6.1.19. Trybunał w niniejszym składzie stwierdza, że pogląd wyrażony w sprawie o sygn. Ts 24/01 nie może być argumentem za niekonstytucyjnością waloryzacji kwotowej wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r. Pogląd ten sformułowany został w kontekście konkretnej sprawy co do zasady innej niż sprawa niniejsza. W sprawie o sygn. Ts 24/01 skarżący zarzucił niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy o waloryzacji emerytur i rent z art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie waloryzacji procentowej emerytur i rent zaskarżonym przepisem prowadziło do zwiększenia dysproporcji między świadczeniobiorcami, gdy tymczasem wzrost kosztów utrzymania dotykający wszystkich w równym stopniu przemawiał za jednakową waloryzacją kwotową. Trybunał we wstępnej kontroli skargi postanowił odmówić jej dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności przedstawionych zarzutów.
\n6.1.20. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną, wprowadzającą waloryzację kwotową tylko w 2012 r., a nie na stałe. Po drugie, Trybunał w postanowieniu o sygn. Ts 24/01 odniósł się do stwierdzenia skarżącego, że tylko waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych. Co więcej, Trybunał nie wykluczył dopuszczalności użycia waloryzacji kwotowej jako metody waloryzacji emerytur i rent. Wyrażony pogląd Trybunału, że „przy istniejącym zróżnicowaniu wysokości przyznawanych świadczeń emerytalnych stosowanie waloryzacji kwotowej prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania rezultatów”, odnosił się do sytuacji, w której ustawodawca wprowadza na stałe waloryzację kwotową, gdy brak ku temu jakiegokolwiek uzasadnienia w treści Konstytucji i warunkach społeczno-ekonomicznych.
\nTymczasem ustawa z 13 stycznia 2012 r. wprowadza waloryzację kwotową w 2012 r. w kontekście nieobojętnego dla naszej gospodarki gwałtownego i głębokiego kryzysu finansów publicznych szeregu państw unijnych i spowolnienia gospodarczego w Polsce i u jej głównych partnerów gospodarczych, niekorzystnych trendów demograficznych oraz postępującego rozwarstwienia pobieranych świadczeń w naszym kraju. Ta ostatnia okoliczność przekłada się na redukcję możliwości zaspokajania innych potrzeb poza wydatkami na najtańszą żywność, co jest obserwowanym realnym problemem świadczeniobiorców najniższych emerytur i rent oraz świadczeń socjalnych. Kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko stopniowego rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą.
\nDo tego zagadnienia Trybunał szerzej odniesie się w dalszej części uzasadnienia, rozpatrując zarzut RPO o niezgodności waloryzacji kwotowej, wprowadzonej ustawą z 13 stycznia 2012 r., z zasadą sprawiedliwości społecznej.
\n6.1.21. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów wskazała, że odstąpienie od zastosowania ogólnych zasad waloryzacji, określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, jest podyktowane zasadami równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego (s. 3 i 5 projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu).
\n6.1.22. Trybunał w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Zwiększanie lub ograniczanie wydatków z tym związanych musi mieć na uwadze konieczność zapewnienia równowagi finansów publicznych. Równowaga finansów publicznych stanowi bowiem wartość chronioną konstytucyjnie. Zapewnienie równowagi budżetowej jest wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania w interesie publicznym (zob. wyrok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 252, cz. III i powołane tam orzeczenia).
\n6.1.23. Trybunał podtrzymuje również swoje stanowisko, że konstytucyjna zasada solidarności społecznej jest jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej, która zgodnie z art. 20 Konstytucji stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Oparcie ustroju gospodarczego na społecznej gospodarce rynkowej jest wyrazem woli ustrojodawcy podkreślenia obowiązku organów władzy publicznej do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie dokonywanych z poszanowaniem tych praw. Zasada solidarności społecznej ma swoje podstawy aksjologiczne również w art. 1 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli” oraz w art. 2 Konstytucji, stanowiącym, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
\nZ przepisów tych można wyprowadzić obowiązek ustawodawcy, w obszarze polityki społecznej, dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym. W swoim orzecznictwie Trybunał m.in. stwierdził, że idee równości społecznej i solidarności wymagają, aby ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny tylko niektóre z nich, oraz że solidarność społeczna znajduje się u podstaw funkcji redystrybucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4, cz. III, pkt 3-4 i powołane tam orzeczenia).
\n6.1.24. Postępujące rozwarstwianie się sytuacji majątkowej beneficjentów świadczeń zabezpieczenia społecznego oraz możliwości budżetu państwa w obliczu kryzysu finansów publicznych w strefie państw unijnych, z którymi gospodarka polska jest organicznie związana, oraz wobec podejmowanych w tej strefie reform strukturalnych polityki kształtowania finansów publicznych, zmusiło ustawodawcę do poszukiwania optymalnego mechanizmu waloryzacji świadczeń w 2012 r. Trybunał stwierdza, że wprowadzając doraźnie w 2012 r., za pomocą ustawy epizodycznej, waloryzację kwotową świadczeń zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, a jego działanie znajduje uzasadnienie w zasadach równowagi finansów publicznych państwa i solidaryzmu społecznego.
\n6.1.25. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji.
\n6.2. Wnioskodawcy uznali, że waloryzacja kwotowa prowadzi do różnicowania sytuacji emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest wysokość pobieranego świadczenia. Waloryzacja kwotowa zapewnia zachowanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych tylko części beneficjentów, tzn. osób pobierających je w kwocie do 1480 zł. Zróżnicowanie to, zdaniem wnioskodawców, jest nieracjonalne, nieproporcjonalne i nie znajduje uzasadnienia w normach, zasadach i wartościach konstytucyjnych. Tym samym dochodzi do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania sytuacji prawnej uprawnionych do pobierania świadczeń emerytalno-rentowych, a więc naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (s. 13-20 wniosku Prezydenta RP oraz s. 14-15 wniosku RPO).
\n6.2.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Omawiana zasada nakazuje zatem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają.
\nTrybunał stwierdził już w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25): „nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych”. Za przedstawionym rozumieniem zasady równości Trybunał opowiedział się także m.in. w wyrokach z: 24 kwietnia 2001 r., sygn. U 9/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 80); 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46); 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22); 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 26 lutego 2008 r., sygn. SK 89/06 (OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 7); 22 lipca 2008 r., sygn.
\nP 41/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109); 11 maja 2010 r., sygn. SK 50/08 (OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 34); 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106); 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79).
\n6.2.1.1. Jak wynika z jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień.
\nPo pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna.
\nPo drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
\nPo trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to – mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego – niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne. Odstępstwo takie jest dozwolone, jeżeli zróżnicowanie odpowiada wymogom relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, w tym w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Należy przy tym pamiętać, że – wobec przyznania prawodawcy przez ustawę zasadniczą szerokiego zakresu swobody regulacyjnej – przy orzekaniu przez sąd konstytucyjny o zgodności określonego unormowania z zasadą równości, ze względu na konieczność stosowania w tym wypadku kryteriów ocennych, niezbędne jest zachowanie pewnej powściągliwości, zwłaszcza jeżeli weźmiemy pod uwagę domniemanie konstytucyjności ustanowionych przepisów prawnych (zob. wyroki TK z: 30 października 2007 r., sygn. P 36/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 110; 18 listopada 2008 r., sygn. P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156; 18 stycznia 2011 r., sygn. P 44/08, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 1).
\n6.2.1.2. Treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecydowanie bogatsza niż zasady równości. Z jednej bowiem strony wyznacza ona obowiązki o charakterze formalnym, nakazując równe traktowanie podmiotów równych (zob. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213; 4 maja 2004 r., sygn.
\nK 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 30; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 100; 29 maja 2007 r., sygn. P 8/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 51; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64; 2 grudnia 2008 r., sygn. P 48/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 173; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 46; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 9; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 57; 26 października 2010 r., sygn.
\nK 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) oraz zakazując równego traktowania podmiotów nierównych (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09; por. także wyrok TK z 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08), z drugiej zaś wyznacza obowiązki o charakterze materialnym, sprowadzające się do nakazu realizacji i ochrony szeregu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 7/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09).
\nUstalenie powiązań zachodzących między zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości wymaga precyzyjnego rozważenia poszczególnych, wyróżnionych aspektów zasady sprawiedliwości społecznej, co ostatnio zostało dokonane w wyroku z 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10.
\n6.2.1.2.1. Odnośnie do pierwszego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli nakazu równego traktowania równych, zasada sprawiedliwości społecznej pokrywa się z zasadą równości, będącą jej konkretyzacją. Prima facie nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie zasady równości jest równoznaczne z naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze. Należy jednak uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji.
\nPowołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości (zob. wyroki TK z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00; 14 kwietnia 2003 r., sygn. K 34/02; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 30 października 2007 r., sygn. P 36/06; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09) lub innych unormowań konstytucyjnych, np. zasady równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych, zasady równouprawnienia kobiety i mężczyzny czy zasady równej ochrony praw majątkowych.
\n6.2.1.2.2. Odnośnie do drugiego z obowiązków o charakterze formalnym, czyli zakazu równego traktowania nierównych, zasada sprawiedliwości społecznej nie pokrywa się z zasadą równości, gdyż – jak już wspomniano – zasada równości dopuszcza odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotów różnych, chociaż tego nie wymaga. Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze nie może być równoznaczne z naruszeniem zasady równości. Należy zatem uznać, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności określonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, związanego z nieuzasadnionym zrównaniem sytuacji prawnej podmiotów różnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada sprawiedliwości społecznej, a nie zasada równości, która nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady równości prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących równe traktowanie nierównych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09).
\nWypada przy tym podkreślić, że ograniczenia swobody prawodawcy w zakresie identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów różnych są mniej rygorystyczne niż analogiczne ograniczenia w zakresie odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych. W powoływanym już wyroku o sygn. P 41/09, Trybunał stwierdził, że „z naruszeniem omawianej zasady w razie równego potraktowania podmiotów o odmiennych cechach mielibyśmy do czynienia tylko wyjątkowo. Przykładem takiego uchybienia zasadzie sprawiedliwości społecznej byłaby sytuacja, w której określone podmioty charakteryzowałyby cechy – z prawnie relewantnego punktu widzenia – istotnie przeciwstawne, a sama regulacja nie dałaby się uzgodnić z wartościami konstytucyjnymi. (...) Akceptacja przeciwnego stanowiska zmusiłaby prawodawcę do tworzenia prawa w sposób nadmiernie kazuistyczny, co sprzeciwia się standardom państwa prawa, zgodnie z którymi przepisy prawne powinny być wprawdzie formułowane precyzyjnie, ale jednocześnie możliwie syntetycznie”.
\n6.2.1.2.3. Za przedstawionym zapatrywaniem przemawiają poza tym trzy zasadnicze argumenty.
\nPo pierwsze, nie ulega wątpliwości, że pomimo zróżnicowanej charakterystyki poszczególnych kategorii podmiotów, wszyscy ludzie pozostają równi ze względu na przyrodzoną i niezbywalną godność osoby ludzkiej, będącą – w świetle art. 30 Konstytucji – wartością nadrzędną w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu nie można obowiązkowi odmiennego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów nierównych nadawać tej samej rangi co obowiązkowi identycznego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów równych.
\nPo drugie, należy mieć na uwadze, że chociaż zarówno nakaz równego traktowania równych, jak i zakaz równego traktowania nierównych dają się wyprowadzić z zasady sprawiedliwości społecznej, to jednak ustrojodawca uznał za właściwe odrębne wyeksponowanie jedynie pierwszego z wymienionych obowiązków, czego wyrazem jest treść art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że przywiązuje on szczególną wagę do gwarancji nakładania jednakowych obowiązków, względnie przyznawania jednakowych praw osobom znajdującym się w identycznej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej.
