3.5.2.3. Żadna z ustaw regulujących sprawy majątkowe kościołów i związków wyznaniowych nie przewiduje możliwości przywrócenia kościołom własności upaństwowionych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Prawo dopuszcza natomiast uzyskanie praw właścicielskich na tych terenach w formie przekazania własności nieruchomości lub ich części, gdy przekazanie to ma służyć określonym celom (sprawowanie kultu religijnego, prowadzenie działalności oświatowo-wychowawczej, charytatywno-opiekuńczej, utworzenie lub powiększenie gospodarstwa rolnego kościelnej osoby prawnej).
\n3.5.2.4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że regulacje w tym zakresie są zawarte w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 323, ze zm.); art. 26b ust. 1 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 324, ze zm.); art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, ze zm.); art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.
\nU. Nr 97, poz. 482, ze zm.); art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, ze zm.); art. 36 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Zielonoświątkowego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 254, ze zm.); art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 481, ze zm.); art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 480, ze zm.); art. 37 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.
\nU. Nr 97, poz. 479, ze zm.).
\nTrybunał zaznaczył, że rozwiązania ustaw o stosunkach między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi nie regulują w sposób jednolity dla wszystkich kościołów i związków wyznaniowych materii uzyskiwania własności na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Stan taki nie jest jednak równoznaczny z naruszeniem zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
\nTrybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie odpowiada prawdzie stwierdzenie wnioskodawcy, że Kościół Katolicki jest jedynym podmiotem, który uzyskał możliwość nabycia własności na Ziemiach Zachodnich i Północnych.
\n3.5.3. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że ustawy regulujące status poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych uchwalane były na podstawie porozumień zawieranych przez reprezentantów Rady Ministrów z przedstawicielami tych podmiotów. Wyrażają one kompromis między roszczeniami kościołów i związków wyznaniowych a możliwościami naprawienia przez państwo wyrządzonych szkód. Ustawodawca, tworząc ustawy wyznaniowe, uwzględniał uwarunkowania historyczne, liczebność, strukturę i zakres działalności poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. Sam argument wnioskodawcy, że prawo korzystniej traktuje Kościół Katolicki, nie jest wystarczający dla obalenia domniemania konstytucyjności art. 70a ust. 1 i 2 ustawy.
\nNależy wskazać, że niektórym innym kościołom i związkom wyznaniowym prawodawca zapewnił także możliwość uzyskiwania nieruchomości rolnych Skarbu Państwa. Przyznaje to wnioskodawca. Odmienności w procedurach i kryteriach przyznawania tych nieruchomości wynikają ze specyfiki danego kościoła lub innego związku wyznaniowego. Zróżnicowanie takie mieści się w zakresie art. 25 Konstytucji.
\nTrybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych.
\n3.5.4. W ocenie wnioskodawcy zaskarżony przepis narusza zasadę bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Trybunał Konstytucyjny ustalając znaczenie tej zasady przypomniał m.in., że „komentatorzy przepisów konstytucyjnych przyjmują, że zasada bezstronności wyrażona w art. 25 ust. 2 Konstytucji nakazuje władzom publicznym jednakowe traktowanie wszystkich przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych (…) Treścią zasady bezstronności rozpatrywanej w perspektywie instytucjonalnej jest przede wszystkim zakaz ingerencji władz publicznych w sferę religijną i światopoglądową (...), a więc także w działalność kościołów i związków wyznaniowych. W sferze zaś stosunków publicznych, gdzie państwowa regulacja i ingerencja jest do pewnego stopnia nieunikniona, bezstronność oznacza jednakową miarę traktowania wszystkich wspólnot religijnych; władze publiczne nie mogą okazywać swoich sympatii czy dezaprobaty dla poszczególnych wyznań i reprezentujących je wspólnot (…).
\nW świetle litery Konstytucji oraz ustaleń nauki prawa zasada bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych nie wyklucza pozytywnego zaangażowania się państwa na rzecz urzeczywistniania wolności sumienia i religii oraz umożliwienia obywatelom zaspokajania ich potrzeb w sferze religijnej” (wyrok z 14 grudnia 2009 r., sygn. K 55/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 167).
\nWyjaśniając znaczenie konstytucyjnej zasady bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada ta pociąga za sobą określone konsekwencje zarówno w zakresie bezpośredniego zajmowania przez władze publiczne stanowiska w sporach religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, jak i podejmowania działań kształtujących materialne warunki działalności wspólnot religijnych i światopoglądowych. W tym ostatnim zakresie pokrywa się w znacznym stopniu z zasadą równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych. Zasada bezstronności wyklucza bowiem stanowienie regulacji, które istotnie różnicują sytuację prawną wspólnot religijnych w zakresie materialnych podstaw ich działalności. W sytuacji, w której zaskarżony przepis dotyczący materialnych warunków działalności wspólnot religijnych nie narusza zasady ich równouprawnienia, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykracza on poza zakres swobody regulacyjnej wyznaczonej przez rozważaną zasadę bezstronności.
\nDlatego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji.
\n3.5.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70a ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji.
\n4.1. Trybunał Konstytucyjny uznał przepis upoważniający do wydania rozporządzenia za niekonstytucyjny. Mimo że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 63 ust. 9 ustawy nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia z 21 grudnia 1990 r., to zgodnie z ogólnosystemowymi regułami kolizyjnymi, rozporządzenie również traci moc obowiązującą. Derogacja delegacji ustawowej sprawia, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu (por. wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142 oraz z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08 i powołane tam orzecznictwo).
\n4.2. Trybunał podkreśla, że uchylenie art. 63 ust. 9 ustawy nie powoduje zrealizowania się przesłanki wznawiania postępowań, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych na podstawie rozporządzenia w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych.
\nW rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału był przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia. Przepis ten nie stanowił podstawy dla żadnych rozstrzygnięć indywidualnych. Podstawę taką stanowiły przepisy ustawowe przewidujące możliwość przyznawania nieruchomości zastępczych w postępowaniu regulacyjnym, natomiast przepisy rozporządzenia miały tu zastosowanie dla ograniczenia zakresu luzów decyzyjnych przy przyznawaniu tych nieruchomości z majątku gminnego przez Komisję Majątkową. Przepisy te działały zatem na korzyść gmin.
\nZgodnie z ogólną zasadą, postępowanie może być wznawiane tylko wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach (por. wyrok z 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09 oraz wyrok z 9 marca 2011 r., sygn. P 15/10, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 9).
\nZ tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
\nZdanie odrębne sędziego TK Adama Jamroza do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09 1. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale) zgłaszam zdanie odrębne do przywołanego wyżej wyroku.
