2.3. Podsumowanie.
\nPodsumowując powyższe rozważania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszystkie zakwestionowane akty normatywne utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, ponieważ nie mogą już wyznaczać obowiązków określonego postępowania. W związku z tym ich kontrola byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby uznać, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\nZgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie umarza się postępowania przed Trybunałem w wypadku utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny, gdy wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten wprowadzono ustawą z dnia 9 czerwca 2000 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 53, poz. 638).
\n3.1. Geneza art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
\nTrybunał Konstytucyjny postanowił przypomnieć genezę wprowadzenia art. 39 ust. 3 ustawy o TK i zwrócić uwagę na cele, jakie prawodawca chciał osiągnąć za pomocą tej regulacji.
\nZgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, Trybunał jest obowiązany umorzyć postępowanie, jeżeli zakwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą. Przepis ten, wprowadzony ustawą z 1985 r. i powtórzony w ustawie z 1997 r., od początku budził poważne wątpliwości przedstawicieli nauki prawa, Rzecznika Praw Obywatelskich i Trybunału Konstytucyjnego. Według opinii Trybunału, wspomniany przepis stał się źródłem jednego z trudniejszych problemów orzecznictwa. Umorzenie postępowania powinno bowiem następować nawet wtedy, gdy akt traci moc obowiązującą w czasie rozpatrywania przez Trybunał wniosku o jego niekonstytucyjność, co bywało niekorzystne z punktu widzenia ochrony praw i wolności jednostki. Szukając rozwiązania tego problemu, TK przyjął wąską wykładnię pojęcia „przepisu uchylonego”, a zarazem szeroką wykładnię pojęcia „przepisu obowiązującego”, zgodnie z którą uchylony przepis uważa się dopóty za obowiązujący, dopóki może on wywoływać skutki prawne. Przedmiotem sporu stało się więc występujące w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy pojęcie utraty mocy obowiązującej.
\nMając świadomość wagi tego sporu, poseł K. Działocha zaproponował, aby do art. 39 ustawy o TK dodać ust. 3 w brzmieniu: „Art. 39 ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli Trybunał uzna, że wydanie orzeczenia (…) jest konieczne dla ochrony wolności i praw lub prawnie chronionych interesów obywateli” (Sprawozdanie Stenograficzne z 72 posiedzenia Sejmu RP w dniu 1 marca 2000 r.).
\nW toku prac legislacyjnych nie podjęto analizy spornego pojęcia obowiązywania prawa i nie zdecydowano się na precyzyjniejszą redakcję pkt 3 w ust. 1 art. 39 ustawy o TK. Ustawodawca utrzymał ten przepis, a jednocześnie do art. 39 dodał nowy ust. 3, upoważniający TK do badania nieobowiązujących aktów normatywnych, gdy jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
\n3.2. Wykładnia art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
\n3.2.1. Treść art. 39 ust. 3 ustawy o TK została ustalona przede wszystkim przez Trybunał Konstytucyjny w toku stosowania tego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, warunkiem uzasadniającym kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności. Związek ten zachodzi, jeżeli:
\nTrybunał Konstytucyjny sformułował jednocześnie dwie reguły. Po pierwsze, jeżeli w konkretnej sprawie istnieje wątpliwość co do spełnienia powyższych przesłanek, to należy ją tłumaczyć na rzecz merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00). Po drugie, art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie stanowi, iż Trybunał może wydać wyrok merytoryczny jedynie wtedy, gdy stwierdza niezgodność kwestionowanego przepisu z Konstytucją w zakresie praw i wolności konstytucyjnych. Uznanie celowości objęcia kontrolą kwestionowanego przepisu na podstawie art. 39 ust. 3 nie przesądza jeszcze per se o kierunku rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się, że wystarczającą przesłanką kontroli konstytucyjności przepisu uznanego za nieobowiązujący w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy tym przepisem a ochroną konstytucyjnych praw i wolności.
\n3.2.2. Stosując art. 39 ust. 3 ustawy o TK, należy zwrócić uwagę na znaczenie czynnika czasu, jeśli chodzi o ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Z upływem czasu dochodzi do utrwalenia sytuacji prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów niekonstytucyjnych, a naruszenia konstytucyjnych wolności i praw stają się coraz mniej odwracalne. W konsekwencji coraz trudniejsze jest ich naprawienie. Jednocześnie względy pewności i bezpieczeństwa prawnego mogą przemawiać za wprowadzeniem rozmaitego rodzaju czasowych ograniczeń dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych. Ponadto z upływem czasu odczuwana przez osoby pokrzywdzone potrzeba dochodzenia naruszonych praw może stać się mniej intensywna.
\nKażdy mechanizm ochrony konstytucyjnych wolności i praw zakłada aktywność osób pokrzywdzonych. Jednocześnie opiera się na założeniu, że działania podejmowane w celu dochodzenia naruszonych wolności i praw będą zamykać się w rozsądnym czasie, następującym po ustaniu naruszeń i stworzeniu warunków dochodzenia ochrony naruszonych wolności i praw. Z tego też względu wraz z upływem czasu konieczność zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw staje się w wielu wypadkach coraz trudniejsza do wykazania. Czynnik czasu nie może jednak nigdy stanowić sam przez się argumentu wykluczającego stosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Istnieją gałęzie prawa, w których upływ czasu ma mniejsze znaczenie, i wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów nieobowiązujących może być konieczne także po upływie wielu lat od ich uchylenia. Dotyczy to w szczególności przepisów prawa represyjnego, które pozwalają na ingerencje w najcenniejsze dla jednostki dobra i które wywołują najbardziej dolegliwe skutki.
\nDotyczy to także sytuacji, w których – ze względów faktycznych – niemożliwe było wcześniejsze dochodzenie naruszenia wolności i praw jednostki i w których orzekanie o nieobowiązującym akcie poświadcza, że prawo jest środkiem ochrony obywatela.
\nTrybunał Konstytucyjny, oceniając konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, rozważył zatem starannie wszystkie istotne okoliczności.
\n3.2.3. Analizując pojęcie konieczności zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał ustalił, czy istnieje alternatywny instrument prawny mogący spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim kwestionowany przepis utracił moc obowiązującą, i czy instrument ten jest skutecznym środkiem ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej. Ustaleń tych dokonał de lege lata. W każdej bowiem sytuacji możliwa jest zmiana ustawodawstwa, tak aby zapewnić ochronę praw i wolności naruszonych w wyniku wydania niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Problem polega nie na tym, że ustawodawca nie dysponuje możliwością usunięcia skutków przeszłych naruszeń prawa i naprawy wyrządzonych szkód, ale na tym, że nie korzysta z tych możliwości lub wykorzystuje je w niepełnym zakresie.
\nTrybunał zbadał, czy instrumenty prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy usuwają całość czy tylko część skutków wcześniejszych unormowań i czy zapewniają należytą ochronę praw jednostki. Jeśli bowiem istniejące instrumenty prawne nie prowadzą do pełnego odwrócenia skutków prawnych i nie zapewniają ochrony naruszonych praw jednostki, Trybunał Konstytucyjny nie może umorzyć postępowania.
\nJak wspomniano wyżej, ewentualna eliminacja przez Trybunał Konstytucyjny danego przepisu z systemu prawnego powinna stanowić skuteczny środek przywrócenia praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji. Badając spełnienie rozważanej przesłanki, Trybunał ustalił, czy skutki wywołane przez niekonstytucyjne normy są nieodwracalne oraz czy mogą zostać usunięte poprzez odpowiednie działania właściwych organów władzy publicznej.
\nInaczej niż w wypadku oceny istnienia alternatywnych instrumentów, które mogłyby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim dany przepis utracił moc obowiązującą, ocena skutków usunięcia danego przepisu z systemu prawnego nie może ograniczać się do płaszczyzny prawa obowiązującego w chwili wydawania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Nie chodzi tu o to, aby de lege lata wyeliminowanie przepisu samo przez się (bez jakichkolwiek zmian prawodawczych) doprowadziło do powstania sytuacji, w której zapewniona zostanie skuteczna ochrona naruszonych praw. Istotne jest to, czy ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji prawnej, przy założeniu, że instytucja wznowienia postępowania z powodu orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zostanie ukształtowana zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji.
\n3.2.4. Oceniając, czy zachodzi konieczność zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał zwrócił uwagę na istotne różnice między regulacjami materialnoprawnymi, określającymi prawa i obowiązki jednostki i innych podmiotów prywatnych, a regulacjami proceduralnymi, normującymi postępowanie przed organami władzy publicznej. Przepisy proceduralne mają na celu zapewnienie tego, aby rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednostki było zgodne z przepisami prawa i oparte na ustaleniach faktycznych, a jednocześnie by spełnione zostały podstawowe standardy sprawiedliwości proceduralnej i zapewnione prawo do wysłuchania, a także – w zakresie prawa represyjnego – szczególne znaczenie ma zagwarantowanie prawa do obrony i domniemania niewinności. W zakresie prawa proceduralnego obowiązuje zasada bezpośredniego działania nowych regulacji prawnych, a prowadzone postępowania toczą się co do zasady na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w chwili wydawania rozstrzygnięcia.
\nW wypadku niekonstytucyjności regulacji materialnoprawnych istnieją znacznie szersze możliwości zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw przez wzruszenie wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć indywidualnych niż w wypadku niekonstytucyjności regulacji proceduralnych. Nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie, nie każdy wypadek niekonstytucyjności przepisów proceduralnych ma istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu, w którym zastosowane zostały przepisy konstytucyjne. Nie każdy wypadek niekonstytucyjności przepisów proceduralnych prowadzić będzie do wydania rozstrzygnięcia naruszającego prawa i wolności konstytucyjne.
\nTrybunał Konstytucyjny uznał, że warunkiem koniecznym poddania kontroli przepisów proceduralnych, które utraciły moc obowiązującą, jest stwierdzenie, iż badana norma jest sprzeczna ze standardami sprawiedliwości proceduralnej wyrażonymi w akcie wyższego rzędu, a jednocześnie sprzeczność ta mogła mieć istotny wpływ na treść wydanych orzeczeń. Tylko w takim wypadku orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o ich niekonstytucyjności może wpłynąć bezpośrednio na sytuację prawną jednostki ukształtowaną na gruncie niekonstytucyjnych przepisów.
\n3.2.5. Uzupełniając dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał zwrócił uwagę, że – w języku polskim przymiotnik „konieczny” jest rozumiany jako niedający się uniknąć, bezwzględnie potrzebny, nieuchronny, nieodzowny, niezbędny, ale też przymusowy, obligatoryjny (por. Słownik języka polskiego, s. 927, red. M. Szymczak, Warszawa 1995, t. 1, s. 927; Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 2, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, s. 206). Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia jest konieczne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw wtedy, gdy zapewnienie de lege lata skutecznej ochrony tych praw – wobec bezczynności ustawodawcy – nie jest możliwe bez wydania takiego orzeczenia. Chodzi tu o każdą sytuację, w której wolności i prawa konstytucyjne zostały naruszone w wyniku wydania lub stosowania badanego aktu normatywnego i w chwili wydawania orzeczenia nie są należycie chronione, a w szczególności ustawodawca nie usunął skutków ich naruszeń, zaś wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego prowadzi do zapewnienia ochrony tych wolności i praw.
\nJeśli się ocenia „konieczność” wydania orzeczenia na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nie ma znaczenia liczba podmiotów, których prawa zostały naruszone w następstwie stosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Konieczność wydania orzeczenia dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki zachodzi wówczas, gdy hipotetycznie choćby jeden podmiot konstytucyjnych wolności i praw może skorzystać na wyeliminowaniu przez Trybunał badanego przepisu z systemu prawnego.
\n3.2.6. „Konieczność”, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, jest przez Trybunał odnoszona do kontekstu konkretnej, rozpatrywanej sprawy. Trybunał za każdym razem decyduje, czy ma miejsce „niezbędność” lub „nieuchronność” orzekania czy też inna szczególna potrzeba wydania orzeczenia, wynikająca z ochrony wolności i praw. „Konieczność” ujęta w ust. 3 art. 39, jest wyjaśniana w dyskursie argumentacyjnym, tj. po zbadaniu okoliczności przemawiających za ochroną praw człowieka. Trybunał rozważa okoliczności przemawiające za ochroną wolności i praw, odrzucając ograniczenia ich dochodzenia. Przywołując ratio legis ust. 3 art. 39 ustawy o TK, należy odrzucić taką jego wykładnię, na gruncie której możliwość jego wykorzystania byłaby całkowicie iluzoryczna. Konieczność wydania orzeczenia zachodzi nie tylko wtedy, gdy prowadzi ono do zapewnienia pełnej rekompensaty naruszeń konstytucyjnych wolności i praw, ale także wtedy gdy umożliwia usunięcie choćby części skutków naruszeń praw człowieka.
