaan om andere voor eenieder toegankelijke plaatsen, zoals openbare parkeerplaatsen of parkeerterreinen.
\nDit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).
\nIn artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid “openbare plaats” gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (een kerk, moskee, synagoge of een ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen).
\nZie verder hieronder het kopje ‘Openbare en andere dan openbare plaatsen’ bij artikel 2:6.
\nUit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.
\nUitgangspunten Wet openbare manifestaties De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor die op openbare plaatsen gehouden worden.
\nDe WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8).
\nTen aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.
\nOpenbare en andere dan openbare plaatsen Wat is nu de betekenis van de begrippen “openbare en andere dan openbare plaatsen”?
\nArtikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.
\nTen eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen “dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats \"open staat\" betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats”.
\nOp grond hiervan zijn bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken geen “openbare plaatsen”. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip “openbare plaats”.
\nHet tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. “De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt”, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16).
\nVoorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.
\nOmdat de definitie van het begrip “openbare plaats” ook een aantal “besloten plaatsen” als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6).
\nBetoging Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als: ∙een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en ∙de groep er op uit is een mening uit te dragen.
\nDe memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet persé een betoging.
\nEen optocht die niet primair het karakter heeft van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, is geen manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8).
\nEen betoging kan een optocht zijn (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5), als die opiniërende elementen bevat en kan wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen. De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen “menigte” nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540).
\nAlleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Als onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip “betoging” meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33).
\nOnwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.
\nGemeentelijke bevoegdheden Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde of als er daadwerkelijk sprake is van ernstige verstoring van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.
\nDe regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet” inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.
\nHet verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is “dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt”, HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV).
\nBij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: “De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.”
\nVerder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.
\nHet grondrecht van demonstratie moet niet lichtvaardig worden beperkt, en niets is logischer dan om ook bij het beëindigen van een demonstratie af te wegen of het belang van volksgezondheid, het verkeersbelang, of de voorkoming van wanordelijkheden dat noodzakelijk maken.
\nVierde lid Artikel 145 van de Gemeentewet bepaalt dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Het vierde lid bevat zo’n afwijkende bepaling, die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een werkdag na 12.00 uur moet plaatsvinden en die rekening houdt met de kennisgevingstermijn. Dit is gedaan om toch nog over enige tijd voor beoordeling en besluitvorming te beschikken en zorgvuldige behandeling mogelijk te maken.
\nFolderen en flyeren is toegestaan, behalve op of aan door het college aangewezen openbare plaatsen of gedeelten daarvan. Het tweede lid geeft de mogelijkheid om het verbod voor die openbare plaatsen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het derde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er “geen gebruik van enige betekenis” overblijft. Zie ook de toelichting op artikel 4:4.
\nHet college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet.
\nHet uitdelen/verspreiden van monsters, ook samples genaamd, kan een verrommeling geven van de openbare ruimte.
\nArtikel 2:7 heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 van de Grondwet.
\n1.Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
\n2.De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio of televisie-uitzending.
\n3.Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.
\n4.De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.
\nDe drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat.
\nDaklozenkrant De verkoop van daklozenkranten is noch venten noch collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Wel kan de gemeente gebruik maken van artikel 2:7.
\nAls verkoop plaats vindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan.
\nHet verdient aanbeveling om te overleggen met de koepelorganisaties die de daklozen vertegenwoordigen. Immers niet iedereen kan een straatkrant verkopen. De verkopers moeten in het bezit zijn van een identiteitsbewijs van de koelorganisatie waarmee ze kunnen aantonen dat ze officiële straatkantverkopers zijn.
\nWabo Het verspreiden van gedrukte stukken valt niet onder de Wabo, ook niet als daar een element van handelsreclame in zit.
\nDe activiteiten van de straatartiest e.d. vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. Het begrip “openbaren van gedachten of gevoelens” moet volgens de jurisprudentie en de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.). Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bijvoorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten.
\nDe bevoegdheid van de burgemeester berust op artikel 174 van de Gemeentewet.
\nLex silencio positivo (ontheffing) De VNG is ten aanzien van de ontheffing op het verbod om op te treden als straatartiest e.d. van mening dat het maatschappelijk risico sterk kan verschillen (van dorpje tot stad, strand en toeristische trekpleisters).
\nIn Utrecht is vastgesteld dat er veel, en steeds meer, muzikanten zijn. De aanwezigheid van muzikanten gaat veelal gepaard met criminaliteit. Ook wordt er gestreden om de beste speelplekken soms uitend in vechtpartijen. Deze muzikanten komen deels uit steden die met een vergunningstelsel werken.
\nHet is moeilijk te constateren of één en dezelfde persoon langer dan vijftien minuten op één locatie staat te spelen. Gezien de veelheid aan muzikanten is het niet altijd duidelijk of het om een andere muzikant gaat.
