W tym świetle roszczenie odszkodowawcze za wywłaszczenie stanowi szczególny instrument ochrony interesów skarżących z tytułu naruszonego prawa własności, które nie mogą być realizowane za pomocą środków ochrony restytucyjnej. Wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia pozwala wręcz uznać w takiej sytuacji prawo do odszkodowania za swoisty surogat prawa własności nieruchomości. Ten ścisły związek przemawia za traktowaniem nadmiernych ograniczeń roszczeń odszkodowawczych przysługujących z tytułu naruszenia prawa własności jako nieuprawnioną ingerencję w ochronę prawną samej własności. W świetle orzecznictwa Trybunału ocena całokształtu unormowań rekompensujących ingerencję w prawo własności może doprowadzić do wniosku o naruszeniu istoty tego prawa, sankcjonowanej w świetle art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Ocena taka jest tym bardziej uprawniona w rozpatrywanej sprawie, w której skarżący zostali w ogóle pozbawieni prawa do odszkodowania z tytułu pozbawienia ich własności nieruchomości.
\n7.4. Art. 215 ust. 2 u.g.n. w świetle równej ochrony praw majątkowych.
\nStwierdzenie, czy art. 215 ust. 2 u.g.n. wprowadza niezgodne z Konstytucją zróżnicowanie jego adresatów z punktu widzenia ochrony prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, wymaga ustalenia przez Trybunał, czy w ogóle zachodzi podobieństwo tych adresatów, a więc, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie. Uznanie, że podmioty są podobne, pozwala na podjęcie badania, czy są one traktowane podobnie na gruncie zaskarżonej regulacji. Stwierdzenie zaś, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny (wprowadza zróżnicowanie), wymaga zbadania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości.
\nW rozpatrywanej sprawie skarżący słusznie wskazują, że wspólną cechą relewantną decydującą o wyodrębnieniu na podstawie zaskarżonego przepisu porównywanych grup podmiotów, to jest byłych właścicieli (ich następców prawnych) domów jednorodzinnych lub działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i byłych właścicieli (ich następców prawnych) innych nieruchomości warszawskich, jest to, że zostali oni pozbawieni własności tych nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego oraz nie złożyli wniosków o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy lub prawa te nie zostały im przyznane z jakichkolwiek innych powodów. W takiej sytuacji art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego zobowiązywał gminę do wypłacenia odszkodowania właścicielom oraz ich następcom prawnym bez jakiegokolwiek zróżnicowania podmiotowego czy przedmiotowego w tym zakresie. Obowiązek odszkodowawczy gminy dotyczył także budynków położonych na gruncie, które przeszły na własność gminy wskutek nieprzyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu.
\nArt. 215 ust. 2 u.g.n. różnicuje zatem sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych. Zasada równej ochrony praw majątkowych jest, jak już zostało wspomniane, szczególną postacią ogólnej zasady równości. Odstępstwo od zasady równości, stanowiąc wyłom od zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji (a tym samym również w art. 32 ust. 1 Konstytucji), nie jest jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania, pod warunkiem że jest ono usprawiedliwione, to znaczy ma podstawę w przekonujących kryteriach. Kryteria te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny oraz muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zróżnicowanie ochrony praw majątkowych musi być tym samym skonfrontowane z kryteriami przyjętymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wskazuje zarówno sposób rozumienia przesłanki konieczności, a tym samym i proporcjonalności ograniczenia określonego prawa, jak i inne wartości konstytucyjne, które mogą przeważyć na rzecz utrzymywania takiego ograniczenia, w tym wypadku więc uzasadniać odstąpienie od zasady równej ochrony praw majątkowych.
