Z jednej strony rekonstrukcja pojęcia świadczenie zdrowotne prowadzi do wniosku, że pacjent ma prawo do świadczeń odpowiadających wymaganiom wiedzy medycznej, z drugiej natomiast art. 49 ustawy o NFZ uzupełnia to kryterium poprzez ograniczenie zakresu lub poziomu świadczeń możliwościami finansowymi Funduszu. W konsekwencji, nie jest jasne, czy w sytuacji ograniczonych środków finansowych może dojść do obniżenia standardu świadczonych usług czy też wyłącznie do wydłużenia czasu oczekiwania lub do obu tych ograniczeń jednocześnie.
\nWątpliwości budzi również ustawowe pojęcie „najkorzystniejsza oferta”. Wedle art. 5 pkt 12 jest to oferta, „która przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia, w tym: a) zakres merytoryczny oferowanych świadczeń oraz stopień zapewnienia ubezpieczonemu ciągłości dostępu do świadczeń zdrowotnych, w szczególności diagnostyki i terapii, b) dostępności świadczeń zdrowotnych dla ubezpieczonych, c) kwalifikacji osób wykonujących zawody medyczne, d) jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych ustalonej w oparciu o wewnętrzną oraz zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem jakości lub akredytacją”. Podstawą do oceny oferty są obok prawidłowo określonych kryteriów również inne kryteria. Przy czym te inne kryteria wymienione zostały jedynie przykładowo, na co wskazuje sformułowanie „w tym”. Ustawodawca winien te kryteria określić jasno i precyzyjnie, a jeżeli nie jest to możliwe, to powinien zapewnić jawność procedury, wyboru oferty, czego ustawa nie gwarantuje (art. 79 ust. 4 w zw. z art. 91). W takiej sytuacji rodzić to może pokusę podejmowania decyzji według urzędowego uznania. Ustawodawca, jako jedno z kryteriów, wymienia także jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych ustaloną w oparciu o wewnętrzną oraz zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem jakości lub akredytacją. Nie wskazuje przy tym jednak, o jakie certyfikaty i akredytacje chodzi i przez kogo winny one być wydane.
\nWszystkie wskazane wyżej zastrzeżenia i wątpliwości zasadnie przemawiają za uznaniem niezgodności przepisów zaskarżonej ustawy z wymogami przyzwoitej legislacji, stanowiącymi immanentną część zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
\nUchwalenie nowej ustawy wiązać się będzie z koniecznością systemowego ujęcia problematyki regulowanej w zakwestionowanej ustawie i zharmonizowania nowej ustawy z innymi regulacjami w dziedzinie ochrony zdrowia, a także odwrotnie – obowiązujących ustaw z nową ustawą tak, aby tworzyły łącznie funkcjonalny, a zarazem odpowiadający standardom konstytucyjnym system prawny w zakresie prawa do ochrony zdrowia. Dlatego wyznaczony został taki, jak określono w wyroku, termin utraty mocy obowiązującej, oznaczający przedłużenie o ten okres obowiązywania w systemie prawnym zakwestionowanej ustawy.
\nTrybunał, odraczając termin utraty mocy obowiązującej ustawy do 31 grudnia 2004 r., uważa za zasadne (konieczne) zasygnalizowanie ustawodawcy, aby rozważył możliwość przygotowania nowej ustawy bez zbędnej zwłoki. Nie ulega wątpliwości, że dzień 1 stycznia 2005 r. jest optymalnym terminem wprowadzenia nowych regulacji. Okres przejściowy, związany z niepewnością co do przyszłego kształtu rozwiązań systemowych w zakresie ochrony zdrowia, powinien być możliwie najkrótszy. Ustawodawca musi uwzględnić fakt, że ustalony przez Trybunał termin wejścia w życie wyroku oznaczać będzie definitywną utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Po upływie terminu odroczenia zakwestionowane przepisy nie będą mogły być uznane za obowiązujące, nawet w okresie vacatio legis, poprzedzającej wejście w życie nowej ustawy. Okres odroczenia utraty mocy obowiązującej musi obejmować również vacatio legis.
\nJednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreśla, że ogłoszenie wyroku nie doprowadzi, przed upływem terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy wskazanej w wyroku, do jakichkolwiek zmian w obowiązującym systemie ochrony zdrowia. Instytucje służby zdrowia będą więc funkcjonować w okresie odroczenia na dotychczasowych zasadach. Jeżeli więc zaistnieje taka konieczność, ze względu na termin utraty mocy obowiązującej dotychczasowych regulacji i termin wejścia w życie nowych regulacji, ustawodawca będzie musiał wprowadzić przepisy przejściowe samodzielnie regulujące zasady funkcjonowania instytucji służby zdrowia.
\nMając na uwadze powyższe Trybunał orzekł jak w sentencji.
\nZdanie odrębne Sędziego Trybunału Konstytucyjnego Bohdana Zdziennickiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r. w sprawie K 14/03 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, gdyż nie zgadzam się z wyrokiem w całości.
\nI Wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Zakreślili więc granice w jakich w trybie tego wniosku ma być badana konstytucyjność (art. 66 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym).
\nTymczasem Trybunał używając specjalnej, dotychczas w zasadzie nie stosowanej formuły prawnej, stwierdził niekonstytucyjność tylko większości rozdziałów świeżo uchwalonej ustawy ramowej. W praktyce uniemożliwi to jednak działanie naprawdę całej, liczącej 224 artykuły ustawy i szeregu przepisów „ustaw towarzyszących”. Warto też przypomnieć, że w realizację ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia zaangażowana jest w skali roku co najmniej jedna piąta wszystkich przychodów polskich finansów publicznych. Dotyczy ona bowiem najważniejszej części uprawnień socjalnych człowieka – prawa do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji).