\nZdanie odrębne dotyczy tej części orzeczenia z 8 czerwca 2011 r., w której Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale, umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania niezgodności art. 62 ust. 1, 2, 5, 7 oraz 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa).
\nUważam, że w zakresie wyżej wspomnianym, Trybunał nie powinien umorzyć postępowania. Powinien orzec niezgodność przywołanych wyżej przepisów ustawy z art. 165 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji.
\nUważam, że nie jest trafne nałożenie na wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia tego, iż wydanie wyroku o niezgodności art. 62 i art. 63 ust. 8 ustawy, co wynika z powyższego fragmentu uzasadnienia. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu ustawy o Trybunale, a w szczególności nie wynika z art. 32 ustawy o Trybunale, określającego wymogi formalne wniosku. Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale wynika, określona w nim możliwość orzekania merytorycznego przez Trybunał, do którego należy ocena, czy w danej sprawie, mimo uchylenia mocy powszechnego obowiązywania aktu normatywnego (przepisu prawa), należy zbadać zgodność z Konstytucją tegoż aktu normatywnego (przepisu prawa), ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\nW uzasadnieniu wniosku, w części przywołanej wyżej, przywołany jest też argument, mający świadczyć na rzecz umorzenia postępowania wspomnianych wyżej przepisów ustawy na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Trybunale. Chodzi o wypowiedź przedstawiciela wnioskodawcy na rozprawie 31 stycznia 2011 r., iż „roszczenia, żądania czy zarzuty we wniosku grupy posłów zostały co do istoty skonsumowane w noweli” (chodzi o ustawę zmieniającą), co zostało, zdaniem Trybunału, potwierdzone na rozprawie 18 maja 2011 r., gdzie przedstawiciel wnioskodawcy potwierdził „skonsumowanie zarzutów wnioskodawcy przez ustawę zmieniającą z 16 grudnia 2010 r.”. Wypowiedź przedstawiciela wnioskodawcy w skomplikowanej materii ustawy i jej nowelizacji z 16 grudnia 2010 r. nie może być jednak traktowana jako wypowiedź cofająca wniosek w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją (art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1).
\nŚwiadczy o tym pismo uzupełniające wnioskodawcy z 3 marca 2011 r., wnioski końcowe przedstawicieli wnioskodawcy na rozprawie 8 czerwca 2011 r. oraz (zamieszczona w protokole) wypowiedź przedstawiciela wnioskodawcy na rozprawie 8 czerwca 2011 r. Wynika z nich, że wnioskodawca podtrzymuje swoje zarzuty zawarte we wniosku z 22 stycznia 2009 r. z uwzględnieniem wspomnianego pisma uzupełniającego.
\nPrzepis art. 45 ust. 1 Konstytucji, określający prawo do sądu, zamieszczony w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, w podrozdziale „Wolności i prawa osobiste”, nie dotyczy z oczywistych względów ochrony konstytucyjnego prawa jednostek samorządu terytorialnego do ochrony ich samodzielności, w szczególności poprzez ochronę ich prawa własności i innych praw majątkowych, o czym mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 30 Konstytucji źródłem wolności i praw człowieka i obywatela, w tym także (a może zwłaszcza) źródłem wolności i praw osobistych, a więc także prawa do sądu, jest „przyrodzona i niezbywalna godność człowieka”. Z oczywistych powodów, konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może być więc odnoszone do jednostek samorządu terytorialnego.
\nZ tych samych powodów uważam, że jest słuszne umorzenie postępowania przez Trybunał w zakresie zbadania zgodności art. 63 ust. 8 ustawy z art. 77 ust. 2 Konstytucji, określającym prawo konstytucyjne w postaci środka ochrony wolności i praw człowieka i obywatela.
\nNadmienię też, że nie budzi moich wątpliwości umorzenie postępowania przez Trybunał w zakresie zbadania zgodności zaskarżonych przepisów art. 62 ustawy z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) oraz w zakresie zbadania art. 63 ust. 8 ustawy z art. 13 Konwencji. Z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale wynika bowiem, że odnosi się on do ochrony konstytucyjnych wolności i praw; nie dotyczy zatem wolności i praw określonych w Konwencji.
\nZ pism wnioskodawcy, a przede wszystkim z przebiegu rozprawy, nie wynika jednoznacznie, że wnioskodawca wnosi o rozpoznanie zgodności zaskarżonych przepisów pomimo utraty przez nie mocy powszechnego obowiązywania, ze względu na ochronę praw konstytucyjnych „osób trzecich”. Przeto podzielam pogląd Trybunału, że również w tym zakresie należało postępowanie umorzyć.
\nWe wspomnianym piśmie uzupełniającym z 3 marca 2011 r. wnioskodawca, cofając zarzuty zawarte w punkcie 1 swego wniosku, dotyczące zbadania art. 61 ust. 1 ustawy z art. 32 Konstytucji, uzupełnia wniosek o zbadanie zaskarżonej ustawy ze wspomnianymi przepisami Konwencji. W konsekwencji wnosi między innymi o zbadanie przepisów art. 62 ustawy z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji; art. 63 ust. 8 ustawy z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 Konwencji.
\nZ pism wnioskodawcy oraz stanowiska zajętego przez jego przedstawicieli wynika, że chodzi o zbadanie konstytucyjności uchylonych przez ustawę zmieniającą przepisów, ze względu na ochronę praw konstytucyjnych jednostek samorządu terytorialnego.
\nUważam, że w zakresie zbadania zgodności przepisów art. 62 ust. 1, 2, 5, 7 oraz 9 ustawy z art. 175 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 165 ust. 2 wniosek wnioskodawcy jest zasadny. Zarzuty wnioskodawcy dotyczą, zgodnie z respektowaną w orzecznictwie Trybunału zasadą falsa demonstratio non nocet, naruszenia art. 165 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1 Konstytucji. Bowiem jak wskazano wyżej, art. 45 ust. 1 Konstytucji, określający prawo do sądu, nie odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego; rzeczywiste zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczą naruszenia przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji określającego prawo jednostek samorządu terytorialnego do ochrony ich samodzielności, w związku z art. 175 ust. 1 Konstytucji, wskazanym formalnie przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli konstytucyjnej.