\nPo trzecie, mając na uwadze bardzo ogólny charakter zasady sprawiedliwości społecznej, która nie określa wystarczająco precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek do formułowania wolnych od arbitralności czy subiektywizmu ocen prawnych, stwierdzenie niezgodności określonej regulacji z rozważaną zasadą może nastąpić jedynie w razie jej niewątpliwego i ewidentnego naruszenia.
\nPrzyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wkraczania przez sąd konstytucyjny w sferę należącą w demokratycznym państwie prawnym do ustawodawcy (zob. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258; 5 września 2006 r., sygn. K 51/05; 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07). Uwzględniając to, że zakaz równego traktowania nierównych wynika z zasady sprawiedliwości społecznej, orzekając o naruszeniu owego zakazu konieczne jest zachowanie daleko idącej powściągliwości.
\n6.2.2. Co do obowiązków o charakterze materialnym, czyli nakazu realizowania i ochrony różnych wartości konstytucyjnych, zasada sprawiedliwości społecznej jest niezależna od zasady równości w tym sensie, że naruszenie jednej z nich nie powoduje naruszenia drugiej, przy czym nie można wykluczyć sytuacji, w której określona regulacja prawna uchybiać będzie, z osobna, równolegle im obu. Związek zasady sprawiedliwości społecznej w analizowanym obszarze z zasadą równości przejawia się w tym wypadku odmiennie. Jak wskazano już wcześniej, odstępstwa od zasady równości dopuszczalne są jedynie w razie spełnienia trzech wymogów, a mianowicie: relewantności, proporcjonalności oraz powiązania z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi.
\nNie ulega przy tym wątpliwości, że szczególne znaczenie dla uznania wyjątków od zasady równości za uzasadnione mają właśnie wartości współkonstytuujące zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. wyroki TK z: 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70; 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97; 12 maja 1998 r., sygn. U 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 34; 20 października 1998 r., sygn. K 7/98; 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99; 12 września 2000 r., sygn. K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185; 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00; 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00; 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03; 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05; 13 grudnia 2007 r., sygn.
\nSK 37/06; 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07; 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08; 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07).
\n6.2.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez waloryzację kwotową świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., która prowadzi do spadku wartości realnej świadczeń w wysokości przekraczającej 1480 zł, Trybunał stwierdza, że konieczne jest ustalenie cechy istotnej (relewantnej), która pozwoli wyodrębnić grupę podmiotów podobnych. Ustalenie to musi uwzględniać cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Z jednej strony, świadczeniobiorcy wskazani w zaskarżonych przepisach różnią się znacznie od siebie, np. ze względu na: przynależność do różnych systemów zabezpieczenia społecznego (powszechnego ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego rolników), sposób finansowania przysługujących im świadczeń (z budżetu państwa, FUS, Funduszu Pracy), zakres obowiązku ponoszenia ciężarów na rzecz funduszu ubezpieczeniowego, wpływie, jaki ma uczestnictwo w budowie funduszu ubezpieczeniowego na wysokość świadczeń, uwzględnianie przy wymiarze świadczeń części socjalnej. Z drugiej strony, brak jest podstaw do odmiennego traktowania świadczeniobiorców, którzy nabyli określone uprawnienia do waloryzacji należnych im świadczeń. Cel waloryzacji świadczeń jest taki sam – utrzymanie ich realnej wartości.
\n6.2.4. Świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegają waloryzacji o jednakową kwotę 71 zł, a więc formalnie wszyscy świadczeniobiorcy zostali potraktowani w identyczny sposób. Jednakże, jak słusznie podkreślają wnioskodawcy, na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł dla niektórych świadczeniobiorców wzrost świadczeń był zbyt niski, aby uchronić je od realnej utraty wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Z tego punktu widzenia świadczeniobiorcom nie został zrekompensowany spadek siły nabywczej pieniądza w równy sposób. Podmioty podobne zostały zatem faktycznie potraktowane przez ustawodawcę odmiennie.
\n6.2.5. Odmienne potraktowanie podmiotów podobnych przez prawodawcę, jak wynika ze stałej linii orzeczniczej Trybunału, jest dopuszczalne, w wypadku spełnienia warunków: relewantności, proporcjonalności i pozostawania w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi.
\n6.2.6. Trybunał stwierdza, że waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego (zob. Program konwergencji. Aktualizacja 2011, s. 5-6 i 11-15 oraz Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na rok 2012, tom I, druk sejmowy nr 44/VII kadencja Sejmu). Odstąpienie bowiem od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost powyżej poziomu inflacji świadczeń emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Kryterium różnicowania świadczeniobiorców pozostaje zatem w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji.
\n6.2.7. Badając proporcjonalność zakwestionowanych regulacji, trzeba zaznaczyć, że ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości powyżej 1480 zł model waloryzacji. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczeń. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń wynoszących ponad 20 000 zł, które ponaddziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w 2013 r. nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Istotnym skutkiem kwestionowanej ustawy będzie lekkie spowolnienie procesu ekonomicznego rozwarstwiania się społeczeństwa. Skutek ten Trybunał ocenia pozytywnie z perspektywy wartości, jaką jest dobro wspólne. Waga interesu, któremu różnicowanie służy, pozostaje zatem w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania.
\n6.2.8. Waloryzacja kwotowa została wprowadzona ze względu na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad: zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. Związek zaskarżonych przepisów z tymi wartościami konstytucyjnymi uzasadnia przyjęcie przez ustawodawcę incydentalnej regulacji mniej korzystnej dla lepiej sytuowanych świadczeniobiorców. Wspomniane zróżnicowanie jest uzasadnione także z punktu widzenia wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej, co Trybunał uzasadnia, rozpatrując zarzut naruszenia tej zasady. Kryterium różnicowania pozostaje zatem w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.
\n6.2.9. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji.
\n6.3. Prezydent RP podniósł, że „uzależniając wysokość świadczeń od sumy odprowadzonych składek, ustawodawca dał obywatelom gwarancję, że im więcej składek dana osoba odprowadzi do systemu, tym wyższe świadczenie otrzyma w przyszłości”. Tymczasem kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji (s. 24 wniosku Prezydenta RP).
\n6.3.1. Świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyklucza przekształcenia przez ustawodawcę w konstytucyjnie usprawiedliwionych warunkach i okolicznościach nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach metody ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta nie pozwala czynić tego arbitralnie, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości (zob. wyrok TK o sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2).
\n6.3.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną (incydentalną), która zmieniła mechanizm waloryzacji wymienionych w niej świadczeń w 2012 r. Zakwestionowane przepisy, jak już stwierdził Trybunał, nie wyłączyły waloryzacji. W szczególności kwestionowane przepisy nie dezaktualizują zasady ubezpieczenia społecznego, wedle której wysokość świadczeń emerytalno-rentowych zależna jest bardzo silnie, także pod rządami kwestionowanych przepisów ustawy epizodycznej, od sumy odprowadzonych składek.
\nTym samym Trybunał uznaje za nieuzasadniony argument Prezydenta RP, że kwotowa metoda waloryzacji podważa celowość podjętych w przeszłości inicjatyw przez świadczeniobiorców.
\n6.3.3. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności przepisów prawa zabezpieczenia społecznego w warunkach recesji gospodarczej, niekorzystnych trendów demograficznych lub zagrożenia ubóstwem, zwłaszcza skrajnym, części świadczeniobiorców.
\n6.3.4. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
\n6.4. W ocenie wnioskodawców, zapewnienie osobom otrzymującym najniższe świadczenia wzrostu tych świadczeń kosztem realnej wartości świadczeń przysługujących innym uprawnionym stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji (s. 22 wniosku Prezydenta RP oraz s. 11 wniosku RPO). Z tych samych względów, zdaniem RPO, dochodzi także do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
\n6.4.1. Zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta zapewnia ochronę także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne.
\n6.4.2. Ocena słuszności zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, czy wprowadzone ograniczenia są uzasadnione ze względu na inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne; czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla których realizacji prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Według utrwalonego stanowiska Trybunału – zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w chwili orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, cz. IV, pkt 3-7 oraz wyroki z: 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114, cz. III, pkt 1; 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, cz. III, pkt 1; 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8, część III, pkt 6-7 i 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt 10.3).
\n6.4.3. Od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia. Zastosowanie w ustawie z 13 stycznia 2012 r. metody waloryzacji kwotowej wobec inflacji na poziomie 4,8% spowodowało podwyżkę znaczącej większości świadczeń ponad jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich świadczeń był z reguły niewielki i w każdym przypadku stanowił podniesienie kwoty świadczenia o 71 zł.
\n6.4.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą ochrony praw nabytych wynikającą z art. 2 Konstytucji.
\n6.5. Obowiązek stanowienia przez prawodawcę prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej, statuuje art. 2 Konstytucji. Zasada ta wyraża wartość państwa sprawiedliwego, będącą jedną z podstaw ustroju państwa. W sferze zabezpieczenia społecznego pojęcie sprawiedliwości społecznej wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak solidarność społeczna czy bezpieczeństwo socjalne. Sprawiedliwość społeczna wymaga trudnego w praktyce wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy je w ostatecznym rozrachunku, przez płacenie podatków, finansują. Nie można też zapominać, że redystrybucja dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu pociąga za sobą wymierne koszty ogólnospołeczne. Oceniając sposoby urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w danych warunkach, Trybunał Konstytucyjny musi zachować szczególną powściągliwość. Trybunał deroguje przepisy w tym obszarze, gdy naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej nie budzi wątpliwości (zob. orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7, cz. III, pkt 1).
\n6.5.1. Wprowadzenie waloryzacji kwotowej ustawą z 13 stycznia 2012 r. miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, wsparcie osób pobierających najniższe świadczenia oraz zahamowanie procesu pogłębiania się różnic pomiędzy wysokością świadczeń (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 3-4). Ratio legis ustawy z 13 stycznia 2012 r. mieści się zatem w aksjologii konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, która nakazuje tak układać sprzeczne bądź konkurujące ze sobą interesy grup społecznych, aby zapobiegać procesom alienacji i wykluczania osób należących do najsłabszych ekonomicznie i społecznie warstw społecznych.
\n6.5.2. Jak wskazał Trybunał w pkt 6.1.20 tej części uzasadnienia, z uwagi na zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ustawodawca może, a nawet ma obowiązek, korygować zjawisko rozwarstwiania się świadczeń zabezpieczenia społecznego ze względu na sytuację społeczno-gospodarczą. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest znaczna, ale podejmowane działania prawodawcze muszą być zgodne z zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi.
\n6.5.3. Zasada sprawiedliwości społecznej powinna być pojmowana m.in. „jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli” (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87, cz. IX, pkt 3).
\n6.5.3.1. W judykatach Trybunału zasada sprawiedliwości społecznej wiązana jest z zasadą równości wobec prawa. Zasady te, jak wskazano w pkt 6.2.1.2, są ze sobą powiązane na różne sposoby. Sprawiedliwość jest bowiem antytezą arbitralności, ponieważ wymaga, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, cz. VI, pkt 2). Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów podobnych może być dopuszczalne konstytucyjnie na gruncie zasady równości wobec prawa, gdy służy realizacji wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że społecznie niesprawiedliwe zróżnicowanie tych podmiotów jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, cz. III, pkt 2 oraz wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33, cz. III, pkt 2).