\nNiedawno, bo w uzasadnieniu wyroku z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02 Trybunał stwierdził, że można uznać niekonstytucyjność jakiejkolwiek ustawy jako całości tylko wtedy, kiedy wykaże się, że Konstytucja wyklucza (zabrania) taką całość. Tego rodzaju dowodu w rozpatrywanej sprawie nie można jednak przeprowadzić.
\nZ Konstytucji nie wynika bowiem jeden, konkretny model dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (art. 68 ust. 2 Konstytucji). Nie przesądza się więc, czy mają to być na przykład Kasy Chorych z 1997 r., czy też Narodowy Fundusz Zdrowia z ustawy z 2003 r. Jeżeli więc Konstytucja nie precyzuje szczegółowych reguł realizacji przez ustawę jej art. 68 ust. 2, to ustalanie konsekwencji wynikających z tego artykułu należy do ustawodawcy, co zresztą expressis verbis wynika ze wskazanego art. 68 ust. 2 in fine Konstytucji. Wiąże się z tym znana zasada, że w państwie demokratycznym, w konstytucyjnie ustalonych granicach, nie ma rozwiązań jedynie słusznych. Nie ma więc na przykład, oderwanego od zasad racjonalności działania, konstytucyjnego nakazu wyłączności „przekazywania zadań w dół”, gdyż w pewnych sytuacjach określone scentralizowanie kompetencji i środków finansowych może być przez ustawodawcę uznane za konieczne dla właściwej realizacji zadań publicznych.
\nRzeczywiście niektóre rozwiązania ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym funduszu Zdrowia mogą budzić wątpliwości (w znacznej części możliwe do wyjaśnienia w drodze wykładni celowościowych lub systemowych oraz porządkujących, systematyzujących i wyjaśniających opracowań doktryny prawa), czy nawet wyraźnie wskazywać na potrzebę ich zmian (nie każda jednak wadliwość przepisu, stanowi o jego niekonstytucyjności). Trzeba by jednak wykazać „krok po kroku” niekonstytucyjność (a nie tylko zwykłą wadliwość) przynajmniej zdecydowanej większości przepisów 224 artykułowej ustawy, aby dojść do konkluzji, że i ona cała może być uznana za niekonstytucyjną. Zakwestionowanie bowiem, nawet gdyby było skuteczne, 12 artykułów ustawy (co właśnie w granicach drugiego, alternatywnego wniosku uczynili wnioskodawcy) per se nie pozbawia znaczenia istniejącego domniemania zgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją.
\nPowyższe stanowisko ma jednoznaczne oparcie w utrwalonej od lat linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie przypominał (np. wyroki z: 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, z 21 maja 2002 r., sygn. K 30/01, z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01), że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Do kompetencji ustawodawcy należy bowiem stosowanie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Dopiero wówczas gdy ustawodawca wyjdzie poza te ramy swobody działania i naruszy określoną zasadę lub wartość konstytucyjną, dopuszczalna jest ingerencja Trybunału.
\nTrybunał też potwierdzał, że kontrola konstytucyjności ustaw przebiega w oparciu o domniemanie, że badane normy są zgodne z Konstytucją, a ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z Konstytucją. Dopóki nie powoła on konkretnych i przekonywujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał uznawać musi kontrolowane przepisy za konstytucyjne.
\nTrybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02 stwierdził, że niejasność przepisu tylko wtedy może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Z reguły niejasność przepisu powodująca jego niekonstytucyjność musi mieć charakter „kwalifikowany”, przez wystąpienie określonych dodatkowych okoliczności z nią związanych, które nie mają miejsca w każdym przypadku wątpliwości co do rozumienia określonego przepisu.
\nZnakomitej syntezy wskazanej wyżej linii orzeczniczej Trybunału dokonał ostatnio Prezes Trybunału Konstytucyjnego (wystąpienie na Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK 8 kwietnia 2003 r.: [w] Studia i Materiały TK, t. XIX, Warszawa 2003, s. 47).
\nPrezes TK stwierdził, że: „badanie konstytucyjności prawa nie oznacza oceny jakości tworzonego prawa. Należy pamiętać, że nie każda zła ustawa, zawierająca błędne rozwiązania prawne, nie pozwalająca na osiągnięcie zamierzonego celu, wychodząca z wadliwych założeń czy ocen ekonomicznych lub społecznych jest per se niezgodna z Konstytucją. Należy oddzielać kwestie oceny jakości prawa od kwestii jego niekonstytucyjności, jeśli bowiem ta dystynkcja zostałaby utracona z pola widzenia, to Trybunał wszedłby w rolę cenzora ustawodawcy w zakresie jego wyłącznych i niezbywalnych funkcji, które wiążą się z realizacją określonych założeń programowych w dziedzinie gospodarczej lub społecznej. Tymczasem rozstrzygnięcie o zgodności z Konstytucją nie wyraża żadnej oceny treści programowych, czy celów gospodarczych lub społecznych, których realizacji służy badana regulacja; orzecznictwo TK nie zastępuje i nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego. Nie jest więc rolą TK kreowanie norm prawnych, czy wypełnianie luk ustawodawczych”. Tak samo czym innym jest ocena polityczno-prawna dotycząca optymalizacji regulacji, niż ocena jej konstytucyjności.
\nPrzestrzeganie zasady podziału władz (art. 10 Konstytucji) w całej jej złożoności wyklucza udział Trybunału w bezpośrednim wykonywaniu władzy ustawodawczej. Znana zasada powściągliwości w ocenie kierowanych do Trybunału wniosków kwestionujących przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania ma szczególne znaczenie przy podważaniu bardzo ważnych i złożonych ustaw natychmiast po ich uchwaleniu, przez osoby, które były bezpośrednimi aktorami w całym złożonym procesie ustawodawczym (przed Sejmem, Senatem i Prezydentem), a których racji ten „całościowy” ustawodawca ostatecznie nie podzielił (por. fragmenty Preambuły do Konstytucji mówiące o obowiązku współdziałania władz).