\n3.2.7. Na tle art. 39 ust. 3 ustawy o TK podnoszone były czasem wątpliwości, czy orzekanie na podstawie tego przepisu o nieobowiązującym akcie normatywnym jest dopuszczalne w wypadku tzw. kontroli abstrakcyjnej, wszczynanej w wyniku wniosku uprawnionego podmiotu. Należy w związku z tym zauważyć, że orzecznictwo Trybunału w tej sprawie nie jest jednolite.
\nW postanowieniu z 23 października 2001 r., sygn. K 4/01, Trybunał uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi konstytucyjnej. Z kolei w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, stwierdził, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK ma zastosowanie także do pytań prawnych. W szeregu orzeczeń Trybunał dopuścił orzekanie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK o nieobowiązującym akcie normatywnym także w wypadku kontroli abstrakcyjnej, gdy uznał, że wydanie orzeczenia jest nieodzowne dla ochrony naruszonych praw (zob. np. wyrok z 11 grudnia 2008 r., sygn. K 12/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 176; postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. SK 22/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 28).
\nW postanowieniu z 30 marca 2009 r., sygn. K 28/07 (OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 42), Trybunał postanowił, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK, jako wyjątek od ogólnej zasady orzekania wyłącznie o przepisach obowiązujących (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK) – nie może być interpretowany rozszerzająco. Wobec tego nie można zastosować domniemania konieczności wydania orzeczenia, jak to czyni się niekiedy w wypadku skarg konstytucyjnych (por. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00). Jest to dopuszczalne jedynie w zupełnie wyjątkowych wypadkach, gdy wnioskodawca (na którym spoczywa ciężar dowodu), inicjując kontrolę abstrakcyjną, w sposób wystarczająco przekonujący i szczegółowy udowodni, że wydanie orzeczenia o nieobowiązujących przepisach jest niezbędne dla ochrony ściśle określonych konstytucyjnych praw i wolności konkretnych, określonych indywidualnie podmiotów, a celu tego nie można osiągnąć innymi metodami.
\nTrybunał, orzekając w niniejszej sprawie, uznał, że art. 39 ust. 3 ustawy o TK dopuszczający orzekanie o akcie normatywnym nieobowiązującym może znaleźć zastosowanie zarówno w ramach kontroli konkretnej jak i abstrakcyjnej. W wypadku pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej (kontrola konkretna) istnieje domniemanie, że wydanie orzeczenia jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Zakwestionowanie określonego przepisu w ramach takiej kontroli powoduje, że dochodzi do oceny konsekwencji prawnych zdarzeń przeszłych. W wypadku kontroli abstrakcyjnej, wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić odpowiednie argumenty uzasadniające niezbędność wydania orzeczenia o przepisie nieobowiązującym dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jeśli nie zostaną przedstawione takie dowody i argumenty, Trybunał umorzy postępowanie z uwagi na brak konieczności ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Nie wyklucza to dopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w zakresie tych samych przepisów, jeżeli podmiot inicjujący kontrolę przedstawi nowe, istotne argumenty i dowody, przemawiające za tym, iż wydanie orzeczenia o przepisie nieobowiązującym jest niezbędne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw – argumenty i dowody nierozważone we wcześniejszym postępowaniu.
\n3.2.8. Trybunał Konstytucyjny, podsumowując rozważania o „konieczności” ochrony konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, nawiązał w rozstrzyganej sprawie do konstytucyjnej zasady godności człowieka (art. 30 Konstytucji). W istocie argumentacja wynikająca z zasady godności człowieka powinna być przywołana w pierwszej kolejności. Z art. 30 Konstytucji wynika bowiem obowiązek władz publicznych zapewnienia poszanowania i ochrony godności człowieka. Obowiązek ten został skonkretyzowany w szczegółowych przepisach konstytucyjnych poddających pod ochronę poszczególne wolności i prawa konstytucyjne. Art. 30 Konstytucji może jednak stanowić samodzielną podstawę kontroli konstytucyjności w razie takich naruszeń godności człowieka, które nie są skonkretyzowane w przepisach Konstytucji.
\nUstalając znaczenie art. 30 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że „prawodawca konstytucyjny uznaje (…) przedpaństwowy i ponadkonstytucyjny charakter podstawowych praw człowieka. Państwo jest strukturą polityczną służebną wobec praw człowieka. Podstawowym zadaniem państwa jest zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela, które nie pochodzą z woli państwa” (postanowienie z 6 listopada 2008 r., sygn. P 5/07).
\nZnaczenie konstytucyjnej normy wyrażającej zasadę godności człowieka dla potrzeb zbadania konstytucyjności prawodawstwa stanu wojennego polega na tym, że zawiera ona nakaz zapewnienia możliwie najskuteczniejszej i najszerszej ochrony wolności i praw konstytucyjnych i usuwania skutków naruszeń tych praw. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie powinny być rozstrzygane w kierunku rozszerzenia mechanizmów ochrony tych praw. Dotyczy to nie tylko naruszeń praw, które miały miejsce po ustanowieniu obecnie obowiązującej Konstytucji, ale również naruszeń praw konstytucyjnych, które miały miejsce przed jej wejściem w życie.
\nKwestia dopuszczalności oceny regulacji przedkonstytucyjnych z punktu widzenia przepisów obecnej Konstytucji może stanowić przedmiot sporów – Trybunał odniesie się do tej kwestii w dalszej części uzasadnienia – wszakże niezależnie od poglądów uczestników postępowania, należy podkreślić, że jeżeli prawodawca konstytucyjny gwarantował jednostce określone wolności i prawa przed wejściem w życie obowiązującej Konstytucji, a prawa te w tym okresie zostały naruszone przez organy władzy publicznej, to zasada ochrony przyrodzonej godności człowieka wyrażona w art. 30 Konstytucji nakazuje usunięcie skutków naruszeń tych wolności i praw. W świetle zasady poszanowania i ochrony przyrodzonej godności człowieka, to, czy określone naruszenia wolności i praw konstytucyjnych miały miejsce przed wejściem w życie Konstytucji, czy też po jej wejściu w życie, nie ma samo przez się znaczenia dla oceny konieczności wydania orzeczenia z perspektywy art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
\nTrybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka jest związany z realizacją zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym z realizacją zasady legalności działania władzy publicznej. Warunkiem poszanowania i ochrony godności człowieka przez organy władzy publicznej jest przestrzeganie obowiązujących norm prawnych, ustanowionych w prawidłowy sposób. Tak więc narusza zasadę godności człowieka stosowanie norm prawa represyjnego z prawodawstwa okresu stanu wojennego.
\n3.3. Znaczenie kompetencji i trybu wydania aktu normatywnego dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\n3.3.1. W opinii wnioskodawcy dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały wydane bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej. Na tym tle może nasuwać się wątpliwość, czy charakter zarzucanej niekonstytucyjności ma znaczenie z punktu widzenia oceny konieczności wydania orzeczenia dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK.
\nTrybunał Konstytucyjny pragnie wyraźnie przypomnieć tezę wyrażoną w wyroku z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, i powtarzaną w późniejszych orzeczeniach, że w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o TK, „przesłanką uzasadniającą kontrolę konstytucyjności przepisu jest ustalenie, że zachodzi związek pomiędzy daną regulacją a ochroną konstytucyjnych praw i wolności”.
\nWobec tego, badając, czy zachodzą przesłanki z zakresu art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie odnosi się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności podnoszonych przez wnioskodawcę, sąd pytający czy skarżącego. Musi jedynie ocenić, czy materia aktu normatywnego, który ma zostać skontrolowany, jest związana z konstytucyjnymi wolnościami i prawami.
\n3.3.2. Wolności i prawa człowieka i obywatela zagwarantowane w Konstytucji zapewniają wielowymiarową ochronę rozmaitych wartości, a jednocześnie pełnią szereg różnych funkcji w systemie prawnym. Podstawowa funkcja tych praw polega na zapewnieniu jednostce ochrony przed arbitralną ingerencją organów władzy publicznej w sferę wolności i praw. W wypadku poszczególnych praw można określić konstytucyjny zakres ochrony w sferze obejmującej istotę danego prawa, wolną od ingerencji organów władzy publicznej i wszelkich ograniczeń, oraz w sferze nienależącej do tego zakresu, w której dopuszcza się ingerencję spełniającą przesłanki określone w Konstytucji.
\nKryteria dopuszczalności ingerencji organów władzy publicznej w sferę wolności i praw zostały określone obecnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W myśl tego przepisu, ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę wolności i praw człowieka i obywatela jest dopuszczalna tylko na podstawie rozmaitych kryteriów formalnych i materialnych. Głównym kryterium formalnym – na gruncie obecnie obowiązującej Konstytucji – jest wymóg, aby ingerencja ta miała podstawę w ustawie. Najważniejszymi kryteriami materialnymi są: 1) wymóg proporcjonalności, 2) wymóg, aby ingerencja służyła ochronie wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz 3) zakaz naruszania istoty tych praw. Należy podkreślić, że tylko ingerencja, która spełnia wymogi formalne i materialne, jest konstytucyjnie dopuszczalna.
\nTrybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że konstytucyjny wymóg, aby ograniczenia praw były ustanawiane w ustawie, obowiązywał także pod rządami Konstytucji PRL, chociaż zasady podziału materii między ustawę a akty podustawowe dopuszczały wówczas normowanie w drodze tych ostatnich szerszego zakresu zagadnień niż obecnie. Zasada wyłączności ustawy w sferze praw jednostki oznacza nie tylko wymóg, aby ograniczenia praw były ustanawiane w ustawie w znaczeniu formalnym lub – pod rządami Konstytucji PRL – w drodze dekretu z mocą ustawy, ale również aby akt ograniczający prawa konstytucyjne został wydany przez kompetentny organ w konstytucyjnej procedurze stanowienia prawa. Prawa konstytucyjne chronią jednostkę przed ingerencją podejmowaną w drodze aktów prawnych wydawanych bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej lub w drodze aktów prawnych stanowionych z naruszeniem konstytucyjnego trybu stanowienia prawa. Rażący wypadek arbitralnej ingerencji w wymienione prawa, naruszającej ich konstytucyjną treść, stanowią ograniczenia praw konstytucyjnych ustanowione przez organ bez odpowiednich kompetencji.
\nIstnieje zatem bezpośredni związek między naruszeniem wymogów kompetencji przy stanowieniu prawa a naruszeniem praw człowieka. Innymi słowy, Konstytucja PRL gwarantowała, i Konstytucja z 1997 r. gwarantuje prawa zapewniające jednostce i innym podmiotom prywatnym ochronę przed ingerencją organów władzy publicznej podejmowaną bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej.
\nWydanie bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej aktu normatywnego ustanawiającego ograniczenia praw konstytucyjnych stanowi przykład wyjątkowo drastycznego naruszenia tych praw. Akt taki prowadzi bowiem w praktyce do wydawania aktów stosowania prawa ingerujących dalej w prawa konstytucyjne, wywołując dynamikę działań podejmowanych bez należytej podstawy prawnej. Z punktu widzenia jednostki, ingerencja prawodawcza podejmowana z naruszeniem przepisów określających kompetencje organów władzy publicznej w zakresie stanowienia prawa jest nie mniej dotkliwa niż ingerencja naruszająca wymogi materialne określone w Konstytucji.
\nFunkcja ochronna praw człowieka ma szczególnie istotne znaczenie w wypadku prawa gwarantowanego zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege, a także w wypadku praw wolnościowych. Pozycja wymienionej zasady w każdym porządku prawnym zasługującym na taką nazwę polega na tym, iż wynika z niej przede wszystkim wymóg typizacji czynów zabronionych, maksymalnej określoności tworzonych typów czynów zabronionych, zakaz analogii i wykładni rozszerzającej na niekorzyść sprawcy, zakaz pogarszania sytuacji prawnej sprawcy przez wsteczne działanie ustawy karnej, czy ustawowe określenie granic kary. Stanowi ona jedną z najistotniejszych zasad współczesnego prawa karnego i jest składnikiem koncepcji państwa prawnego (por. Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, red. A. Zoll, t. 1, Warszawa 2007, s. 34 i n). Zasada nullum crimen, nulla poena sine lege kreuje jedno z podstawowych praw człowieka. Wynikają z niej postulaty skierowane zarówno do ustawodawcy, jak i do podmiotów stosujących prawo. Najważniejszą dyrektywą związaną z nullum crimen, nulla poena sine lege jest zakaz wstecznego działania ustawy karnej (lex retro non agit). Ma ona kluczowe znaczenie wśród zasad odpowiedzialności karnej.