\n6.5.4. Trybunał jest sądem prawa, co oznacza, że jego podstawową kompetencją jest kontrola konstytucyjności lub legalności aktów normatywnych. Kontrola ta wymaga jednak brania pod uwagę nie tylko treści przepisów prawnych, ale również faktów społecznych i gospodarczych. Prawo jest bowiem instrumentem kształtowania rzeczywistości w celu optymalnego ułożenia kolidujących interesów różnych grup społecznych w taki sposób, by optymalizować warunki służące maksymalnie dużej liczbie obywateli. Takie podejście jest charakterystyczne w judykatach Trybunału szczególnie w sprawach z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego w ostatnich 23 latach (zob. orzeczenia z: 9 kwietnia 1991 r., sygn. U 9/90, OTK w 1991 r., poz. 9, cz. II, pkt 1; 28 listopada 1995 r., sygn. K 17/95, OTK w 1995 r., cz. 2, poz. 37, cz. III, pkt 2; 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, cz. III, pkt 2 oraz wyroki z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117, cz. III, pkt 3; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138, cz. III, pkt 6.2; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, cz. III, pkt. 8.6).
\n6.5.5. Również przy kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał, oceniając, czy ustawodawca nie przekroczył wyznaczonych mu w Konstytucji granic swobody, musi wziąć pod uwagę sytuację materialną osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w szczególności emerytów i rencistów.
\n6.5.6. Jak wynika z badań Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) po okresie spadku w latach 2006-2008, a następnie paroletniej stabilizacji, w 2011 r. nastąpił wzrost poziomu zagrożenia ubóstwem skrajnym w Polsce. Odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej granicy ubóstwa skrajnego (tzn. znajdujących się poniżej minimum egzystencji) wzrósł o 1% w stosunku do 2010 r. i wyniósł 6,7%. Na nieco niższym poziomie niż w poprzednim roku kształtowała się wartość wskaźnika zagrożenia ubóstwem relatywnym – 16,7% w 2011 r. w porównaniu z 17,1% w 2010 r., przy czym w tym czasie realna wartość relatywnej granicy ubóstwa nieznacznie spadła. Poniżej tzw. ustawowej granicy ubóstwa żyło 6,5% osób w gospodarstwach domowych (spadek o 0,8%). Po raz pierwszy odsetek osób w gospodarstwach domowych skrajnie ubogich był wyższy niż odsetek osób w gospodarstwach domowych o wydatkach poniżej kwot uprawniających do ubiegania się o przyznanie świadczeń pieniężnych z systemu pomocy społecznej.
\nDane te są tym bardziej godne uwagi przy kontroli konstytucyjności kwestionowanej ustawy, że jedną z przyczyn stałego spadku wartości wskaźnika zagrożenia tzw. ubóstwem ustawowym jest to, że od 1 października 2006 r. nie zmieniła się nominalna wartość progów interwencji socjalnej, a tym samym wartość granicy ubóstwa ustawowego.
\nW 2011 r. istotnie pogorszyła się sytuacja gospodarstw domowych rencistów – w tym przypadku wzrost odsetka osób w gospodarstwach znajdujących się poniżej minimum egzystencji wyniósł ok. 1/3 (tj. zwiększył się o 3,4% w stosunku do roku poprzedniego – z 9,6% do 13%).
\nZasięg ubóstwa jest wyraźnie zróżnicowany w zależności od przeważającego źródła utrzymania gospodarstwa. W 2011 r. w najtrudniejszej sytuacji były rodziny utrzymujące się głównie ze świadczeń społecznych innych niż emerytury i renty (stopa ubóstwa ustawowego – ok. 31%, skrajnego – ok. 30%).
\nBardziej niż przeciętnie narażeni na ubóstwo byli również członkowie gospodarstw, których podstawę utrzymania stanowiły renty (ok. 13% osób w sferze ubóstwa skrajnego i nieco ponad 10,5% w sferze ubóstwa ustawowego). Zasięg ubóstwa ekonomicznego wśród osób w gospodarstwach utrzymujących się głównie z emerytur był niższy niż średnia dla ogółu gospodarstw domowych; ubóstwem skrajnym było zagrożonych ok. 4,5% mieszkańców gospodarstw emerytów, a ustawowym – ok. 3,5% (zob. Ubóstwo w Polsce w 2011 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
\nPowyższe dane korespondują z wynikami badań GUS nad budżetami gospodarstw domowych w ubiegłym roku. W 2011 r. w gospodarstwach domowych ogółem przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w zaokrągleniu do 1 zł ukształtował się na poziomie 1227 zł i był realnie niższy o 1,4% od dochodu z 2010 r. (w 2010 r. – wzrost o 4,3%). Realny spadek dochodów gospodarstw domowych odnotowano po sześciu kolejnych latach realnych wzrostów dochodów.
\nPoziom przeciętnych miesięcznych wydatków w gospodarstwach domowych na osobę w 2011 r. wyniósł 1015 zł i był realnie niższy o 1,8% niż w 2010 r., w tym na towary i usługi konsumpcyjne – 972 zł (realnie niższy niż w 2010 r. o 1,5%). Realny spadek wydatków zarejestrowano po pięciu kolejnych latach realnego wzrostu.
\nNajniższym dochodem rozporządzalnym dysponowały gospodarstwa rencistów (969 zł) i był on o 21,0% poniżej przeciętnej w gospodarstwach ogółem. Najniższe wydatki odnotowano w gospodarstwach rolników (736 zł) – o 27,5% poniżej przeciętnej dla gospodarstw ogółem.
\nZ kolei najwyższy udział wydatków w dochodach odnotowano w gospodarstwach domowych rencistów (92,7%) i emerytów (86,7%), co świadczy o znikomej możliwości bieżącego oszczędzania.
\nSytuacja dochodowa gospodarstw domowych jest czynnikiem wyraźnie różnicującym poziom i strukturę wydatków. Wyraża się to m.in. większym obciążeniem budżetów rodzin najuboższych wydatkami na zaspokojenie podstawowych potrzeb, tj. wydatkami na żywność i napoje bezalkoholowe oraz na stałe opłaty mieszkaniowe (opłaty na rzecz właścicieli, zaopatrywanie w wodę i inne usługi związane z zamieszkiwaniem oraz nośniki energii). W budżecie co piątej osoby o najniższych dochodach w gospodarstwach domowych ogółem (I grupa kwintylowa) wydatki te stanowiły łącznie 54,4% (w 2010 r. – 53,9%), przy czym w tej grupie najniższy udział odnotowano w gospodarstwach rolników – 46,7% (w 2010 r. – 47,3%), a najwyższy w gospodarstwach emerytów i rencistów – 58,1% (w 2010 r. – 57,6%) – (Sytuacja gospodarstw domowych w 2011 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa 2012).
\n6.5.7. Analizując wyniki badań budżetów domowych prowadzonych w latach 1998-2003 przez GUS, T. Słaby zwróciła uwagę na inną strukturę wydatków gospodarstw wysokodochodowych. O ile bowiem w przeciętnym gospodarstwie polskim wydatki na określone towary i usługi konsumpcyjne wynosiły 90%, to w gospodarstwach wysokodochodowych stosunek tych wydatków do dochodów np. w 2003 r. wynosił 50,7%. W związku z tym duża część dochodów mogła być przeznaczana na inne niż konsumpcyjne cele. I tak 62% gospodarstw wysokodochodowych korzysta z tradycyjnych lokat bankowych, 30% z funduszy inwestycyjnych, 18% inwestuje w nieruchomości, 17% kupuje obligacje, a prawie 15% akcje. Prawie 78% gospodarstw wysokodochodowych spośród form zabezpieczenia przyszłości wybiera polisy ubezpieczeniowe na życie, 54% programy emerytalne III filaru, a około 17% nie korzysta z żadnej formy zabezpieczenia własnej przyszłości (zob. T. Słaby, Konsumpcja. Eseje statystyczne, Warszawa 2006, s. 208 i 214).
\n6.5.8. Ustawodawca, by zapobiec spychaniu najbiedniejszych świadczeniobiorców w sferę ubóstwa skrajnego i procesowi rosnącego dystansu między nimi a świadczeniobiorcami, nie tylko najlepiej, ale i średnio uposażonymi, mógł podwyższyć kwoty najniższych świadczeń, nie odstępując od dotychczasowego mechanizmu waloryzacji. Z uwagi jednak na stan finansów publicznych przyjął inne rozwiązanie – podniósł kwoty najniższych świadczeń i wprowadził w 2012 r. waloryzację kwotową. Rozwiązanie to wpisuje się w szerszy program oszczędnościowy, jaki przyjął ustawodawca np. w ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707), wprowadzając: „zamrożenie” wynagrodzeń w sektorze publicznym; podwyższenie stawek podatku akcyzowego od paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych; nowe zasady naliczenia odsetek od lokat bankowych w celu objęcia nimi także końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy; „zamrożenie” funduszu świadczeń socjalnych na poziomie z 2011 r.; nowe zasady zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy Służby Więziennej do miejsca pełnienia służby.
\n6.5.9. Zarówno Prezydent RP, jak i RPO zaakcentowali wyraźnie w swoich wnioskach kwestię realności wzrostu bądź spadku emerytury świadczeniobiorców w zależności od tego, czy ich świadczenie przekraczało, czy nie przekraczało 1480 zł. Przyjęli za oczywiste, że emeryci, którzy znaleźli się powyżej tej kwoty, zwłaszcza najwyżej uposażeni świadczeniobiorcy, wyraźnie stracili w 2012 r. w wyniku przyjętej regulacji, a najniżej uposażeni świadczeniobiorcy – wyraźnie zyskują. Rozumowanie wnioskodawców wynika jednak z mechanicznego rozumienia realności, straty i zysku. Odnosi się bowiem tylko do nominalnego wymiaru emerytury. Tymczasem, jak wskazują przedstawione powyżej dane statystyczne, zyskanie przez najniżej uposażonych emerytów podwyżki emerytury w kwocie 71 zł, zamiast 35-45 zł, stanowi nieduże, ale realne zwiększenie miesięcznego budżetu domowego przeznaczanego w znacznej mierze na żywność, której ceny – także w 2012 r. – stosownie do trendów ogólnoświatowych, rosną szybciej niż ceny innych towarów.
\nNajlepiej uposażeni emeryci na żywność wydają ok. 1/5 swoich miesięcznych dochodów. Podwyższenie w 2012 r. ich emerytur o 71 zł nie jest w zasadzie kwotą zauważalną w budżecie domowym, ale strata miesięczna 150-250 zł (gdyby waloryzacja miała charakter procentowy) nie stanowi realnego zagrożenia dla – zasadniczo różnej od najuboższych – struktury wydatków domowych. Patrząc na te liczby, należy dostrzec zatem, że – w ważeniu sztywnej podwyżki o 71 zł – „realny” oznacza dla każdego – w sferze podstawowych wydatków – zasadniczo co innego w jednej i w drugiej grupie.
\nTrzeba jednak podkreślić, że w niekryzysowych („normalnych”) warunkach gospodarczych, obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie realnej wartości emeryturom, rentom i innym świadczeniom zabezpieczenia społecznego. Nie zwalnia to ustawodawcy, także w „normalnych” warunkach gospodarczych, od oceny działania narzędzia procentowego waloryzowania tych emerytur, rent oraz świadczeń – jako kreującego narastanie rozwarstwienia między wysokimi emeryturami a tymi najniższymi – od jego obserwacji i koniecznej jednorocznej, a więc incydentalnej, korekty. Takie podejście odpowiada ugruntowanemu w filozofii społecznej postulatowi, zgodnie z którym wyjątki od zasady sprawiedliwości uważane są za dopuszczalne, gdy korzyść z nich uzyskują znajdujący się w najgorszej sytuacji. W tym przypadku chodzi o obywateli pozbawionych, ze względu na wiek bądź trwałe zdarzenie losowe, realnej zdolności samodzielnej poprawy swojej sytuacji życiowej.
\n6.5.10. Trybunał zważył także, że emerytura modalna, to znaczy najczęściej wypłacana, wynosi brutto między 1200 zł a 1299 zł. Otrzymują ją emerytowani nauczyciele, pracownicy instytucji kultury, urzędnicy samorządowi, duża część robotników i pracowników usług oraz część rolników.