\nW odniesieniu do art. 215 ust. 2 u.g.n. nie można wskazać żadnego związku tego przepisu z celem i zasadniczą treścią przepisów u.g.n., których realizacji miałaby służyć zaskarżona regulacja. W szczególności nie może to być uzasadnione koniecznością ochrony praw nabytych osób, które złożyły wnioski o odszkodowanie w trybie przepisów u.g.g. i które nie zostały rozpatrzone do wejścia w życie u.g.n., bo przyznanie odszkodowania innym podmiotom nie stanowiłoby przeszkody w realizacji roszczeń tych osób. Uzasadnienie zróżnicowania wymagałoby wykazania, że między sytuacjami adresatów art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest byłymi właścicielami domów jednorodzinnych i działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a byłymi właścicielami innych nieruchomości warszawskich zachodzą takie odmienności, że konieczne jest poddanie ich odmiennej regulacji. Obecnie nie ma racjonalnego uzasadnienia pozbawienia prawa do odszkodowania byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna. Przemiany ustrojowe po 1989 r., zwieńczone wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., przywróciły bowiem jednolity charakter własności i równą jej ochronę. Art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś obecnie regułę interpretacyjną przy stosowaniu przepisów dotyczących własności.
\nSkoro nie da się wykazać przesłanki relewantności zróżnicowania, to nie ma możliwości analizowania przesłanki jego proporcjonalności. Brak możliwości zdefiniowania celu, którego realizacji miałoby służyć pominięcie byłych właścicieli nieruchomości innych niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna, nie pozwala bowiem na ustalenie, czy dochowano odpowiedniości relacji między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości i równej dla wszystkich ochrony prawa do odszkodowania jako innego prawa majątkowego.
\nWreszcie, co jest decydujące dla oceny, czy doszło do naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie da się powiązać pominięcia w art. 215 ust. 2 u.g.n. byłych właścicieli innych nieruchomości niż domy jednorodzinne i działek przeznaczonych pod zabudowę inną niż jednorodzinna z jakimikolwiek wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Dokonane zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia w żadnej z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności nie jest konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony praw i wolności innych osób. Zawężenie praw odszkodowawczych byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, a przez to ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, wydaje się podyktowane motywem ochrony jego budżetu.
\nPrawo do odszkodowania za wywłaszczenie, jak już wspomniano, stanowi swoisty surogat utraconej własności nieruchomości. Z tego względu uzasadniona jest jego szczególna ochrona, zbliżona intensywnością do ochrony prawa własności. Prawo własności i jego gwarancje wskazane w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej, a w szczególności na tle art. 20 i art. 21 Konstytucji, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym.
\n7.5. Wobec powyższego analiza konstytucyjności zaskarżonego przepisu wykazała, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy m.st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeśli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nWyrok Trybunału stwierdza niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Znaczy to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy (zob. wyroki: sygn. SK 22/01, z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46 oraz z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08).
\nWyrok wskazujący niekonstytucyjność ustalonego przez Trybunał Konstytucyjny pominięcia nie wywołuje samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Nie pozwala tym samym na uczynienie zadość roszczeniom skarżących. Aby skarżący zrealizowali swe prawa, potrzebna jest interwencja ustawodawcy, polegająca na wprowadzeniu do porządku prawnego przepisu, który usunąłby niekonstytucyjne pominięcie w art. 215 ust. 2 u.g.n. (zob. wyrok o sygn. SK 22/01 oraz postanowienie z 11 października 2004 r., sygn. SK 42/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 99).
\nTrybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sprawa, w której zapadł niniejszy wyrok, dotyczy materii skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym. Owo skomplikowanie wynika ze znacznego upływu czasu od momentu utraty własności przez skarżących, a także z konieczności spójnego uwzględnienia wcześniejszych regulacji prawnych. Regulacja tej materii wymaga również proporcjonalnego wyważenia wartości konstytucyjnych: z jednej strony respektowania prawa do odszkodowania dla tych, którzy utracili własność nieruchomości, z drugiej zaś strony konieczności zachowania równowagi budżetowej i uwzględnienia możliwości finansowych państwa.