\nGeneza, charakter prawny oraz fundament doktrynalny przytoczonych wyżej praw konstytucyjnych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego są odmienne od genezy, natury oraz podstawy doktrynalnej praw i wolności określonych w rozdziale II Konstytucji. Te ostatnie przysługują jednostce ludzkiej – człowiekowi (każdemu) lub obywatelowi. Wspólny jest ich fundament doktrynalny, gdyż prawa te i wolności wypływają z natury ludzkiej, a w szczególności przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, stanowiącej źródło jego wolności i praw. Tak rozumiane prawa i wolności przysługujące jednostce ludzkiej nie odnoszą się oczywiście do jednostek samorządu terytorialnego. Są one przede wszystkim podmiotami władzy publicznej, ale zgodnie z przyjętymi we współczesnym państwie demokratycznym ideami: autonomii społeczności lokalnych oraz decentralizacji władzy państwowej, samodzielność tych jednostek winna być zagwarantowana w Konstytucji jako najwyższym akcie prawnym. W Konstytucji gwarantami samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest wspomniane prawo własności (i innych praw majątkowych) oraz prawo jednostek samorządu terytorialnego do ochrony sądowej ich samodzielności.
\nZgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale nie umarza się postępowania mimo utraty mocy obowiązywania aktu normatywnego (poddanego kontroli Trybunału) przed wydaniem orzeczenia, jeśli wydanie takiego orzeczenia jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. O ile jest rzeczą oczywistą, że wolności, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale, odnoszą się tylko do jednostki ludzkiej, to z brzmienia tego przepisu nie wynika, że chodzi tylko o prawa konstytucyjne określone w rozdziale II, a więc dotyczące człowieka i obywatela. Oznacza to, w odniesieniu do sprawy o sygn. K 3/09, w której Trybunał umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, że Trybunał powinien sprawę rozpoznać w zakresie przepisów ustawy dotyczących praw konstytucyjnych jednostek samorządu terytorialnego, mimo utraty przez te przepisy mocy obowiązywania.
\nTakimi przepisami ustawy, które Trybunał powinien poddać kontroli zgodności z Konstytucją, są zwłaszcza przepisy art. 62 ust. 1, 2, 5, 7 oraz 9 ustawy, decydujące o kształcie instytucjonalnym Komisji Majątkowej. Trybunał powinien, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, zbadać zgodność tych przepisów z konstytucyjnym prawem jednostek samorządu terytorialnego do ochrony sądowej określonym w art. 165 ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 165 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji, gwarantującym jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności i inne prawa majątkowe, a także w związku z art. 175 ust. 1 stanowiącym, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.
\nZ art. 165 ust. 2 Konstytucji wynika, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje konstytucyjne prawo sądowej ochrony ich samodzielności. Mimo że art. 45 ust. 1, określający konstytucyjne wymogi prawa do sądu, nie odnosi się do jednostek samorządu terytorialnego, to jednak podstawowe wymogi dotyczące standardu konstytucyjnego dotyczą także sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wynikają one zarówno z art. 165 ust. 2 Konstytucji jak i ze wskazanego przez wnioskodawcę wzorca kontroli konstytucyjnej określonego w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oznacza bowiem, że ochrona ta powierzona jest sądom wymienionym w art. 175 ust. 1 Konstytucji, a nie żadnym innym ciałom (instytucjom) powoływanym przez przepisy. Sądy te wykonują wymiar sprawiedliwości, tzn. w szczególności orzekają ostatecznie o prawach lub obowiązkach podmiotów, a zwłaszcza rozstrzygają, na gruncie prawa, w przypadku sporów między podmiotami prawa; rozstrzygają również o prawach majątkowych podmiotów prawa, a więc w sprawach prywatnoprawnych (cywilnych).
\nOchrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego może być powierzona tylko sądom wymienionym w art. 175 ust. 1 Konstytucji, które są niezależne, bezstronne i właściwe oraz rozpatrują sprawy w sposób sprawiedliwy, jawny i bez nieuzasadnionej zwłoki. Te cechy procedury sądowej wymienione w sposób wyraźny w prawie do sądu, określonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji, wynikają również z treści normatywnych sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy, o czym mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji.
\nSprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy polega również na tym, że jako organy stosujące prawo (przepisy ustawy), sądy, rozstrzygając o prawach lub obowiązkach, ustalają stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, aby następnie dokonać jego prawnej kwalifikacji; w szczególności, jak wspomniano, w zakresie praw i obowiązków podmiotów prawa, będących w konsekwencji adresatami norm konkretnych i indywidualnych, zawartych w orzeczeniach sądowych.
\nZ powyższych ustaleń wynika, że ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego na gruncie Konstytucji, również w zakresie ochrony ich prawa własności (i innych praw majątkowych), która jest, w świetle art. 165 Konstytucji jednym z gwarantów samodzielności tych jednostek, winna być powierzona tylko sądom, sprawującym wymiar sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji.
\nStandardy konstytucyjne wspomnianej ochrony sądowej nie wynikają z art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz z art. 165 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji; różnią się od standardów określonych w prawie do sądu w zakresie materialnoprawnego aspektu prawa do sądu. Materialnoprawny zakres prawa dostępu do sądu jednostek samorządu terytorialnego, jako organów władzy publicznej, jest bowiem z oczywistych powodów ograniczony. Wynika z regulacji ustawowej, a w sferze ochrony własności i innych praw majątkowych, gdzie jednostki samorządu terytorialnego występują wyjątkowo jako podmioty prawa prywatnego, zakres materialnoprawny dostępu do sądu jest wyznaczony przez zakres własności i innych praw majątkowych przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego przez ustawy.
\nNależy jednak zwrócić uwagę, że w odniesieniu do pozostałych elementów prawa do sądu, utrwalonych w orzecznictwie Trybunału, ochrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji, nie różni się od ochrony sądowej, wynikającej z prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ochrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego, wynikająca z treści normatywnych art. 165 ust. 2 oraz z art. 175 ust. 1 Konstytucji, winna być sprawowana przez niezależne, bezstronne oraz właściwe sądy, przed którymi toczy się jawna i sprawiedliwa procedura, uwzględniająca utrwalone zasady, w szczególności zasadę kontradyktoryjności a podmioty będące stronami takiego postępowania mają prawo do orzeczenia w rozsądnym czasie (bez nieuzasadnionej zwłoki). Powyższe wymogi odnoszą się także do spraw majątkowych, w zakresie prawa własności i innych praw majątkowych, przyznanych ustawowo jednostkom samorządu terytorialnego. Sprawy dotyczące prawa własności lub innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego winny być więc rozpatrywane wyłącznie przez sądy w rozumieniu konstytucyjnym wyżej podkreślonym i na gruncie procedury zgodnej z wymogami konstytucyjnymi, respektującej standardy państwa demokratycznego.