\n6.5.11. Trybunał zważył także, że najniższe emerytury, 800-1000 zł brutto, otrzymują najczęściej kobiety, samotne, z długimi, z racji rodzinnych, okresami nieskładkowymi, nisko kwalifikowane, dla których emerytura stanowi jedyne lub główne źródło utrzymania i które, nie mając na starość innych źródeł dochodu (lokaty bankowe, lokaty w funduszach inwestycyjnych, nieruchomości i cenne ruchomości), mogą uzupełniać budżet dodatkową pracą fizyczną, o ile starcza im sił. Na przeciwnym biegunie znajdują się małżeństwa emerytów z uposażeniem znacznie przekraczającym u każdego średnią emeryturę, często z zasobami kapitałowymi. Tych faktów w kontroli konstytucyjności ustawy z 13 stycznia 2012 r. Trybunał nie miał prawa ignorować.
\n6.5.12. Biorąc pod uwagę przedstawione wyniki badań GUS oraz stan finansów publicznych, Trybunał stwierdza, że ustawodawca, zmierzając do zahamowania tendencji spychania najuboższych emerytów i rencistów oraz innych osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego w sferę ubóstwa, w tym skrajnego, miał prawo w ustawie epizodycznej do wprowadzenia waloryzacji kwotowej w 2012 r.
\n6.5.13. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że na przestrzeni ostatnich kilku lat również w innych państwach Unii Europejskiej, dotkniętych kryzysem finansowym, zmieniono nie tylko mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalnych, ale nawet je obniżono. W Hiszpanii, na Łotwie i w Portugalii mechanizm waloryzacji uległ czasowemu zawieszeniu. We Włoszech czasowo zawieszono zastosowanie mechanizmu waloryzacji istotnej części świadczeń emerytalnych. Z kolei na Węgrzech waloryzację świadczeń oparto wyłącznie na wskaźniku wzrostu cen (inflacji). Istotnej obniżki świadczeń emerytalnych dokonano na Łotwie, a w Portugalii zdecydowano o obniżeniu świadczeń emerytalnych byłych pracowników sektora publicznego (zob. Notatka porównawcza dotycząca waloryzacji emerytur w czasach kryzysu w wybranych państwach UE, Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura Trybunału Konstytucyjnego, sygn. ZOS.430.35.2012).
\n6.5.14. Biorąc pod uwagę te ustalenia, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
\n7.1. Zdaniem Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ redakcja przepisu sprawia, że nie wiadomo, na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone świadczenia w nim wymienione (s. 27 wniosku Prezydenta RP).
\n7.2. Nakaz określoności przepisów prawnych, rozumiany jako wymaganie formułowania tychże przepisów w sposób zapewniający dostateczny stopień precyzji, jeśli chodzi o ustalenie ich znaczenia i skutków prawnych, traktuje się jako jeden z elementów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji (zob. zwłaszcza wyroki TK z: 17 października 2000 r., sygn. SK 5/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 254, cz. III, pkt 1 oraz 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, cz. V, pkt 2).
\n7.2.1. W wyroku z 28 października 2009 r., o sygn. Kp 3/09 (cz. III, pkt 6.2), podsumowującym dorobek orzeczniczy, wydanym w pełnym składzie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „Norma konstytucyjna nakazująca zachowanie odpowiedniej określoności regulacji prawnych ma charakter zasady prawa. Nakłada to na ustawodawcę obowiązek jej optymalizacji w procesie stanowienia prawa. Ustawodawca powinien dążyć do możliwie maksymalnej realizacji wymogów składających się na tę zasadę. Tym samym stopień określoności konkretnych regulacji podlega każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu”.
\n7.2.2. Oceniając, czy doszło do naruszenia zasady określoności prawa, Trybunał bierze pod uwagę trzy kryteria: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność.
\n7.2.3. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., waloryzacja polega na dodaniu do kwoty świadczenia kwoty w wysokości 71 zł. Wysokość wszystkich wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1-15 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pobieranych 29 lutego 2012 r. została powiększona o kwotę 71 zł z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Sposób podwyższenia świadczeń osób pobierających okresową emeryturę kapitałową został ustalony w art. 4 ust. 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji podlega również podstawa wymiaru świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (a zatem wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 15 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Także podstawa wymiaru świadczeń funkcjonariuszy (żołnierzy zawodowych) wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest waloryzowana zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
\n7.2.4. Z powyższego wynika, że świadczenia określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są podwyższane o konkretną kwotę, co do zasady o 71 zł (art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Ewentualna modyfikacja kwoty (podwyżka o mniej niż 71 zł) została uregulowana w art. 4 ust. 4-6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. i ma zastosowanie do wyraźnie tam wskazanych świadczeń, którymi są: świadczenia niższe od kwoty najniższego świadczenia (nieobjęte gwarancją wynikającą z art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz renty inwalidzkiej (II grupy niestanowiącej renty inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r.).
\n7.2.5. W wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, to konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru (art. 4 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia.
\nNie sposób zatem nie zauważyć, że kwestionowane przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych z perspektywy ich zgodności z zasadą określoności prawa.
\n7.2.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji.
\n8.1. Prezydent RP wskazał również, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób pobierających świadczenia, w zależności jedynie od daty ich przyznania (przed albo po 1 marca 2012 r.), a więc jest niezgody z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto regulacja ta nie zapewnia jednostce bezpieczeństwa prawnego i w związku z tym jest niezgodna z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia uzależnia od kryterium formalnego, jakim jest data przyznania świadczenia (s. 29-30 wniosku Prezydenta RP).
\nPodczas rozprawy przedstawiciele Prezydenta RP i RPO potwierdzili, że argumentacja w sprawie niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej.
\n8.2. Zdaniem Prezydenta RP, ustawa z 13 stycznia 2012 r. zróżnicowała wysokość następujących świadczeń w zależności od daty ich przyznania:
\n8.3. Wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przepisy ustaw określają minimalną wysokość poszczególnych świadczeń, ustalaną jako procentowa wartość najniższej renty.
\n8.4. Renta z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa oraz renta rodzinna z ubezpieczenia wypadkowego nie może być niższa niż 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 20 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy). Również renta z tytułu niezdolności do pracy i renta rodzinna wypłacana na podstawie ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków wynosi 120% kwoty najniższej odpowiedniej renty ustalonej i podwyższonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS (art. 7 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Z kolei renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), a świadczenie pieniężne wypłacane na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym jest równe kwocie renty socjalnej (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym).
\n8.5. Zgodnie z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M. P. Nr 15, poz. 162), kwota najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy wynosiła 728,18 zł miesięcznie, a dla osób częściowo niezdolnych do pracy – 560,13 zł miesięcznie. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. przewiduje podwyższenie tych świadczeń: od 1 marca 2012 r. kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy wynoszą 799,18 zł miesięcznie – dla osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz 613,38 zł miesięcznie – dla osób częściowo niezdolnych do pracy.
\n8.6. Wysokość minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego, przyznanych przed 1 marca 2012 r., po waloryzacji kwotowej wynosi 944,81 zł (120% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł). Wysokość tych minimalnych świadczeń przyznanych od 1 marca 2012 r. wynosi 959,01 zł (120% kwoty 799,18 zł).
\nZróżnicowana została również wysokość renty socjalnej i świadczenia pieniężnego, przewidzianego w ustawie o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych, w zależności od daty ich przyznania: wysokość renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej przed 1 marca 2012 r. wynosi 682,67 zł (84% kwoty 728,18 zł powiększone o 71 zł), a renty socjalnej (świadczenia pieniężnego) przyznanej później – 671,31 zł (84% kwoty 799,18 zł).
\n8.7. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z 21 czerwca 2000 r., sygn. K 2/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 139, cz. III), że stosowanie jednolitych zasad waloryzacji rent do wszystkich rencistów, w tym także wojennych i wojskowych, nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równości, mimo że w konsekwencji stosowania mechanizmu waloryzacji kosztowej renty wcześniej przyznane nie osiągają poziomu rent aktualnie przyznawanych. W konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych rent. Ustrojodawca nie przewidział jednak gwarancji podnoszenia wysokości rent do poziomu rent aktualnie przyznawanych. Ocena celowości wprowadzenia bardziej korzystnych od ogólnie stosowanych zasad waloryzacji rent pobieranych przez inwalidów wojennych i wojskowych, należy do wyłącznej kompetencji parlamentu. Zasada równości nie oznacza zakazu zmian stanu prawnego pro futuro. Z każdą taką zmianą stanu prawnego wiąże się zróżnicowanie stanu prawnego, obowiązującego przed i po wejściu w życie nowej regulacji prawnej. Konstytucja zapewnia, że renty już przyznane zachowają realną wartość, nie gwarantuje jednak, iż wszelkie przyszłe regulacje wymiaru rent będą stosowane także do rent już przyznanych.
\n8.8. Wprowadzenie jednakowej waloryzacji kwotowej wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń prowadzi zatem do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania, a tym samym do zróżnicowania sytuacji osób pobierających te świadczenia. Stąd konieczne jest ustalenie, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów podobnych.
\n8.9. Trybunał podziela stanowisko Sejmu, że kwestionowane przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie dotyczą podmiotów podobnych. Ustawodawca w odmienny sposób potraktował podmioty różne, a więc nie naruszył zasady równości wobec prawa, która nakazuje równo traktować podmioty należące do tej samej kategorii (zob. wyrok o sygn. P 41/09, cz. III, pkt 3.1 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie należą bowiem do tej samej kategorii, z punktu widzenia treści i celu kwestionowanych przepisów, podmioty, które mają ustalone prawo do danego świadczenia przed 1 marca 2012 r., oraz podmioty dopiero ubiegające się o te świadczenia później. Tym samym art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji (o relacji między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej zob. pkt 6.2.1 tej części uzasadnienia).
\n8.10. Nie można również uznać, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. W szczególności z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika zakaz dokonywania zmian w systemie prawa, zwłaszcza takich zmian, które są korzystne dla podmiotów prawa. Kwestionowana ustawa podniosła kwotę najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z 728,18 zł miesięcznie do 799,18 zł miesięcznie oraz poddała waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł wszystkie świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.
\n8.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
\n9.1. RPO zarzuciła naruszenie art. 19 Konstytucji przez przepisy ustawy z 13 stycznia 2012 r. dotyczące inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, a także kombatantów oraz niektórych osób będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zdaniem RPO, świadczenia przysługujące tym osobom utracą realną wartość w wyniku waloryzacji kwotowej. Jest to niezgodne z „powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość” (s. 16-17 wniosku RPO).
\n9.2. W wyroku z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02 (OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19, cz. III, pkt 2), Trybunał stwierdził, że „Specjalna opieka państwa nad weteranami walk o niepodległość, a zwłaszcza inwalidami wojennymi, musi odróżniać się pod względem zakresu świadczeń opiekuńczych, ich jakości i trwałości od tego rodzaju świadczeń na rzecz innych grup społecznych. Ograniczenia w zakresie realizowanego już modelu opieki mogą być dokonywane jedynie wówczas, gdy dalsze sprawowanie przez państwo specjalnej opieki zagraża jego bezpieczeństwu i nie istnieją inne możliwości uniknięcia naruszenia zakazu ustalonego w art. 216 ust. 5 Konstytucji. Godność i honor weteranów walk o niepodległość wymagają, by ustawodawca przywiązywał znaczenie do deklaracji zawartych w rozdziale I Konstytucji, a zwłaszcza do obietnic zawartych w art. 19 Konstytucji.
\nPrawo do specjalnej opieki państwa przysługuje weteranom walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidom wojennym. Standard opieki nie może jednak przerastać możliwości państwa, które jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Opieka «specjalna» to taki rodzaj opieki, który przewyższa pozostałe postacie opieki udzielanej przez państwo. Przywileje dla weteranów i inwalidów stanowią konstytucyjnie dopuszczone odstępstwo od zasady równości ze względu na szczególną wartość konstytucyjną, którą jest udział w walce o niepodległość.