\nW tym świetle nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy potrzebny jest odpowiednio długi czas na dokonanie stosownych zmian będących konsekwencją niniejszego wyroku. Do ustawodawcy należy decyzja, czy zmiany te powinny ograniczyć się do ustanowienia przepisów usuwających orzeczoną niekonstytucyjność, czy też wskazana byłaby regulacja kompleksowa, całościowo obejmująca problematykę nieruchomości warszawskich utraconych na podstawie dekretu warszawskiego, w szczególności w zakresie zasad, trybu przyznawania i wysokości odszkodowania. Bez względu na decyzję ustawodawcy co do ograniczonego bądź kompleksowego uregulowania problemu odszkodowania za utraconą własność, dochowanie wymogów konstytucyjnych w obecnej sytuacji, jak wspomniano – skomplikowanej pod względem faktycznym i prawnym, nie musi polegać na przyjęciu zasady pełnego odszkodowania.
\nNależy pamiętać, że obecny stan faktyczny i częstokroć skomplikowany stan prawny nieruchomości utraconych na podstawie dekretu warszawskiego to nie tylko efekt niejednolitej polityki ustawodawcy, lecz także rezultat powojennych decyzji politycznych podejmowanych na masową skalę, których konsekwencji nie można odwrócić, a nawet w pełni im zadośćuczynić, bez szkody dla interesu powszechnego. Skutki takie, mimo że nawet po wielu latach należy oceniać w sposób jednoznaczny z punktu widzenia naruszenia praw jednostki, powinny być jednak oceniane w sposób szczególny z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej (zob. wyrok w sprawie SK 22/01). Nie bez znaczenia dla tej oceny jest między innymi to, że pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych osób (ich następców prawnych), które utraciły własność nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego, mogłoby powodować w konsekwencji również masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób.
\nZ powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzeł jak w sentencji.
\nZdanie odrębne sędzi TK Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, w całości.
\nUważam, że postępowanie w niniejszej sprawie winno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
\nUZASADNIENIE Postępowanie w sprawie badania zgodności art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) z Konstytucją powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Niedopuszczalność ta zachodzi z dwóch powodów: zarówno ze względu na ogólnie określoną kognicję Trybunału, jak i ze względu na szczególny charakter kontroli konstytucyjnej dokonywanej w trybie skargowym.
\nTeza, że TK, jako „ustawodawca negatywny”, nie może zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa, jest tak oczywista, że nie wymaga uzasadnienia. Z niej wywodzi się także brak kompetencji w zakresie orzekania o niezgodności z Konstytucją zaniechania legislacyjnego. Jednocześnie jednak, zgodnie z utrwalonym i przywołanym w uzasadnieniu wyroku orzecznictwem TK, przyjmuje się możliwość dokonywania oceny pominięcia legislacyjnego (tzw. unormowania niepełnego, zaniechania względnego, luki tetycznej). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że rozróżnienie zaniechania i pominięcia nie opiera się na ugruntowanych podstawach doktrynalnych, a ponadto – brak jest jednoznacznego kryterium pozwalającego oddzielić te dwie sytuacje (por. P. Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne, Księga Jubileuszowa Prof. Mariana Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 397-398). W konsekwencji w każdej sprawie, w której chodzi o ocenę nieistniejącego unormowania, TK – niejako prejudycjalnie – kwalifikuje ów brak regulacji jako zaniechanie albo pominięcie, rozstrzygając tym samym o własnej kompetencji. Kryteria odróżnienia są więc dziełem orzecznictwa Trybunału. Wydaje się, że w orzecznictwie występują dwa kryteria odróżnienia pominięcia od zaniechania, przy czym – w niniejszej sprawie – zastosowanie każdego z nich prowadzi do tego samego rezultatu.