\nWreszcie należy dodać, że zawsze gdy sprawy dotyczące prawa własności lub innych praw majątkowych (także w przypadku gdy chodzi o prawa majątkowe jednostek samorządu terytorialnego) wiążą się z ustaleniem stanu faktycznego, właściwe do rozpatrywania takich spraw winny być sądy powszechne (sądy cywilne).
\nZgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, postępowanie regulacyjne dotyczy przywrócenia własności kościelnej osobie prawnej (osobom prawnym) upaństwowionych nieruchomości lub ich części. Przepis ten wymienia szczegółowo przesłanki upaństwowienia i sytuacje prawne lub faktyczne, których dotyczy przywrócenie własności nieruchomości lub ich części kościelnym osobom prawnym (art. 61 ust. 1 pkt 1-7).
\nZgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy regulacja może polegać nie tylko na przywróceniu kościelnym osobom prawnym nieruchomości wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 lub ich części, ale także na przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przywrócenie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, lub przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy regulacja dotycząca nieruchomości rolnych może następować także przez wydzielenie odpowiednich nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Art. 63 ust. 3 ustawy stanowi, że w toku postępowania regulacyjnego można dokonać także regulacji granic nieruchomości, a w miarę potrzeby ustanowić służebność gruntową lub znieść służebność dotychczas istniejącą.
\nOrzeczenie komisji lub ugoda przed zespołem orzekającym stanowią podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych (art. 63 ust. 7) oraz mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych (art. 63 ust. 4); od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie.
\nZ powyższych przepisów wynika, że postępowanie regulacyjne dotyczy rozstrzygania o prawach i obowiązkach majątkowych, w szczególności o prawie własności przez Komisję Majątkową, niestanowiącą sądu, bez prawa odwołania, ze skutkami wpisu do ksiąg wieczystych i z mocą sądowych tytułów egzekucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że zespoły orzekające komisji sprawują wymiar sprawiedliwości; konieczne jest bowiem każdorazowo ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie jego prawna kwalifikacja, w szczególności orzeczenie o prawach i obowiązkach adresatów takiego orzeczenia lub ugody.
\nKomisja nie tylko nie jest sądem w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji, ale nie jest organem niezależnym i bezstronnym, o czym przekonują także inne zaskarżone przepisy art. 62 ustawy, a zwłaszcza ustępy 5 oraz 9 tego artykułu. Zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy „Komisja rozpatruje sprawy w zespołach orzekających, w skład których wchodzi po dwóch członków wyznaczonych przez Urząd do Spraw Wyznań i Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski oraz po jednym przedstawicielu organów nadrzędnych nad uczestnikami postępowania. Przedstawicielem tym nie może być osoba reprezentująca uczestnika”. Natomiast art. 62 ust. 9 stanowi: „Liczebność Komisji, szczegółowy tryb postępowania regulacyjnego oraz wynagrodzenie dla członków Komisji i personelu pomocniczego określi Minister-Kierownik Urzędu do Spraw Wyznań w porozumieniu z Sekretariatem Konferencji Episkopatu Polski”.
\nSwoisty status Komisji oraz niedopuszczalność sądowego lub administracyjnego postępowania w sprawach nieruchomości będących przedmiotem rozpatrywania przez Komisję, skoro postępowanie takie ulega z mocy przepisów ustawowych zawieszeniu, a sądy i organy administracji państwowej przekazują ich akta Urzędowi do Spraw Wyznań w celu przedłożenia Komisji – powoduje, że na gruncie przepisów ustawy droga sądowa jest wyłączona w sprawach rozpatrywanych przez Komisję, a postępowanie przed nią, rozstrzygające o prawach i obowiązkach majątkowych w sposób ostateczny i ze skutkiem egzekucyjnym, narusza podstawowe standardy państwa demokratycznego.
\nUtrata mocy obowiązywania zaskarżonych przepisów, a także ostateczny zakres zaskarżenia, wskazany przez wnioskodawcę, powoduje, że mimo utraty mocy obowiązywania tych przepisów Trybunał powinien, moim zdaniem, orzec o niekonstytucyjności, zwłaszcza tych przepisów, które przesądzają o swoistym kształcie prawnym Komisji, niebędącej sądem, a mimo to sprawującej wymiar sprawiedliwości w sferze praw majątkowych, z naruszeniem oczywistych standardów sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwie demokratycznym. Trybunał powinien orzec o niekonstytucyjności tych przepisów ze względu na ochronę konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej jednostek samorządu terytorialnego w sprawach własności nieruchomości. Jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami ustawy są wyłączone z uczestnictwa w postępowaniu przed Komisją oraz pozbawione są możliwości sądowej ochrony swojej własności w rezultacie postępowania przed Komisją. Wiele lat funkcjonowania Komisji potwierdza, że postępowanie przed nią w sprawach przywrócenia nieruchomości kościelnym osobom prawnym może dotyczyć praw osób trzecich oraz praw jednostek samorządu terytorialnego. Z ostatecznego zakresu zaskarżenia wnioskodawcy wynika, że wnosi on o rozpoznanie merytoryczne i orzeczenie niekonstytucyjności ze względu na prawa konstytucyjne jednostek samorządu terytorialnego dotyczące ochrony sądowej ich własności. Moim zdaniem, jest to zasadne.
\nZdanie odrębne sędziego TK Marka Kotlinowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne od punktu 1 sentencji i części uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził niezgodność art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
\nUważam, że postępowanie w zakresie kontroli powołanego wyżej przepisu powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, pomimo że art. 63 ust. 9 ustawy nie został formalnie derogowany przez ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89; dalej: ustawa z 16 grudnia 2010 r.). Jednakże, moim zdaniem, stanowi on integralną część mechanizmu regulacyjnego i postępowania przed Komisją Majątkową, która została zlikwidowana 1 marca 2011 r. na podstawie ustawy z 16 grudnia 2010 r.
\nUstawodawca, uchylając przepisy dotyczące przeprowadzania postępowania regulacyjnego przez Komisję Majątkową, w art. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. postanowił o możliwości wykorzystania dotychczas stosowanych rozwiązań, w sytuacji gdy zespół orzekający lub komisja w pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 grudnia 2010 r. W takich sytuacjach uczestnicy postępowań regulacyjnych mogą wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Ustawodawca przyjął również, że przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje przepisy art. 63 ust. 1-3 ustawy. Jednocześnie nie znajdziemy w przepisach ustawy z 16 grudnia 2010 r. odesłania do stosowania przez sąd rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 63 ust. 9 ustawy.