\nNależy także pamiętać o konieczności utrzymania uprawnień wynikających z art. 19 Konstytucji w granicach, które nie przekroczą nakazu urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Specjalna opieka państwa musi pozostawać w zgodzie z tą zasadą, a zatem nie może prowadzić do udzielania przywilejów w sposób nieusprawiedliwiony rzeczywistymi zasługami lub nie pozostający w bezpośrednim z nimi związku, arbitralny, mechaniczny i nierzetelny oraz pozbawiony troski o właściwe wydatkowanie zasobów publicznych”.
\n9.3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. waloryzacji kwotowej o 71 zł podlegają świadczenia wskazane w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach oraz w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Ponadto art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zmienił brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po 29 lutego 2012 r. na kwotę 2235,48 zł.
\n9.4. W zakresie pojęcia weteranów walk o niepodległość mieszczą się „inwalidzi wojenni”, o których mowa w art. 6 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, oraz kombatanci wskazani w art. 1 ustawy o kombatantach. Ze względu na brak przesłanki walki o niepodległość Polski, do kręgu weteranów, w rozumieniu art. 19 Konstytucji, nie mogą zostać zaliczeni inwalidzi wojenni wskazani w art. 8 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych (inwalidztwo nastąpiło na skutek zranień lub kontuzji doznanych w związku z pełnieniem służby w wojskowych oddziałach republikańskich w czasie wojny domowej w Hiszpanii lub w okresie internowania w następstwie tej służby). Do kręgu weteranów nie należą również inwalidzi wojskowi, o których mowa w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych.
\nZe względu na to, że ci świadczeniobiorcy nie zaliczają się do grupy beneficjentów prawa konstytucyjnego ustanowionego w art. 19 Konstytucji, przepisy regulujące ich sytuację prawną nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie zgodności z tym wzorcem kontroli.
\n9.5. Art. 19 Konstytucji jest również nieadekwatnym wzorcem kontroli przepisów ustalających pozycję prawną osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego z innych przyczyn niż działalność polityczna, religijna lub inna związana z walką o suwerenność i niepodległość Polski.
\n9.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji.
\n9.7. Jak wskazała Marszałek Sejmu, maksymalny wymiar świadczenia pobieranego przez inwalidów wojennych wynosi 2235,48 zł, to jest 100% podstawy wymiaru dla inwalidów I i II grupy. Wynika on z objęcia waloryzacją kwotową, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczeń już pobieranych oraz z decyzji ustawodawcy ustalającej dla „nowych” świadczeń aktualną podstawę wymiaru (art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Wartość świadczenia sprzed waloryzacji wynosiła 2164,48 zł, a zatem podwyżka o 71 zł oznaczała jego wzrost o 3,28%. Renty inwalidów wojennych III grupy oraz renty rodzinne stanowią procent podstawy wymiaru – odpowiednio 75% (przed waloryzacją 1623,36 zł) oraz od 70% do 85% (przed waloryzacją od 1515,13 zł do 1839,80 zł). Świadczenia te, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r., zostały podwyższone o 71 zł. A zatem zostały one zwaloryzowane o: 4,37% – renta inwalidzka III grupy, od 3,85% do 4,68% – renta rodzinna.
\nŚwiadczenia kombatantów i innych osób uprawnionych wskazane w art. 16 ustawy o kombatantach są równe najniższej emeryturze albo rencie rodzinnej, o których mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, to jest 728,18 zł (przed waloryzacją) powiększonej o 71 zł (799,18 zł). A zatem ich podwyżka wyniosła 9,75%.
\n9.8. Argumentacja RPO sprowadziła się do zarzutu określenia świadczeń weteranów walk o niepodległość na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, czyli poniżej poziomu inflacji 4,8%. Teza ta nie jest zasadna w stosunku do beneficjentów wskazanych w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), ponieważ świadczenia im przysługujące zostały podwyższone na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r. powyżej poziomu inflacji. Natomiast podwyżki pozostałych świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, co osłabia zarzut RPO.
\n9.9. Trybunał stwierdza, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością o stan finansów publicznych. W tym kontekście nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych regulacji jest również to, że ustawodawca stworzył dla weteranów walk cały system świadczeń dodatkowych i uzupełniających, który stanowi wyraz specjalnej opieki Rzeczypospolitej. W ramach tego systemu weteranom przysługują: dodatek kombatancki (art. 15 ustawy o kombatantach), dodatek pielęgnacyjny (art. 12 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych), dodatek kompensacyjny, ulgi w transporcie oraz zwolnienia z opłat, a także refundacja 50% składki na obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych (art. 16, art. 23a, art. 23b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 19 i art. 20 ustawy o kombatantach).
\nRenty są zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych. Istotnym uprawnieniem weteranów jest możliwość łącznego pobierania dwóch świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, w razie ich zbiegu. Zgodnie z art. 54 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, inwalidzie wypłaca się w zależności od jego wyboru: rentę inwalidzką powiększoną o połowę emerytury, emeryturę powiększoną o połowę renty. W powszechnym systemie, generalną zasadą, w razie zbiegu świadczeń, jest wypłata tylko jednego z nich – wyższego albo wybranego przez uprawnionego. Inwalidzi wojenni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. mieli, a kombatanci mają prawo przejść na emeryturę w obniżonym wieku (zob. art. 21 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i art. 16 ustawy o kombatantach); okres działalności kombatanckiej (lub jej równorzędnej oraz okresy represji) zalicza się w wymiarze podwójnym jako okresy składkowe (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i art. 13 ustawy o kombatantach).
\nInwalidom wojennym i kombatantom przysługują również świadczenia związane z ochroną zdrowia oraz świadczenia o charakterze socjalnym, np. pobyt w domu rencisty. Trzeba zauważyć, że dodatek kombatancki, świadczenia pieniężne wynikające z ustaw wskazanych w art. 5 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. podlegały waloryzacji procentowej (zostały podwyższone o 4,8%).
\n9.10. Zakwestionowany przez RPO art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych odnosi się do świadczeń nowo przyznanych i niepodlegających waloryzacji. Swoboda regulacyjna ustawodawcy w przypadku wyznaczania wysokości nowych świadczeń jest duża. Ustawodawca skorzystał z niej, wyznaczając podstawę wymiaru renty inwalidzkiej na 2235,48 zł. Wskazane przez RPO zarzuty niekonstytucyjności tej regulacji z powodu pozbawienia świadczeń realnej wartości czy odebraniu prawa do waloryzacji są bezzasadne, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do nowo przyznanych świadczeń.
\n9.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 19 Konstytucji.
\nZ przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
\nZdanie odrębne sędziego TK Zbigniewa Cieślaka do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
\nPrzyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz.
\nZdanie odrębne sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
\nUważam, że waloryzacja kwotowa emerytur i rent w postaci wprowadzonej przez zakwestionowaną przez Prezydenta i Rzecznika Praw Obywatelskich ustawę z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) jest niezgodna z Konstytucją. Zaskarżone przepisy naruszają prawo podmiotowe emerytów i rencistów do waloryzacji, tj. zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń (art. 67 ust. 1 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).
\nReforma systemu emerytalnego i rentowego miała miejsce w rok po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Obowiązujący już art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji zapewnił każdemu obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. W zdaniu drugim art. 67 ust. 1 Konstytucji przewidziano, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Ten ostatni przepis zapewnia ustawodawcy znaczną swobodę regulacji systemu emerytalnego i rentowego. Pozwala uwzględniać m.in. wydolność systemu ubezpieczenia społecznego oraz aktualne trendy demograficzne. Swoboda nie oznacza jednak dowolności. Regulując prawo podmiotowe do emerytury i renty, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, a także pozostałych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Nie może również abstrahować od założeń obowiązującego systemu ubezpieczenia społecznego, którymi związał się w ramach przyznanej mu swobody legislacyjnej.
\nWprowadzając w 1998 r. nowy model powszechnego ubezpieczenia społecznego, ustawodawca określił podstawowe prawa i obowiązki stron stosunku ubezpieczeniowego, w tym prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń. Przewidziane prawa i obowiązki opierają się na urzeczywistniających konstytucyjne wartości zasadach równości i wzajemności, a także zasadzie zaufania obywatela do państwa, które jest gwarantem wypłaty wypracowanych świadczeń. Wobec tego uważam, że system ubezpieczeń społecznych musi być, co najmniej w tych podstawowych rozwiązaniach, chroniony przez zasady wynikające z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Doraźne zmiany ustawowe nie mogą deformować podstawowych praw i obowiązków stron stosunku ubezpieczeniowego, które przewidziano na dziesięciolecia. Tworząc prawo, w szczególności we wrażliwych społecznie dziedzinach, ustawodawca powinien urzeczywistniać wyrażoną w preambule Konstytucji wartość w postaci rzetelności w działaniu instytucji publicznych, która jest ściśle związana z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tych oczywistych wymagań nie postawił ustawodawcy Trybunał, przez co nie zakreślił żadnych realnych (konkretnych) granic swobody parlamentu regulowania prawa do waloryzacji emerytur i rent.
\nNależy podkreślić, że współcześnie prawo do zabezpieczenia na wypadek niezdolności do pracy lub po osiągnięciu wieku emerytalnego zaliczane jest do podstawowych praw człowieka. Zagwarantowane zostało nie tylko w Konstytucji, ale również w traktatach międzynarodowych we wszystkich elementach, w tym jako prawo do zachowania realnej wartości otrzymywanych świadczeń. Prawo do waloryzacji gwarantują m.in. konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy: nr 102 z 1952 r. (dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego), nr 121 z 1964 r. (dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych), nr 128 z 1967 r. (dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa, na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny), a także Europejski kodeks zabezpieczenia społecznego (zob. I. Jędrasik-Jankowska, K. Jankowska, Prawo do emerytury. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Warszawa 2011, s. 189 oraz K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 113-131). Z Konstytucji oraz prawa międzynarodowego nade wszystko wynika, że prawo do zachowania realnej wartości świadczeń emerytalnych i rentowych jest indywidualnym prawem podmiotowym, które podlega ochronie. Z tej właśnie perspektywy Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżyli przepisy o tzw. waloryzacji kwotowej, wskazując na naruszenie praw podmiotowych emerytów i rencistów zagwarantowanych przez art. 67 ust. 1 Konstytucji.
\nPrzewidziana w art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji swoboda regulacyjna ustawodawcy rozciąga się na wszystkie elementy prawa do emerytury i renty, w tym dotyczy prawa do zachowania realnej wartości pobieranych świadczeń. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że do ustawodawcy należy rozstrzygnięcie, czy świadczenia emerytalne i rentowe powinny być waloryzowane na podstawie wskaźników dotyczących zmian cen, płac, kosztów utrzymania, wskaźników mieszanych, czy też innych wskaźników związanych z deprecjacją pieniądza w określonym czasie. Jestem również przekonana, że w ramach przyznanej swobody ustawodawca może zdecydować, czy w danych warunkach makroekonomicznych waloryzacja powinna w pełni, czy tylko w pewnym stopniu, odzwierciedlać utratę realnej wartości przez świadczenia pieniężne. Na gruncie art. 67 ust. 1 Konstytucji waloryzacja nie musi stanowić w pełni ekwiwalentnego („matematycznego”) wyrównania spadku realnej wartości pieniądza. W braku uniwersalnego miernika deprecjacji pieniądza nie byłoby to nawet możliwe. Konstytucyjne prawo do waloryzacji pobieranych świadczeń nie oznacza również, że metoda waloryzacji nie może się zmieniać. Jednakże granice tej zmiany jasno określa istota waloryzacji, czyli dążenie do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich uznali, że zaskarżone przepisy tę istotę naruszają.
