Wnioskodawcy dowodzili, że w świetle przepisów ustawy p.g.g. (art. 6 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy p.g.g.) kopaliną jest wszystko to, co wydobywa się ze złoża, a więc cały urobek, niezależnie od tego, czy przynosi on obecnie korzyść gospodarczą, czy też później nie przyniesie w praktyce żadnych korzyści gospodarczych. Powyższa interpretacja – oparta na regułach wykładni gramatycznej, odwołująca się również do funkcji opłaty eksploatacyjnej jako daniny publicznej nałożonej na przedsiębiorcę, który w sposób gospodarczy korzysta ze środowiska – reprezentowana przez gminy górnicze, nie znajduje uznania w praktyce stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. Według wnioskodawców, przedsiębiorcy, a także organ koncesyjny, przyjmują wykładnię pojęcia „wydobyta kopalina” wyraźnie ograniczającą wysokość opłaty eksploatacyjnej, gdyż ustaloną jedynie z uwzględnieniem kopaliny wydobytej ze złoża bilansowego.
\nW istocie więc wnioskodawcy podważyli prawidłowość praktyki stosowania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. przez adresatów normy: przedsiębiorców i organ koncesyjny, który na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy p.g.g. wydaje decyzję określającą wysokość opłaty w wypadku niedopełnienia obowiązku wniesienia opłaty przez przedsiębiorcę. W aktualnym stanie prawnym organem koncesyjnym może być, w zależności od rodzaju kopaliny, Minister Środowiska, marszałek województwa albo starosta (zob. art. 16 ustawy p.g.g.).
\n7.3.2. Jak wynika z nadesłanych przy wnioskach dokumentów, przedsiębiorcy – w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2001 r. – uznali, że podstawą obliczenia opłaty eksploatacyjnej przewidzianej w art. 84 ustawy p.g.g. jest ilość wydobytej kopaliny, tj. ilość wydobytej rudy bilansowej (bez skały płonnej). Przyjętą interpretację potwierdził w swoich decyzjach organ koncesyjny (zob. np. decyzja Ministra Środowiska z 21 maja 2003 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla KGHM Polska Miedź SA w Lubinie za wydobywanie rudy miedzi ze złoża „Sieroszowice” w I kwartale 2002 r., sygn. akt DG/o/KPT/48/3350/03). Minister Środowiska oparł powołane rozstrzygnięcie na ekspertyzach sporządzonych w związku z toczącym się postępowaniem przez Instytut Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk w Krakowie oraz Komisję Zasobów Kopalin. W oparciu o przedstawioną interpretację Minister Środowiska naliczył, w wydanej decyzji, opłatę eksploatacyjną z wyłączeniem urobku stanowiącego skałę płonną.
\n7.3.3. Interpretację przedsiębiorcy i organu koncesyjnego podzielają sądy administracyjne. W piśmie Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. wskazano, że „za miarodajne stanowisko sądów administracyjnych co do wykładni i stosowania art. 84 ust. 1-7 [ustawy p.g.g. (w aktualnym brzmieniu)] należy przyjąć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 356/05, II GSK 357/05, II GSK 358/05, II GSK 359/05, II GSK 360/05 i II GSK 363/05. W wyrokach tych NSA podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt II SA 4264/03, II SA 4265/03, II SA 4278/03, II SA 4279/03, II SA 4280/03 i II SA 4281/03 w odniesieniu do tego, jak należy rozumieć określenie «wydobyta kopalina», o której mowa w art. 84 ust. 1 i 2 [ustawy p.g.g.]. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie ustawowych pojęć «kopalina (wydobyta kopalina)», z uwagi na to, że ustawa wprost nie definiuje tych pojęć.
\nRozpoznając skargi w powyżej wskazanych sprawach, wzięto pod uwagę brzmienie art. 5 [ustawy p.g.g.], zgodnie z którym kopaliny dzieli się na podstawowe i pospolite, a jedną z kopalin podstawowych są rudy metali. Uwzględniono także art. 6 pkt 1 tej ustawy, w świetle którego złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.
\nZ analizy przywołanych przepisów Sąd wywiódł, ,«iż ruda miedzi będąca jednocześnie rudą metalu jest zarazem kopaliną podstawową. Opłatę uiszcza się od kopaliny, a nie od procesu eksploatacji złoża, który obejmuje również wydobycie skały płonnej». Skała płonna nie jest rudą miedzi, mimo że ze skały płonnej w toku dalszego procesu technologicznego także odzyskuje się miedź. Dokonuje się tego w wyniku przetworzenia skały płonnej, zaś opłatę uiszcza się od wydobytej kopaliny, która jest rudą miedzi, a nie od skały płonnej poddanej obróbce.
\nNSA wyraził stanowisko, że obliczając wysokość opłaty eksploatacyjnej należy odnieść się do treści koncesji posiadanej przez przedsiębiorcę. Zauważył (…), że «analiza systemowa przepisów dotyczących opłat wskazuje, że art. 84 p.g.g. jest adresowany do przedsiębiorców wydobywających kopalinę na podstawie koncesji. Koncesja zezwala na wydobycie określonego rodzaju kopaliny. Opłata eksploatacyjna, o której mowa w art. 84 ust. 1 [ustawy] p.g.g., odnosi się zatem do tego rodzaju wydobytej kopaliny, na której wydobycie przedsiębiorca uzyskał wymagane prawem zezwolenie (koncesję)». Innymi słowy, zgodnie z poglądem NSA, podstawą do obliczenia opłaty eksploatacyjnej jest ustalenie ilości wydobytego materiału stanowiącego kopalinę określoną w koncesji. W przypadku zatem, gdy koncesja opiewa na wydobywanie rudy miedzi, to wyłącznie od niej powinna być naliczona opłata eksploatacyjna” (pismo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r. „Informacja na temat kierunków orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 84 ust. 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze”, s. 1 i 2).