\n1.1. Stosując pierwsze, które można określić jako subiektywne, Trybunał uznaje, że nie jest władny wkraczać tam, gdzie brak unormowania polega na „świadomym pozostawieniu przez ustawodawcę określonej kwestii poza uregulowaniem prawnym” (liczne orzeczenia); „zarzut celowego zaniechania ustawodawczego (luki prawnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym” (postanowienie z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 12/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 95, wyrok z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Badanie jest jednak dopuszczalne, gdy „wyłączenie w ustawie zwykłej pewnej grupy osób należących do szerszej grupy beneficjentów prawa konstytucyjnego jest następstwem przypadkowej konfiguracji przesłanek normowania w ustawodawstwie zwykłym, odniesionym do tej właśnie grupy” (wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50).
\nPomijając pewną niezręczność sformułowania „świadomość ustawodawcy”, trzeba odnotować, że zacytowane stanowisko TK jest zbieżne z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, zgodnie z którym kontroli TK nie podlega „czyste zaniechanie ustawodawcze”, określane też jako luka aksjologiczna, zachodzące, gdy „brak regulacji wynika z zamierzonej (czy choćby tolerowanej) polityki legislacyjnej” (E. Łętowska, K. Gonera, Art. 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, „Państwo i Prawo” z. 9/2003, s. 4-5). Zdaniem M. Safjana, „czysta postać zaniechania «legislacyjnego» przejawiająca się w braku realizacji określonych programowych założeń politycznych, gospodarczych, społecznych nie podlega kwalifikacji jako niekonstytucyjna i stanowiąca wyraz swoistego bezprawia legislacyjnego. Może być przedmiotem odpowiedzialności politycznej” (Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 r.), Warszawa 2004, s. 57).
\nGdyby dopuszczalność konstytucyjnoprawnej kontroli art. 215 ust. 2 u.g.n. oceniać za pomocą kryterium określonego jako subiektywne, brak kognicji TK wydaje się oczywisty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieistnienie kompleksowego unormowania odszkodowań za grunty warszawskie jest wyrazem decyzji ustawodawcy. Trzymając się terminologii z orzecznictwa TK, należy stwierdzić, że ustawodawca ma pełną świadomość braku odpowiedniej regulacji, a pozostawanie grupy właścicieli nieruchomości warszawskich bez odszkodowania na pewno nie jest kwestią przypadkowej konfiguracji ustawowych przesłanek warunkujących rekompensatę. Najlepiej świadczą o tym próby legislacyjne, zmierzające do rozwiązania problemu (rządowe projekty ustaw z 1999 r. i z 2009 r. oraz – przedstawiony w toku postępowania przed TK – projekt „miejski”).
\n1.2. Drugie kryterium ma charakter obiektywny. Stosując je, TK dokonuje oceny istniejącej regulacji, mimo że kwestionowany jest jej brak. Gdy w konkretnym przypadku okaże się, że oceniane unormowanie – biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne – ma zbyt wąski zakres, TK uznaje istnienie pominięcia legislacyjnego i – tym samym – uznaje swoją właściwość. Wypada dodać, że pozytywny wynik badania kognicji zawsze jest jednocześnie dowodem niekonstytucyjności poddanego kontroli pominięcia legislacyjnego. Taki tok rozumowania znajduje w szczególności zastosowanie, gdy brak regulacji jest kwestionowany z punktu widzenia zasady równości, tj. zarzuca się stworzenie sytuacji dyskryminującej pewną kategorię podmiotów (por. wyrok z 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 40). Nie podważając tego sposobu argumentacji i dotychczasowych rozstrzygnięć, w których TK – posługując się kryterium obiektywnym – uznał swoją kognicję do kontroli konstytucyjności braku regulacji, wyrażam przekonanie, że w wyroku, którego dotyczy zdanie odrębne, TK poszedł znacznie dalej, gdyż uznał się właściwym do oceny, że regulacja o charakterze wyjątkowym powinna być rozciągnięta na ogół przypadków, od których wyjątek został uregulowany. Stwierdzenie to wymaga rozwinięcia.