\nOperację polegającą na „przeliczeniu” wartości świadczenia pieniężnego w celu zachowania jego realnej wartości powszechnie określa się mianem waloryzacji. Jest to instytucja o utrwalonym znaczeniu, znana zarówno w prawie prywatnym, jak i publicznym. Oczywiste jest, że skoro waloryzacja ma na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego, która uległa obniżeniu na skutek deprecjacji pieniądza w określonym czasie, to operacja ta musi być zrelacjonowana do jednej albo kilku zmiennych, które odzwierciedlają stopień tej deprecjacji, jak np. wskaźnik inflacji, wzrostu kosztów utrzymania, czy wzrostu płac. Dlatego w prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczeniowym waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wyrażony w określonym procencie wskaźnik waloryzacji (zob. art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.).
\nW zaskarżonej ustawie przewidziano, że w 2012 r. waloryzacja wszystkich świadczeń emerytalnych i rentowych polega na „dodaniu do kwoty świadczenia (...) kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł” (art. 4 ust. 1 zaskarżonej ustawy z 13 stycznia 2012 r.). W mojej ocenie, nie jest poprawne ani logiczne nazywanie takiego uregulowania waloryzacją. Bezsporne jest, że świadczenia pieniężne o różnej wysokości tracą na wartości proporcjonalnie do swojej wysokości, a zatem ich deprecjacji nie można wyrazić równą (jedną) kwotą pieniężną. Jest to elementarna wiedza ekonomiczna. Kwota, o którą świadczenie pieniężne jest podwyższane w wyniku waloryzacji, czyli kwota waloryzacji, powinna być wynikiem iloczynu wysokości określonego świadczenia i przyjętego przez ustawodawcę jednolitego wskaźnika procentowego nawiązującego do stopnia deprecjacji pieniądza w danym okresie. W konsekwencji kwota waloryzacji nie może abstrahować od wysokości konkretnego świadczenia pieniężnego. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie powołują się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 czerwca 2001 r. (sygn. Ts 24/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 154), że „Zachowanie realnej wartości przyznanych świadczeń emerytalnych za pomocą waloryzacji kwotowej (...) byłoby możliwe tylko w sytuacji, w której wszystkie świadczenia emerytalne byłyby jednakowej wysokości”.
\nNie mam wątpliwości, że rozwiązanie polegające na dodaniu do wysokości wszystkich emerytur i rent jednakowej kwoty 71 zł jest nie do pogodzenia z istotą instytucji mającej na celu zachowanie realnej wartości świadczenia pieniężnego. Kwota ta została określona w całkowitym oderwaniu od wskaźników związanych ze spadkiem realnej wartości poszczególnych świadczeń emerytalnych i rentowych. Prezydent i Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie podkreślają, że zaskarżone przepisy nie wprowadzają waloryzacji, lecz jedynie ustanawiają dodatek do emerytury i renty skutkujący podniesieniem ich wysokości. Gdyby zarzucić pogląd, że waloryzacja musi pozostawać w relacji z określoną miarą utraty wartości przez pieniądz, doszlibyśmy do wniosku, że każdy dodatek do emerytury i renty, czyli ich podwyżka, jest waloryzacją świadczenia. Oznaczałoby to, że nie można wyróżnić odrębnego zabiegu waloryzowania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego. A zatem nie byłoby różnicy między podwyżką świadczenia a jego waloryzacją. Takiego stanowiska nie sposób podzielić. Dlatego uważam, że określając zaskarżone rozwiązanie „waloryzacją”, ustawodawca dopuścił się nieuprawnionego przedefiniowania pojęcia o znaczeniu ustalonym dla całego systemu zabezpieczenia społecznego.
\nW niniejszym wyroku Trybunał doszedł do odmiennych wniosków, albowiem w uzasadnieniu na ogół nie podejmuje trudu rozróżnienia istoty (celu) waloryzacji od metody, za pomocą której świadczenia są waloryzowane. Trybunał dla opisania obu zjawisk często posługuje się tym samym pozanormatywnym określeniem „mechanizm waloryzacji”. W konsekwencji Trybunał nie dostrzega faktu, że przyjmując zaskarżone przepisy, ustawodawca w istocie dokonał podwyżki, a nie waloryzacji świadczeń, w wyniku zabiegu, który polegał na redystrybucji środków funduszy ubezpieczeniowych. W ten sposób ustawodawca naruszył nie tylko istotę prawa do waloryzacji, ale także konstytuującą system ubezpieczenia społecznego zasadę wzajemności. W prawidłowo funkcjonującym systemie ubezpieczenia społecznego waloryzacja musi uwzględniać odpowiednią proporcję między należnym ubezpieczonemu świadczeniem a jego zasługami w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
\nW związku z powyższym uważam, że Trybunał powinien był uznać, iż zaskarżona ustawa narusza gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo podmiotowe emerytów i rencistów do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń.
\nRóżnicowanie prawa do waloryzacji na podstawie wysokości otrzymywanej emerytury lub renty jest niedopuszczalne i nieproporcjonalne. Wbrew konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa ustawodawca ubezpieczonych z danego tytułu nie potraktował równo. W gorszej sytuacji postawił osoby, które w większym stopniu przyczyniły się do zgromadzenia środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem obowiązujący system ubezpieczenia społecznego zakłada równe traktowanie ubezpieczonych według sprawiedliwego kryterium, którym jest wielkość wkładu wniesionego do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasada równego traktowania ubezpieczonych została expressis verbis wyrażona w art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.).
\nW systemie ubezpieczenia społecznego przewidziano jedną stawkę składki dla wszystkich ubezpieczonych z danego tytułu, jednakże wyrażoną w procencie od uzyskiwanych dochodów. Trybunał powinien był przyjąć, że skoro ubezpieczeni z danego tytułu nie opłacają składek w równej kwocie, ale wnoszą je w jednakowym procencie od swoich dochodów, także otrzymane przez nich świadczenia nie powinny być waloryzowane w równej kwocie, lecz w jednakowym procencie od ich wysokości. Niestety oceniając zaskarżone przepisy przez pryzmat zasady równości, Trybunał nie przywiązał należytej wagi do faktu, że na mocy obowiązujących przepisów emerytury i renty są świadczeniami wypracowywanymi – wysłużonymi (zob. np. wyrok TK z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107). Wyrok Trybunału niesłusznie sugeruje jakoby przewidziane w art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji prawo do emerytury i renty było tylko kategorią abstrakcyjną, która wyraża się jedynie w możności oczekiwania od państwa pewnej kwoty jakiegoś świadczenia o wysokości oderwanej od zasług w tworzeniu zasobu emerytalno-rentowego.
\nUważam, że odstąpienie od zasady równości na gruncie tak istotnego prawa jak gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo do waloryzacji wymagało szczególnego uzasadnienia. Wymogowi temu nie sprostali projektodawcy zaskarżonych przepisów ani próbujący rozwinąć ich argumenty Trybunał Konstytucyjny, dlatego nie można uznać, że naruszenie zasady równości było proporcjonalne (zob. szerzej pkt 6).
\nPrzewidziana przez zaskarżoną ustawę tzw. waloryzacja kwotowa nie odpowiada logice ubezpieczeniowego systemu emerytalno-rentowego, który ze swojej natury został przewidziany na dziesięciolecia. Twórcy tego systemu słusznie podkreślali, że wymaga on stabilnych zasad funkcjonowania, a największe zagrożenie stanowią dla niego liczne zmiany motywowane doraźnymi interesami (zob. M. Góra, System emerytalny, Warszawa 2003, s. 206). Takie zmiany podważają zaufanie do systemu emerytalnego i sprzyjają utożsamianiu go z systemem podatkowym, który cechuje się zmiennością. A zatem trudno uznać, że zaskarżone przepisy leżą w interesie społecznym. Spowodowany przez nie brak zaufania do systemu emerytalno-rentowego może prowadzić do ucieczki z niego ze szkodą dla wszystkich ubezpieczonych, ale nade wszystko dla osób pobierających najniższe świadczenia. Tym samym incydentalna rzekoma waloryzacja kwotowa może powodować długotrwałe i daleko idące negatywne skutki społeczne. Wobec tego uważam, że zaskarżone przepisy są sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Szczególnie krytycznie należy ocenić ich przyjęcie w czasie, gdy pierwsi beneficjenci zreformowanego systemu przechodzą na emeryturę.
\nPo pierwsze, pojęcie ustawy „epizodycznej (incydentalnej)”, wielokrotnie powoływane przez projektodawców oraz Trybunał Konstytucyjny, nie jest jednoznaczne. W ostatnich latach określane tym mianem ustawy pojawiają się coraz częściej. W podstawowym znaczeniu ustawa epizodyczna to ustawa obowiązująca przez z góry wskazany (na ogół krótki) okres, związana z realizacją ściśle określonego celu. Trudno uznać, że definicji tej w pełni odpowiada ustawa obowiązująca formalnie przez określony czas, ale której istotne skutki trwają również po tym czasie. Tymczasem w wyniku tzw. waloryzacji kwotowej niższa, albowiem nie uwzględniająca utraty wartości realnej, wysokość prawie połowy emerytur i rent pobranych w 2012 r., jak również zdeformowana podstawa wymiaru tych świadczeń, stanowiły będą podstawę kolejnych waloryzacji. Tym samym istotne skutki zaskarżonej ustawy są długofalowe, a nie incydentalne.
\nPo drugie, trudno nie zgodzić się z poglądem Trybunału, że ustawodawca ma prawo – a niekiedy nawet obowiązek – przeprowadzania zmian doraźnych i na czas określony w reakcji na „szczególne okoliczności” związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi, finansowymi lub politycznymi. Jednakże w niniejszej sprawie projektodawcy zaskarżonych przepisów ani Trybunał Konstytucyjny tych „szczególnych okoliczności” nie wykazali. Okoliczności takie jak: spowolnienie gospodarcze, trudna sytuacja finansów publicznych, niekorzystne trendy demograficzne oraz rozwarstwienie wysokości świadczeń nie pozostają w racjonalnym związku z jednorazowym odejściem od waloryzacji rent i emerytur. Każde z tych zjawisk ma charakter systemowy i obserwowane jest na przestrzeni lat. Dlatego jednorazowe działanie w postaci tzw. waloryzacji kwotowej nie może mieć na nie istotnego wpływu, co wprost zaznaczono w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy w odniesieniu do problemu rozwarstwienia wysokości świadczeń.
\nPo trzecie, nie podzielam poglądu, że uzasadnieniem wprowadzenia zaskarżonych przepisów było poszukiwanie oszczędności budżetowych. Uważam za miarodajne informacje zawarte w oficjalnym dokumencie, którym jest uzasadnienie projektu zaskarżonej ustawy, w którym podkreślono, że „(...) celem zmiany zasad waloryzacji w 2012 r. nie jest szukanie oszczędności budżetowych” (druk nr 101/VII kadencja Sejmu, 4 stycznia 2012 r.). Wskazano również, że w budżecie państwa zabezpieczono środki pozwalające na waloryzację procentową na dotychczasowych zasadach. Zarazem nie można tracić z pola widzenia faktu, że poszukiwanie oszczędności jest stałym obowiązkiem ustawodawcy, który powinien w tym celu podejmować przede wszystkim działania systemowe mieszczące się w granicach konstytucyjnych.
\nPo czwarte, podobnie jak Trybunał uważam za istotne, a nawet konieczne, podwyższanie najniższych świadczeń emerytalno-rentowych. W pełni uzasadniają to alarmujące dane o skali ubóstwa w Polsce, nad wyraz szczegółowo przedstawione w wyroku Trybunału. Jednakże podzielam stanowisko Prezydenta, że ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwiać zabezpieczenie godnych warunków życia, nie może niweczyć konstytucyjnego prawa podmiotowego niektórych ubezpieczonych – a tym bardziej prawie połowy z nich – do ochrony realnej wartości otrzymywanych emerytur i rent. Zaskarżona ustawa posługuje się nieproporcjonalnym środkiem do osiągnięcia słusznego celu. Wbrew twierdzeniom Trybunału, nie jest to środek „najmniej uciążliwy”. Ustawodawca mógł wygospodarować oszczędności na sfinansowanie podwyżek najniższych świadczeń, m.in. stosując równą dla wszystkich waloryzację na podstawie niższego wskaźnika procentowego. Należy mocno podkreślić, że waloryzacja świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może być narzędziem polityki socjalnej państwa.