\nPrezentowana linia orzecznicza sądów administracyjnych została podtrzymana także w późniejszym orzecznictwie. W wyroku z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 554/09 (LexPolonica nr 2249277) NSA stwierdził, że art. 6 pkt 1 ustawy p.g.g. zawiera w sobie definicję kopaliny. Treść tego przepisu pozwala bowiem wywieść, że kopalina to minerały i skały oraz inne substancje stałe, gazowe lub ciekłe – naturalne nagromadzenie których, stanowiąc złoże kopaliny, czyni ich wydobycie korzystnym gospodarczo. Interpretując pojęcie „wydobytej kopaliny” – w rozumieniu art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g. – należy z kolei mieć na względzie, że przepis ten adresowany jest do przedsiębiorców wydobywających kopalinę ze złoża – która to działalność gospodarcza wymaga koncesji.
\nArt. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy p.g.g. stanowi wprost, że koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Tym samym poza zainteresowaniem ustawy p.g.g. pozostaje wydobywanie kopalin, których naturalne nagromadzenie nie tworzy złoża i wydobywanie których nie może przynieść korzyści gospodarczej. Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że art. 84 ustawy p.g.g. zawarty został w Dziale IV ustawy, regulującym „Wynagrodzenia za ustanowienie użytkowania górniczego”, co wskazuje, że odnosi się on do posiadaczy koncesji. Oba podane względy powalają na stwierdzenie, że obowiązek uiszczania opłat eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę spoczywa na przedsiębiorcach, którym udzielono prawem przewidzianej koncesji i którzy wydobywają kopalinę ze złoża zgodnie z tą koncesją. Tym samym opłatę eksploatacyjną ustala się w oparciu o ilość wydobytej kopaliny, złoże której objęto koncesją. Skład orzekający NSA przychylił się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/2005 (ONSAiWSA z. 5/2006, s.145).
\n7.4. O ile można twierdzić, że istnieją różnice w interpretacji pojęcia „wydobyta kopalina” przyjętej przez adresatów przepisu (przedsiębiorców i organy koncesyjne) oraz prezentowanej przez zainteresowane gminy górnicze (wnioskodawców), o tyle analiza kwestionowanej regulacji prowadzi do wniosku, że na tle art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. nie występują uchybienia, które uzasadniałyby stwierdzenie niezgodności tego przepisu z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności). W szczególności nie ma podstaw do twierdzenia, że dokonanie wykładni pojęcia „wydobyta kopalina” jest niemożliwe, i że organy stosujące prawo (a także adresaci normy – przedsiębiorcy) dokonały tej wykładni w sposób arbitralny i dowolny.
\nDla stwierdzenia niezgodności przepisu z Konstytucją nie wystarcza tylko i wyłącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Nie w każdym wypadku nieprecyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w system prawny, jaką jest wyeliminowanie z niego tego przepisu w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Do wyjątków należą sytuacje, gdy dany przepis jest w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, przy przyjęciu różnych metod wykładni, nie daje się interpretować w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, że wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa.
\nPozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (zob. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36, oraz wyroki TK z: 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 67; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09).
\nTrybunał Konstytucyjny, jak wspomniano wcześniej (zob. pkt 5.3. w części III niniejszego uzasadnienia), nie ocenia przy tym prawidłowości przyjętej interpretacji (Sejm i Prokurator Generalny uznali ją za „poprawną”). Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że zarzut naruszenia zasady określoności nie jest trafny. Dokonanie wiążącej wykładni przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych umożliwia jego jednolite stosowanie przez adresatów, tj. organy koncesyjne i przedsiębiorców. Interpretacja przepisu przyjęta przez organ koncesyjny (Minister Środowiska) dokonana została po uzyskaniu stosownych ekspertyz Instytutu Gospodarki Surowcami Mineralnymi i Energią Polskiej Akademii Nauk w Krakowie oraz Komisji Zasobów Kopalin. Nie można zatem twierdzić, że interpretacja użytego w art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. pojęcia „wydobyta kopalina” jest dowolna i arbitralna, a przepis jest nieprecyzyjny w stopniu, który uniemożliwia dokonanie jego wykładni za pomocą odpowiednich reguł interpretacyjnych.
\nW świetle dotychczasowego orzecznictwa pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności ma charakter ultima ratio. Z uwagi na zasadę stosowania wykładni zgodnej z Konstytucją stwierdzenie niekonstytucyjności z powołaniem się na zasadę określoności przepisu możliwe jest wówczas, gdy nie sposób usunąć wątpliwości wskutek zastosowania reguł wykładni (zob. postanowienie TK z 5 kwietnia 2005 r., sygn. K 43/01, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 43 oraz wyroki TK z: 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07).
\nJak wskazano wyżej, badana regulacja nie różnicuje sytuacji prawnej adresatów, a gdy idzie o skutki materialoprawne – może mieć dla przedsiębiorców skutek korzystny. Stosowanie przepisu nie nastręcza trudności adresatom; przedsiębiorcy dokonują samowymiaru opłaty eksploatacyjnej z uwzględnieniem wykładni przyjętej w wyrokach sądów administracyjnych. Nawet przyjmując, że w pierwszej fazie stosowania znowelizowanego art. 84 ust. 2 p.g.g., interpretacja pojęcia „wydobyta kopalina” mogła nastręczać trudności, to należy mieć na uwadze, że: „Nieprawidłowa legislacja może zadecydować o uznaniu naruszenia art. 2 Konstytucji tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy nieprawidłowości techniki legislacyjnej prowadzą do negatywnych skutków materialnoprawnych, zwłaszcza – godzą w interesy adresatów norm prawnych, czy też – ze względu na niedającą się usunąć dwuznaczność przepisów – mogą spowodować zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów. Zasada prawidłowej legislacji wiąże się bowiem ściśle z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego” (wyroki TK z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39 i z 26 maja 2009 r., sygn. P 58/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 71).