\nW uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. (druk nr 3678) projektodawca nie odniósł się do kwestii dalszego obowiązywania art. 63 ust. 9 ustawy. W trakcie rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym przedstawiciel Sejmu również nie potrafił wyjaśnić, jaka jest ratio legis pozostawienia w obrocie prawnym tego przepisu. W mojej ocenie, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, które z przepisów normujących postępowanie regulacyjne będą dalej stosowane przez sądy, to wyliczenie to ma charakter enumeratywny, a tym samym oznacza, że nie znajdą zastosowania w postępowaniu przed sądami inne przepisy, w tym art. 63 ust. 9 ustawy, a ściśle – rozporządzenie wydane na jego podstawie.
\nW uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. projektodawca wskazał, że celem projektowanej regulacji jest likwidacja jedynie Komisji Majątkowej, nie zaś samego postępowania regulacyjnego. Nie zmienia to tego, że koncepcja postępowania regulacyjnego – przez umożliwienie przekazania spraw niezakończonych przez Komisję Majątkową (oraz tych, w których jeszcze nie zostały rozpatrzone wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego) na drogę sądową – została zasadniczo zmieniona w porównaniu z poprzednim stanem prawnym. Podstawowa różnica polega na możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia sądu; od orzeczenia zespołu orzekającego odwołanie nie przysługiwało. Brak odesłania do stosowania przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 63 ust. 9 ustawy przemawia, moim zdaniem, za jego ścisłym związkiem z postępowaniem przed Komisją Majątkową. A zatem, pomimo że art. 63 ust. 9 ustawy nie został formalnie derogowany, postępowanie w zakresie kontroli jego konstytucyjności powinno zostać umorzone z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisów dotyczących instytucji, której przepis ten dotyczy.
\nZdanie odrębne sędzi TK Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09, w części dotyczącej umorzenia postępowania w odniesieniu do uchylonych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa z 1989 r.), gdyż wskazane umorzenie oparte zostało na całkowicie nieuprawnionych założeniach, że: wystąpienie przesłanki konieczności wydania orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą, dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności, będącej przesłanką rozstrzygającą o poddaniu takiego aktu normatywnego kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, nie jest weryfikowane przez Trybunał we własnym zakresie, lecz musi zostać wykazane przez podmiot inicjujący omawianą kontrolę, podmiotami konstytucyjnych praw i wolności, dla ochrony których konieczne jest wydanie orzeczenia o nieobowiązującym akcie normatywnym, nie mogą być jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy.
\nUZASADNIENIE 1. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygnaturze K 3/09 były liczne przepisy ustawy z 1989 r. Należały do nich w szczególności te, które normowały tzw. postępowanie regulacyjne. Przewidziano je w ustawie w tym celu, by uregulować sprawy majątkowe Kościoła Katolickiego i naprawić wyrządzone Kościołowi w przeszłości szkody majątkowe.
\nO ile jednak treść zaskarżonych przepisów na przestrzeni ponad dwudziestu lat nie została zmieniona, o tyle liczne i doniosłe zmiany były systematycznie wprowadzane do otoczenia normatywnego tych przepisów. Dość wspomnieć, że ustawę uchwalono pod rządami Konstytucji z 1952 r., obowiązywała ona w czasie jej kolejnych nowelizacji, gdy w zasadniczym stopniu zmieniały się standardy konstytucyjne, i wtedy, gdy uchwalono nową ustawę zasadniczą. Postępowania regulacyjne przed Komisją Majątkową toczyły się do chwili jej zniesienia 28 lutego 2011 r., mimo że – zgodnie z założeniem ustawodawcy – wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego można było zgłaszać jedynie w ciągu dwóch lat, licząc od 23 maja 1989 r., a następnie – w przedłużonym terminie – do 31 grudnia 1992 r.
\nRozwiązanie, które zastosowano w ustawie z 1989 r., było pod wieloma względami oryginalne i nowatorskie. Stwarzało bowiem możliwość pozasądowego dochodzenia roszczeń z udziałem zainteresowanych – kościelnych osób prawnych i państwa. Z perspektywy czasu postępowanie regulacyjne określone w ustawie można postrzegać jako instrument sprawiedliwości tranzycyjnej. Z upływem lat instrument ten stawał się jednak coraz bardziej niespójny z obowiązującą Konstytucją i wyznaczanymi przez nią standardami.
\nNależy najpierw zauważyć, że już na samym początku prowadzenie postępowań regulacyjnych zbiegło się z pierwszym etapem reformy samorządowej. Roszczenia majątkowe kościelnych osób prawnych miały być pierwotnie zaspokajane z mienia państwowego. Z chwilą jednak powstania gmin jako jednostek samorządu terytorialnego i ich uwłaszczenia na majątku państwowym, mienie, z którego czerpano w postępowaniach regulacyjnych, w istotnej części przestało być mieniem państwowym, stając się mieniem gmin. W pełni podzielam przy tym pogląd, że majątek, który gminy uzyskały od państwa, był obciążony jego zobowiązaniami, na co wyraźnie wskazuje treść art. 13 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), a w konsekwencji gminy musiały liczyć się z tym, że z uzyskanego przez nie mienia będą zaspokajane słuszne roszczenia kościelnych osób prawnych. Niemniej powierzenie gminom istotnych zadań, wyposażenie ich w osobowość prawną oraz zagwarantowanie im – na razie jedynie na poziomie ustawy – samodzielności spowodowało, iż stały się one podmiotami mającymi swoje określone, prawnie chronione interesy.
\nZasadnicza zmiana w pozycji prawnej gmin nastąpiła z chwilą wejścia w życie nowej Konstytucji, tj. 17 października 1997 r., ze względu na konstytucjonalizację ich statusu jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego i przyznanie istotnych gwarancji zabezpieczających ich istnienie, swobodę oraz uprawnienia. Na mocy art. 165 ustawy zasadniczej zapewniono gminom osobowość prawną, prawo własności oraz sądową ochronę ich samodzielności. Sprawa, w której przyszło orzekać Trybunałowi, jest zatem następstwem wieloletnich zaniedbań władzy prawodawczej, która nie podjęła wysiłku dostosowania przedkonstytucyjnej ustawy z 1989 r. do nowej Konstytucji.
\nPrzede wszystkim jednak konstytucyjne wątpliwości budziła treść art. 63 ust. 8 ustawy z 1989 r., stanowiącego, że od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Przepis ten, niezależnie od tego, czy był trafnie interpretowany, ukształtował praktykę sądową – wykluczono możliwość skorzystania przez gminy z jakichkolwiek środków prawnych prowadzących do weryfikacji rozstrzygnięć Komisji Majątkowej. Najistotniejsza jest przy tym okoliczność, że oznaczało to również wyłączenie w sprawach rozstrzyganych przez Komisję drogi sądowej, co – od momentu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. – było w moim przekonaniu równoznaczne z naruszeniem gwarantowanego przez ustawę zasadniczą prawa do sądowej ochrony, będącego jednym z najważniejszych instrumentów zabezpieczających prawo własności, przysługujące wszelkim podmiotom, w tym również gminom.