\nW większości orzeczeń, w których TK przyjął swą kompetencję w zakresie kontrolowania braku regulacji, badanie konstytucyjności dotyczyło przepisów zawierających wyliczenie podmiotów, którym przyznano określone uprawnienia; kwestionowane było pominięcie (w znaczeniu potocznym) jednej z kategorii podmiotów. Tego rodzaju regulacje oceniał TK w powoływanych w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięciach, w szczególności zapadłych na tle art. 216 u.g.n. TK dwukrotnie uznał, że w przepisie tym, zawierającym enumeratywnie wyliczenie przypadków, gdy wywłaszczonemu należy się rekompensata, zabrakło jednej spośród wielu sytuacji, w których – zdaniem TK – rekompensata taka, według zasad konstytucyjnych, także się należy (zob. wyroki z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216 i z 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, (OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34). W tych przypadkach niewątpliwie można mówić o pominięciu objętym kognicją TK.
\nZ zupełnie inną sytuacją mamy do czynienia w sprawie o sygn. SK 41/09. Z zawartych w uzasadnieniu wyroku uwag historycznych (część III, pkt 3.4.) wynika w sposób jednoznaczny, że unormowaniem, które pozbawiło właścicieli nieruchomości objętych dekretem warszawskim prawa do odszkodowania, był art. 82 nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127; dalej: u.g.g.w.). Ustawodawca, wygaszając roszczenia odszkodowawcze właścicieli gruntów warszawskich, jako wyjątek od przyjętej zasady przewidział w art. 83 u.g.g.w. rekompensatę dla właścicieli domów jednorodzinnych i działek, które według przedwojennych planów zagospodarowania były przeznaczone pod budowę takich domów.
\nW uzasadnieniu podkreślono, że kwestionowany art. 215 jest powtórzeniem dawnego art. 83 u.g.g.w. Przejęcie tego przepisu do nowego aktu prawnego było wyrazem poszanowania praw nabytych. Jeśli ustawodawca – czy to ze względów społeczno-polityczno, czy budżetowych – nie zdecydował o zaspokojeniu roszczeń wszystkich właścicieli dotkniętych działaniem dekretu warszawskiego, to w każdym razie – z punktu widzenia zasad konstytucyjnych – zobligowany był do zachowania w ustawie roszczeń już wcześniej przyznanych. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że wyjątkowe potraktowanie właścicieli domów jednorodzinnych i działek pod budowę takich domów, choć wprowadzone po raz pierwszy w 1958 r., pewne uzasadnienie znajduje także w treści art. 75 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, (…) oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”.
\nPrzepisów nie można interpretować w oderwaniu od kontekstu historycznego i otoczenia prawnego, w którym obowiązują. W niniejszej sprawie ich uwzględnienie prowadzi do uznania, że art. 215 ust. 2 u.g.n. reguluje wyjątki od zasady wprowadzonej w 1985 r. Tę konstatację prawną wspiera odwołanie się do okoliczności faktycznych, wskazujących na ciężar gatunkowy „pominięcia”, o które chodzi. Nieruchomości objęte hipotezą art. 215 ust. 2 u.g.n., a zatem domy jednorodzinne i działki pod budowę takich domów, ze względu na wielkomiejski charakter zabudowy stolicy, stanowią zdecydowaną mniejszość nieruchomości objętych dekretem warszawskim. Wiceprezydent Warszawy, podczas rozprawy przed TK wyjaśnił, że art. 215 ust. 2 u.g.n. dotyczy zaledwie około 20% ogółu nieruchomości przejętych na podstawie dekretu (stenogram rozprawy, s. 54). Oznacza to, że TK uznał za podlegający jego kognicji brak w unormowaniu, chociaż brak ten obejmuje ogromną większość przypadków, które powinny być – zdaniem TK – unormowane. Do realizacji wyroku TK nie wystarczy proste uzupełnienie treści przepisu, jak to miało miejsce na tle wcześniejszych orzeczeń (por. sygn. SK 22/01, SK 9/08), lecz niezbędne jest wydanie obszernej ustawy.