\nOczywistym jest, że gminy górnicze zainteresowane są jak największymi wpływami z tytułu opłaty eksploatacyjnej. W konsekwencji negatywnie oceniają znowelizowane w 2001 r. przepisy, z perspektywy kilku lat ich funkcjonowania. Należy jednak jeszcze raz podkreślić, że faktyczny skutek działania przepisu, w postaci zmniejszenia wpływów z opłaty eksploatacyjnej (na co mogą składać się różne czynniki), nie może przesądzać o uznaniu go za niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności). Jest to kwestia wykraczająca poza zarzut niejasności normowania (naruszenia art. 2 Konstytucji), który został przedstawiony w rozważanej sprawie.
\nReasumując, treść art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g., a także przyjęte w orzecznictwie jednolite rozumienie pojęcia „wydobyta kopalina” pozwalają jednoznacznie stwierdzić, kto i za co jest zobowiązany do uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Ocena, czy efekt przyjętej interpretacji odpowiada zakładanej ratio legis nowelizacji i czy jest on zgodny z zakładaną przez ustawodawcę konstrukcją opłaty eksploatacyjnej – jest kwestią niemieszczącą się w zakresie oceny konstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji w aspekcie zasady określoności.
\nNa marginesie należy odnotować, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, kopaliną wydobytą „jest całość kopaliny odłączonej od złoża” (ustawa wejdzie w życie 1 stycznia 2012 r. – zob. art. 227 ustawy; do opłat należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy – zob. art. 217 ustawy; ustawa z 9 czerwca 2011 r. została podpisana przez Prezydenta RP 4 lipca 2011 r.).
\n7.5. Trybunał Konstytucyjny poprzestał na ocenie zgodności art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady określoności). Wnioskodawcy co prawda zarzucili ponadto, że niejasność i brak precyzji zaskarżonej regulacji stwarza niebezpieczeństwo naruszenia zagwarantowanego przez art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji odpowiedniego udziału gminy w dochodach publicznych, ale zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Lakoniczna argumentacja sformułowana w tym kontekście pokrywa się z argumentacją dotyczącą ogólnego zarzutu naruszenia przez art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g. samodzielności finansowej gmin (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji), który to zarzut poddany został ocenie w punkcie 6 w części III niniejszego uzasadnienia. W związku z tym postępowanie w zakresie badania art. 84 ust. 2 ustawy p.g.g. z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
\n8.1. Zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat, o których mowa w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin. Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, będzie kierowała się zasadą, iż ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat”.
\nWnioskodawcy poruszyli dwie kwestie. Po pierwsze, kwestię przekazania do uregulowania w rozporządzeniu zasadniczego elementu daniny publicznej, tj. stawki opłaty eksploatacyjnej, co narusza zasadę wyłączności ustawowej. Wzgląd na rygory dotyczące uregulowania w drodze ustawy podstawowych elementów daniny publicznej rodzi wątpliwość co do zgodności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. zarówno z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 217 w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
\nPo drugie, wnioskodawcy wskazali ogólnie, że upoważniono Radę Ministrów do określenia w rozporządzeniu stawek opłaty eksploatacyjnej, „zaś sam sposób konstruowania owej stawki nie został określony. Narusza to również art. 92 ust. 1 Konstytucji, przewidujący obowiązek określenia w upoważnieniu zakresu spraw przekazanych do uregulowania”.
\n8.2. Charakter opłaty eksploatacyjnej.
\nPostawione zarzuty, dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji wymagają w pierwszej kolejności określenia charakteru opłaty eksploatacyjnej. Od oceny tej zależy stopień rygoryzmu, jaki powinien zastosować ustawodawca, kształtując obowiązek ponoszenia określonych świadczeń publicznych. Zgodnie z art. 217 Konstytucji: „Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy”. Natomiast art. 92 ust. 1 Konstytucji wymaga, by rozporządzenie było wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zdanie drugie powołanego przepisu wskazuje, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu).
\n8.2.1. Opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę uiszcza przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża (art. 84 ust. 1 ustawy p.g.g.). Co do jednej kwestii uczestnicy postępowania pozostali zgodni – opłata eksploatacyjna, przewidziana w art. 84 ustawy p.g.g., jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
\nOpłata eksploatacyjna ma niewątpliwie cechy daniny publicznej. Jest to świadczenie ustanowione w drodze przepisów ustawowych (ma charakter publicznoprawny), powszechny (dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących działalność w zakresie wydobywania kopalin), przymusowy (obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich podmiotach prowadzących działalność, z którą związany jest obowiązek wniesienia opłaty, realizacja tego obowiązku nie zależy od woli podmiotu podlegającego opodatkowaniu), a przychody z opłaty są przeznaczone na realizację celów publicznych, stanowiąc dochód budżetowy jednostek samorządu terytorialnego i wyodrębnionego funduszu państwowego (Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
\nStanowisko, zgodnie z którym opłata eksploatacyjna stanowi daninę publiczną, wyrażane jest również w doktrynie (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, s. 389).
\n8.2.2. O ile nie powstały wątpliwości co do zakwalifikowania opłaty eksploatacyjnej do kategorii „danina publiczna”, o tyle uczestnicy postępowania różnili się w ocenie, czy opłata eksploatacyjna, będąc daniną publiczną, jest formą podatku, czy ma charakter „niepodatkowy”. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie dla określenia standardów prawodawczych badanej regulacji, gdyż Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swoim orzecznictwie, że – w odniesieniu do opłat o charakterze niepodatkowym – przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków (zob. wyrok TK z: 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98 – dotyczący opłaty eksploatacyjnej; 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/2002, poz. 91 – dotyczący opłat za parkowanie). Trybunał Konstytucyjny uznał w powołanych wyrokach, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki.
\nZadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (zob. H. Dzwonkowski, Prawo…,Warszawa 2010, s. 4). Jak wspomniano wcześniej (zob. pkt 1.6. w części III niniejszego uzasadnienia), opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku.
\nPogląd, że opłata eksploatacyjna „jest wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem niektórych dziedzin produkcji” znalazł także wyraz w orzecznictwie sądów. W wyroku z 15 września 1998 r., sygn. akt II SA 526/98 (Lex nr 41300), NSA w Warszawie stwierdził, że: „Opłata eksploatacyjna ma (…) stanowić w pewnym zakresie również rekompensatę za szkody, jakie eksploatacja kopalin wywołuje w naturalnym środowisku”.
\nTa sui generis rekompensata za ingerencję w środowisko (ekwiwalentność) przesądza o niepodatkowym charakterze opłaty eksploatacyjnej (zob. pkt 1.6. w części III niniejszego uzasadnienia), chociaż należy zaznaczyć, że w doktrynie toczy się dyskusja co do charakteru opłat za środowisko, do których opłata eksploatacyjna jest zbliżona. Z jednej strony przejawia się zapatrywanie, że chociaż w opłatach za środowisko można doszukiwać się pewnej ekwiwalentności świadczeń, to mają one większość cech charakterystycznych dla podatku, można je uznać za sui generis podatki ekologiczne. Zwolennicy innego poglądu, nawiązując do rozważań ekonomistów, wyprowadzają wniosek, że opłaty są ceną za korzystanie z odnawialnych i nieodnawialnych zasobów środowiska albo ceną zapłaconą za prawo do korzystania z naturalnej pojemności asymilacyjnej środowiska (zob. W. Radecki, Opłaty …, s. 30-32). Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w sprawie o sygn. U 4/98 pogląd o niepodatkowym charakterze opłaty eksploatacyjnej.
\nReasumując, kluczowe znaczenie ma ustalenie, że opłata eksploatacyjna jest daniną publiczną i jej uregulowanie wymaga respektowania rygorów ustanowionych w art. 217 Konstytucji, jednakże przy uwzględnieniu jej niepodatkowego charakteru. Powyższa konstatacja musi być brana pod uwagę przy rozważaniu zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawowej.
\n8.3. Konstrukcja upoważnienia.
\nKwestionowany art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. upoważnia Radę Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, stawek opłaty eksploatacyjnej, które stanowią jeden z parametrów służących do wyliczenia opłaty eksploatacyjnej przez przedsiębiorców. Rada Ministrów, ustalając stawki opłat, powinna kierować się zasadą, że ich wysokości nie mogą być niższe od dolnych i wyższe od górnych granic stawek opłat (art. 84 ust. 4 zdanie drugie ustawy p.g.g.).
\n8.3.1. Ustalenie, że opłata eksploatacyjna przewidziana w art. 84 ustawy p.g.g. jest daniną publiczną, prima facie przesądza o tym, że upoważnienie Rady Ministrów do określenia stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin w rozporządzeniu jest niezgodne z art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie akcentował, że „wyliczenie (…) zawarte [w art. 217 Konstytucji] należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, do których zaliczają się m.in.: określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, zaś do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji danej daniny” (wyrok z 6 marca 2002 r., sygn.
\nP 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13 oraz zob. wyroki TK z: 16 czerwca 1998 r., sygn. U 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; 1 września 1998 r., sygn. U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4; 8 grudnia 2009 r., sygn. K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Jednocześnie, jak wspomniano wcześniej, Trybunał Konstytucyjny uznawał, że w odniesieniu do opłat, przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia podlegać może szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków, o ile w ustawie zostaną sformułowane kryteria pozwalające ustalić stawkę (zob. wyroki o sygn. U 4/98 i sygn. P 6/02).
\n8.3.2. Jak wspomniano wcześniej, w kwestii uregulowania stawek opłaty eksploatacyjnej w akcie podustawowym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, badając konstytucyjność obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994 r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz. U. Nr 92, poz. 430, ze zm.). Zarzut dotyczył przepisu rozporządzenia (wnioskodawca wiązał sprzeczność przepisów rozporządzenia z art. 217 Konstytucji z przekroczeniem przez Radę Ministrów granic upoważnienia ustawowego, nie kwestionował zaś samego upoważnienia). Trybunał uznał, że „regulacja zawarta w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze obejmuje (…) wszystkie elementy konstrukcyjne opłaty eksploatacyjnej, wyliczone w art. 217 Konstytucji. Podaje zarówno określenie podmiotów, jak i przedmiotu tej daniny. Gdy chodzi o jej wysokość – wskazuje kryteria ustalenia oraz górną granicę. Wobec spełnienia przez ustawową regulację wymogów określonych w art. 217 Konstytucji, dopuszczalne było ustawowe odesłanie do regulacji w drodze rozporządzenia pewnych szczegółowych kwestii związanych z ukształtowaniem opłaty eksploatacyjnej”. Ustawodawca dostatecznie precyzyjnie wyznaczył zasady, według których Rada Ministrów ma określać konkretne stawki.
\nW świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. U 4/98, dopuszczalne jest określenie w drodze rozporządzenia wysokości stawek opłaty eksploatacyjnej. Dopuszczalność zastosowania takiego rozwiązania warunkuje to, że przepisy ustawy (niekoniecznie tylko przepis upoważniający) zawierają dostateczne kryteria pozwalające na wyznaczenie stawki opłaty. Organ wykonawczy nie może określać konkretnych stawek w sposób arbitralny, bez odniesienia do jakichkolwiek kryteriów.