\nZe wskazanych już powodów ogólnych nie zgadzam się z sentencją orzeczenia omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., która przy pomocy nowej formuły podważyła praktyczną możliwość funkcjonowania (po 31 grudnia 2004 r.) ustawy z 23 stycznia 2003 r.
\nII Trybunał, jak już kilkakrotnie wspomniano, wychodząc poza granice pierwszego wniosku użył w sentencji nowej formuły. I tak:
\nZ kilku powodów nie zgadzam się przyjętą formułą sentencji wyroku. Dotyczy to:
\nIII Sentencja orzeczenia stwierdza expressis verbis niekonstytucyjność Narodowego Funduszu Zdrowia jako niezgodnego z wzorcami z art. 2 i art. 68 ust. 2 Konstytucji. Tym samym Trybunał, niezależnie od tego jak potem wyjaśnia swoje intencje (np. że chodzi o ten konkretny Fundusz a nie wszystkie fundusze celowe i że nie jest „z natury” przeciwnikiem rozwiązań scentralizowanych) stwierdził niekonstytucyjność wszystkich przepisów dotyczących organizacji i zasad działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Tak więc niekonstytucyjny jest według sentencji orzeczenia:
\nNiezależnie więc od intencji, formuła zastosowana w sentencji wyroku z 7 stycznia 2004 r. w sprawie K 14/03 może być uznana za dyskwalifikującą typowe rozwiązania związane z funduszami celowymi i ustawowymi funduszami parafiskalnymi.
\nTaki będzie też prawdopodobny odbiór omawianej formuły wyroku.
\nNależy tu przypomnieć, że wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem konsekwentnie prezentowali stanowisko, że „formuła pozabudżetowego funduszu celowego jest zupełnie nieadekwatna do misji, jakiej służy ubezpieczenie zdrowotne oraz jego zasady wprowadzone w 1997 r.”. Wnioskodawcy określili Narodowy Fundusz Zdrowia jako niezwykle szkodliwą i niekonstytucyjną „recentralizację i renacjonalizację” w stosunku do poprzednio obowiązujących Kas Chorych. Kwestionowali formę prawną NFZ (a więc art. 36 i nast., których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał).
\nW wyroku Trybunału Konstytucyjnego implicite krytykuje się wiele cech Narodowego Funduszu Zdrowia jako „uniemożliwiających rzetelne i sprawne działanie”, które są jednak cechami wszystkich funduszy celowych (wyodrębnienie z budżetu państwa i związanych z nim politycznych form odpowiedzialności za gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych, działanie w oparciu o własny plan finansowy, wyjście z rocznego budżetowego finansowania i przejście na finansowanie ciągłe itp.) Tymczasem fundusze zarówno w rozumieniu art. 22 ustawy o finansach publicznych, jak i wprowadzone specjalnymi ustawami fundusze parafiskalne są znane nauce finansów i prawa finansowego oraz stanowią jedną z podstawowych form funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w Polsce. Odrębności organizacyjne i finansowe funduszy są traktowane nie jako ich wadliwość, ani tym bardziej niekonstytucyjność a wręcz przeciwnie jako ich walor. Szeroko traktują o tym monografie prof. N. Gajlowej oraz znane podręczniki finansów publicznych lub prawa finansowego profesorów: B. Brzezińskiego i innych, E. Chojny-Duch, C. Kosikowskiego, S. Owsiaka, E. Ruśkowskiego, W. Wójtowicza i innych.
\nW wyroku przy krytyce sposobu kontroli NFZ pomija się zupełnie to, że właśnie dzięki przyjętej formie organizacyjnej NFZ podlega, jako państwowa osoba prawna, kontroli NIK-u (por. art. 36 ust 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. w związku z art. 203 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o NIK).
\nTo co jest zaletą NFZ z uwagi na jego ogólnonarodową rangę i znaczenie – zabezpieczenie przed upadłością – przedstawia się jako jego wadę. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 9 ustawy o finansach publicznych NFZ zalicza się do sektora finansów publicznych. Stąd zgodnie z art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy ewentualne zadłużenie NFZ będzie stanowiło „państwowy dług publiczny”.
\nPomija się zalety i ewentualne słabości konstrukcji finansowej NFZ w stosunku na przykład do poprzednio funkcjonujących Kas Chorych.
\nNależy z całym naciskiem podkreślić, że stworzenie takich funduszy jak Narodowy Fundusz Zdrowia „samo w sobie” nie jest sprzeczne z jakimkolwiek standardem konstytucyjnym.
\nZupełnie czymś innym jest natomiast to, że zawsze można, a nawet trzeba, dyskutować nad celowością wykorzystania instytucji pozabudżetowych funduszy celowych i ustawowych funduszy parafiskalnych w konkretnych regulacjach ustawowych a więc i przy tworzeniu ustawy, do której odsyła art. 68 ust. 2 in fine Konstytucji. Nie jest to jednak płaszczyzna, która jest objęta kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Jest to domena władzy ustawodawczej (ustawodawcy pozytywnego a nie negatywnego).
\nIV Sami wnioskodawcy wnieśli alternatywnie (gdyby Trybunał nie podzielał ich stanowiska co do niekonstytucyjności całej ustawy) o stwierdzenie niekonstytucyjności tylko 12 (łącznie z art. 36 ust. 1) enumeratywnie wymienionych przepisów na ogólną liczbę 224 artykułów ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
\nTym samym wnioskodawcy:
\nTymczasem Trybunał w swoim orzeczeniu ani nie zajął stanowiska co do wszystkich zakwestionowanych przepisów, ani nie ograniczył się tylko do ich analizy, gdyż sięgnął także do norm, których wadliwość we wniosku nie była podnoszona. Sentencja wyroku nie ustosunkowuje się też do wszystkich wzorców konstytucyjnych powołanych we wniosku.