\nZasada nullum crimen, nulla poena sine lege jest obecnie wyrażona w art. 42 Konstytucji, który stanowi, że czyn zabroniony i kara zostaną określone bliżej w akcie normatywnym spełniającym szereg wymagań konstytucyjnych. Jednym z nich jest to, aby akt normatywny określający czyn zabroniony i karę został wydany przez kompetentny organ, z poszanowaniem reguł proceduralnych obowiązujących w procesie stanowienia prawa. Rozważana zasada wyklucza odpowiedzialność karną na podstawie aktów normatywnych, nawet o mocy ustawy, ustanowionych przez organy bez odpowiednich kompetencji lub ustanowionych z naruszeniem przepisów proceduralnych.
\nPodobnie prawa wolnościowe zapewniają jednostce wolność przed bezprawną i arbitralną ingerencją państwa. Prawa wolnościowe zapewniają jednostce wolność od jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w sferę należącą do istoty tych praw, a jednocześnie wolność od ingerencji arbitralnej poza zakresem tej sfery. Do istoty wolności należy wolność od ingerencji prawodawczej podejmowanej bez odpowiedniej podstawy kompetencyjnej lub z naruszeniem przepisów normujących procedurę stanowienia prawa.
\nKonstytucyjna ochrona przed arbitralną ingerencją organów władzy publicznej oznacza nie tylko zakaz takiej ingerencji, ale także wymóg usunięcia skutków wyrządzonych przez taką ingerencję. W państwie spełniającym elementarne kryteria praworządności formalnej, jednostka lub inny podmiot, których konstytucyjne prawa zostały naruszone, mają prawo domagać się nie tylko uchylenia aktu normatywnego naruszającego te prawa, ale także usunięcia skutków wywołanych przez ten akt prawny. Dotyczy to naruszeń praw wywołanych zarówno niezgodnością treści aktu normatywnego z treścią norm konstytucyjnych, jak i wydaniem aktu normatywnego bez odpowiednich kompetencji prawodawczych albo z naruszeniem przepisów normujących procedurę wydawania danego aktu prawnego.
\n3.3.3. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym normy prawa muszą być stanowione w trybie określonym Konstytucją. W myśl zasady legalizmu każdy organ państwa, nie wyłączając organów stanowiących prawo, może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W wypadku działań władczych polegających na stanowieniu prawa (uchwalaniu ustaw) zasadnicze podstawy prawne tworzą przepisy rangi konstytucyjnej określające kompetencje organów uczestniczących w procesie ustawodawczym oraz tryb ustawodawczy. Wszelkie przekroczenie kompetencji czy proceduralne uchybienia stanowieniu ustaw, w stosunku do nadrzędnych norm rangi konstytucyjnej regulujących tryb ustawodawczy, muszą być oceniane tak samo, jak niezgodność treści stanowionych przepisów z normami rangi konstytucyjnej (por. orzeczenie z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1).
\nNa przykład w orzeczeniu z 9 kwietnia 1991 r. (sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do zarzutu materialnego wskazał, że wprowadzone w akcie normatywnym zróżnicowanie praw obywateli było uzasadnione. Jednocześnie jednak Trybunał uznał, że samo stwierdzenie zgodności przepisu z zasadą równości wobec prawa nie jest wystarczające, ponieważ dokonywanie różnicowania musi się odbywać bowiem z zachowaniem właściwej drogi legislacyjnej, której w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Zatem rozstrzygnięcie dotyczące kompetencji prawodawczych i przebiegu procesu prawotwórczego miało znaczenie dla konstytucyjnych wolności i praw człowieka.
\nW wyroku z 8 lipca 2002 r. (sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51), Trybunał Konstytucyjny rozważał wpływ przekroczenia kompetencji prawotwórczych na ograniczenie wolności obywatelskich. Podobnie było w wyroku z 7 lipca 2003 r. (sygn. SK 38/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 61). Mimo że sprawa została zainicjowana skargą konstytucyjną, w której dochodzi się ochrony konstytucyjnych wolności i praw, Trybunał orzekał o trybie uchwalenia ustawy. Dostrzegł zatem związek między problemem kompetencji i trybem legislacyjnym a ochroną praw człowieka.
\nWskazana linia orzekania Trybunału miała związek z twierdzeniem, że nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego są reguły stanowienia prawa. Punktem wyjścia takiego stanowiska jest zasada ochrony zaufania do państwa, której podstawą jest założenie określonej pewności prawa i przewidywalności postępowania organów władzy publicznej, gwarantujące jednostce bezpieczeństwo prawne. W przywołanych orzeczeniach Trybunał przypomniał, że zasada ochrony zaufania do państwa opierać się musi na przekonaniu, że przepisy zostały ustanowione zgodnie z wymaganiami konstytucyjnymi, i m.in. w ten sposób obywatel jest chroniony przed arbitralnością organów państwowych.
\nZasada ta oznacza także obowiązek przestrzegania prawa przez wszystkich adresatów, a w odniesieniu do organów władzy publicznej – obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Pozakonstytucyjna ingerencja w proces stanowienia prawa oraz naruszenie ustalonego konstytucyjnie trybu ustawodawczego muszą być zatem uznane za sprzeczne z Konstytucją.
\n3.3.4. Z przedstawionych względów kwestia, czy ingerencja w sferę praw jednostki narusza formalne czy też materialne wymogi ustanowione w Konstytucji, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia oceny konieczności wydania orzeczenia o nieobowiązującym akcie normatywnym dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zapewnienie ochrony konstytucyjnych wolności i praw jest konieczne bez względu na to, czy ich naruszenie wynikało z ustanowienia aktu normatywnego o niekonstytucyjnej treści, czy też z ustanowienia aktu normatywnego przez organ bez odpowiednich kompetencji prawodawczych.
\nWynikiem analizy dopuszczalności zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK musi być zatem stwierdzenie, czy Trybunał Konstytucyjny może rozpatrzyć sprawę merytorycznie, czy też powinien ją umorzyć. Jeśli Trybunał uzna swoją kognicję do wydania rozstrzygnięcia, dokonuje analizy merytorycznej zarzutów podmiotu inicjującego postępowanie.
\nDopiero w momencie rozpatrywania merytorycznego sprawy Trybunał Konstytucyjny stosuje kryteria kontroli wymienione w art. 42 ustawy o TK. Zgodnie z tym przepisem, badając konstytucyjność ustaw, ocenia nie tylko ich materialną (treściową) zgodność z normami wyższego rzędu, ale jest także uprawniony do zbadania, czy ustawy te zostały uchwalone z dochowaniem wymaganego przepisami prawa trybu ich wydania.
\n3.4. Konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw w kontekście czasowym.
\nZaskarżone akty normatywne zostały ustanowione 12 grudnia 1981 r. pod rządami Konstytucji PRL. Były one stosowane jako akty normatywne wyznaczające powinne zachowanie od 12 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. Po ich ustanowieniu miały miejsce kilkakrotne zmiany przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności i praw jednostki. Obecnie wolności i prawa te gwarantuje Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. Na tym tle na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, w wypadku regulacji przedkonstytucyjnych może pojawić się wątpliwość, czy ocena konieczności wydania orzeczenia powinna być dokonywana z punktu widzenia praw konstytucyjnych obowiązujących w czasie, kiedy miały miejsce naruszenia tych praw, a więc praw zagwarantowanych w Konstytucji PRL w jej brzmieniu obowiązującym w latach 1981-1983, czy z punktu widzenia praw konstytucyjnych określonych w Konstytucji obowiązującej w chwili wydawania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
\nPo roku 1989, wraz z odrzuceniem zasady kierowniczej roli partii komunistycznej oraz wprowadzeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, nastąpiły zasadnicze zmiany w regulacji konstytucyjnej wolności i praw człowieka i obywatela, a także w podejściu do ich zabezpieczenia. Ustrojodawca kluczowe znaczenie przypisał formalnym środkom ochrony wolności i praw. Prawa zagwarantowane w regulacjach konstytucyjnych obowiązujących przed wejściem w życie obecnej Konstytucji są gwarantowane również w obecnej Konstytucji: są to w swej istocie te same prawa, tyle że są objęte intensywniejszą ochroną i poddane skuteczniejszym zabezpieczeniom formalnym. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. gwarantuje ponadto prawa, które nie były gwarantowane expressis verbis na poziomie konstytucyjnym przed 17 października 1997 r. Większość z tych praw była jednak uznawana w polskim systemie prawnym. Wynikały one z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych) i wiążącego polskiego ustawodawcę.
\nMiędzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych zobowiązywał państwa członkowskie do zapewnienia ochrony podstawowych praw osobistych i politycznych człowieka. Rada Ministrów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w sprawozdaniach z wykonania zobowiązań wynikających z Paktu wyrażała pogląd, że polski system prawny realizuje prawa człowieka szerszej i głębiej, aniżeli zostały one ujęte w Pakcie. Władze PRL podkreślały, że Polska przyjęła Pakt bez zastrzeżeń. Nie zgłaszały one Komitetowi Praw Człowieka ONZ trudności w realizacji postanowień Paktu. Rada Ministrów w sprawozdaniach z wykonania zobowiązań wynikających z Paktu podkreślała, że Pakt stanowi inspirację do uchwalania ustaw i wydawania innych aktów prawnych z zakresu praw człowieka.
\nPodstawowym celem mechanizmu kontroli konstytucyjności prawa stworzonego w Konstytucji jest zapewnienie ochrony tego aktu prawnego oraz urzeczywistnienie wartości i norm w nim wyrażonych w możliwie najszerszym zakresie. Z tego względu w ocenie Trybunału Konstytucyjnego konieczność wydania orzeczenia powinna być rozpatrywana przede wszystkim z perspektywy praw zagwarantowanych w Konstytucji obowiązującej w chwili wydania orzeczenia.
\nW rozpoznawanej sprawie kwestia tego, czy konieczność orzekania na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK podlega ocenie w oparciu o regulacje poddające pod ochronę wolności i prawa obowiązujące w chwili orzekania, czy też obowiązujące w okresie, w którym wolności i prawa były naruszone, nie ma istotnego znaczenia. Obowiązująca Konstytucja RP rozszerzyła zakres ochrony praw konstytucyjnych w stosunku do stanu sprzed jej wejścia w życie. Każda ingerencja w prawa zagwarantowane w regulacjach obowiązujących przed 17 października 1997 r. jest jednocześnie ingerencją w te same prawa objęte gwarancjami konstytucyjnymi obowiązującymi od tego dnia. Dlatego też wydanie orzeczenia w rozpoznawanej sprawie jest konieczne zarówno z punktu widzenia praw zagwarantowanych w Konstytucji obowiązującej w chwili ustanowienia badanych dekretów, jak i z punktu widzenia praw zagwarantowanych w Konstytucji w chwili orzekania.
\nW sytuacji, w której obowiązująca Konstytucja rozszerzyła zakres ochrony praw konstytucyjnych, nie podlega dyskusji, że w razie naruszenia praw zagwarantowanych w przepisach konstytucyjnych obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., odpowiedź na pytanie o konieczność wydania orzeczenia jest identyczna i na gruncie tych przepisów, i na gruncie praw konstytucyjnych zagwarantowanych w obecnej Konstytucji.
\n3.5. Naruszenie konstytucyjnych wolności i praw w dekretach z 12 grudnia 1981 r.
\n3.5.1. Dekret o stanie wojennym zawierał przepisy materialnoprawne ustanawiające ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przepisy te przewidywały bardzo daleko idącą ingerencję w sferę tych praw. Dobitnym przejawem tej ingerencji był art. 4 ust. 1 dekretu o stanie wojennym, który zawieszał lub ograniczał podstawowe prawa obywateli określone w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i innych ustawach oraz umowach międzynarodowych, których Polska Rzeczpospolita Ludowa była stroną. W szczególności zostały zniesione lub ograniczone: nietykalność osobista (art. 87 ust. 1 Konstytucji PRL), nienaruszalność mieszkań i tajemnicy korespondencji (art. 87 ust. 2 Konstytucji PRL), prawo zrzeszania się (art. 84 ust. 1 Konstytucji PRL), wolność słowa, druku, zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji (art. 83 ust. 1 Konstytucji PRL). W ten sposób prawodawca aktem o randze ustawy ograniczył konstytucyjne prawa obywateli. Należy podkreślić, że takie regulacje dekretu o stanie wojennym stanowiły zarazem zaprzeczenie przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
\nAnalizując przepisy dekretu o stanie wojennym, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że akt ten zawierał treści normatywne odnoszące się do sfery praw i wolności konstytucyjnie chronionych. Akt ten obejmował przepisy o charakterze materialnoprawnym należące do różnych gałęzi prawa, w tym m.in. przepisy o charakterze prawnokarnym, a więc przepisy stanowiące jedną z najbardziej dolegliwych form ingerencji państwa w sferę praw człowieka. Represyjność przepisów dekretu o stanie wojennym przejawiała się między innymi w tym, że po pierwsze, dekret dokonywał penalizacji czynów, które nie były przed 13 grudnia 1981 r. karalne, po wtóre, zaostrzał odpowiedzialność karną za czyny zabronione na gruncie ówczesnego prawa oraz, po trzecie, liczne dotychczasowe wykroczenia kwalifikował jako przestępstwa. Dekret był aktem wojny wobec pokojowego ruchu obywatelskiego. Represyjne przepisy miały na celu zduszenie wolności słowa, zrzeszania się, druku, zgromadzeń oraz innych wolności i praw, jakie przysługiwały obywatelom z mocy Konstytucji PRL oraz obowiązującego prawa międzynarodowego. Nie podlega dyskusji, że dekret o stanie wojennym dotyczył materii konstytucyjnych wolności i praw człowieka.