\n1.3. Podsumowując ten fragment rozważań, należy stwierdzić, że rozumowanie będące podstawą rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. SK 41/09 zdecydowanie odbiega od stosowanego we wcześniejszych orzeczeniach, także tych, w których przyjęto obiektywne kryterium rozróżnienia zaniechania i pominięcia legislacyjnego. TK – chyba po raz pierwszy – z faktu uregulowania przez ustawodawcę sytuacji wyjątkowej wywiódł tezę o pominięciu legislacyjnym ogółu sytuacji i uznał się właściwym do konstytucyjnej kontroli tego „pominięcia”. Skoro samo odróżnienie pominięcia od zaniechania prawodawczego jest dziełem orzecznictwa, TK niewątpliwie dysponuje pewną swobodą określenia znaczenia tych pojęć, w szczególności może nadać pominięciu znaczenie odbiegające od potocznego rozumienia. Swoboda ta nie sięga jednak tak daleko, by zakresem znaczeniowym objąć sytuacje będące przeciwieństwem pominięcia. Dzięki temu zabiegowi dochodzi bowiem do objęcia kognicją TK kontroli konstytucyjności zaniechań ustawodawcy.
\n2.1. W niniejszej sprawie zależność taka nie zachodzi. Sentencja wyroku zawiera bowiem ograniczenie czasowe: za niekonstytucyjne zostało uznane pominięcie odszkodowań za nieruchomości, inne niż domy jednorodzinne i działki pod budowę takich domów, jeśli ich własność przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r. O ile ze względu na przedmiot, tj. rodzaj wywłaszczonej nieruchomości, skarżący mieszczą się w zakresie sentencji, o tyle nie obejmuje ich jej zakres czasowy, ponieważ ich poprzednicy prawni utracili własność przed datą wskazaną w sentencji. W konsekwencji nawet gdyby Sejm uchwalił ustawę odpowiadającą treści wyroku TK, a zatem wprowadził przepisy przyznające rekompensatę za nieruchomości, których własność przeszła na Skarb Państwa po 5 kwietnia 1958 r., sytuacja skarżących nie uległaby zmianie, tj. nadal nie byliby objęci prawem do odszkodowania.
\n2.2. Spostrzeżenie to należy uogólnić. Nie ulega wątpliwości, że zawarta w art. 215 ust. 2 u.g.n. data 5 kwietnia 1958 r. nie ma żadnego związku z procesem przejmowania przez państwo nieruchomości warszawskich. Ze względu na treść dekretu warszawskiego (art. 1) i przepisów wykonawczych do niego (rozporządzenie Ministra Odbudowy) – co do zasady – utrata własności następowała jeszcze w latach czterdziestych. Data oznaczająca dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) została przejęta mechanicznie do kolejnych aktów prawnych. Cezura wyznaczona datą 5 kwietnia 1958 r. jest więc zupełnie przypadkowa z punktu widzenia ochrony właścicieli gruntów warszawskich. Przywołując ją w wyroku, TK wykreował nowe kryterium zróżnicowania ich sytuacji prawnej. Z sentencji wynika bowiem, że pozbawienie byłych właścicieli nieruchomości warszawskich prawa do odszkodowania jest niekonstytucyjne, jeśli własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r. Nieuchronnie nasuwa się pytanie: Co z właścicielami, którzy utracili własność wcześniej? Grupa pominiętych w wyroku, do której należą też skarżący, niewątpliwie stanowi większość.
\n2.3. Na tym tle nasuwa się refleksja co do skutków wyroku. Jest oczywiste, że orzeczenia TK stwierdzające niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego nie tworzą norm, lecz tylko powinność uchwalenia przez ustawodawcę odpowiednich przepisów. Z takich orzeczeń wynika jednak zwykle jednoznaczna wskazówka dla ustawodawcy co do treści tych przepisów. Wydaje się, że wyrok, którego dotyczy zdanie odrębne, takiej wskazówki nie zawiera.
\nZ tych względów zgłaszam zdanie odrębne.