\nSkoro jednak Trybunał posługując się omówioną wyżej „nową formułą” nie objął sentencją orzeczenia wszystkich wskazanych enumeratywnie przez wnioskodawców przepisów, to nie można się co do ich konstytucyjności lub niekonstytucyjności odnieść w zdaniu odrębnym.
\nStąd możliwe jest tylko zaprezentowanie w tym zakresie pewnych szerszych konstatacji.
\nI tak alternatywny wniosek de facto wskazujący na potrzebę zmiany niektórych fragmentów ustawy jest zbieżny ze znaną opinią Rady Legislacyjnej (projekt jej opracowali: żyjący jeszcze wtedy Sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku prof. dr hab. Krzysztof Kolasiński i prof. dr hab. Michał Seweryński) o projekcie ustawy o Narodowym Funduszu Zdrowia. Opinia wskazuje na potrzebę pewnych zmian i korekt, natomiast nie podnosi problemu ani niekonstytucyjności całego projektu, ani jego poszczególnych przepisów. Nie kwestionuje się też w ogóle celowości zastąpienia wojewódzkich kas chorych Narodowym Funduszem Zdrowia (por. „Przegląd Legislacyjny” nr 3 (33) z września 2002 r., s. 131-138). O tym, że badanie niekonstytucyjności ustawy nie pozwala na badanie jej celowości (TK nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego) przypomniał też prof. dr hab.
\nPaweł Sarnecki w swojej opinii dla Sejmu z 17 lipca 2003 r. w sprawie konstytucyjności ustawy z 22 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Prof. P. Sarnecki postawił ustawie zarzuty, które można zbiorczo określić jako naruszenie zasad przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz odnośnie naruszenia art. 92 i art. 167 ust. 4 Konstytucji. Z dostępnych materiałów wynika, że konstytucyjności ustawy nie kwestionowało ani Rządowe Centrum Legislacyjne, ani służby prawne Sejmu, Senatu, czy wreszcie Kancelarii Prezydenta. Stąd projekt wyszedł co prawda z rządu, ale w kolejnych fazach procesu legislacyjnego uzyskał akceptację Sejmu, Senatu a także Prezydenta.
\nW drugiej konstatacji należy wskazać, że podważanej już w trakcie jej uchwalania i zaraz po uchwaleniu ustawie nie dano „żadnych szans”. Tymczasem tysiącletnie doświadczenia związane z „życiem prawnym” uczą, że dopiero po zderzeniu z praktyką i wykorzystaniu znanych powszechnie możliwości dostosowawczych związanych z wykładnią przepisów, ukształtowaniem się odpowiednich linii interpretacyjnych oraz powstaniem opracowań doktrynalnych (nie tylko wyjaśniających ale i porządkujących badane struktury prawne) można w sposób odpowiedzialny stwierdzić, że niektóre rozwiązania są tak złe, że nie pomogą żadne zabiegi orzecznictwa i nauki prawa i trzeba dokonać ich zmiany (znowelizować ustawę). Nie oznacza to oczywiście, że wszystkie uznane za potrzebne nowelizacje wynikają aż z niekonstytucyjności rozwiązań (wadliwość musi mieć wtedy bowiem charakter „kwalifikowany”, bo wykazywać też sprzeczność z wzorcami konstytucyjnymi). Skoro jednak ustawa z 23 stycznia 2003 r. weszła w życie dopiero w kwietniu 2003 r., a jej pełne działanie zaczęło się od 1 stycznia 2004 r., to nie było możliwości żadnej jej adaptacji do bardzo złożonej rzeczywistości ani przez wykładnię (zwłaszcza celowościową i systemową sięgającą i do rozwiązań zawartych w „ustawach towarzyszących” i do zasad ogólnych poszczególnych gałęzi i całego systemu prawa), ani przez opracowania doktrynalne.
\nZ tych właśnie względów na przykład nie mniej obszerny i nie mniej ważki i „trudny” akt normatywny jakim jest kodeks pracy w ostatnim okresie podlegał licznym nowelizacjom. Ostatnio wielka nowelizacja była rok temu a już obecnie mówi się o potrzebie dalszych zmian. Nikt jednak nie mówi o uchyleniu całego kodeksu pracy i o napisaniu w 11 miesięcy „zupełnie nowego”. Groziłoby to bowiem trudnymi do przewidzenia konsekwencjami.
\nW ramach trzeciej konstatacji należy wskazać, że „nowa formuła” sentencji wyroku i stworzona w ten sposób możliwość odwoływania się w uzasadnieniu do tylko ilustracyjnie powoływanych rozwiązań (bez stosowania wszystkich ostrych rygorów wymaganych dla wykazania ich niekonstytucyjności) niepotrzebnie wciągnęła Trybunał w oceny spraw bardzo trudnych oraz w znane antynomie publicznej ochrony zdrowia, z którymi nie mogą sobie poradzić do końca wszystkie światowe systemy. Trybunał może być więc potraktowany jako strona niektórych merytorycznych sporów, niewiele mających wspólnego z problematyką konstytucyjności.
\nI tak podnoszony brak gwarancji równego dostępu do świadczeń medycznych dla wszystkich ubezpieczonych nie jest łączony z koniecznością radykalnego zwiększenia nakładów środków publicznych na ochronę zdrowia. Może więc to być odbierane jako rezultat tylko „złej woli ustawodawcy” a nie także stałego wzrostu kosztów medycznych (w postępie geometrycznym), z czym jak wiadomo nie mogą poradzić sobie nawet bogate państwa, które przeznaczają na jednego pacjenta 5 lub 6 razy więcej środków niż Polska.