\n3.5.2. Dekret o postępowaniach szczególnych zawierał nie tylko przepisy proceduralne, ale również przepisy materialnoprawne, zaostrzające kary wymierzane w tych postępowaniach. Dotykał zatem wolności osobistej jednostki zagwarantowanej zarówno w Konstytucji PRL jak i w Konstytucji RP.
\nW literaturze przedmiotu wykazuje się, że dekret o postępowaniach szczególnych wprowadzał zaostrzenie sankcji karnych w wypadku około 150 przestępstw (por. A. Lityński, Historia prawa Polski Ludowej, Warszawa 2010, s. 165; Prawo karne stanu wojennego, red. A. Grześkowiak, Lublin 2003, s. 120-127).
\nZgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych, za przestępstwa podlegające postępowaniu doraźnemu sąd mógł wymierzyć, bez względu na rodzaj i granice ustawowego zagrożenia danego przestępstwa, następujące kary zasadnicze: karę śmierci lub karę 25 lat pozbawienia wolności albo karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3, chyba że przepis szczególny przewidywał wyższą dolną granicę ustawowego zagrożenia.
\nW świetle art. 4 ust. 4 dekretu za przestępstwo podlegające postępowaniu doraźnemu sąd orzekał karę dodatkową pozbawienia praw publicznych, a także mógł orzec podanie wyroku do publicznej wiadomości w szczególny sposób. Mógł również orzec konfiskatę całości albo części mienia.
\nNależy również wskazać, że na gruncie dekretu o postępowaniach szczególnych, sąd musiał orzekać obligatoryjnie środek w postaci tymczasowego aresztowania (por. art. 8 ust. 1 dekretu), a od wyroku wydanego w postępowaniu doraźnym nie przysługiwało odwołanie (art. 13 ust. 3).
\n3.5.3. Dekret o właściwości sądów wojskowych powierzał rozpoznawanie spraw o określone przestępstwa sądom wojskowym, a jednocześnie wprowadzał określone zmiany dotyczące ustroju tych sądów, m.in. w zakresie obsadzania stanowisk sędziowskich w tych sądach oraz udziału ławników w postępowaniach sądowych w sprawach karnych. Zgodnie z art. 12 ust. 2 tego dekretu, na stanowiska sędziów i asesorów sądów wojskowych na czas obowiązywania stanu wojennego mogli być powołani oficerowie, którzy nie spełniali wymagań określonych w art. 24 § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. Nr 23, poz. 166; dalej: ustawa o ustroju sądów wojskowych z 1972 r.), jeżeli posiadali odpowiednie przygotowanie do objęcia tych stanowisk. Mogły być to osoby, które nie odbyły aplikacji w sądzie wojskowym i które nie złożyły wojskowego egzaminu sędziowskiego, a także takie, które nie odbyły stażu na stanowisku asesora w sądzie wojskowym. Na podstawie art. 14 ust. 1 dekretu o właściwości sądów wojskowych zawieszona została moc obowiązująca art. 48 § 2 i 5 oraz art. 49 i art. 50 ustawy o ustroju sądów wojskowych z 1972 r., dotyczących ławników.
\nRozszerzenie zakresu właściwości sądów wojskowych miało miejsce w sytuacji, w której zakres ustawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej w sądach wojskowych był węższy niż w sądach powszechnych. Przepisy dotyczące właściwości sądów oraz powoływania sędziów mają niewątpliwie związek z prawem do sprawiedliwego rozpatrzenie sprawy przez niezawisły sąd. Należy w związku z tym zauważyć, że Konstytucja PRL zawierała unormowania dotyczące ustroju sądów istotne z punktu widzenia obywatela, nie gwarantowała natomiast prawa do sądu w jego obecnym znaczeniu.
\nWprowadzone zmiany mogły przy tym rzutować nie tylko na funkcjonowanie sądów i obsadzanie ich składu, ale także na sam sposób rozpoznawania spraw karnych i stosowania przepisów proceduralnych i materialnych, co mogło z kolei wpływać m.in. na surowość wymierzanych kar. Rozważane przepisy miały znaczenie dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych zagwarantowanych w Konstytucji PRL, jak i Konstytucji RP, a w szczególności wolności osobistej i własności (własności indywidualnej w terminologii Konstytucji PRL). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, związek miedzy treścią normatywną rozważanego dekretu a konstytucyjnym zakresem ochrony wolności i praw człowieka jest jednak słabszy niż w wypadku dwóch pozostałych dekretów.
\n3.5.4. Represje stosowane na podstawie przepisów dekretów z 12 grudnia 1981 r., w tym między innymi skazania, dotyczyły obywateli, którzy popełniali czyny mieszczące się w pojęciu „działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego”, jak i tych, którzy popełniali czyny zabronione dekretem, ale niekwalifikujące się jako związane z taką działalnością. Dlatego zbadanie konstytucyjności dekretu i wydanie orzeczenia przez Trybunał, leży, zdaniem Trybunału, w interesie wszystkich podmiotów konstytucyjnych wolności i praw, a nie tylko w interesie osób, które były zaliczane przez władze do „uczestników nielegalnej działalności antysocjalistycznej”. Orzeczenie Trybunału nie zmierza zatem do ochrony wolności i praw obywateli zaliczanych do „sił politycznych o charakterze antysocjalistycznym”, lecz wszystkich, którzy zostali dotknięci represyjnymi przepisami dekretu.
\nTrybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że bezpośrednie działanie prawodawstwa stanu wojennego, a w szczególności represyjnych przepisów zaskarżonych wyżej dekretów (dekretu o stanie wojennym, dekretu o postępowaniach szczególnych oraz dekretu o właściwości sądów wojskowych), miało szeroki zakres. Nie ograniczało się do działaczy związkowych i opozycjonistów. Z dostępnych danych dotyczących stosowania ustawodawstwa związanego z wprowadzeniem, zawieszeniem i zniesieniem stanu wojennego wynika, że za czyny z pobudek politycznych w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. sądy powszechne – jak wynika z dostępnych danych – skazały 1685 osób, w tym 979 na podstawie przepisów dekretu o stanie wojennym.
\nSądy wojskowe, w tym samym okresie, skazały 10 191 osób, w tym 5681 za przestępstwa na podstawie dekretu o stanie wojennym i za przestępstwa, w odniesieniu do których miał zastosowanie szczególny tryb postępowania. Kolegia do spraw wykroczeń w okresie między 13 grudnia 1981 r. a 1 listopada 1982 r. ukarały w trybie przyśpieszonym 176 757 osób, w tym karą aresztu 6384 osoby, a karą grzywny 169 524. Ogółem kolegia do spraw wykroczeń w okresie od 13 grudnia 1981 r. do 21 lipca 1983 r. ukarały za wykroczenia na podstawie dekretu o stanie wojennym 207 692 osoby, w tym karą aresztu 4273 osoby (por. Archiwum Akt Nowych, KC PZPR, Wydział Administracyjny, sygn. 628; Informacja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o stosowaniu prawa w okresie stanu wojennego w celu umocnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz dyscypliny społecznej [1982], s. 5; por.
\nB. Kopka, G. Majchrzak, Stan wojenny w dokumentach władz PRL 1980-1983, Warszawa 2001, s. 379). Ponadto kolegia ukarały około 30 tysięcy osób za wykroczenia na podstawie art. 21 dekretu o postępowaniach szczególnych, z tego około 2200 osób karą aresztu (por. B. Kopka, G. Majchrzak, ibidem). Internowano 9736 osób (wydano 10 132 decyzji o internowaniu; niektóre osoby internowano dwu- lub nawet trzykrotnie; por. T. Kozłowski, J. Olaszek, Internowani w stanie wojennym, „Pamięć i Sprawiedliwość”, nr 2/2010, s. 505-510).
\n3.5.5. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone dekrety z 12 grudnia 1981 r. dotyczyły konstytucyjnych wolności i praw. Zatem Trybunał zbadał, czy istnieje konieczność orzekania o ich zgodności z Konstytucją.
\n3.6. Konieczność orzekania o zaskarżonych dekretach z 12 grudnia 1981 r.
\n3.6.1. W rozpoznawanej sprawie Trybunał zastanawiał się nad tym, czy wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku jest rzeczywiście konieczne w świetle unormowań zawartych w szeregu ustaw mających na celu usunięcie skutków prawnych regulacji obowiązujących przed 1989 r. Przepisy te zawierają bowiem normy, które łagodzą negatywne skutki wcześniejszych regulacji. Są to przede wszystkim:
\nUzasadniając konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę przede wszystkim na dwa aspekty zaskarżonych regulacji – ich skutki prawnokarne oraz skutki w dziedzinie prawa pracy. W ocenie wnioskodawcy, stwierdzenie niekonstytucyjności dekretów z 12 grudnia 1981 r. jest niezbędne m.in. dla usunięcia skutków pozostawania bez pracy w wyniku rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę w czasie stanu wojennego. Trybunał Konstytucyjny ma świadomość naruszeń przepisów prawa pracy, związanych z usuwaniem ludzi z pracy z przyczyn politycznych (por. przybliżone dane liczbowe Stan wojenny w Polsce 1981-1983, red. A. Dudek, Warszawa 2003). Należy jednak zauważyć, że nie wszystkie naruszenia praw i wolności konstytucyjnych w czasie stanu wojennego stanowiły konsekwencję stosowania przepisów dekretów z 12 grudnia 1981 r. Działania organów władzy publicznej naruszające prawa i wolności konstytucyjne w czasie stanu wojennego były podejmowane nie tylko na podstawie dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych, ale także na podstawie wielu innych ustaw.
\nDekret o stanie wojennym określał konsekwencje udziału w strajkach i akcjach protestacyjnych, organizowania ich oraz kierowania nimi. W myśl art. 14 ust. 2 tego dekretu udział w strajkach stanowił ciężkie naruszenie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych, a organizowanie strajku czy akcji protestacyjnej lub kierowanie nimi mogło być uznane za spowodowanie poważnego zakłócenia w funkcjonowaniu gospodarki narodowej. Dekret o stanie wojennym nie określał natomiast innych podstaw rozwiązania stosunku pracy. Do osób, o których mowa w art. 14 ust. 2 dekretu, miały zastosowanie przepisy ustawy zmieniającej z 7 grudnia 1989 r., które przewidywały m.in. prawo ponownego podjęcia pracy w danym zakładzie pracy, a okresy pozostawania bez pracy po ustaniu stosunku pracy podlegały wliczeniu do stażu pracy, od którego zależały uprawnienia pracownicze, w tym uprawnienia wynikające z ubezpieczenia społecznego.
\nAnaliza wymienionych wyżej aktów normatywnych ustanowionych w celu naprawienia krzywd i szkód wyrządzonych do 1989 r. prowadzi do wniosku, że regulacje te mają charakter selektywny. Usuwają one skutki naruszeń wolności i praw konstytucyjnych w wielu wypadkach, lecz jednocześnie nie obejmują niektórych rodzajów naruszeń wolności i praw człowieka. Zasadniczym celem wymienionych aktów normatywnych było zapewnienie ochrony osobom poddanym niektórym formom represji w związku z prowadzoną przez nie działalnością opozycyjną. Poza zakresem ich działania pozostają natomiast niektóre inne formy represji politycznych, a także niejednokrotnie wypadki naruszeń wolności i praw konstytucyjnych niemające charakteru represji za działalność polityczną, ale polegające na nielegitymowanej konstytucyjnie ingerencji w sferę najważniejszych wolności i praw ogółu obywateli. Dotyczy to w szczególności ingerencji prawnokarnej, która dotykała nie tylko osoby prowadzące działalność polityczną, ale również osoby niezaangażowane politycznie, które z różnych przyczyn naruszały przepisy prawnokarne obowiązujące w stanie wojennym.