\nW ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., przekazujący do określenia w rozporządzeniu wysokości stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin, nie narusza art. 217 Konstytucji. Ustawa określa podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty, określa jej przedmiot, a także dolne i górne granice stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin. Wszystkie zasadnicze elementy konstrukcji opłaty zostały zatem określone w ustawie. Rada Ministrów została zobowiązana do ustalenia stawek dla poszczególnego rodzaju kopalin, w granicach stawek określonych w ustawie p.g.g. Takie rozwiązanie zasługuje na akceptację także z przyczyn pragmatycznych (wymóg każdorazowego ustalania stawek w ustawie mógłby się okazać rozwiązaniem zbyt sztywnym).
\nPodobne rozwiązanie przewidują także inne ustawy, dotyczące opłat związanych z korzystaniem ze środowiska, np. art. 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), art. 14 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607, ze zm.). Nie dokonując oceny podanych przykładowych rozwiązań, należy jedynie stwierdzić, że upoważnienie Rady Ministrów do określenia w rozporządzeniu konkretnych stawek opłaty eksploatacyjnej nie dyskwalifikuje art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g.
\nTrybunał Konstytucyjny, zważywszy na niepodatkowy charakter opłaty eksploatacyjnej oraz mając na uwadze, że dolne i górne stawki opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnego rodzaju kopalin zostały określone w załączniku do ustawy p.g.g., nie stwierdził naruszenia art. 217 Konstytucji przez art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g.
\n8.3.3. Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalne scedowanie na Radę Ministrów obowiązku określenia stawek opłaty eksploatacyjnej dla poszczególnych kopalin w sytuacji, gdy dolne i górne granice stawek zostały określone w załączniku do ustawy p.g.g. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja upoważnienia ustawowego, która została przyjęta w kwestionowanym przepisie, spełnia wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji. „Minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki” (wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 10 września 2010 r., sygn. P 44/09, OTK ZU nr 7/A/2010, poz. 68). Wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Mogą się znajdować w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120, 29 maja 2002 r., sygn. P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28; 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111; 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11).
\nStanowiący przedmiot zaskarżenia art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2001 r., wskazuje wystarczającą wytyczną, którą ma posłużyć się Rada Ministrów, ustalając stawki opłaty dla poszczególnych kopalin (opłata nie może być niższa od dolnych i wyższa od górnych granic stawek). Górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych dla poszczególnych rodzajów kopalin określa załącznik do ustawy (art. 84 ust. 5 ustawy p.g.g.). Stawki te podlegają corocznie zmianie „stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy” (art. 84 ust. 6 ustawy p.g.g.). Na podstawie tego wskaźnika „minister właściwy do spraw środowiska ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski», górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy” (art. 84 ust. 7 ustawy p.g.g.).
\nI tak np. w chwili złożenia wniosków, tj. w roku 2008, obowiązywały granice stawek eksploatacyjnych dla kopaliny – ruda miedzi, określone w pozycji 33 załącznika do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2007 r. w sprawie górnych i dolnych granic stawek opłat eksploatacyjnych na rok 2008 (M. P. Nr 42, poz. 485). Dolną granicę stawki ustalono na 0,90 zł, górną granicę zaś – na 4,41 zł za 1 tonę rudy miedzi. Na podstawie ustalonych granic stawek Rada Ministrów, opierając się na art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., rozporządzeniem z dnia 23 października 2007 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 211, poz. 1541), które weszło w życie 1 stycznia 2008 r., ustaliła tabelę jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów kopalin, w tym rud metali, przyjmując dla kopaliny – ruda miedzi w poz. 33 stawkę 2,88 zł za 1 tonę kopaliny wydobytej ze złoża.
\nOd 1 stycznia 2011 r. obowiązują dolne i górne granice stawek wynikające z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie górnych i dolnych granic stawek opłat eksploatacyjnych na rok 2011 (M. P. Nr 56, poz. 766). Rada Ministrów, rozporządzeniem z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 232, poz. 1523), określiła stawkę opłaty eksploatacyjnej dla rudy miedzi w wysokości 3,10 zł za tonę (poz. 33), podczas gdy wynikające z obwieszczenia dolne i górne granice stawek opłat eksploatacyjnych za rudy miedzi wynosiły odpowiednio: 0,97 zł i 4,71 zł za tonę.
\nJak wynika z powołanych aktów prawnych, Rada Ministrów, określając konkretne stawki opłat, kieruje się jednoznaczną wytyczną wynikającą z ustawy – wysokość opłat nie może być niższa od dolnych stawek i wyższa od górnych stawek, które to granice określa załącznik do ustawy p.g.g. (corocznie granice stawek ogłasza w „Monitorze Polskim” minister właściwy do spraw środowiska – art. 84 ust. 7 ustawy p.g.g.).
\nTrybunał Konstytucyjny uznał, że upoważnienie zawarte w art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. spełnia warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Upoważnienie jest szczegółowe pod względem podmiotowym i przedmiotowym, ale także treściowym. Określenie w załączniku do ustawy dolnych oraz górnych granic stawek opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 4 i 5 ustawy p.g.g) z jednej strony ogranicza swobodę organu wykonawczego w ustalaniu konkretnych stawek opłat za poszczególne kopaliny, a z drugiej strony pozostawia pożądaną w wypadku opłaty eksploatacyjnej elastyczność. Określenie stawek opłaty eksploatacyjnej w załączniku do ustawy (tak jak przewiduje to nowa ustawa z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze) jest rozwiązaniem optymalnym (w istocie stawki ustalone w załączniku do ustawy odpowiadają dotychczasowym stawkom określonym w rozporządzeniu). Zważywszy jednak na charakter opłaty eksploatacyjnej (jest „wynagrodzeniem za korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem” – tak w wyroku o sygn. U 4/98), Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca dostatecznie precyzyjnie wyznaczył zasady, według których Rada Ministrów ma określać stawki opłat dla konkretnych kopalin, a zatem art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
\n8.4. Wnioskodawcy, formułując w petitum wniosków zarzut niekonstytucyjności art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g., wskazali jako wzorce kontroli art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji w związku z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, podczas gdy w uzasadnieniach nie wykazali, w czym przejawia się naruszenie normy zawartej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania art. 84 ust. 4 ustawy p.g.g. (w kontekście zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawowej) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
\nZ tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
\nZdanie odrębne sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 2011 r. o sygn. K 10/09.