\nŻądań lepszej opieki medycznej, lepszych warunków finansowych dla lekarzy a zwłaszcza sprywatyzowanych lekarzy rodzinnych nie wiąże się z koniecznością zwiększenia i to drastycznie wysokości składki na ubezpieczenia zdrowotne, albo radykalnego wzrostu dofinansowania z budżetu Państwa. Dofinansowanie lekarzy rodzinnych nie może być przeprowadzone kosztem lecznictwa zamkniętego i specjalistycznego. Już obecnie uposażenie specjalistów jest wielokrotnie mniejsze niż lekarzy rodzinnych.
\nTrudności z wprowadzeniem realnego prawa do wyboru miejsca leczenia (odstąpienie od rejonizacji) wiążą się nie z koniecznością stopniowego pokonywania wielu obiektywnych barier a tylko z „niekonstytucyjnością” odpowiednich rozwiązań. Wielu znawców problematyki świadczeń zdrowotnych twierdzi zresztą, że podstawowa opieka zdrowotna musi być zapewniona w miejscu zamieszkania pacjenta lub w jego pobliżu. Troska o zapewnienie podstawowej opieki zdrowotnej na terenie powiatu powinna być jednym z podstawowych zadań samorządu powiatowego, który w sprawach spornych o korzystanie ze świadczeń powinien mieć kompetencje do wydawania decyzji z możliwością odwołania się od niej do odpowiedniej drugiej instancji a potem sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
\nNiekonstytucyjne ma być też „wyjęcie finansów funduszu spod kontroli parlamentu i ubezpieczonych”, chociaż chodzi przecież o pozabudżetowy fundusz. Podobny zarzut stawia się też przepisom „grożącym konfliktem między Prezesem NFZ a Ministrem Zdrowia”. Krytycznie (z perspektywy Konstytucji) ocenia się sposób konstruowania planów opieki zdrowotnej „z punktu widzenia konstytucyjnej równości i dostępności świadczeń zdrowotnych”. Rangę konstytucyjną uzyskuje (wynikający z tak zwanej „krótkiej kołdry”) problem limitowania niektórych wysokospecjalistycznych świadczeń, czy tworzenia „systemu kolejkowego”.
\nProblemy wynikające z funkcjonowania całego systemu zdrowia, który regulowany jest przez szereg ustaw a nie tylko ustawą z 23 stycznia 2003 r. przerzuca się na „złe rozwiązania” właśnie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.
\nJednym z najcięższych zarzutów stawianych ustawie z 23 stycznia 2003 r. jest zarzut braku określenia należnego wszystkim „koszyka świadczeń zdrowotnych”. Większość jednak znawców problematyki świadczeń zdrowotnych twierdzi, że stworzenie koszyka podstawowych świadczeń jest niemożliwe. Może istnieć tylko koszyk negatywny, czyli wykluczający ponadstandardowe usługi, którym poświęcone są określone rozwiązania ustawy z 23 stycznia 2003 r. zawierające upoważnienia ustawowe do wydania odpowiednich aktów wykonawczych.
\nDla stworzenia wszystkich procedur dla odpowiednich świadczeń (powinno się tylko płacić za wykonane usługi) trzeba czasu. Jest to proces wymagający poszukiwań, zmian i poprawek a nie tylko jednorazowego działania ustawodawczego.
\nO wielu sprawach musi decydować lekarz w ramach swojej wiedzy i doświadczenia zawodowego. Prawo, jak wiadomo dopuszcza możliwość różnego typu klauzul generalnych, zwrotów niedookreślonych, czy luzu decyzyjnego (swobodnego uznania) w sprawach trudnych i niemożliwych do jednoznacznego zaprogramowania. Odsyła się wtedy do pojęcia złej lub dobrej wiary „najkorzystniejszej oferty”, czy nawet innych niż prawo systemów normatywnych (np. wiadomo, że sukcesy brytyjskiego modelu służby zdrowia mają swoje mocne oparcie w lojalności i poczuciu misji związanej z ratowaniem zdrowia ze strony zarówno jej organizatorów, jak i decydentów). Znane słowa Arystotelesa z „Etyki nikomachejskiej” mówią: „(...) jest bowiem cechą człowieka wykształconego żądać w każdej dziedzinie ścisłości w tej mierze, w jakiej na to pozwala natura przedmiotu”. Stąd twierdzenia na temat braku precyzji podanych przykładowo niektórych pojęć i definicji ustawy z 23 stycznia 2003 r. nie są przekonywające (np. pojęcia „leku podstawowego”, „leku uzupełniającego”, czy wspomnianej już „najkorzystniejszej oferty”).
\nWiele wad obecnej ustawy było przypisywanych kasom chorych i systemowi budżetowemu. Nie ma też idealnych rozwiązań na świecie. Wszystkie modele są obecnie krytykowane i stale reformowane (nowelizowane). Nawet mający tylu zwolenników system ochrony zdrowia w Niemczech od 1 stycznia 2004 r. jest kolejny raz reformowany.
\nW ramach już ostatniej konstatacji warto przypomnieć, że jest rzeczą oczywistą, iż sprawy podstawowe dla zapewnienia obywatelom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych powinny być określone ustawą (por. art. 68 ust. 2 Konstytucji). Są jednak także kwestie wymagające elastyczności i możliwości szybkich zmian. Mogą być one regulowane rozporządzeniami wydawanymi na podstawie delegacji ustawowych spełniających w tej mierze wszystkie wymogi art. 92 Konstytucji (w ustawie o NFZ wprowadzono aż 39 delegacji ustawowych dla organów administracji publicznej – głównie ministra właściwego w sprawach ochrony zdrowia i należałoby sprawdzić, czy wszystkie te delegacje odpowiadają wymogom art. 92 Konstytucji).