\n3.6.2. Analizując środki prawne przewidziane w wymienionych wyżej ustawach, należy zwrócić uwagę, że przepisy dekretu o stanie wojennym normowały w art. 23-28 m.in. zasady interwencji Milicji Obywatelskiej w „nadzwyczajnych wypadkach”. Dekret przewidywał użycie zwartych oddziałów i pododdziałów Milicji Obywatelskiej (art. 25), stosowanie środków przymusu bezpośredniego (art. 26), a także dopuszczał użycie broni palnej (art. 26). W wyniku stosowania tych przepisów dochodziło do poważnych naruszeń nietykalności osobistej, prowadzących nieraz do długotrwałego uszczerbku na zdrowiu. Tymczasem przepisy ustawy o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar przewidują zadośćuczynienie tylko w razie śmierci osób, które brały udział w takich wystąpieniach, nie przewidują zatem zadośćuczynienia z tytułu uszczerbku na zdrowiu.
\nW wypadku dekretu o postępowaniach szczególnych należy zwrócić uwagę, że nie zawsze sankcja określona w art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych dotyczyła przestępstwa związanego z działalnością na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.
\nWśród czynów zabronionych, w odniesieniu do których dekret o postępowaniach szczególnych zaostrzył sankcję karną, były także przestępstwa pospolite. Były ponadto inne czyny zabronione, które nie musiały być związane z działalnością w stanie wojennym. Na przykład art. 212 § 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks karny z 1969 r.) stanowił, że kto mienie społeczne albo cudze mienie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatnym do użytku, podlega karze pozbawienia wolności do lat 5, a zgodnie z § 2, jeżeli czyn określony w § 1 został popełniony przez podpalenie, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.
\nPostępowaniu doraźnemu na podstawie dekretu o postępowaniach szczególnych został poddany czyn określony w art. 212 § 2 kodeksu karnego z 1969 r. Zatem gdy na zasadach ogólnych za taki czyn groziła kara pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu o postępowaniach szczególnych sąd mógł orzec, bez względu na rodzaj i granice ustawowego zagrożenia, karę śmierci lub karę 25 lat pozbawienia wolności albo karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3.
\nInnym przykładem może być art. 220 kodeksu karnego z 1969 r., który stanowił, że kto niszczy, uszkadza lub czyni niezdatnymi do użytku obiekt gospodarczy, urządzenia techniczne lub mienie w znacznych rozmiarach albo utrudnia korzystanie z nich, powodując przez to istotne zakłócenia w działalności gospodarczej, komunikacji lub łączności, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3. Za taki czyn sądzony w postępowaniu doraźnym mogła zostać zasądzona kara także 25 lat pozbawienia wolności, a nawet kara śmierci.
\nBrak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o dekrecie o postępowaniach szczególnych sprawiłby, że część skazanych w sprawach wskazanych w tym akcie normatywnym, nie miałaby instrumentu umożliwiającego zainicjowanie postępowania, które pozwoliłoby na poddanie ponownej ocenie sądu zarzucane im czyny.
\nW wypadku osób, względem których orzeczono popełnienie wykroczeń przeciwko porządkowi publicznemu w postępowaniu przyśpieszonym na podstawie dekretu o postępowaniach szczególnych, brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiązałby się z niemożnością skorzystania ze wznowienia postępowania na podstawie art. 113 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848, ze zm.).
\nZ powyższej analizy wynika, że obecnie istniejące środki prawne nie pozwalają na wzruszenie rozstrzygnięć zapadłych w niektórych sprawach w postępowaniach prowadzonych na podstawie dekretu o postępowaniach szczególnych. Mówił o tym też przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich na rozprawie, wskazując, że istnieją kodeksowe ograniczenia przy wnoszeniu kasacji.
\nWobec tego jedynie wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny może być skutecznym środkiem ochrony wolności i praw konstytucyjnych wszystkich podmiotów, w stosunku do których zastosowano szczególne postępowania, a nie tylko wobec działających na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.
\n3.6.3. Problem deficytu środków prawnych przewidzianych w dotychczasowych ustawach dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw rysuje się szczególnie wyraziście w wypadku regulacji prawnokarnych. Zgodnie z art. 1 ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych, uznaje się za nieważne orzeczenia wydane przez polskie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub przez organy pozasądowe w okresie od rozpoczęcia ich działalności na ziemiach polskich, począwszy od 1 stycznia 1944 r. do 31 grudnia 1989 r., jeżeli czyn zarzucony lub przypisany był związany z działalnością na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego albo orzeczenie wydano z powodu takiej działalności, jak również orzeczenia wydane za opór przeciwko kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom. Przepis ten stosuje się również, jeżeli czyn został popełniony w celu uniknięcia w stosunku do siebie lub innej osoby represji za działalność, o której mowa w tym przepisie.
\nNa podstawie art. 8 ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych, osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. W razie śmierci tej osoby uprawnienie przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców. Odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z orzeczeń albo decyzji, o których mowa powyżej, nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 25 000 zł. Żądanie odszkodowania lub zadośćuczynienia należy zgłosić odpowiednio w sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie okręgowym, który wydał postanowienie o stwierdzeniu nieważności orzeczenia, w terminie roku od daty jego uprawomocnienia się.
\nTrybunał stwierdził, że przedmiotem ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych są tylko czyny zarzucone lub przypisane związane z działalnością na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego, orzeczenia, które wydano w związku z tą działalnością, a także orzeczenia za opór przeciw kolektywizacji wsi oraz obowiązkowym dostawom. Poza zakresem działania ustawy pozostają wszelkie inne czyny zabronione przez dekret o stanie wojennym, które nie miały związku z bezpośrednią działalnością na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego ani z oporem przeciwko kolektywizacji wsi i obowiązkowym dostawom. Zatem nie wszystkie orzeczenia zapadłe podczas obowiązywania stanu wojennego na podstawie przepisów niekonstytucyjnych będą mogły być uznane za nieważne na mocy tej ustawy. Osoby, które nie mogą skorzystać z niniejszej ustawy, nie mają skutecznego środka dochodzenia swoich konstytucyjnych wolności i praw.
\nUstawa o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych wprowadza istotne ograniczenia w zakresie dochodzenia wolności i praw konstytucyjnych naruszonych przez orzeczenia prawnokarne sądów wydawane do 1989 r. Ustawa wprowadza określone przesłanki uznania orzeczenia za nieważne. Sąd musi zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy przesłanki określone w ustawie zostały spełnione, przy czym mogą zaistnieć sytuacje, w których zainteresowana osoba faktycznie spełnia przesłanki uzyskania stwierdzenia nieważności orzeczenia, ale właściwy sąd nie może stwierdzić nieważności wcześniejszego orzeczenia z powodu braku odpowiednich dowodów.
\nInstrumenty prawne przewidziane przez wymienione wyżej regulacje usuwają więc tylko część skutków wcześniejszych unormowań i nie zapewniają pełnej ochrony interesów jednostki. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu, że wymienione wyżej regulacje umożliwiają sanację niekorzystnych następstw stosowania prawodawstwa stanu wojennego. Problem konstytucyjności ograniczeń dochodzenia odszkodowań i zadośćuczynienia na podstawie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych jest nadal przedmiotem wniosków i skarg kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie z 2 lutego 2011 r., sygn. Ts 301/10, niepubli.; wyrok z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, niepublik.; wyrok z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85).
\n3.7. Podsumowanie.
\n3.7.1. W czasie stosowania dekretów z 12 grudnia 1981 r. można wyróżnić dwa okresy. Pierwszy, od chwili wejścia w życie do ostatniego dnia obowiązywania stanu wojennego, czyli do 21 lipca 1983 r. W tym okresie obowiązywał stan wojenny, a dekrety były stosowane przez organy władzy publicznej jako akty normatywne wyznaczające powinne zachowanie swoich adresatów. Drugi okres rozpoczął się z dniem zniesienia stanu wojennego, tj. 22 lipca 1983 r. i trwał aż do formalnej derogacji dekretów, tj. do 25 października 2002 r. włącznie. W tym okresie dekrety nie były stosowane, ale były integralną częścią systemu prawnego i z tego względu stanowiły potencjalne zagrożenie dla praw konstytucyjnych.
\nW ocenie Trybunału Konstytucyjnego konieczność zapewnienia ochrony praw konstytucyjnych wiąże się z ingerencją w prawa, jaka miała miejsce w okresie stosowania dekretów. W okresie od dnia zniesienia stanu wojennego do dnia formalnej derogacji dekretów nie dochodziło natomiast do naruszeń praw, w odniesieniu do których zachodziłaby konieczność wydania orzeczenia merytorycznego obecnie. To, że bezpośrednia ingerencja w prawa konstytucyjne miała miejsce w czasie trwania stanu wojennego, nie ma jednak żadnego znaczenia dla oceny konieczności wydania takiego wyroku ani nie rzutuje na ocenę konstytucyjności samego dekretu. Konieczność wydania orzeczenia nie zależy bowiem od długości okresu rzeczywistego stosowania badanego aktu normatywnego, ale od zaistnienia choćby jednej sytuacji ingerencji w prawa konstytucyjne, w wypadku której wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego może ułatwić usunięcie skutków tej ingerencji.
\n3.7.2. Dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały zaskarżone w całości, a przedstawione zarzuty odnoszą się niepodzielnie do całych aktów prawnych. W wypadku kontroli materialnej najmniejszą potencjalną jednostką podlegającą kontroli jest każdy fragment przepisu wyrażający samodzielnie określone treści normatywne, a dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia przedstawionych zarzutów podlega rozpatrzeniu oddzielnie dla każdej zaskarżonej treści normatywnej. W wypadku kontroli dochowania przepisów proceduralnych i kompetencyjnych, podstawową jednostką redakcyjną, do której odnoszą się przedstawione zarzuty, jest najczęściej cały akt normatywny, o ile szczególne wymogi kompetencyjne lub proceduralne nie odnoszą się do przepisów o określonej treści. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na charakter przedstawionych zarzutów, należało się zastanowić, czy konieczność wydania orzeczenia na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK powinna być rozważana osobno dla każdego przepisu dekretów, czy też biorąc pod uwagę niepodzielność przedstawionego zarzutu odnoszonego do całego dekretu, konieczność ta powinna być odnoszona do całego zaskarżonego aktu normatywnego.
\nZe względu na to, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zarzuty formalne co do całych aktów normatywnych, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli były całe zaskarżone dekrety. Zatem orzeczenie z istoty rzeczy musi odnosić się do całych aktów normatywnych. W tych warunkach nie było potrzeby rozważania, dla każdego z przepisów z osobna, czy kontrola konstytucyjności konkretnego przepisu jest niezbędna dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\nZ przedstawionych wyżej względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wydanie orzeczenia w sprawie konstytucyjności dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych jest konieczne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\nWobec tego, że zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich mają charakter formalny – dotyczą podstaw kompetencyjnych i procedury wydania dekretów – Trybunał stwierdził, że odnoszą się one niepodzielnie do całych aktów normatywnych, a nie do ich poszczególnych przepisów i ich treści. Z istoty rzeczy więc orzeczenie Trybunału musi się odnosić do każdego z osobna dekretu jako aktu normatywnego. Te dwa dekrety wyczerpują problem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że zbędne jest orzekanie o dekrecie o właściwości sądów wojskowych, i w zakresie badania tego aktu umorzył postępowanie.
\n3.7.3. Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawił żadnych argumentów ani dowodów uzasadniających konieczność wydania orzeczenia w odniesieniu do przepisów zawartych w ustawie o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego. Nie wykazał również, że niekonstytucyjność tej ustawy rzutowała na treść rozstrzygnięć wydawanych z ich zastosowaniem. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że wydanie orzeczenia o ustawie o szczególnej regulacji prawnej w okresie stanu wojennego nie jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
\n3.7.4. Trybunał Konstytucyjny docenia działania ustawodawcy zmierzające do łagodzenia skutków, które wywołało stosowanie prawodawstwa stanu wojennego. Działania takie mogą być przez ustawodawcę kontynuowane. Konstatacja ta nie zmienia jednak powyższej oceny, że rozpatrzenie dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych jest konieczne dla ochrony wolności i praw jednostki.
\nOrzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otworzy bowiem drogę sądową dochodzenia swoich praw osobom, które nie mają takich możliwości na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji. Zainteresowane osoby będą mogły w szczególności żądać wznowienia postępowania karnego. Orzeczenie Trybunału powinno umożliwić stworzenie warunków dla możliwie pełnej ochrony praw naruszonych obowiązywaniem dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych.