\nNie znajduję podstaw do uznania, że połączone wnioski organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (gmin i miast) w sprawie o sygn. K 10/09 kwestionują postanowienia aktu normatywnego, który „dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”, czego dla merytorycznego rozpoznania sprawy wymaga art. 191 ust. 2 Konstytucji. Dokonana przez Trybunał Konstytucyjny analiza legitymacji wnioskodawców opiera się na nieznajdujących konstytucyjnego uzasadnienia założeniach, że:
\nW dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni art. 191 ust. 2 Konstytucji na ogół podkreślał, że pojęcie „spraw objętych zakresem działania” powinno być „wykładane w sposób ścisły”, a dla oceny legitymacji wnioskowej „konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy (zob. postanowienie pełnego składu Trybunału z 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2 oraz powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na konstytucyjną zasadę legalizmu, wymaganie to jest nade wszystko aktualne w przypadku oceny legitymacji wnioskowej jednostek samorządu terytorialnego.
\nDotychczas słusznie podkreślano, że musi istnieć „bezpośredni związek [kwestionowanego] przepisu z zakresem działania danego podmiotu, wynikającym z Konstytucji, ustawy lub statutu, jeśli – według ustawy – zakres działania danego podmiotu może być wyznaczony przez statut” (zob. np. postanowienia Trybunału z 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264, z 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21 oraz z 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113, a także postanowienie pełnego składu Trybunału o sygn. Tw 74/02). Uznawano także, że wnioskodawca ten bezpośredni związek musi wykazać, a nie jedynie uprawdopodobnić. Natomiast dokonana przez Trybunał w niniejszej sprawie interpretacja art. 191 ust. 2 Konstytucji sprowadza się w rzeczywistości do uznania, że powołanie się przez podmiot legitymowany indywidualnie jedynie na „interes faktyczny” w rozstrzygnięciu sprawy jest wystarczające do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału w szczególnej procedurze konstytucyjnej.
\nU. Nr 106, poz. 497, ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, ze zm.). Przewidziany w art. 191 ust. 2 Konstytucji zwrot jest pojęciem o zastanym znaczeniu nie tylko w prawie publicznym, ale także prywatnym. Dla przykładu art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) stanowi, że: „Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone”.
\nZakwestionowany art. 84 ust. 4 p.g.g. przewiduje, że Rada Ministrów, a nie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jest zobligowana do określenia stawek opłaty eksploatacyjnej w drodze rozporządzenia dla poszczególnych rodzajów kopalin. Ponadto zgodnie z art. 84 ust. 7 p.g.g., minister właściwy do spraw środowiska ogłasza górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych na następny rok kalendarzowy, zaokrąglając je w górę do pełnych groszy. Natomiast w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny (którym nie jest organ stanowiący gminy lub miasta) na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której ustala wysokość należnej opłaty.
\nW związku z powyższym, nie ma wątpliwości, że określenie sposobu ustalania opłaty eksploatacyjnej leży przede wszystkim w zakresie działania ustawodawcy, który nie przekazał w tej materii żadnych kompetencji gminom (miastom), ani innym jednostkom samorządu terytorialnego, jak również nie przewidział dla nich w tym procesie aktywnej roli.
\nUważam zatem, że zakres podmiotowy i przedmiotowy zaskarżonych przepisów zdecydował o przekroczeniu przez wnioskodawców ich ograniczonej rzeczowo legitymacji. Kwestionując mechanizm ustalania opłaty eksploatacyjnej wnioskodawcy w rzeczywistości dążą do zapewnienia sobie odpowiednich dochodów budżetowych. Przedstawiona przez nich argumentacja koncentruje się na nieprawidłowościach praktyki określania podstawy wymiaru opłaty i naliczania należnej kwoty. Wskazany przedmiot kontroli tym samym wkracza w sferę polityki gospodarczej i fiskalnej państwa.
\nZ otrzymywanymi przez gminę środkami nie są powiązane żadne konkretne obowiązki, dlatego nie są one gromadzone w postaci funduszy celowych. Przychody te zasilają budżet gminy. Może ona nimi swobodnie dysponować, w granicach obowiązujących przepisów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 501/08, Lex nr 562515). W postanowieniu o sygn. K 40/06, Trybunał Konstytucyjny w podobnej sprawie odmówił radzie miejskiej legitymacji skargowej, wskazując między innymi, że „środki uzyskane z kar za pozakoncesyjne wydobycie kopalin są z punktu widzenia gmin zwykłymi źródłami dochodów, nie ma obowiązku tworzenia z nich funduszy celowych ani pokrywania z nich wyłącznie wydatków związanych z naprawieniem szkód górniczych”.
\nCo więcej, nawet zmniejszenie dochodu gminy z określonego źródła nie przesądza o niezgodności określonej regulacji z powołanym przez wnioskodawców art. 167 ust. 1 Konstytucji, jeżeli nie jest to dochód celowy, a tylko jeden z licznych przychodów budżetu gminy, który służy realizacji ogółu jej zadań publicznych.
\nKorzystając z większej swobody jaką daje zdanie odrębne, pragnę wyrazić przekonanie, że organy samorządu terytorialnego nie działają w pustej przestrzeni życia publicznego. Samorząd terytorialny powinien zachowywać postawę otwartości i gotowości sygnalizowania swoich problemów otaczającym je ogniwom organizacji państwa, a także aktywizować swoich reprezentantów w parlamencie. Po drugie, nie można uznać, że konstytucyjnie określoną samodzielność jednostek samorządu przekreśla decyzja ustrojodawcy, iż nie mogę one kwestionować zgodności z ustawą zasadniczą wszystkich aktów normatywnych z nimi związanych. Chociażby badania prawnoporównawcze potwierdzają, że jest to normalny stan rzeczy w demokratycznych państwach prawnych.