\nV Trybunał Konstytucyjny w sentencji wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 odniósł się do kształtu NFZ uniemożliwiającego jego „rzetelne i sprawne działanie”. Ten brak ma uniemożliwiać (znowu chodzi o sferę działania) realizację prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Jedna sfera faktyczna ma więc przesądzać o będącej jej następstwem innej sferze faktycznej.
\nJest to wyraźne wyjście poza treści normatywne badanej ustawy a przejście na sferę jej obowiązywania, czyli oceny faktów społecznych.
\nTa nowa formuła orzekania dała Trybunałowi – jak była już mowa – możliwość podważenia konstytucyjności praktycznie całej ustawy bez precyzyjnej analizy jurydycznej jej konkretnych rozwiązań (pod kątem ich zgodności ze wskazanymi we wniosku wzorcami konstytucyjnymi).
\nWyjście poza treść normatywną badanych rozwiązań narusza zakres kognicji Trybunału określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji.
\nZresztą – jak wiadomo – badanie funkcjonowanie prawa wymaga innych metod od tych, którymi posługuje się Trybunał. Nie wystarczą więc analizy językowe i różne typy rozumowań mających oparcie w logice prawniczej. Trzeba sięgnąć do badań empirycznych koniecznych dla obiektywnej oceny faktów społecznych mających być następstwem istniejących rozwiązań prawnych.
\nTrybunał ani sam nie przeprowadził badań skuteczności (behavioralnej i finistycznej) rozwiązań zawartych w ustawie z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, ani nie mógł z takich badań spełniających naukowe rygory skorzystać, bo ich nie ma (ustawa – jak była już wielokrotnie mowa – weszła w życie dopiero w kwietniu 2003 r., a jej pełne obowiązywanie zaczęło się od 1 stycznia 2004 r.).
\nW tej sytuacji w szukaniu „jednej dobrze brzmiącej przyczyny” wyjaśniającej obecne załamanie jesteśmy zdani tylko na bieżące relacje prasowe, wypowiedzi związane z toczącą się ostrą walką polityczną, oświadczenia i deklaracje różnych stron konfliktów, którymi rozdarta jest służba zdrowia. Trudno więc stwierdzić co wynika z błędów organizacyjnych i znanego ogromnego zadłużenia Kas Chorych a co już z wad organizacyjnych nowego systemu; co jest wynikiem braku wystarczających środków finansowych („krótkiej kołdry”) i ogólnego kryzysu finansów publicznych w Polsce a co „złej woli” Prezesa i „aparatu” NFZ; co wynika z dbałości tylko o własne interesy i ignorowania możliwości finansowych Państwa i potrzeb lecznictwa zamkniętego ze strony świadczeniodawców podstawowej opieki zdrowotnej a co jest wynikiem braku „skłonności do dialogu” Ministra Zdrowia; które braki wynikają z ustawy z 23 stycznia 2003 r., a które z wadliwości zupełnie innych ustaw składających się na cały system ochrony zdrowia; co jest wynikiem złych przepisów a co tylko złej praktyki w ich stosowaniu; czy po konflikcie z systemem opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych „prywatnych” lekarzy rodzinnych czeka nas wkrótce podobny w skali konflikt z lekarzami specjalistyki; dlaczego nie tylko u nas, ale i w bogatych krajach pacjenci są też niezadowoleni z opieki medycznej itp.
\nCo jest więc przyczyną a co skutkiem błędnych rozwiązań lub posunięć mogłyby rozstrzygnąć tylko wnikliwe, spełniające wszystkie warunki naukowej bezstronności badania, które nawet nie zostały jeszcze rozpoczęte. Stąd brakuje konstruktywnych propozycji uwzględniających nasze złożone realia. Głównie podnosi się różne zarzuty i pretensje, często ze sobą sprzeczne, wobec otaczającej nas rzeczywistości.
\nWyjście Trybunału poza treść normatywną poprzez stwierdzenie braku „rzetelności i sprawnego działania” Narodowego Funduszu Zdrowia (co jest wyjściem – jak wskazano – poza zakres kognicji określonej w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji) stworzyło realne niebezpieczeństwo upolityczniania znaczenia wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03.
\nW pryzmacie walki politycznej wszystkie kłopoty ochrony zdrowia przedstawia się jako spowodowane przez nowe rozwiązania. Żąda się więc po stwierdzeniu niekonstytucyjności całej ustawy postawienia przed Trybunałem Stanu byłego Ministra Zdrowia, który był jej głównym inicjatorem. Rząd i NFZ mieli zawieść na całej linii. Prezydent zaś nie posłuchał rad i nie sprawdził przed podpisaniem ustawy w Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawicielka grupy posłów, którzy wnieśli wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności powinna zostać w przyszłości Ministrem Zdrowia, jako osoba, która „udowodniła niekonstytucyjność ustawy o NFZ” itp.
\nZwraca się uwagę na wypowiedzenie obywatelskiego posłuszeństwa wobec obowiązującej od kwietnia 2003 r. ustawy przez część środowisk lekarskich. Z jednej strony mówi się o potrzebie pełnego „urynkowienia służby zdrowia” a z drugiej strony (nie widząc w tym sprzeczności) wskazuje na konieczność objęcia jej kuratelą i nadzorem władzy publicznej. Podnosi się konieczność ograniczenia wydatków ze środków publicznych dla ratowania finansów publicznych a jednocześnie z tym żąda dalszych środków na potrzeby lecznicze pacjentów i poszczególne segmenty służby zdrowia. Niektóre tytuły prasowe wskazują, że to Narodowy Fundusz Zdrowia drastycznie „skrócił” listę chorób, a chorzy i ich rodziny tylko z powodu jego wadliwości muszą stać w kolejkach, jakby nie miało to miejsca i w poprzednich systemach itp.