\nDekret o stanie wojennym był po jego ustanowieniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw zmieniany przez ustawodawcę. Trzeba było więc wyjaśnić wątpliwości co do przedziału czasowego miarodajnego dla określenia przepisów podlegających kontroli w rozpoznawanej sprawie. Wnioskodawca nie wskazał, która z kolejnych wersji dekretu o stanie wojennym ma podlegać kontroli, bo – jak wspomniano – główny zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich to naruszenie norm kompetencyjnych. Z tego względu, biorąc także pod uwagę uzasadnienie wniosku, Trybunał przyjął, że przedmiotem kontroli konstytucyjności jest akt ustanowienia dekretu o stanie wojennym. Zatem stwierdzenie braku kompetencji Rady Państwa do ustanowienia dekretu oznaczać będzie, że dekret był niekonstytucyjny od chwili jego ogłoszenia do chwili utraty mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy nie ma potrzeby ustosunkowania się do przepisów, które były nowelizowane w trakcie jego obowiązywania, ponieważ nowelizacja przepisów niekonstytucyjnego aktu normatywnego nie sanuje jego pierwotnej niekonstytucyjności wynikającej z ustanowienia go bez odpowiednich kompetencji.
\n5.1. Wzorce wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
\nZasadniczy zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczył naruszenia norm kompetencyjnych do wydania kwestionowanych aktów normatywnych. Ponadto – zdaniem Rzecznika – doszło do naruszenia obowiązku należytej publikacji aktu normatywnego, czego konsekwencją było działanie prawa wstecz. Stanowiło to naruszenie zobowiązań międzynarodowych oraz prawa zagwarantowanego w art. 1 kodeksu karnego z 1969 r. Te okoliczności przesądzają – zdaniem wnioskodawcy – o naruszeniu zasady praworządności wyrażonej zarówno w art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL jak i w art. 7 Konstytucji RP.
\nTrybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, że w stosunku do dekretu o stanie wojennym i dekretu o postępowaniach szczególnych Rzecznik Praw Obywatelskich powołał wzorce kontroli w taki sposób, że wniósł o zbadanie aktu normatywnego z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL.
\nPonadto na rozprawie 16 marca 2011 r. przedstawiciele wnioskodawcy doprecyzowali wzorce kontroli, wyjaśniając, że chcą, by dekrety z 12 grudnia 1981 r., były poddane kontroli także z punktu widzenia art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z zawartym w nim zakazem działania prawa wstecz.
\nW związku z tym trzeba było się zastanowić, czy w rozpoznawanej sprawie podstawę kontroli powinny stanowić przepisy konstytucyjne obowiązujące w 1981 r., czy też przepisy konstytucyjne obowiązujące w chwili wydania orzeczenia.
\n5.2. Określenie przedziału czasowego, z którego pochodzą adekwatne wzorce kontroli.
\nSprawa określenia przedziału czasowego, z którego pochodzą adekwatne wzorce kontroli konstytucyjności, była wielokrotnie rozważana przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał wypowiedział się po raz pierwszy w tej sprawie w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r. (sygn. P 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 37). Wyraził wówczas pogląd, że ocena konstytucyjności dokonywana jest na gruncie przepisów konstytucyjnych obowiązujących w dniu orzekania. Wydając orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny powinien uwzględniać też kryteria konstytucyjności obowiązujące w chwili stanowienia kontrolowanych przepisów, chyba że ustrojodawca w zmienionych przepisach konstytucyjnych zajął odmienne stanowisko. Podobny pogląd został wyrażony w orzeczeniu z 27 listopada 1995 r. (sygn. U 5/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 36).
\nW wyroku z 25 listopada 1997 r. (sygn. U 6/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 65) Trybunał zwrócił uwagę na zasadnicze różnice sytuacji, w której kontroli poddana jest treść prawa (kontrola materialna), oraz sytuacji, w której zakwestionowano tryb jego ustanowienia. Trybunał stwierdził, że podczas oceny konstytucyjności treści normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, a podczas oceny kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu. Teza ta została utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i znajduje odzwierciedlenie w późniejszych jego wyrokach (por. np. wyroki z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 oraz z 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80).
\nZ kolei w wyroku z 8 lipca 2002 r. (sygn. SK 41/01) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że treść norm prawnych udzielających kompetencji prawodawczych podlega ocenie z punktu widzenia norm konstytucyjnych obowiązujących w okresie, w którym dana norma była podstawą stanowienia aktów normatywnych. Jeżeli po dniu uchylenia normy udzielającej kompetencji prawodawczych nastąpiły zmiany Konstytucji, to zmiany te nie mają znaczenia dla oceny uchylonej normy udzielającej kompetencji prawodawczych.
\nW konkluzji tej części rozważań należy stwierdzić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje pogląd, że podstawę kontroli treści przepisów prawnych stanowią normy prawne obowiązujące w chwili wyrokowania, natomiast kompetencja do wydania aktu normatywnego oraz procedura jego stanowienia podlega ocenie z punktu widzenia norm prawnych obowiązujących w chwili jego ustanowienia.
\nWobec tego, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił zarzut naruszenia przepisów kompetencyjnych, konstytucyjność badanego aktu normatywnego w rozpoznawanej sprawie podlega ocenie z punktu widzenia przepisów konstytucyjnych obowiązujących w chwili jego ustanowienia, a więc z punktu widzenia art. 31 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL.
\nTrybunał jednocześnie uwzględnił, że do wzorców kontroli wskazanych przez Rzecznika należy zasada legalizmu. Zasada ta była wyrażona zarówno w Konstytucji PRL, jak i jest obecna w Konstytucji RP. Z tego względu trzeba było się zastanowić, czy art. 7 Konstytucji RP powinien stanowić jeden z wzorców konstytucyjnych w rozpoznawanej sprawie.
\n5.3. Zasada legalizmu jako wzorzec kontroli dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych.
\nZasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, bez względu na jego treść (może współwystępować z normami prawnymi o różnej treści). Jest ona adresowana do organów władzy publicznej i nakazuje im działanie na podstawie i w granicach obowiązujących norm prawnych. Każdy system prawny musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania.
\nZasada, o której mowa, została wyrażona w art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL. Przepisy te stanowiły: „2. Ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela.
\nObecnie zasadę legalizmu wyraża art. 7 Konstytucji RP, który stanowi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”.
\nTrybunał Konstytucyjny, wyjaśniając treść art. 7 Konstytucji, podkreślał, że legalizmem działania organów władzy publicznej jest stan polegający na tym, że organy te są tworzone w drodze prawnej i działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Prowadzi to do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, opartych na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi.
\nOrganami władzy publicznej, do których jest adresowana zasada legalizmu, są podmioty dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium). Mogą to być zarówno organy państwowe, jak i organy samorządu terytorialnego. W wyjątkowych wypadkach mogą to być także organy innych niż terytorialny samorządów bądź organizacji (zrzeszeń) obywatelskich lub związków wyznaniowych, jeśli ustawa przekaże im takie kompetencje. Adresatami są wszystkie organy publiczne bez względu na to, jaką władzę sprawują (ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą), a także niezależnie od właściwości ogólnopaństwowej czy terytorialnie ograniczonej. Adresatami zasady legalizmu nie są natomiast obywatele i ich zrzeszenia. „Działanie na podstawie prawa” oznacza wymóg legitymacji prawnej (podstawy kompetencyjnej) dla wszelkiej aktywności polegającej na sprawowaniu władzy publicznej, co nie zawsze musi oznaczać wskazanie tej podstawy w opartym na niej rozstrzygnięciu. Kompetencji organów władzy publicznej nie można przy tym domniemywać, musi być określona jasno i precyzyjnie w przepisie prawa.
\nPojęcie „w granicach prawa” oznacza konstytucyjny obowiązek organów władzy publicznej, aby w swej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających ich zadania i kompetencje (by nie przekraczały swych kompetencji), lecz by nie naruszały żadnych innych obowiązujących norm. Należy zauważyć, że działalność organów władzy limitują przepisy o różnym charakterze: przepisy prawa materialnego, przepisy proceduralne oraz przepisy dotyczące ustroju odpowiednich organów państwowych (zob. wyrok z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109).
\nObowiązek pozostawania w granicach wyznaczonych przez prawo dotyczy wszelkich form aktywności organów władzy publicznej: tworzenia prawa (we wszystkich jego formach), stosowania prawa (w szczególności przez organy wykonawcze i organy władzy sądowniczej) oraz egzekwowania prawa.
\nObowiązkiem prawodawcy jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy. Kompetencje organów władzy publicznej mogą być, w zależności od charakteru sprawy, określone bardziej lub mniej szczegółowo, lecz ich przyznanie jest warunkiem koniecznym legalnego działania tych organów. Prawodawca nie może przy tym dowolnie przydzielać kompetencji poszczególnym organom, ale powinien to czynić, mając na uwadze „rolę i pozycję ustrojową danego organu” (zob. wyrok z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32).
\nW obowiązującej Konstytucji zasada legalizmu jest też związana z ustanowioną w art. 77 ust. 1 Konstytucji gwarancją prawa każdego do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Art. 77 Konstytucji stanowi więc instytucjonalną gwarancję zasady legalizmu (zob. wyrok z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97). W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny przyjął szeroką wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji, wzmacniając jego gwarancyjne znaczenie dla art. 7 Konstytucji.
\nZ art. 7 Konstytucji można wyprowadzić także dalsze obowiązki organów władzy publicznej. Na organach prawodawczych ciąży z jednej strony obowiązek uchylania niekonstytucyjnych aktów normatywnych, a z drugiej strony obowiązek ustanowienia odpowiednich gwarancji tego, że organy władzy publicznej będą działać na podstawie i w granicach prawa. Z kolei na organach stojących na straży zasady legalizmu ciąży obowiązek wykonywania przyznanych im kompetencji w taki sposób, aby usuwać skutki naruszeń prawa przez organy władzy publicznej. W szczególności organy stojące na straży konstytucyjności prawa powinny przez swe orzeczenia eliminować z systemu niekonstytucyjne akty normatywne, zarówno w wypadku ich niekonstytucyjności materialnej, jak i w wypadku niekonstytucyjności formalnej, wynikającej z wydania aktu normatywnego bez odpowiednich kompetencji lub naruszenia przepisów normujących tryb jego stanowienia.
\nDziałanie bez kompetencji prawodawczej lub naruszenie reguł procedury tworzenia prawa samo przez się nie musi wywoływać skutków w postaci naruszenia określonych praw i wolności. Jako działanie nielegalne jest jednak niedopuszczalną formą ingerencji w te wolności i prawa. Gwarancja praw i wolności wyraża się bowiem nie tylko w tym, że ingerować w nie można jedynie w wypadkach, gdy dopuszcza to Konstytucja oraz w granicach w niej przewidzianych, lecz także w tym, że normować je można jedynie w określonej formie prawnej. Forma ta – a we współczesnych państwach jest nią ustawa – nie została wybrana arbitralnie, lecz ma głębokie uzasadnienie ustrojowe. Zarówno sposób powoływania organów ustawodawczych, jak i procedura ich działania mają bowiem działania te legitymizować. Jest to szczególnie doniosłe w wypadku prawa karnego pozwalającego ingerować głęboko w najcenniejsze dobra człowieka i stąd opartego na fundamentalnych zasadach nullum crimen, nulla poena sine lege. A właśnie normy prawa karnego zawierały zaskarżone dekrety.
\nNa organach, którym powierzono zadanie stania na straży legalności działań organów władzy publicznej, w tym władzy prawodawczej, spoczywa zatem – zgodnie z zasadą legalizmu – obowiązek usuwania naruszeń prawa, których się te organy dopuściły.
\nSkoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że poddanie kontroli zaskarżonych a nieobowiązujących dekretów jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, ponieważ nowe ustawy nie w pełni usuwają skutki naruszeń wolności i praw, to nie mógłby przyjąć, iż nie istnieje adekwatny wzorzec kontroli w tej sprawie, i z tego powodu powstrzymać się od wydania orzeczenia o nielegalności dekretów.
\nArt. 7 Konstytucji, wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako jeden z wzorców kontroli w rozważanej sprawie, został zastosowany przez TK wyjątkowo. Znajduje on uzasadnienie aksjologiczne w zasadach sprawiedliwości tranzycyjnej, nieusprawiedliwiającej nielegalnych działań dawnej władzy i nakazujących – w miarę możliwości – usuwać nielegalne naruszenia wolności i praw.
\nNie trzeba było odwoływać się do zasady legalizmu zawartej w art. 8 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL, gdyż ta zasada została skonkretyzowana przepisami o kompetencji Rady Państwa do wydawania dekretów (art. 31 Konstytucji PRL).
\n5.4. Wzorzec związany z zakazem działania prawa wstecz.
\nWnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności dekretów z 12 grudnia 1981 r. z art. 15 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Należy w związku z tym przypomnieć, że art. 15 Paktu ustanawiający wzorzec zakazu wstecznego działania prawa w prawie karnym, głosi: „1. Nikt nie może być skazany za czyn lub zaniechanie, które w myśl prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowiły przestępstwa w chwili ich popełnienia. Nie może być również zastosowana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia przestępstwa. Jeżeli po popełnieniu przestępstwa ustanowiona zostanie przez ustawę kara łagodniejsza za takie przestępstwo, przestępca będzie miał prawo z tego korzystać.