\nPo piąte, trudno jest zrozumieć, jak można doszukiwać się uzasadnienia zaskarżonych przepisów w zasadach sprawiedliwości i solidarności społecznej. Trybunał potraktował te zasady instrumentalnie, wręcz w rozumieniu potocznym, w oderwaniu od ich konstytucyjnego zakotwiczenia oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. W oczywisty sposób nasuwa się pytanie, czy osoby (np. nauczyciele) pobierające emeryturę w wysokości np. 1600 zł czy 1700 zł brutto – szczególnie te samotne i schorowane – które straciły na tzw. waloryzacji kwotowej, są na pewno właściwymi adresatami apelu o solidarność społeczną. Nie mam wątpliwości, że nawet gdyby trudności finansowe państwa były poważne, świadczenia wypracowane przez emerytów i rencistów lub innych świadczeniobiorców z zabezpieczenia społecznego, czyli osoby o, z natury rzeczy, ograniczonej zdolności adaptacyjnej, są ostatnimi rezerwami, do których może sięgać ustawodawca. Uważam, że wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji powinna zmierzać do zagwarantowania przewidzianym w tym przepisie prawom podmiotowym odporności na incydentalne działania legislacyjne związane z realizacją doraźnych celów politycznych.
\nPragnę wyrazić zaniepokojenie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego może przyczynić się do nadużywania przez ustawodawcę już nazbyt pochopnie wykorzystywanych ustaw epizodycznych. Wyrok ten stanowi przyzwolenie dla prawa nieprzemyślanego, nietrwałego, naruszającego prawa jednostek. Konstytucja nie przewiduje wartości w postaci „epizodyczności”. Wprost przeciwnie, demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej powinno opierać się na trwałych fundamentach.
\nZ powyższych względów czułam się zobligowana do złożenia zdania odrębnego.
\nZdanie odrębne sędziego TK Mirosława Granata do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. (sygn. K 9/12).
\nTrybunał Konstytucyjny uznał, że na skutek waloryzacji kwotowej, podmioty podobne zostały co prawda potraktowane odmiennie (por. cz. III, pkt 6.2.4 uzasadnienia wyroku), ale dana ingerencja prawodawcy jest dopuszczalna, gdyż spełnia warunki relewantności, proporcjonalności i pozostaje w związku z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi (por. cz. III, pkt 6.2.5 uzasadnienia wyroku).
\nMoim zdaniem, skarżone przepisy ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: nowela) nie spełniają żadnego z tych warunków.
\nPo pierwsze, chodzi o wadliwe ustalenie przez Trybunał cechy relewantnej w rozpatrywanej sprawie. Według Trybunału, cechą tą wydaje się ochrona minimalnych warunków życia części odbiorców świadczeń (określam ją jako „zdolność przeżycia do pierwszego”). Trybunałowi chodzi o uchronienie biednych przed utratą wartości świadczenia i o to, na ile możliwe jest pomniejszenie świadczeń innym emerytom i rencistom. Właściwość ta nie spełnia wymogów cechy relewantnej. Pozostaje adekwatna tylko dla części zbioru (najsłabiej uposażonych). Dotyczy części, a nie wszystkich odbiorców świadczeń. Trybunał zajmuje się właściwie tylko częścią emerytów i rencistów, tj. tymi, którzy dostają najmniej.
\nMoim zdaniem, cechą wszystkich odbiorców świadczeń jest zabezpieczenie przed spadkiem wartości realnej emerytur i rent z ubezpieczenia społecznego oraz emerytur i rent wypłacanych z innych tytułów (za rok 2012). Wyłącznie ta właściwość odbiorców świadczeń pokazuje, co jest jednakowe dla całego (wielomilionowego) zbioru ludzi. Podmioty te, mimo swej różnorodności (por. art. 5 ust. 1 noweli), łączy to, że ich świadczenia straciły określoną wartość wskutek inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Ochrona przed spadkiem wartości realnej świadczenia jest wspólna dla wszystkich członków zbioru. Dotyczy tych, którzy mają „zasługę pełną” (odłożyli na świadczenie w większym lub mniejszym stopniu, a władza państwowa „opiekuje się” ich świadczeniem), i tych, których zasługa, w takim znaczeniu, jest „niepełna” (np. świadczenia z systemu zaopatrzeniowego), mieszkających w mieście lub na wsi, żyjących w biedzie, jak i „zamożnych” świadczeniobiorców. Wszyscy emeryci i renciści, z punktu widzenia wspomnianej cechy, podlegają regulacji chroniącej realną wartość ich świadczenia. Każdy z nich dysponuje pewną zasługą, skoro zgodnie z prawem nabył świadczenie.
\nW moim podejściu, zbiór dystrybutywny wyznaczony jest przez bycie emerytem lub rencistą z ubezpieczenia społecznego albo z innego tytułu. Cechą relewantną może być, jak wiadomo, tylko taka właściwość, która dotyczy całego zbioru. Dana cecha ma jeszcze tę zaletę, że jest prosta. Nie dzieli odbiorców świadczeń na biednych i bogatych, na tych, którym państwo może odjąć od świadczenia, i na tych, którym państwo może dodać. Nikogo nie wyłącza lub nie pomija. Nie wprowadza rozróżnienia między podmiotami będącymi w jednakowej sytuacji wobec inflacji i realnego wzrostu płac w gospodarce. Wszyscy, w większym lub mniejszym stopniu, posiadają zasługę wobec władzy. Tak wyróżniona cecha nie zamykała Trybunałowi możliwości rozważenia tego, czy konstytucyjnym środkiem działania prawodawcy nie byłaby w tej sprawie, na przykład, waloryzacja procentowa degresywna (umożliwiająca nierówne potraktowanie nierównych).
\nUzasadnienie nierówności w prawie musi być normą, która daje rację nierówności. Racjonalność nierówności, w stopniu największym, musi być obiektywna. Wtenczas nierówność w prawie jest uzasadniona, a nie tylko wyjaśniona. Racjonalność w analizie „równe/nierówne” polega na przyznaniu ratio zróżnicowaniu na podstawie cechy relewantnej. Racja działania ustawodawcy oznacza usprawiedliwienie nierówności, jaką on wprowadza. W rozpatrywanej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
\nPo drugie, Trybunał waloryzację kwotową legitymuje „szerokim kontekstem ekonomicznym”, „koniecznością zachowania równowagi finansów publicznych”, „stanem finansów publicznych”. W istocie chodzi o znaczenie powoływania się ustawodawcy na kryzys gospodarczy. Czy kryzys, z punktu widzenia Konstytucji RP, może uzasadniać działanie ustawodawcy polegające na określonym odejściu od zasady równości? Przyznaję, że jest to trudne do ustalenia. „Kryzys” na gruncie prawa konstytucyjnego nie jest kategorią jasną. Nie jest on definiowany w prawie (art. 216 Konstytucji ust. 5 nie definiuje „kryzysu”, lecz stanowi szczególną gwarancję ochrony finansów publicznych), ani tym bardziej, w ekonomii. Zarazem prawnik nie może powiedzieć, że kryzys „nic mnie nie obchodzi” (tak może wypowiedzieć się tylko skrajny pozytywista).
\nUważam, że kryzys nie stanowi racji wprowadzonej nierówności w rozpatrywanej sprawie. Uczestnicy postępowania w stanowiskach pisemnych (podtrzymanych na rozprawie) stwierdzili, że koszt waloryzacji kwotowej „mieści się w tym samym skutku finansowym, co waloryzacja procentowa, o wskaźnik 104,8%”. Argument z zachowania równowagi finansowej ma być neutralny (por. s. 19 wniosku Prezydenta RP z 10 lutego 2012 r.). Uzasadnienie rządowego projektu danej ustawy wskazuje jednak na to, że budżet państwa nie miał wolnych środków, które można było przeznaczyć na działania osłonowe (wprowadzenie dodatków dla najuboższych). Rozbieżność ocen kosztu waloryzacji nie musi jednak decydować o konstytucyjności lub niekonstytucyjności skarżonej regulacji (np. w 2013 r. prawodawca może przydzielić mniejszą podwyżkę tym, którzy zyskali w 2012 r., a większą tym, którzy stracili w 2012 r.). „Kryzys gospodarczy” może być nadużywany przez ustawodawcę w taki sposób, że regulacje, jakie wprowadza, mogą z tego powodu stale zagrażać zasadzie równości, ochronie zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa lub innym wartościom i zasadom. „Zarządzanie” kryzysem przez władzę wykonawczą, jak się wydaje, może być w miarę dowolne. Może być on dość swobodnie interpretowany przez właściwego ministra. Argumentacja związana z „kryzysem” może być rozszerzana w różnych kierunkach. Może ona wpływać na podporządkowanie myślenia Trybunału argumentom wspomnianych władz.
\nPo trzecie, Trybunał Konstytucyjny, badając, czy wprowadzona regulacja stanowi najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu (warunek proporcjonalności), posługuje się swobodnie zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Jeśli zasada sprawiedliwości społecznej, jak w wypadku niniejszej sprawy, ma działać samodzielnie, to nie wiadomo, co ona oznacza. Pragnę zauważyć, że sprawiedliwość społeczna jako argument ważący rozstrzygnięcia Trybunału nie wytrzymuje testu z uogólnienia. Jakie bowiem zasady i wartości, przy posługiwaniu się przez Trybunał w sposób samodzielny tą sprawiedliwością, mają ograniczać dowolność ustawodawcy? Dlaczego ustawodawca nie miałby zrównywać w innych jeszcze dziedzinach? Sprawiedliwość społeczna, w odniesieniu do odbiorców świadczeń emerytalno-rentowych została zawężona do znaczenia „wszystkim tyle samo” i nadto została złączona z sytuacją, która jest różna od samej waloryzacji, jaką ma być zmniejszenie rozpiętości dochodów między odbiorcami świadczeń. Zasada ta nie niweluje (nie znosi) różnic między ludźmi. Nie czyni z nierównych równych. Stosowana tu przez Trybunał interpretacja tej zasady jest za wąska z uwagi na sprawiedliwość i rygory państwa prawnego. Byłoby dla mnie czymś niepokojącym, gdyby istotnie takie właśnie znaczenie w Konstytucji miała mieć sprawiedliwość społeczna.
\nSprawiedliwość społeczna pełni w Konstytucji wrażliwą funkcję jako zasada w pewnym sensie wyrównawcza w stosunku do ogólnej równości wobec prawa. Sprawiedliwość ta w jakiś sposób „celuje” w zwykłą sprawiedliwość. Nie może ona jednak przekreślać tego, aby ludzie dysponowali różnymi zasobami lub aby pozostawali różni pod względem majątkowym. Trybunał, w niniejszym wyroku, ujmuje sprawiedliwość społeczną w sposób ograniczający, tj. służy ona określonemu zrównaniu odbiorców różnych świadczeń. Jestem pewien tego, że Konstytucja nie nakazuje takiego rozumienia sprawiedliwości społecznej, wedle której zasadne jest przesuwanie środków między grupami emerytów i rencistów w sposób słabo związany z kryterium zasługi, w sytuacji gdy koszt obydwu metod waloryzacji jest zbliżony.