\nZ zasady pomija się to, że podstawową przyczyną konfliktów i sporów jest po prostu brak wystarczających środków a nie ma żadnego „ukrytego skarbu”, który powinien być przekazany służbie zdrowia. Oczywiście sposobem rozdziału środków publicznych przeznaczonych na zapewnienie powszechnego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej są też żywotnie zainteresowani dostawcy leków i sprzętu medycznego reprezentujący interesy odpowiednich koncernów międzynarodowych.
\nTak więc mające zupełnie nową formułę orzeczenie Trybunału nie o konkretnych przepisach a „o całokształcie” może zostać włączone do toczącej się walki o wpływy i ogromne środki finansowe. Nie jest to zjawisko korzystne dla określonej w Konstytucji pozycji Trybunału.
\nVI Orzecznictwo Trybunału musi mieć na uwadze konsekwencje swoich rozstrzygnięć i ich wpływ na funkcjonowanie państwa.
\nZgodnie z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita jest wspólnym dobrem. Trzeba zważać, aby w wyniku walki politycznej, czy ścierania się ze sobą różnych partykularnych interesów i konkurencyjnych opcji nie osłabiono tego wspólnego dobra. Zawsze bowiem istnieją jednostki lub grupy społeczne, które w swoim działaniu nie chcą kierować się ani solidarnością, ani tak zwanym „obywatelskim zespoleniem” w realizacji wspólnych dla wszystkich celów.
\nSzczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa ma stan równowagi budżetowej i kondycja finansów publicznych, których ochronie Konstytucja poświęca specjalny rozdział (rozdział X, art. 216-227). Analiza toczących się dyskusji i sporów wokół ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia wskazuje, że chodzi przede wszystkim o brak pieniędzy na nakłady w poszczególnych segmentach służby zdrowia i zbyt niskie kwoty na uposażenie środowisk medycznych. Jakie mogą więc być niezamierzone skutki orzeczenia Trybunału dają wyobrażenie nieprzewidziane następstwa (groźba upadłości) dla publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej a w dalszej konsekwencji dla budżetu państwa spowodowane już przez wyrok TK z 18 grudnia 2002 r., sygn. K 43/02 w sprawie określanej popularnie „lex 203 złote”. Tam chodziło „tylko” o 203 złote dla pielęgniarek w SZOZ-ach, tutaj podważa się całość zasad finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia a więc kwoty liczone rocznie w dziesiątkach miliardów złotych.
\nNastępstwem uchylenia w istocie całej ustawy, zamiast jej ewentualnie odpowiedniej zmiany może być dalsze rozprzężenie dyscypliny służby zdrowia. Chodzi tu nie tylko o to, że w pierwszych dniach tego roku część pacjentów zastała, w ramach tzw. protestu przeciw NFZ, zamknięte drzwi do gabinetów swoich lekarzy rodzinnych, ale i zapowiedzi niektórych osób z tak zwanego Porozumienia Zielonogórskiego, że lekarze podpisujący kontrakty z Funduszem będą pociągani w Izbach Lekarskich (stanowiących obowiązkowy samorząd zawodowy określony w art. 17 ust. 1 Konstytucji a więc sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony) do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej w swoich licznych wypowiedziach w środkach masowego przekazu nie tylko się od tego nie odciął, ani nie zapowiedział podjęcia odpowiednich działań prawnych, ale udzielał tym poczynaniom swoistej aprobaty. W tym kontekście „Rzeczpospolita” w nr 301 z 29 grudnia 2003 r. opublikowała tekst znanego konstytucjonalisty o istocie nieposłuszeństwa obywatelskiego, który jednak wprost nie odniósł się do tego, jak należy ocenić wnioski o ukaranie za brak „solidarności zawodowej” (skierowane do Izb Lekarskich) lekarzy, którzy wyłamali się z protestu lekarzy rodzinnych i przyjmowali pacjentów.
\nPraktycznie ustawa (a nie jej określone fragmenty) przestanie obowiązywać od 1 stycznia 2005 r. Do tego czasu ma być ona stosowana. Trudno będzie jednak realizować prawo, które w warunkach deficytu środków publicznych musi godzić rożne sprzeczności i nabrzmiałe konflikty, jeżeli Trybunał stwierdził już jego niekonstytucyjność a tylko odroczył w czasie termin utraty mocy obowiązującej ustawy. Czy Narodowy Fundusz Zdrowia będzie więc przez dalsze 12 miesięcy właściwie funkcjonował i jak odbije się to zarówno na prawach pacjentów, jak i na finansach publicznych? Przed ogłoszeniem wyroku, w świetle publikacji prasowych, działania niektórych stron konfliktu były wyraźnie zdeterminowane przez oczekiwania na zakwestionowanie całej ustawy przez Trybunał.