\nMożna bowiem zaryzykować tezę, iż brak możliwości dochodzenia roszczeń zabezpieczających prawo własności czyni z niego w pewnym sensie ius nudum. Mam jednocześnie świadomość, że przepisy ustawy z 1989 r. nie musiały być rozumiane w sposób naruszający konstytucyjne prawo do sądu, co wymagałoby zapewne podjęcia w stosunku do nich bardziej wyrafinowanych zabiegów interpretacyjnych. Nierespektująca wymagań stawianych przez ustawę zasadniczą wykładnia bezspornie utrwaliła się jednak w praktyce orzeczniczej, co zgodnie z jednolitym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powinno być wzięte pod uwagę podczas badania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów prawnych, prowadząc do stwierdzenia ich wadliwości.
\nZasygnalizowane powyżej sprawy zostały dostrzeżone przez Sejm i znalazły wyraz w piśmie jego Marszałka z 6 listopada 2009 r., w którym wskazano na niekonstytucyjność niektórych rozwiązań ustawy z 1989 r. Podobne uwagi zawarł w swoim piśmie z 23 września 2010 r. Prokurator Generalny.
\nTrybunał Konstytucyjny uwzględnił wpływ zmiany kontekstu normatywnego na ocenę konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Znalazło to wyraz w punkcie pierwszym sentencji, w którym orzeczono o niezgodności art. 63 ust. 9 ustawy z 1989 r. (a więc przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego względem tej ustawy) z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Co do pozostałych zaskarżonych przepisów, z wyjątkiem art. 70a ust. 1 i 2, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o TK. Umorzenie w odniesieniu do art. 61 ust. 1-3 ustawy z 1989 r. nastąpiło ze względu na cofnięcie wniosku przez uprawniony podmiot, co nie budzi moich wątpliwości, natomiast w odniesieniu do art. 62 i art. 63 ust. 8 tej ustawy stanowiło konsekwencję utraty przez wskazane unormowania mocy obowiązującej na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz. 89), uchylającej niektóre przepisy dotyczące postępowania regulacyjnego. Trybunał nie uwzględnił możliwości dokonania kontroli uchylonych przepisów w oparciu o art. 39 ust. 3 ustawy o TK, a w konsekwencji nie wypowiedział się na temat ich zgodności z obowiązującą ustawą zasadniczą.
\n3.1. Rozwiązanie przewidziane w art. 39 ust. 3 powoływanej ustawy ma charakter wyjątkowy. Stwarza gwarancję ochrony konstytucyjnych wolności i praw nawet wtedy, gdy kwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym akty normatywne naruszające te prawa lub wolności już nie obowiązują. Trybunał stwierdził jednak, że skoro wnioskodawca nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za orzekaniem o uchylonych przepisach ustawy z 1989 r., a w szczególności nie uprawdopodobnił, iż poddanie ich merytorycznemu badaniu jest konieczne dla ochrony wolności i praw konstytucyjnych, nie istnieją podstawy, by sprawę rozpatrzyć na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał nie podał przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla swojego stanowiska.
\nArt. 39 ust. 3 ustawy o TK wskazuje, motywowany ważkimi względami aksjologicznymi o randze konstytucyjnej, istotny wyjątek od jednej z trzech przesłanek umorzenia postępowania w przedmiocie zgodności aktu normatywnego z aktami stojącymi wyżej w hierarchii źródeł prawa, a mianowicie przesłanki utraty mocy obowiązującej. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że okoliczność decydującą o możliwości bądź niemożliwości merytorycznego rozpoznania sprawy Trybunał obowiązany jest ustalić samodzielnie, nie ograniczając się do dowodów i argumentów przedstawionych przez uczestników postępowania.
\nPo pierwsze, jakkolwiek wszczęcie kontroli konstytucyjności aktu normatywnego przed Trybunałem Konstytucyjnym zawsze wymaga inicjatywy podmiotów upoważnionych przez ustawę zasadniczą, to jednak po zainicjowaniu takiego postępowania powinnością Trybunału – w granicach sprecyzowanego przez upoważniony podmiot przedmiotu zaskarżenia i powołanych przez niego wzorców kontroli – jest kompleksowe rozpoznanie sprawy. Sąd konstytucyjny bada wówczas samodzielnie, czy zachodzą przesłanki decydujące o możliwości merytorycznego orzekania, a jeśli tak – czy zakwestionowany akt normatywny spełnia wymogi konstytucyjne. Należy przy tym zastrzec, że w obu wypadkach Trybunał nie pozostaje związany argumentacją przedstawioną przez podmiot żądający kontroli lub przez innych uczestników postępowania ani w tym sensie, że musi tę argumentację zaakceptować, ani też w tym sensie, że nie może uwzględnić argumentów przez nikogo niepowołanych – wręcz przeciwnie jako jedyny organ kompetentny w zakresie orzekania o konstytucyjności prawa ma obowiązek wszechstronnego rozważenia wszystkich przesłanek decydujących o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a następnie wszelkich zastrzeżeń dotyczących zakwestionowanej regulacji, znajdujących oparcie w określonych wzorcach kontroli.
\nNie może w tym względzie ograniczyć się do weryfikacji stanowisk zaprezentowanych w toku postępowania, lecz musi samodzielnie i aktywnie działać, przejawiając własną inicjatywę w omawianym zakresie. Taka funkcja Trybunału Konstytucyjnego – inna niż, przykładowo, sądów cywilnych, które podczas rozstrzygania sporów prawnych weryfikują twierdzenia zainteresowanych podmiotów i opierają się na zgłoszonych przez nie dowodach, działając jednak przede wszystkim w celu udzielenia ochrony poszczególnym uczestnikom obrotu cywilnoprawnego, a tylko wtórnie w celu obrony porządku prawnego – wynika z Konstytucji i ustawodawstwa.
\nPo drugie, nie sposób zaakceptować tezy sformułowanej przez Trybunał Konstytucyjny również z tego względu, że zadaniem tego organu jest ochrona konstytucyjnego porządku Rzeczypospolitej przed nadużyciami ze strony władzy prawodawczej, co następuje przez eliminowanie z systemu prawnego wadliwych aktów normatywnych. Zadanie to może być właściwie i efektywnie realizowane jedynie wówczas, gdy Trybunał nie uzależnia merytorycznego rozpoznania sprawy czy też orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności badanego aktu od mniej lub bardziej udanej, kompletnej, przekonującej czy trafnej argumentacji podmiotu żądającego kontroli w którymkolwiek z przewidzianych w Konstytucji trybów lub innych uczestników postępowania.