\nW wielu jurysdykcjach jednostki samorządu terytorialnego nie mają zdolności wnioskowej przed sądem konstytucyjnym, a jeżeli jest już im ona przyznana to ma charakter wąski, najczęściej ograniczony do ściśle rozumianej ochrony samodzielności tych jednostek.
\nSpełnienie tego kryterium nie może być jednak uznane za wystarczającą przesłankę do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału, który nie jest sądem faktów, ale prawa. Utożsamiając zwrot „sprawy objęte zakresem działania” z pojęciem „interesu faktycznego” Trybunał Konstytucyjny wprowadził do swojego orzecznictwa interpretację art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, która przy zastosowaniu uznanych i dopuszczalnych dyrektyw wykładni prawa pozostaje poza funkcjami jakie przepis ten pełni w konstytucyjnym porządku prawnym. Wykładnia ta nie znajduje żadnego konstytucyjnego uzasadnienia. Dlatego jestem przekonana, że Trybunał Konstytucyjny powinien był umorzyć postępowanie w sprawie o sygn. K 10/09.
\nZdanie odrębne sędziego TK Marka Zubika do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt K 10/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt K 10/09.
\nZdanie odrębne uzasadniam następująco:
\nPodzielam argumentację Trybunału Konstytucyjnego co do merytorycznej oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Uważam jednak, że wnioskodawca nie posiadał legitymacji procesowej w tej sprawie. W związku z tym Trybunał powinien był umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
\nTo na podmiocie występującym z wnioskiem do Trybunału ciąży obowiązek wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest natomiast zobligowany do weryfikacji legitymacji procesowej na każdym etapie postępowania w konkretnej sprawie. Wiąże się to bezpośrednio z obowiązkiem działania przez Trybunał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a więc możliwością podejmowania hierarchicznej kontroli norm jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu.
\nOrgany stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym żądać zbadania konstytucyjności każdego aktu normatywnego. Przywołanie tego stwierdzenia nie ma w tym miejscu wyłącznie znaczenia porządkującego, ale stanowi istotny punkt wyjścia dla dalszych ustaleń. Ograniczenie wynikające z art. 191 ust. 2 Konstytucji ma wyraźnie charakter zawężający i jest oczywistą konsekwencją podmiotowego wyodrębnienia różnych grup wnioskodawców, wyliczonych z jednej strony w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z drugiej zaś w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji.
\nSamo rozróżnienie podmiotów posiadających legitymację ogólną i ograniczoną należy odczytywać w powiązaniu z wyraźnym oddzieleniem poszczególnych wnioskodawców z tej drugiej kategorii, w ramach punktów 2-5 art. 191 ust. 1 Konstytucji. Nie mamy tutaj do czynienia z wyliczeniem podobnym do tego, jakie zastosowano w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, ale poszczególne podmioty wyposażone w ograniczone prawo inicjowania kontroli konstytucyjności zostały ujęte osobno w ramach kolejnych jednostek redakcyjnych art. 191 ust. 1 Konstytucji. Zatem, dokonując wykładni przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji należy uwzględniać nie tylko jej zawężający charakter co do zakresu zaskarżenia, lecz także jej specyficzne znaczenie w perspektywie roli ustrojowej każdego z wnioskodawców, o których mowa kolejno w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.
\nZakres działania jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) obejmuje zarówno prawem określone kompetencje tych podmiotów, jak i normy kształtujące ich zadania. Nie ma powodu, aby starając się wyznaczyć sferę funkcjonowania tej klasy wnioskodawców, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, ograniczać się wyłącznie do pierwszej z wymienionych kategorii. Podstaw do takiej zawężającej wykładni nie stwarza również brzmienie tego przepisu Konstytucji. Trzeba przy tym podkreślić, że nie chodzi tu wyłącznie o abstrakcyjnie rozumiany „zakres działania” wnioskodawcy, ale o ten zakres, który odnosi się konkretnie do jednostki samorządu terytorialnego.
\nW tym znaczeniu można zatem mówić o niezbędnej konkretyzacji przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji w kontekście podmiotu wyposażonego w ograniczoną legitymację procesową. Wychodząc z tego założenia, warto podkreślić, że na gruncie analizowanego wypadku mamy do czynienia z organem, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, realizując zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Jest przy tym – w ramach realizowanych przez siebie zadań oraz wykonywanych kompetencji – związany obowiązkiem działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Do tego statusu nawiązuje wyraźnie rozstrzygnięcie zawarte w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego posiadają wyłącznie organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.
\nW konsekwencji trzeba przyjąć, że wspomniany w art. 191 ust. 2 Konstytucji „zakres działania”, odnoszący się do podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, obejmować będzie wszystkie akty normatywne stanowiące podstawę podejmowania rozstrzygnięć władczych jednostek samorządu terytorialnego, działających za pośrednictwem swoich organów stanowiących.
\nPrzyjęty sposób rozumienia terminu „zakres działania”, powiązany ściśle ze statusem prawnym jednostek samorządu terytorialnego, przesądza jednoznacznie o tym, że podmioty te nie mają możliwości kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wszystkich aktów normatywnych związanych z ich funkcjonowaniem, czy też szeroko pojętą działalnością. Nie chodzi zatem o takie rozumienie przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji, które czyni daną jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do wszczynania kontroli konstytucyjności we wszystkich sprawach, dotyczących jej pośrednio bądź bezpośrednio. Zakres działania, odczytywany w kontekście podstaw prawnych funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, a więc rozstrzygnięć kształtujących sferę wykonywanych przez ten podmiot zadań oraz powiązanych z nimi kompetencji, ma umożliwiać identyfikację tego wycinka rozwiązań normatywnych, w ramach których dana jednostka samorządu staje się władna do podejmowania określonych działań w imieniu władzy publicznej. Właśnie w tym konkretnym obszarze, a więc w granicach tak rozumianego zakresu działania, może dostrzegać niekonstytucyjność aktów prawnych stanowiących podstawę jej funkcjonowania i kwestionować ich zgodność z ustawą zasadniczą we wniosku kierowanym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji.