\nWarto raz jeszcze przypomnieć, że za uchwalenie ustawy jednakowo odpowiadają wszystkie „segmenty” władzy ustawodawczej a pojęcie „władz publicznych”, o których mówi art. 68 Konstytucji obejmuje nie tylko określone konstytucyjnie organy państwa (w tym Ministra Zdrowia), organy samorządu terytorialnego, czy obecne władze Narodowego Funduszu Zdrowia, ale i medyczne samorządy zawodowe osób wykonujących zawód zaufania publicznego (por. art. 17 ust. 1 in fine Konstytucji). Koreluje z tym obowiązek lekarza (wykonującego jak wiadomo zawód zaufania publicznego) udzielania zawsze pomocy w przypadkach nie cierpiących zwłoki (art. 30 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i art. 115 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia). Co więcej, lekarzem rodzinnym może być tylko lekarz, który uzyskał taką specjalizację medyczną a więc otrzymał określone uprawnienia publicznoprawne. Czy więc przy takim quasi monopolu lekarzy rodzinnych na lecznictwo rodzinne a więc niemożliwości działania w tym zakresie innych lekarzy, mogą być ono traktowani tylko jak „prywatni przedsiębiorcy”? Jak zgodnie z celami publicznymi rozwiązać ten styk „prywatności” z realizacją art. 68 Konstytucji? Czy nie należałoby zdecydowanie wzmocnić sieć powiązań prawnych wszystkich rzeczywistych członów „władzy publicznej”, o której mówi art. 68 Konstytucji?
\nJeżeli (jak podnosili wnioskodawcy) zastąpienie Kas Chorych Narodowym Funduszem Zdrowia było groźne dla poczucia stabilności i poczucia prawa, to obecnie z kolei podważenie NFZ zaraz po jego wejściu w życie, proces ten nie tylko kontynuuje, ale i potęguje. W ciągu niecałych 12 miesięcy czeka nas kolejna, całkowita reorganizacja w zupełnie na razie nieznanym kierunku. Trybunał bowiem nie wyszedł tu poza swoją rolę „ustawodawcy negatywnego” i nie dał żadnych wskazówek co do tego jaki to ma być model: scentralizowany, czy zdecentralizowany, budżetowy, funduszowy, czy ubezpieczeniowy. Trybunał oceniając podane przykładowo przepisy jako wieloznaczne i niedookreślone oraz wskazując luki prawne (brak ustalenia zakresu świadczeń należnych obywatelowi ze środków publicznych) jednocześnie stwierdził, że może być wybrany każdy model byleby odpowiadał założeniom Konstytucji. W grę nie wchodzi więc ani prosty powrót do tak kwestionowanych Kas Chorych, ani poprawienie uznanego właśnie za niekonstytucyjny Narodowego Funduszu Zdrowia. Niemożliwa jest też prosta adaptacja (ze względu na odmienności systemów prawnych, kultury prawnej i dyscypliny społecznej oraz ogromnych różnic w kwotach, które finanse publiczne mogą przeznaczyć na jednego pacjenta) znanych modeli europejskich, wielokrotnie już zresztą analizowanych zarówno przy tworzeniu ustawy o Kasach Chorych z 1997 r., jak i obecnej ustawy z 23 stycznia 2003 r.
\nCzy możliwy więc będzie wybór zupełnie nowej koncepcji i stworzenie dla niej wszystkich i to jednoznacznych, czyli dookreślonych rozwiązań oraz przeprowadzenie powstałego projektu przez wszystkie formy procesu ustawodawczego a potem wprowadzenie go w życie (z odpowiednim vacatio legis) najpóźniej do 1 stycznia 2005 r.? Czy obecną walkę, „bojkot” i „sprzeciw” zastąpi duch współdziałania, umiejętność osiągania kompromisu, wzajemna lojalność i obywatelskie zespolenie w realizacji trudnych celów wynikających z art. 68 Konstytucji? Czy rzeczywiście nie zadziała tu znane prawo socjologiczne, że powszechne piętnowanie tylko „zła”, ale bez zaproponowania realnych środków zaradczych, potęguje jeszcze to „zło”? Czy społeczeństwo nie oczekuje działań pozytywnych a nie tylko krytykowania i negowania?
\nW znanym opracowaniu trzej specjaliści: prof. dr hab. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Warszawskiego, prof. dr hab. Cezary Włodarczyk z Uniwersytetu Jagiellońskiego i mec. Maciej Dercz („Wszystkie choroby systemu zdrowia”, „Rzeczpospolita” nr 280 z 2 grudnia 2003 r.) stwierdzili, że musi być dopiero teraz podjęty trud wypracowania nowego systemu od podstaw przez niezależne jednostki badawcze. Na początku muszą one starannie przeanalizować wszystkie dotychczas przeprowadzone reformy służby zdrowia w Polsce. Wskazać na ich zalety i wady, w świetle danych organizacyjnych, statystyk ekonomicznych i danych epidemiologicznych. Potem powinien nastąpić proces uzgodnień między najważniejszymi partiami politycznymi oraz reprezentantami środowisk medycznych i różnych grup pacjentów. Wreszcie przyjdzie czas na przeprowadzenie całego złożonego procesu legislacyjnego.
\nNa razie poszczególne grupy ekspertów mówią o konieczności poszukiwania dopiero prawnych zasad, które powinny przyświecać budowaniu nowego modelu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, albo zgłaszają często sprzeczne ze sobą dezyderaty cząstkowe, które łączy żądanie radykalnego zwiększenia nakładów finansowych, chociaż po „przeprowadzeniu ekspertyz ekonomicznych”.
\nStąd wyznaczony przez Trybunał Konstytucyjny termin do 1 stycznia 2005 r. na budowę czegoś zupełnie nowego a nie na tylko odpowiednie poprawienie tego co już jest, wydaje się zbyt krótki, z wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami. Pospieszna i do końca nie przemyślana kolejna reorganizacja, tak skomplikowanej struktury jaką jest służba zdrowia, może więc przynieść znacznie więcej szkód niż pożytku i spowodować dalsze dodatkowe obciążenie dla finansów publicznych. x x x x Z podanych wyżej względów czułem się zobligowany do zgłoszenia zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia w sprawie K 14/03 uznającego w istocie niezgodność całej ustawy z 23 stycznia 2003 r. z art. 68 w związku z art. 2 Konstytucji.