\nDokonanie bądź niedokonanie weryfikacji zakwestionowanego aktu normatywnego, a następnie – ewentualnie – stwierdzenie jego konstytucyjności bądź niekonstytucyjności oddziałuje na cały system prawny, a w rezultacie może wpływać i często wpływa na prawa i obowiązki wszystkich podmiotów podlegających temu systemowi. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają przecież moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z tych powodów Trybunał obowiązany jest do samodzielnego i wszechstronnego ustalenia, czy w świetle prawa należy rozpoznać daną sprawę oraz jakie orzeczenie powinno zapaść w wyniku jej rozpatrzenia. Argumentacja powołana przez inne podmioty stanowi dla niego jedynie istotną pomoc. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do sytuacji, w której żądanie wszczęcia kontroli konstytucyjności prawa, spełniające wymogi formalne, chociaż niezawierające przekonującej i kompletnej argumentacji, mogłoby skutkować petryfikacją stanu niekonstytucyjności, gdyby Trybunał Konstytucyjny – ograniczając się do weryfikacji przedstawionych mu stanowisk – umorzył postępowanie albo stwierdził zgodność kwestionowanego aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, chociaż obiektywnie wystąpiły przesłanki przeprowadzenia kontroli takiego aktu, a zarzut niekonstytucyjności był trafny, tyle że przemawiały za tym argumenty niepowołane przez uczestników postępowania.
\nPomijam tu ewentualność, gdy celem podmiotu inicjującego kontrolę jest osiągnięcie takiego właśnie skutku, czego w praktyce nie sposób całkowicie wykluczyć. Nawet gdyby jednak było to możliwe, to w świetle przyjętych reguł wykładni prawa konieczne jest odrzucenie rozwiązania interpretacyjnego, które przynajmniej teoretycznie może prowadzić do absurdalnych konsekwencji.
\nPo trzecie, w moim przekonaniu, na akceptację zasługuje stanowisko, że wszelkie powstałe wątpliwości dotyczące kwestii, czy wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o nieobowiązującym akcie normatywnym jest konieczne dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych, należy rozstrzygać w taki sposób, by możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Za przyjęciem wskazanej reguły w pełni przemawia waga praw i wolności przewidzianych w ustawie zasadniczej oraz skala negatywnych konsekwencji nieusunięcia skutków ich ewentualnych naruszeń.
\nWypada dodać, że Trybunał Konstytucyjny dysponował wystarczającą wiedzą, by ustalić, czy orzekanie przez niego o konstytucyjności zaskarżonych, a następnie uchylonych przepisów ustawy z 1989 r. jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Najważniejsza informacja, którą Trybunał miał w tym zakresie, dotyczyła spraw toczących się przed sądami i dotychczasowych reakcji sądów na te sprawy. Wiedza ta wydaje się wystarczająca zwłaszcza wtedy, gdy – jak to ma miejsce w rozstrzyganym wypadku – utrata mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów nastąpiła w czasie rozpoznawania sprawy przez Trybunał. Nie trzeba przecież przypominać, że intencją wprowadzenia art. 39 ust. 3 do ustawy o TK było właśnie umożliwienie Trybunałowi rozpatrzenia spraw wówczas, gdy w trakcie postępowania prawodawca uchylił zaskarżone przepisy.
\nZajmując powołane wcześniej i zakwestionowane w niniejszym zdaniu odrębnym stanowisko, Trybunał Konstytucyjny zrezygnował z badania, czy orzekanie o uchylonych przepisach ustawy z 1989 r. jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Uważam, że gdyby wspomniany „test konieczności” został przeprowadzony, jego wynik pozwoliłby na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Można przy tym zaznaczyć, że znaczna część zarzutów wobec uchylonych przepisów ustawy z 1989 r. znalazła uznanie Sejmu i Prokuratora Generalnego, a pośpieszna nowelizacja tej ustawy, w tym zasadnicza zmiana stanu prawnego polegająca na zniesieniu Komisji Majątkowej i przekazaniu spraw roszczeń kościelnych osób prawnych do rozpoznania sądom, dowodzi, iż ustawodawca miał świadomość licznych jej wad.
\nOkoliczności te, jakkolwiek niczego same w sobie nie przesądzają, zdają się jednak dość jednoznacznie sugerować zasadność zastrzeżeń co do konstytucyjności zakwestionowanej regulacji.
\n3.2. Przesłanką przesądzającą o dopuszczalności rozpoznania przez Trybunał sprawy w warunkach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK jest ustalenie sensu występującego w tym przepisie wyrażenia „konstytucyjne prawa i wolności” oraz stwierdzenie, komu te prawa i wolności mają przysługiwać. Z tego punktu widzenia podstawowe znaczenie ma rozdział II ustawy zasadniczej, zatytułowany „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Wymienione w tym rozdziale wolności i prawa, bardzo różne co do ich formalnego charakteru, mają swoje źródło w „przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka”, a zadaniem władzy publicznej jest połączenie tych praw i ich ochrona. Nie ma przy tym wątpliwości, że podmiotami, którym przysługują wskazane w tym rozdziale wolności i prawa, są przede wszystkim ludzie (osoby fizyczne), bo im tylko przypisać można, nienaruszalną – co potwierdza Konstytucja – godność.
\nPowszechnie akceptowany jest jednak również pogląd, zaaprobowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że omawiane prawa i wolności, o ile z ich natury nie wynika co innego, odnoszą się także do osób prawnych czy – co w moim przekonaniu należałoby dodać – innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną, jak chociażby spółki osobowe prawa handlowego. Skoro jednak źródłem praw i wolności konstytucyjnych ma być godność człowieka, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że ochrona przyznawana prawom i wolnościom osób prawnych jest pochodną ochrony praw i wolności osób fizycznych. Nie budzi przecież wątpliwości nie tylko to, że osoby fizyczne stanowią substrat osobowy omawianych bytów konwencjonalnych, ale przede wszystkim, iż za ich pośrednictwem osoby fizyczne realizują swoje prawa i korzystają ze swoich wolności przewidzianych w Konstytucji.