\nTer beperking van de regelmatig optredende overlast en ter handhaving van de openbare orde, openbare veiligheid en de maatschappelijke orde ('draaiorgeloorlogen') is het toepassen van een lex silencio positivo vooralsnog niet wenselijk.
\nHet artikel ziet vooral toe op het voorkomen van overlastgevende en onveilige situaties. Met deze regelgeving blijkt het voorkomen van onveilige en overlastveroorzakende situaties voldoende geborgd. In een minimaal aantal gevallen blijkt de aanvraag niet geschikt om zonder aanpassing te vergunnen.
\nArtikel 2:9, tweede lid onder i.
\nDe steigers en containers die aan de volgende vereisten voldoen, veroorzaken geen onveilige of overlastveroorzakende situaties. De voorwerpen: -zijn korter dan vier weken geplaatst, en; -nemen minder oppervlakte in beslag dan 15 m².
\nDeze voorwerpen blijken buiten het centrum nauwelijks overlast en onveilige situaties te veroorzaken. Het is hierdoor mogelijk om deze categorie uit te sluiten van de vergunningenplicht. Dit kan door het instellen van een meldingplicht, dan wel het instellen van algemene regels. Deze regels zien toe op het voorkomen van onveiligheid, overlast en schade aan de openbare weg of groen. Het succes van deze mogelijkheid is afhankelijk van het naleefgedrag van de ondernemers. Het college vertrouwt op het verantwoordelijkheidsbesef van de ondernemers.
\nGezien het streven om te dereguleren en tegelijkertijd de belangen van betrokken te behartigen, wordt geadviseerd om besluitvorming uit te werken. Met deze optie blijft de controle op onveilige en overlastgevende situaties bij grote en langdurig geplaatste steigers en containers gehandhaafd. Tegelijkertijd zijn 220 à 280 steigers en containers vergunningvrij geplaatst. De betreffende regeling leidt niet tot een afname van inkomsten. Met de vermindering van vergunningen is meer tijd beschikbaar om toezicht te houden op onvergunde voorwerpen. Door het legaliseren van deze voorwerpen nemen de leges- en precario-inkomsten toe.
\nLex silencio positivo Het toepassen van de lex silencio positivo is vrijwel zonder gevaar. Het gaat om wel gedefinieerde of specifieke voorwerpen. Beleidsregels zijn goed te handhaven. Er is zelden acuut gevaar, hooguit tijdelijke maar goed te handhaven overlast.
\nBinnen de gemeente Utrecht wordt in het kader van de vermindering van administratieve lasten voor bedrijven, instellingen en burgers het vergunningsvereiste in de Uitstalverordening 2001 vervangen door algemene regels: Regels uitstallingen Utrecht, die door het college zijn vastgesteld. Deze regels borduren voort op de Uitstalverordening 2001.
\nAls door beplanting (bomen, planten en andere vormen van begroeiing) het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 van de Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien.
\nVolgens deze bepaling is het verboden beplanting aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert. ‘Weggebruikers’ moet daarbij breed worden geïnterpreteerd. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk dat een gevaarlijke situatie ontstaat doordat overstekende voetgangers het zicht wordt belemmerd.
\nAlgemeen In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is bekeken of de vergunningplicht in deze bepaling zou kunnen worden opgeheven. Er is voor gekozen de vergunningplicht te laten bestaan, omdat het in verband met de verkeersveiligheid en de bruikbaarheid van wegen niet gewenst is dat niet-overheden zomaar wegen aanleggen, beschadigen of veranderen. Het stellen van algemene regels in plaats van een vergunningvereiste is wel overwogen, maar dat is niet goed mogelijk, omdat het hierbij veelal om specifiek maatwerk gaat.
\nVoor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
\nMet de inwerkingtreding van de WABO zullen voor deze vergunning de bepalingen, met name ook de termijnen, van die wet gaan gelden. Ook is de activiteit omgevingsvergunningplichtig indien er geen vergunning vereist op grond van een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit. Door deze activiteit in alle gevallen omgevingsvergunningplichtig te maken is de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid gewaarborgd.
\nEerste lid Aan artikel 2:11 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg.
\nNaast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Het is natuurlijk hoogst onwenselijk dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor -door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water en gasvoorziening en verlichting- de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten meebrengt.
\nAls de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.
\nTweede lid Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip “weg” uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht ook geldt voor de zogenaamde “eigen wegen” die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d.
\nDie wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging “alsmede alle niet openbare ontsluitingswegen van gebouwen” opgenomen. De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model Bouwverordening.
\nDerde lid Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg.
\nDesgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bijvoorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken.