\nTrybunał Konstytucyjny wskazuje, że art. 15 Paktu wyraża fundamentalne zasady prawa karnego, które są adresowane zarówno do organów stanowiących prawo, jak i do organów egzekwujących prawo.
\nPo pierwsze, przestępstwo musi zostać jednoznacznie określone przez prawodawcę. Skazanie jest jednak dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy dany czyn został spenalizowany w prawie wewnętrznym, ale także w razie penalizacji w prawie międzynarodowym. Organy stosujące prawo nie mogą stosować analogii w prawie karnym na niekorzyść sprawcy.
\nPo drugie, skazanie za przestępstwo jest możliwe tylko wtedy, gdy dany czyn stanowił przestępstwo w chwili jego popełnienia. Normy prawne penalizujące określone zachowania muszą zatem wejść w życie przed popełnieniem danego czynu, aby mogły zostać zastosowane w danym wypadku. Pakt wyklucza stanowienie przepisów penalizujących określone czyny w sposób retroaktywny, a więc po ich popełnieniu. Pakt wyklucza także stosowanie takich przepisów, gdyby zostały one ustanowione.
\nPo trzecie, art. 15 ust. 1 Paktu zakazuje wymierzenia kary surowszej niż ta, którą można było wymierzyć w chwili popełnienia przestępstwa. Zaostrzenie kary przez prawodawcę po popełnieniu czynu nie upoważnia do wymierzania nowych, surowszych kar. Ustawa karna nie może działać wstecz na niekorzyść sprawcy.
\nPo czwarte, w razie ustanowienia kary łagodniejszej po popełnieniu przestępstwa, sprawca ma prawo do skorzystania z tego. Depenalizacja lub złagodzenie kary przez prawodawcę już po popełnieniu przestępstwa pociąga za sobą obowiązek wymierzenia łagodniejszej kary. Art. 15 ust. 1 zdanie drugie Paktu zawiera regułę intertemporalną nakazującą stosowanie ustawy łagodniejszej bez względu na milczenie ustawodawcy w tym zakresie lub na zamieszczenie przez niego odmiennych zasad.
\nPo piąte, art. 15 Paktu dopuszcza ukaranie za czyn, który w chwili popełnienia stanowił przestępstwo w myśl ogólnych zasad prawa uznanych przez społeczność międzynarodową. W doktrynie praw człowieka zwraca się uwagę, że zasadniczym celem tego postanowienia było umożliwienie ścigania zbrodni przeciw ludzkości, przeciw pokojowi, zbrodni wojennych i innych podobnych zbrodni w sytuacji, gdyby prawo wewnętrzne obowiązujące w państwie popełnienia czynu nie penalizowało takich zachowań (zob. M. Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights. CCPR Commentary, Kehl-Strasbourg-Arlington 1993, t. 1, s. 281).
\nTrybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasady zawarte w wymienionym przepisie Paktu mają charakter bezwzględny i nie dopuszczają żadnych wyjątków. W szczególności Pakt nie dopuszcza zawieszenia stosowania postanowień art. 15 w stanach zagrożenia państwa.
\nNależy przypomnieć, że zasady nullum crimen, nulla poena sine lege oraz zakaz retroakcji prawa karnego zostały wyrażone w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do ich treści, organy stanowiące prawo powinny tak kształtować treść przepisów prawnych, aby wykluczyć jego wsteczne stosowanie. Z kolei organy stosujące prawo powinny zadbać o to, aby obowiązujące regulacje prawne były stosowane w taki sposób, aby wykluczyć ich wsteczne działanie.
\nArt. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych jest zatem adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie.
\n5.5. Podsumowanie.
\nArt. 188 Konstytucji stanowi, że Trybunał Konstytucyjny bada zgodność prawa z Konstytucją. Nieprzypadkowo ustrojodawca zastosował taką, a nie inną pisownię słowa „konstytucja”. Wyraz „Konstytucja” pisany od wielkiej litery wskazuje bowiem nie na jakąkolwiek konstytucję, ale na tę z 1997 r. Koresponduje to z redakcją art. 8, stanowiącego, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej. Taka regulacja oznacza, że wolą ustrojodawcy było, by kontrola aktów normatywnych była dokonywana – co do zasady – na podstawie obecnej Konstytucji.
\nJednocześnie Trybunał Konstytucyjny jest świadomy tego, że zasady tworzenia prawa pod rządami poprzednich konstytucji różniły się od obecnych. Każde prawo, by mogło spełniać wymogi legalizmu, musi być prawem ustanowionym przez kompetentną władzę we właściwym trybie, określonym przez normy prawa obowiązującego w chwili jego stanowienia. Konstytucja PRL zawierała reguły tworzenia prawa, w tym regulację art. art. 31 ust. 1. Dotyczyła ona wydawania dekretów przez Radę Państwa w okresie między sesjami Sejmu. Ocena kompetencji i trybu wydania dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych z punktu widzenia zasady legalizmu musi uwzględniać przepisy dotyczące wydawania dekretów z mocą ustawy zawarte w art. 31 ust. 1 tej Konstytucji. Stanowią one konieczne kryterium oceny tego, czy dekret został wydany przez kompetentny organ w odpowiedniej procedurze, a zatem nie mogą być pomijane w procesie kontroli konstytucyjności badanego aktu prawnego.
\nArt. 7 Konstytucji RP – wskazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako jeden z wzorców kontroli – jest fundamentem demokratycznego państwa prawnego. Zasada legalizmu pełni jednak w każdym systemie prawa funkcję gwarancyjną. Wynika z niej wskazówka, by – w razie wątpliwości – poddając kontroli konstytucyjności akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą, uczynić wzorcem kontroli akt, który nie obowiązuje, ale który proklamował zasadę legalizmu. W rozważanym wypadku takim aktem jest Konstytucja PRL. Powyższa konkluzja znajduje silne uzasadnienie aksjologiczne w zasadach sprawiedliwości tranzycyjnej, nieusprawiedliwiających nielegalnych działań dawnej władzy.
\nWskazanie adekwatnych wzorców kontroli w rozpoznawanej sprawie jest szczególnie trudne ze względu na ramy czasowe obowiązywania dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych. Akty te zostały ustanowione pod rządami Konstytucji PRL (w brzmieniu obowiązującym 12 grudnia 1981 r.) i obowiązywały pod rządami kolejnych regulacji konstytucyjnych, w tym również obecnej Konstytucji RP. Kwestia konstytucyjności formalnej aktu normatywnego wydanego na gruncie jednej regulacji konstytucyjnej rzutuje na ocenę jego konstytucyjności pod rządami każdej kolejnej regulacji konstytucyjnej, ponieważ obowiązywanie i stosowanie aktu normatywnego ustanowionego przez organ bez odpowiednich kompetencji narusza zasadę legalizmu formułowaną w kolejnych regulacjach konstytucyjnych obowiązujących w czasie obowiązywania niekonstytucyjnego aktu normatywnego.
\nZ przedstawionych względów należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie art. 7 Konstytucji RP stanowi adekwatny wzorzec kontroli, podobnie jak art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL oraz art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
\n6.1. Trybunał Konstytucyjny, działając w ramach zaskarżenia, przyjął, że przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest przede wszystkim problem kompetencji i trybu wydania dekretów z 12 grudnia 1981 r. Trybunał nie może wykraczać poza zakres przedmiotu zaskarżenia, nawet jeśli ma świadomość materialnych wad dekretów, które świadczyłyby o ich niekonstytucyjności.
\n6.2. Art. 31 Konstytucji PRL stanowił: „1. W okresach między sesjami Sejmu Rada Państwa wydaje dekrety z mocą ustawy. Rada Państwa przedstawia dekrety Sejmowi na najbliższej sesji do zatwierdzenia.
\nTrybunał Konstytucyjny wobec powyższego zwrócił uwagę na następujące okoliczności:
\nRada Państwa zwołała trzecią sesję Sejmu VIII kadencji 30 marca 1981 r. uchwałą Rady Państwa z dnia 24 marca 1981 r. w sprawie zwołania sesji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 8, poz. 62). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Konstytucji PRL. Sesja została zamknięta 26 marca 1982 r., na podstawie uchwały Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 26 marca 1982 r. w sprawie zamknięcia sesji Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (M. P. Nr 10, poz. 68).
\nSesja Sejmu trwała zatem od 30 marca 1981 r. do 26 marca 1982 r. W myśl art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL, Rada Państwa mogła wydawać dekrety z mocą ustawy wyłącznie w okresach między sesjami Sejmu. Rada Państwa miała przy tym obowiązek przedstawienia tych dekretów do zatwierdzenia Sejmowi na najbliższej sesji. Z regulacji konstytucyjnej wynikało jednoznacznie, że w czasie sesji Sejmu Rada Państwa nie miała kompetencji do wydawania dekretów w mocą ustawy.
\nNie ulega wątpliwości, że Rada Państwa wydała dekrety wbrew art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL. Dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych zostały bowiem wydane 12 grudnia 1981 r. W tym czasie trwała trzecia sesja Sejmu VIII kadencji. Takie działanie prawotwórcze Rady należy uznać za nielegalne, bo pozbawione podstawy prawnej, czyli naruszające nie tylko szczegółowe przepisy konstytucyjne dotyczące procesu prawotwórczego, ale też zasady dotyczące funkcjonowania organów władzy publicznej.
\nNależy w tym miejscu zauważyć, że zgodność z prawem wprowadzenia stanu wojennego stanowiła w przeszłości przedmiot jednoznacznej oceny Sejmu RP. W uchwale z dnia 1 lutego 1992 r. w sprawie uznania decyzji o wprowadzeniu stanu wojennego za nielegalną oraz powołania Komisji Nadzwyczajnej (M. P. Nr 5, poz. 23) Sejm uznał „decyzję o wprowadzeniu stanu wojennego za nielegalną”. Z kolei w uchwale z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie uczczenia ofiar stanu wojennego (M. P. Nr 67, poz. 753) Sejm RP potępił sprawców stanu wojennego „i uznał ich działania za nielegalne”.
\n6.3. Dekret o stanie wojennym oraz uchwała o wprowadzeniu stanu wojennego są odrębnymi aktami prawnymi. Nie mogą być one rozpatrywane łącznie. Inny był ich charakter, a także miały inne odmienne podstawy wydania.
\nNa podstawie art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL Rada Państwa mogła wprowadzić stan wojenny na części lub na całym terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, jeżeli wymagał tego wzgląd na obronność lub bezpieczeństwo państwa. Z tych samych powodów Rada Państwa mogła ogłosić częściową lub powszechną mobilizację.
\nRada Państwa w dekrecie o stanie wojennym określiła przesłanki wprowadzenia stanu wojennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu, stan wojenny na całym terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej można było wprowadzić ze względu na obronność państwa w razie niebezpieczeństwa naruszenia suwerenności i niepodległości Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo ze względu na bezpieczeństwo państwa w razie poważnego narażenia lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego w kraju. W świetle art. 1 ust. 3 dekretu, stan wojenny na części terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej można było wprowadzić ze względu na bezpieczeństwo państwa w granicach jednego lub kilku województw, miast lub gmin (miast i gmin), w razie poważnego narażenia lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego na danym obszarze.
\nArt. 2 dekretu o stanie wojennym stanowił, że wprowadzenie oraz zniesienie stanu wojennego następowało w drodze uchwały Rady Państwa.
\nRada Państwa dekretem określiła, że oprócz względów bezpieczeństwa państwa i zagrożenia suwerenności (zagrożenie zewnętrzne), stan wojenny można wprowadzić w razie poważnego narażenia lub naruszenia spokoju, ładu i porządku publicznego w kraju, w granicach jednego lub kilku województw (zagrożenie wewnętrzne).
\nRada Państwa nie miała prawa do określania przesłanek wprowadzenia stanu wojennego, w tym do ustanowienia przesłanek niewskazanych w art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL.
\nOrgan ten nie powinien regulować zasadniczych kwestii ustroju państwowego, w tym dotyczących praw obywatelskich. W tym zakresie kompetentny był najwyższy organ – Sejm. Materia dotycząca stanu wojennego powinna być – ze względu na wynikający z istoty tego stanu nadzwyczajnego zakres ingerencji w gwarantowane w ówczesnej Konstytucji PRL oraz z uwagi na katalog praw podstawowych wpisanych do ratyfikowanego przez Polskę Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – regulowana wyłącznie w ustawie. Wymagałoby to – w każdym wypadku – wdrożenia sejmowej procedury ustawodawczej.