\nGeneralna akceptacja zapatrywania o przysługiwaniu wolności i praw konstytucyjnych wskazanych w rozdziale II ustawy zasadniczej osobom prawnym doznaje jednak w niektórych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego istotnego ograniczenia. Utrzymuje się mianowicie, że omawiane wolności i prawa nie mogą być odnoszone do państwowych i samorządowych osób prawnych (innych państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną), do których – ogólnie – należałoby zaliczyć: a) Skarb Państwa, b) jednostki samorządu terytorialnego, c) różnego rodzaju państwowe i samorządowe podmioty prawne działające w formach prawa publicznego oraz w formach prawa prywatnego, w tym również tzw. publiczne podmioty gospodarcze.
\nZe stanowiskiem tym się nie zgadzam, ponieważ uważam, że konieczne w rozważanym zakresie jest odróżnienie dwóch sfer, w jakich państwo oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą działać: sfery imperium oraz sfery dominium, z zastrzeżeniem, że w wypadku państwowych i samorządowych podmiotów prawnych wyróżnić należy takie, których działania obejmują obie te sfery, oraz takie, których działania ograniczają się jedynie do sfery dominium. Niech budzi przy tym wątpliwości, iż w zakresie sfery imperium nie sposób mówić sensownie o wolnościach i prawa człowieka i obywatela. Sytuacja przedstawia się jednak inaczej w sferze dominium. Te same bowiem argumenty za odnoszeniem wolności i praw wskazanych w rozdziale II ustawy zasadniczej do osób prawnych niezwiązanych z państwem czy samorządem terytorialnym uzasadniają przecież przyznanie rozważanych praw i wolności państwowym i samorządowym osobom prawnym.
\nW kontekście jednostek samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim gmin będących podstawowym rodzajem tych jednostek, podkreślenia wymaga treść art. 16 ust. 1 ustawy zasadniczej, objaśniającego ich aksjologiczną naturę. Zgodnie z tym przepisem ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową, co oznacza, że substratem osobowym jednostek samorządu terytorialnego są ich mieszkańcy, przy czym nie ulega wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego zapewniają tym podmiotom możliwość realizacji przysługujących im uprawnień. Odrzucenie koncepcji, że wolności i prawa określone w rozdziale II ustawy zasadniczej mogą być odnoszone również do jednostek samorządu terytorialnego, działających w sferze dominium, powoduje w konsekwencji ograniczenie ochrony przysługującej ich mieszkańcom, którzy ze względu na – potencjalnie niezgodne z Konstytucją – uszczuplenie wolności i praw jednostek samorządu terytorialnego nie będą mogli w pełni korzystać ze swoich uprawnień.
\nPrzy okazji warto zwrócić uwagę na treść art. 165 ust. 1 in fine Konstytucji, który stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługują prawo własności oraz inne prawa majątkowe, należące do kategorii praw człowieka i obywatela. Ustrojodawca, podkreślając zatem okoliczność, iż omawiane prawa mogą przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego, założył w konsekwencji, że prawa osób fizycznych dają się przełożyć na prawa jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście podkreślić należy jeszcze jedno zagadnienie. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawo własności i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Skoro przy tym prawo własności i pozostałe prawa majątkowe osób fizycznych są bezspornie chronione za pośrednictwem prawa do sądu, to ochrona taka musi również przysługiwać własności i innym prawom majątkowym jednostek samorządu terytorialnego.
\nGdyby nawet zanegować możliwość odnoszenia wolności i praw człowieka i obywatela do jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, to trzeba zauważyć, że oprócz nich Konstytucja przewiduje jeszcze wiele innych praw, np. prawo wybierania i prawo bycia wybieranym do organów przedstawicielskich, prawo co najmniej 100000 obywateli do wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą czy prawo Prezydenta RP do wydawania aktów urzędowych. Tworzą one grupę nader zróżnicowaną, gdyż są wśród nich kompetencje i uprawnienia, które w odróżnieniu od praw człowieka i obywatela nie mają swego źródła w godności człowieka, lecz są przyznane przez ustrojodawcę i przysługują różnym podmiotom – przede wszystkim, choć nie wyłącznie, osobom fizycznym.
\nW odróżnieniu od Konstytucji, w której mowa o (konstytucyjnych) wolnościach i prawach człowieka i obywatela, ustawa o TK posługuje się w art. 39 ust. 3 pojęciem konstytucyjnych wolności i praw, nie wiążąc ich wyłącznie z człowiekiem i obywatelem. Uzasadnione jest zatem przyjąć, że wyrażeniu „prawa i wolności konstytucyjne” nadał ustawodawca znaczenie szerokie, obejmując nim wolności i prawa człowieka i obywatela oraz inne prawa i wolności określone w Konstytucji (konstytucyjne). Wszystkie wskazane w ustawie zasadniczej prawa i wolności człowieka i obywatela są prawami i wolnościami konstytucyjnymi; wśród praw i wolności konstytucyjnych są jednak także te, które nie są prawami człowieka i obywatela. Pojęcie praw i wolności konstytucyjnych jest więc bardziej pojemne od pojęcia konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela.
\nJak zaznaczono, wolności i prawa konstytucyjne inne niż prawa i wolności człowieka i obywatela tworzą grupę wysoce zróżnicowaną. Art. 39 ust. 3 ustawy o TK odnosi się jedynie do niektórych z nich. Nie mieszczą się w nich prawa podmiotów, którym Konstytucja powierzyła zadania związane ze sprawowaniem władzy i wyposażyła w upoważnienia (prawa) do dokonywania czynności służących realizacji tych zadań (sfera imperium). Ochroną przewidzianą w art. 39 ust. 3 ustawy o TK objęte są te wszystkie prawa człowieka i obywatela oraz te konstytucyjne wolności i prawa, które przysługują jednostce lub osobom prawnym w celu ochrony ich interesów, co dotyczy również państwowych i samorządowych osób prawnych działających w sferze dominium.
\nGdyby zatem założyć, że gmina nawet w sposób pochodny nie jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, to nie sposób uznać, iż nie może być podmiotem praw konstytucyjnych. To Konstytucja w art. 165 przyznała jej przecież prawo własności i inne prawa majątkowe oraz poręczyła ochronę sądową samodzielności. (Notabene warto przy tym zauważyć, że skoro gminom mogą przysługiwać prawo własności i inne prawa majątkowe, które jednak nie miałyby charakteru praw człowieka i obywatela, to oznaczałoby to, iż ustawa zasadnicza przewiduje dwie genezy tych praw: godność człowieka w wypadku podmiotów prywatnych oraz nadanie przez ustrojodawcę w wypadku podmiotów publicznych, czego nie dostrzegają, jak sądzę, przeciwnicy stanowiska dopuszczającego przysługiwanie w sposób pochodny praw i wolności człowieka i obywatela państwowym i samorządowym osobom prawnym).
\n