\nAkty normatywne kwestionowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają dotyczyć spraw objętych ich zakresem działania, a więc pozostawać w ścisłym powiązaniu z realizowaniem zadań i wykonywaniem kompetencji przez te jednostki. Charakter tego powiązania nie może być jednak rozumiany w taki sposób, który dopuszcza inicjowanie kontroli konstytucyjności wszystkich aktów normatywnych mających wpływ na działalność danej jednostki samorządu. Chodzi tu wyłącznie o te akty, które determinują zadania i kompetencje danej klasy wnioskodawców, a więc wyznaczają kształt prawny podstaw ich działania. Uprawnienie do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może zatem prowadzić do podważania konstytucyjności aktów prawnych tylko dlatego, że oddziałują na sposób funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
\nW przeciwnym razie prowadziłoby to do rozszerzenia przedmiotowo ograniczonej legitymacji procesowej wspomnianych podmiotów na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, których związek z zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego miałby charakter pozorny bądź luźny. Organy stanowiące jednostek samorządu mogłyby bowiem domagać się wszczęcia postępowania w odniesieniu do wszystkich unormowań, które – choćby w nieznacznym stopniu – dotykają ich sfery działania, a przez to determinują sposób wykonywanych przez nie zadań. To zaś równałoby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny ograniczonej legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.
\nSamo oddziaływanie kwestionowanych rozwiązań na sytuację prawną wnioskodawcy, a więc stwierdzenie, że dane rozwiązania mogą mieć bezpośredni wpływ na to, jak jednostka samorządu terytorialnego będzie wykonywać powierzone jej zadania publiczne, nie stanowi zatem wystarczającego kryterium oceny ograniczonej legitymacji procesowej tej klasy wnioskodawców.
\nOgraniczenie legitymacji procesowej podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji nie polega na zawężeniu zakresu potencjalnego zaskarżenia przez pryzmat ogólnie ujmowanego interesu tych jednostek. Przyznane im uprawnienie do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm nie stanowi bowiem szczególnej formy zabiegania przez nie o swoje szeroko rozumiane interesy prawne. Nie jest przy tym alternatywną – względem drogi sądowej – formą ochrony samodzielności tych podmiotów (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Ewentualna „korzyść”, jaką może uzyskać jednostka samorządu terytorialnego w związku z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w danej sprawie, nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla oceny tego, czy posiada ona legitymację procesową.
\nWłączenie jednostek samorządu terytorialnego, jak i pozostałych podmiotów o ograniczonej legitymacji procesowej, do grupy potencjalnych inicjatorów kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny należy odczytywać przez pryzmat ukształtowanego systemu gwarancji przestrzegania Konstytucji stanowiącej najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Wyraźne poszerzenie grupy podmiotów uprawnionych do składania wniosków, do jakiego doszło na gruncie Konstytucji RP z 1997 r., związane jest z ochroną interesu publicznoprawnego wyrażającego się w dążeniu do zapewnienia nadrzędności przepisów Konstytucji oraz spójności systemu prawa. Przyznanie prawa do inicjowania kontroli konstytucyjności tak wielu podmiotom nie może być przez to rozumiane jako powierzenie im dodatkowego mechanizmu ochrony „swoich interesów”, realizującego się w szczególnej formie postępowania konstytucyjnego.
\nPrzeczyłoby to nie tylko logice działania ustrojodawcy, wyodrębniającego dwie kategorie podmiotów o zróżnicowanym zakresie ich legitymacji procesowej, lecz także stało w sprzeczności z istotą kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
\nDodać warto, że ograniczenie legitymacji procesowej jednostek samorządu terytorialnego przed sądem konstytucyjnym jest typowym rozwiązaniem kontynentalnego modelu sądownictwa konstytucyjnego. Co do zasady bowiem legitymacja ta jest węższa od tej, jaką posiadają organy państwa w zakresie możliwości kwestionowania przed sądem konstytucyjnym aktu normatywnego. Widać to choćby na przykładzie rozwiązań niemieckich, umożliwiających gminom bądź związkom gmin kwestionowanie ustaw federalnych i krajowych wyłącznie z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji samorządności terytorialnej. Innym przykładem mogą być także unormowania obowiązujące w Republice Włoskiej, pozwalające jednostkom samorządu terytorialnego (regionom) na inicjowanie kontroli konstytucyjności tych ustaw, które wkraczają w sferę kompetencji zastrzeżonych dla takich jednostek na poziomie konstytucyjnym.
\nDo uznania zaskarżonych przepisów – regulujących podmiot, przedmiot, stawki oraz sposób obliczenia opłaty eksploatacyjnej – za mieszczące się w zakresie działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie wystarcza odwołanie się do ogólnego charakteru tej opłaty. Nie ma w tym kontekście decydującego znaczenia nawiązanie do funkcji tej opłaty jako rekompensaty za ingerencję w środowisko naturalne, akcentowanie merkantylnego udziału gmin w pozyskiwaniu środków z tej opłaty czy też analizowanie sposobu ustalania jej wysokości w drodze samoobliczenia przez przedsiębiorców wydobywających kopaliny. Żadna z tych cech z osobna ani wszystkie łącznie nie pozwalają, moim zdaniem, uznać art. 84 ustawy Prawo geologiczne i górnicze za mieszczący się w zakresie działania gmin w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.
\n