\nRada Państwa nie mogła wydać dekretu o stanie wojennym jako aktu wkraczającego w treść Konstytucji PRL. Jak to już wykazano wyżej, dobitnym przejawem takiej ingerencji był art. 4 ust. 1 tego aktu, który zawieszał lub ograniczał podstawowe prawa obywateli określone w Konstytucji z 1952 r. i innych ustawach oraz umowach międzynarodowych, których PRL była stroną. Przesłanki z art. 1 dekretu o stanie wojennym dotyczą w dużej mierze stanu wyjątkowego, a taki stan nie został przewidziany Konstytucją PRL. Stan wyjątkowy z natury rzeczy zezwala na bardziej ograniczony zakres ingerencji w prawa i wolności człowieka, niż ma to miejsce w stanie wojennym. A zatem, stosownie do argumentu a maiori ad minus, gdy w kraju nie dochodzi do aktów zbrojnej przemocy wobec organów władzy ani nie ma żadnych przesłanek wystąpienia takich aktów, dopuszczalnym stanem nadzwyczajnym byłby określony, też zawsze w ustawie, stan wyjątkowy. Trybunał podkreśla, że prawa o stanie wyjątkowym również – z racji uregulowania w nim ograniczeń praw i wolności – biorąc pod uwagę zarówno ówczesne pojmowanie konstytucji jako ustawy zasadniczej przez oficjalną doktrynę, jak i związanie Polski zasadami wpisanymi do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi określającymi katalog praw człowieka jak i wartościami wyznawanymi przez partnerów społecznych – Rada Państwa po 1977 r. nie mogła przyjąć dekretem nawet w okresie, gdy Sejm nie obradował na sesji.
\nCzłonkowie Rady Państwa nie tylko powinni, ale musieli być świadomi istnienia owych konstytucyjnych ograniczeń. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Konstytucji PRL Rada Państwa była organem konstytucyjnie zobowiązanym do „czuwania nad zgodnością prawa z Konstytucją”.
\n7.1. Zasada lex retro non agit jest fundamentem kultury prawnej cywilizowanych państw, o czym Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, począwszy od swego pierwszego orzeczenia. Wiąże ona zarówno organy stanowiące prawo (prawodawców), jak i organy, które je stosują. Prawodawcy zakazuje owa zasada nadawać stanowionym normom moc wsteczną, poza szczególnymi sytuacjami, w których dopuszczalne są wyjątki od tej zasady. Organom stosującym prawo nakazuje natomiast, by w razie jakichkolwiek wątpliwości co do znaczenia interpretowanych przepisów, odrzuciły te spośród nich, przy których przepisy te miałyby moc wsteczną.
\nZasada ta w zakresie prawa karnego była wyrażona w art. 98 Konstytucji marcowej, a następnie w art. 68 ust. 4 Konstytucji kwietniowej. W okresie PRL, jej obowiązywanie wywodzono z art. 1 kodeksu karnego zarówno z 1932 r., jak i z 1969 r., zaś po 1989 r. z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Obecnie jest ona wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.).
\nZasada lex retro non agit w zakresie, w jakim pokrywa się z zasadą nullum crimen, nulla poena sine lege, jest wyrażana we wszystkich aktach prawa międzynarodowego dotyczących praw człowieka.
\nTrybunał Konstytucyjny wyprowadził ogólny zakaz wstecznego działania prawa z zasady demokratycznego państwa prawnego. Trybunał stwierdzał, że zakaz retroakcji jest konsekwencją zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa i wymaga, aby prawodawca nie nakazywał stosowania nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5). Trybunał, potwierdzając, że zakaz nieretroakcji stanowi podstawę porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym, nie nadawał mu zarazem charakteru absolutnego (por. orzeczenia z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86; OTK w 1986 r., poz. 2 oraz z 4 października 1989 r., sygn.
\nK 3/88, OTK w 1989 r., poz. 2). Trybunał podkreślał, iż zasada ta ma charakter absolutny w prawie karnym, natomiast może doznawać określonych wyjątków w innych dziedzinach prawa (por. orzeczenia TK: z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK z 1992 r., cz. 1, poz. 1, s. 9; z 19 października 1993 r., cz. 2, poz. 35; z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 41; z 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r., cz. 2, poz. 42 oraz wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71). A więc, Trybunał zakazowi działania prawa wstecz nie nadawał charakteru absolutnego, dopuszczając odstępstwa od niego, jeśli w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające takie odstępstwo, ale przyjął, że zakaz ten ma bezwzględny charakter w zakresie prawa karnego (por. wyrok z 3 października 2001 r., sygn.
\nK 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209).
\n7.2. Obydwa badane dekrety zawierały przepisy, w których prawodawca oddzielał datę ich wejścia w życie od momentu wystąpienia zachowania czy zdarzenia, do których normy dekretów mogły mieć zastosowanie. I tak art. 61 dekretu o stanie wojennym stanowił: „Dekret wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia uchwalenia”. Podobną formułę zawierał art. 25 dekretu o postępowaniach szczególnych. Przepis ten stanowił: „Dekret wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia wprowadzenia stanu wojennego”.
\nDekret o stanie wojennym uchwalono 12 grudnia 1981 r. i od tej chwili miał on zastosowanie do przewidzianych w nim zachowań i zdarzeń.
\nW myśl § 1 uchwały Rady Państwa o wprowadzeniu stanu, stan wojenny został wprowadzony z dniem 13 grudnia 1981 r.; dekret o postępowaniach szczególnych miał więc zastosowanie do zachowań i zdarzeń od 13 grudnia 1981 r.
\nZaskarżone dekrety zostały ogłoszone 18 grudnia 1981 r. i dopiero w tym dniu, zgodnie z ich postanowieniami końcowymi, weszły w życie, mimo że numer Dziennika Ustaw, w którym je zamieszczono, miał datę 14 grudnia.
\n7.3. Poczynione ustalenia uprawniają do sformułowania dwóch wniosków. Po pierwsze, w okresie od 13 grudnia 1981 r. do dnia rzeczywistego ogłoszenia badane dekrety nie były częścią polskiego systemu prawnego, ponieważ jako akty nieogłoszone nie obowiązywały. Obywatele mogli więc zasadnie oczekiwać, że w odniesieniu do czynów popełnionych w tym okresie stosowane będą dotychczasowe ustawy karne. Po drugie, od momentu ogłoszenia dekretów nabrały one mocy wstecznej.
\nJak wspomniano wyżej, dekret o stanie wojennym penalizował czyny, które nie były karalne na gruncie wcześniejszych przepisów, zaostrzał odpowiedzialność karną za inne czyny i kwalifikował jako przestępstwa niektóre czyny, które na gruncie dotychczasowych przepisów były wykroczeniami. Dekret o postępowaniach szczególnych przewidywał m.in. dla wymienionych w nim przestępstw sankcje karne surowsze od przewidzianych w dotychczasowych przepisach.
\nZe względu na moc wsteczną obydwu dekretów, za popełnienie czynów w nich wskazanych ich sprawcy w okresie od 13 do 17 grudnia 1981 r. ponosili odpowiedzialności karną, choć czyny te nie były zakazane w chwili ich popełnienia, lub ponosili odpowiedzialność karną na zasadach określonych w dekretach, a więc na zasadach surowszych niż obowiązujące w chwili popełnienia tych czynów. Normy dekretów dotknęły zarówno sprawców czynów, które na gruncie wcześniejszych przepisów w ogóle nie były karane, jak i sprawców czynów, które na gruncie wcześniejszych unormowań były zagrożone karami mniej surowymi. Obydwa badane dekrety przewidywały wymierzenie wymienionym sprawcom kar surowszych niż obowiązujące w chwili popełnienia czynu.
\nKonkludując powyższe rozważania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych naruszały zasadę niedziałania prawa wstecz wyrażoną w art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.
\nRzecznik Praw Obywatelskich zwrócił też uwagę na naruszenie art. 31 ust. 2 zdania drugiego Konstytucji PRL wyrażającego obowiązek ogłoszenia dekretu z mocą ustawy w Dzienniku Ustaw. Zarzut ten nie został sformułowany w petitum wniosku, natomiast wyeksponowano go w uzasadnieniu. Rzecznik stwierdził mianowicie, że dekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych datowane na 12 grudnia 1981 r. zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw opatrzonym datą 14 grudnia 1981 r. W rzeczywistości ten dziennik skierowano do druku i wydrukowano najwcześniej 17 grudnia 1981 r. Stwierdził również, że w następstwie tego stanu rzeczy w początkowym okresie stanu wojennego sądy stosowały nieoficjalny tekst aktu normatywnego, co – jak zauważa Trybunał – było stosowaniem norm aktu nieobowiązującego. Wskazanie tych faktów jest, zdaniem Trybunału, kolejnym dowodem bezprawności działania organów państwa.
\nW rozpoznawanej sprawie na naruszenie zasady nieretroakcji prawa przez prawodawcę nałożyły się naruszenia tej zasady przez organy stosujące prawo. Kwestia antydatowania Dziennika Ustaw oraz sposobu kolportowania jego egzemplarzy, a także stosowania przez sądy nieobowiązującego aktu normatywnego, jako działania z zakresu stosowania prawa, wykraczają poza zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
\nTrybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność dekretu o stanie wojennym oraz dekretu o postępowaniach szczególnych z powodu wydania ich bez odpowiednich kompetencji przez Radę Państwa. Stwierdził też naruszenie przez te akty zasady lex retro non agit.
\n9.1. Prawodawca konstytucyjny nie różnicuje skutków orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność aktu normatywnego w zależności od tego, czy jest to niekonstytucyjność materialna, czy też niekonstytucyjność formalna. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji, każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
\nAkt normatywny wydany przez organ bez odpowiednich kompetencji lub z naruszeniem przepisów regulujących procedurę prawodawczą obowiązuje do chwili ogłoszenia orzeczenia o jego niekonstytucyjności albo traci moc w terminie późniejszym określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Z kolei orzeczenie o niekonstytucyjności aktu nieobowiązującego nie podważa jego mocy obowiązującej w okresie, kiedy dany akt normatywny obowiązywał, ale otwiera drogę do wznawiania postępowań na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.
\nDekret o stanie wojennym oraz dekret o postępowaniach szczególnych były uznawane przez organy władzy publicznej za obowiązujące akty normatywne i były przez nie stosowane. Wyrok Trybunału o niekonstytucyjności dekretów nie podważa wstecznie ich mocy obowiązującej w okresie, kiedy akty te obowiązywały i były stosowane. Otwiera natomiast drogę do zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji i wznowienia postępowań, w których akty te zastosowano.
\n9.2. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma bezpośrednią doniosłość w sferze prawa karnego. Umożliwia ono na żądanie zainteresowanych wznowienie postępowań karnych, w których stosowane były przepisy prawa represyjnego zawarte w zakwestionowanych dekretach.
\nTrybunał Konstytucyjny kwestię dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie rozstrzygnął na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i wyznacza granice, w jakich stwierdzenie niekonstytucyjności aktów normatywnych wskazanych w sentencji niniejszego wyroku może stanowić następnie podstawę wznowienia postępowań zakończonych prawomocnym orzeczeniem. W szczególności może to nastąpić wyłącznie w tym zakresie, w jakim w konkretnej sprawie jest to niezbędne dla ochrony konstytucyjnych praw lub wolności. Stąd rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach karnych, organy stosujące prawo, winny w każdym wypadku ustalić, na czym polegało naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych w danym postępowaniu (mając na względzie obowiązujący wówczas standard konstytucyjny) oraz czy faktycznie wznowienie takie będzie stanowiło adekwatny i niezbędny w danym wypadku środek sanujący owo naruszenie, a ponadto określić odpowiedni do tego zakres i charakter wznowienia, ograniczając je w szczególności do tych elementów postępowania lub orzeczeń w nim wydanych, które nie spełniały wspomnianego standardu konstytucyjnego.
\n9.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że orzekanie w sprawie dekretów stanu wojennego jest konieczne ze względu na ochronę konstytucyjnych wolności i praw. Miał przy tym świadomość, że wielu spośród tych praw i wolności nie da się przywrócić, a ich naruszeń wynagrodzić. Trybunał uznał jednak, że orzeczenie w tej sprawie jest doniosłe dla ugruntowywania rządów prawa i – bez względu na jego ograniczone skutki bezpośrednie – służy zachowaniu zasady zaufania obywateli do państwa i jego instytucji. Daje ono wyraz gwarancyjnej funkcji prawa i potwierdza nadrzędną rolę konstytucyjnych przepisów, w wypadku podejmowania przez organy władzy publicznej działań bez podstawy prawnej i z naruszeniem podstawowych zasad wprowadzania prawa w życie.
\nZ tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.