\nVierde lid Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, AMvB of een provinciale verordening wordt voorzien. De term “onderwerp” in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet.
\nHet nutsbedrijf zal op grond van artikel 2:11 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.
\nVijfde lid De vergunning als bedoeld in het eerste lid is, in afwijking van artikel 1:5, zaaksgebonden Lex silencio positivo De aanlegvergunning gaat op in de omgevingsvergunning op basis van de Wabo, zodra deze in werking is getreden. Hierop zal dan ook de lex silencio positivo van toepassing worden.
\nAlgemeen In het kader van deregulering en vermindering van administratieve lasten is in 2007 bezien of de vergunningplicht in deze bepaling zou kunnen worden opgeheven. In veel gevallen kan de aanleg of verandering van een uitweg zonder meer gebeuren zonder dat dit problemen oplevert. Overheidsbemoeienis is dan niet nodig. In andere gevallen is overheidsbemoeienis wel noodzakelijk ter bescherming van het algemeen belang. Er is daarom voor gekozen de vergunningplicht te wijzigen in een meldingsplicht. Het stellen van algemene regels in plaats van een meldingsplicht is wel overwogen, maar is niet goed mogelijk, omdat het hierbij veelal om specifiek maatwerk gaat.
\nOp de wijze waarop dit artikel toen is vormgegeven is terechte kritiek gekomen: door het college de gelegenheid te geven op een melding te reageren met nadere voorschriften, wordt in die gevallen een verkapt vergunningstelsel gecreëerd. De tekst is daarom aangepast en gewijzigd in een meer zuiver vergunningsstelsel, waarbij het college slechts de keus heeft tussen toestaan en verbieden.
\nDe belangen die het college hierbij kan afwegen zijn vooral en in de eerste plaats gevaar of hinder voor het wegverkeer ter plaatse. Daarnaast kan worden gedacht aan het verlies van een bestaande openbare parkeerplaats of de bescherming van openbare groenvoorzieningen. De vergunning valt van rechtswege onder de reikwijdte van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De algemene bepalingen van deze wet zijn van toepassing.
\nTweede lid, onder d.:
\nHet tweede lid is aangevuld met sub d.:
\nEr is nu geen rechtstreekse koppeling tussen en uitwegvergunning en het gebruik van een tuin/erf voor het parkeren van een voertuig. Ook kan het nog steeds gebeuren dat men op basis van het bestemmingsplan wel een bouwvergunning verkrijgt voor de bouw van een garage of carport, maar geen uitwegvergunning.
\nOmgekeerd bestaat het ook dat er wel een uitwegvergunning wordt verstrekt maar het niet is toegestaan om op een erf de auto te stallen omdat het bestemmingsplan dit verbiedt.
\nDerde lid:
\nIn artikel 1:5 is bepaald dat de vergunning (of ontheffing) persoonsgebonden is, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.
\nHet is niet doenlijk en niet wenselijk om telkens bij wisseling van bewoner of bedrijf een nieuwe uitwegvergunning te verstrekken.
\nLex silencio positivo De uitwegvergunning gaat op in de omgevingsvergunning op basis van de Wabo, zodra deze in werking is getreden. Hierop zal dan ook de lex silencio positivo van toepassing worden.
\nAlgemene toelichting Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F. Prins).
\nVolgens de wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg, of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg.
\nVoor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.
\nDaarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten.
\nVerder geldt hier -evenals bij de eigenlijke aanvulling- dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken.
\nIn deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.
\nDeze bepaling spreekt voor zich. Dit artikel ziet er op toe dat er te allen tijde gebruik van de openbare nutsvoorzieningen kan worden gemaakt, zodat er bij calamiteiten snel opgetreden kan worden
\nHet verbod heeft tot doel (bos)branden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. De periode waarin het rookverbod geldt zou van 1 maart tot 1 november kunnen zijn.
\nOverigens komen In Utrecht vrijwel geen bossen en natuurterreinen voor. De gemeente Utrecht is wel eigenaar en beheerder van landgoederen en bossen op het grondgebied van de gemeente Bunnik.
\nAfbakening In artikel 429, aanhef en onder 3, van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan.
\nDeze bepaling verbiedt het roken niet, mits dit met de nodige omzichtigheid en voorzorg gebeurt. Dat houdt in dat wanneer er van omzichtigheid of voorzorg geen sprake is, het strafrechtartikel pas van toepassing is. Het APV-artikel stelt het roken of het wegwerpen van brandende of smeulende voorwerpen op zich al strafbaar.
\nAfbakening De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop.
\nIn beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt.
\nWanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.
\nIn verband met o.a. de integratie van de Waterstaatswet 1900 in de Waterwet (inwerkingtreding van de Waterwet eind 2009) is lid 2 hierop aangepast.
\nAlgemeen