\nRyzyko myślenia trybunalskiego polega tu na tym, że nie dysponuje się jasnym pojęciem kryzysu gospodarczego w prawie konstytucyjnym, a jednocześnie aplikuje się zasadę sprawiedliwości społecznej samodzielnie, w oderwaniu od reguł państwa prawnego. Trybunał zdaje się replikować, zdając sobie sprawę z tej wątpliwości, że znane są mu „miary” sprawiedliwości społecznej. Można być pewnym takiego stanowiska, ale w sytuacji jaskrawego odrzucenia równości lub zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Natomiast w sytuacji granicznej, tj. gdy większość świadczeń emerytalno-rentowych jest niska, gdy część uprawnionych zyskuje (ci, którzy mają świadczenie nieprzekraczające 1480 zł), a inni tracą, wydaje się wątpliwe operowanie sprawiedliwością społeczną bez wiązania jej z innymi zasadami państwa prawnego.
\nSprawiedliwość społeczna musi działać w kontekście innych naczelnych zasad. Sprawiedliwość, wywodząca się od Arystotelesa (oddaj drugiemu to, co mu się słusznie należy), jest także zasadą Konstytucji. Wynika ona z aksjologii Konstytucji. Zakładanie, że ustawa zasadnicza jej nie zna lub że nie występuje w niej, byłoby dla mnie nie do przyjęcia. Sprawiedliwość społeczna, wskazana w art. 2 Konstytucji jako „ograniczająca” normę o Rzeczpospolitej Polskiej jako państwie prawnym, pozostaje raczej pewnym „wyjątkiem” od sprawiedliwości. Z pewnością nie niweczy sprawiedliwości. Jeśli sprawiedliwość może ustępować sprawiedliwości społecznej, to nie bezwarunkowo. Nie byłoby też zasadne wydzielanie z art. 2 Konstytucji niezależnych norm, tj. że Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej oraz że Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Przepis ten zachowuje swój walor wówczas, gdy jest odczytywany łącznie, tj. gdy państwo prawne ogranicza działanie sprawiedliwości społecznej oraz gdy sprawiedliwość społeczna nie przeważa nad państwem prawnym. Natomiast stosując zasadę sprawiedliwości społecznej w oderwaniu od zasady państwa prawnego, zezwala się ustawodawcy na nadwyrężenie standardu państwa prawnego.
\nJuż formalne rozumienie zasady państwa prawnego źle znosi jednorazową ingerencję w stabilność prawa. Jest ona wątpliwa tym bardziej na gruncie materialnego pojmowania państwa prawnego. Działanie ad hoc ustawodawcy musi być wówczas ważone wartościami, jakie składają się na państwo prawne. Ale jeśli nawet byłoby dopuszczalne incydentalne odstąpienie od zasad równości, ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i innych, z uwagi na kryzys gospodarczy, to rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał brakuje ogólniejszej perspektywy. Chodzi o nienałożenie na ustawodawcę, który powołuje się na kryzys gospodarczy, a przy tym podnosi jednorazowość swego działania, określonych warunków.
\nArgument o jednorazowości rozwiązania przyjętego w ustawie nowelizującej świadczy przeciwko demokratycznemu państwu prawa. Akceptuje się jednorazowość działania ustawodawcy, bez postawienia dostatecznych granic takiemu działaniu. W regulacji, która dotyczy milionów odbiorców świadczeń, racją nie może być jednorazowość (epizodyczność) działania władzy. Ratio takiej nierówności musiałoby być szczególnie ostre (dosięga ona bowiem odbiorców świadczeń, których emerytury i renty w porównaniu z wynagrodzeniami, są niskie). Waloryzacja kwotowa obowiązuje rok, ale jej konsekwencje mają charakter trwały. Kolejne waloryzacje będą obliczane od zniekształconej podstawy wymiaru świadczenia. Jednorazowość tej regulacji nie jest wcale jej zaletą. Takie odstąpienie przez ustawodawcę od zasad Konstytucji nie pomniejsza tego naruszenia. Akceptacja takiego podejścia prawodawcy osłabia państwo prawa. Państwo prawa polega na regułach i wyraża się w nich, a te są jednorazowe, lecz stałe. Rolą Trybunału jest uogólnianie wymogów wobec stanowienia prawa. Trybunał ewentualne odstępstwo od zasady równości w materii tak wrażliwej jak zabezpieczenie społeczne winien obudować określonymi warunkami: kiedy, w jakich okolicznościach, na jakich warunkach można odejść od równego traktowania podmiotów o określonej cesze w zakresie zabezpieczenia, z powodu kryzysu gospodarczego.
\nPo czwarte, Trybunał, z punktu widzenia wartości, jaką jest dobro wspólne, aprobuje „lekkie spowolnienie procesu społecznego rozwarstwiania się” (cz. III, pkt 6.2.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał widzi je jako skutek waloryzacji kwotowej i uznania jej za konstytucyjną. Dobro wspólne, w rozumowaniu trybunalskim, zostało umieszczone po stronie waloryzacji kwotowej. Rozumowanie takie, moim zdaniem, jest całkowicie niezasadne. Już wymienne posługiwanie się przez Trybunał „dobrem wspólnym” i „dobrem ogółu” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku) nakazuje ostrożne podejście do wspomnianej oceny. Stanowisko takie zakłada ponadto ważenie zasady dobra wspólnego z innymi zasadami i wartościami. Dobro wspólne jest zaś zasadą, która nie podlega ważeniu.
\nPróba ważenia dobra wspólnego przypominałaby próbę ważenia godności człowieka. Obydwu tych dóbr nie wolno ważyć. Dobro wspólne jest swoistą matrycą Konstytucji, w której odbijają się różne inne zasady i wartości konstytucyjne i która podąża za wynikiem ważenia konkurujących zasad i wartości. Przypisywanie zaś dobra wspólnego określonemu rozstrzygnięciu celem wzmocnienia jego znaczenia wydaje się głęboko nieuprawnione. Należy też zaznaczyć, że ani z art. 1, ani z art. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić obowiązku organów władzy publicznej „dawania pierwszeństwa dobru ogółu przed dobrem indywidualnym czy partykularnym” (cz. III, pkt 6.1.23 uzasadnienia wyroku). Nawet sąd konstytucyjny nie ma prawa do arbitralnego posługiwania się fundamentalną wartością jaką jest dobro wspólne.
\nZ tych powodów postanowiłem złożyć zdanie odrębne.
\nZdanie odrębne sędziego TK Marka Kotlinowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt K 9/12 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2012 r. o sygn. K 9/12.
\nPrzyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Mirosława Granata.
\nZdanie odrębne sędziego TK Piotra Tulei do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12.
\nZgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia niniejszego wyroku, gdyż uważam, że Trybunał Konstytucyjny przyjął zbyt szeroki zakres swobody ustawodawcy w ograniczaniu prawa do waloryzacji emerytur. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się też w sposób jednoznaczny, czy przyjęty w zaskarżonej ustawie model waloryzacji kwotowej jest dopuszczalny jedynie jednorazowo, czy może być uznany za trwały element mechanizmu waloryzowania emerytur. W uzasadnieniu brak też pełnego odniesienia się do argumentów przedstawionych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności do argumentów uzasadniających naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych.
\nArt. 67 Konstytucji w sposób wyjątkowo syntetyczny normuje problematykę zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie samo pojęcie „zabezpieczenia społecznego” wielokrotnie stawało się przedmiotem rozważań w orzecznictwie i doktrynie prawa konstytucyjnego. Odnosząc się do owego dorobku, można wskazać, że najczęściej jest ono definiowane jako „całokształt świadczeń, jakie – ze środków publicznych – są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie” (L. Garlicki, uwagi do art. 67, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, Warszawa 2003, s. 3) Pozostając na gruncie art. 67 Konstytucji, można wyodrębnić kilka rodzajowo odmiennych sytuacji, od których ustrojodawca uzależnił obowiązek udzielania obywatelowi świadczeń z zabezpieczenia społecznego – niezdolność do pracy ze względu na chorobę, niezdolność do pracy ze względu na inwalidztwo, osiągnięcie wieku emerytalnego oraz pozostawanie bez pracy nie z własnej woli połączone z nieposiadaniem innych środków utrzymania. Wymienione przypadki, uznane przez ustrojodawcę za podstawowe z punktu widzenia zagwarantowania sytuacji ekonomicznej obywatela, wyznaczają treść prawa do zabezpieczenia społecznego.
\nW przypadku prawa do emerytury występuje swego rodzaju domniemanie, że wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego dana osoba może mieć poważne trudności z pozyskiwaniem źródeł utrzymania z pracy własnych rąk. Bez odpowiedniego zabezpieczenia taka osoba mogłaby utracić możliwość dalszej egzystencji. Stąd właśnie wynika potrzeba wprowadzenia takiego rozwiązania systemowego, które gwarantowałoby uprawnionym zabezpieczenie na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego (zob. K. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 303) W powyższym uzasadnieniu nie wyczerpuje się jednak istota prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci świadczenia emerytalnego. Implicite nabycie przedmiotowego prawa wiąże się bowiem z wykonywaniem pracy i przyczynianiem się do otrzymywania świadczeń emerytalnych. Innymi słowy, ubezpieczeniowy model prawa do emerytury charakteryzuje, po pierwsze, uzależnienie nabycia prawa od osiągnięcia wieku emerytalnego, po drugie jednak wymaga spełnienia określonych ustawowo przesłanek. Na ten drugi warunek zdaje się wskazywać już sama etymologia słowa „emerytura”, wywodzonego od łacińskiego czasownika emerere – wysłużyć, zasłużyć. Z tego względu nie sposób mówić o prawie do emerytury bez zwrócenia uwagi na to, że spełnienie kryterium wieku jest niewystarczające do nabycia omawianego prawa, a immanentnym konstrukcyjnym założeniem dotyczącym nabycia prawa do emerytury jest utrzymywanie się określonego stanu w czasie poprzedzającym owo nabycie (swoistej „wysługi” uprawnionego). Dlatego też prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie prawa do emerytury nie ogranicza się wyłącznie do idei ochrony przed ubóstwem, jak twierdzi Trybunał Konstytucyjny w punkcie 4 części III uzasadnienia.
\nZważywszy na etymologię słowa „emerytura” i wyrażenie w art. 67 ust. 1 Konstytucji wymogu osiągnięcia tzw. wieku emerytalnego, można stwierdzić, że nabycie prawa do zabezpieczenia społecznego w tej konkretnie formie będzie wynikało z okoliczności, jakie miały miejsce przed osiągnięciem wymaganego wieku. Innymi słowy, przyznanie świadczeń emerytalnych jest uzależnione od swoistej „wysługi” uprawnionego, która wynika z faktu zatrudnienia bądź podejmowania innej aktywności zawodowej. Cecha ta uzasadnia twierdzenie, że w tle wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do emerytury pojawia się idea sprawiedliwości rozdzielczej, wyrażająca się w formule „każdemu według jego zasług”. Formuła ta najlepiej oddaje charakter prawa do emerytury.
\nJednocześnie, biorąc pod uwagę usytuowanie prawa do emerytury wśród środków zabezpieczenia społecznego, należałoby dodać, że w tym przypadku przyjęta formuła mogłaby być modyfikowana formułą „każdemu według jego potrzeb”, nie może jej jednak zastępować. Taki wniosek wynika wprost z założeń systemu emerytalnego, który na pierwszy plan wysuwa związek pomiędzy przyznaniem świadczenia emerytalnego (i określeniem jego wysokości) a „zasługami” uprawnionego (i to niezależnie od sposobu ujmowania owych „zasług” przez ustawodawcę). Badając regulacje determinujące kształt systemu emerytalnego, można zauważyć, że jakkolwiek na przestrzeni lat „zasługi” uprawnionego do świadczenia emerytalnego były różnie opisywane, to sposób ich ujmowania pozwala na dostrzeżenie pewnej prawidłowości – w pewnym uproszczeniu można bowiem powiedzieć, ze świadczenie emerytalne za każdym razem, w mniejszym czy większym stopniu, jest uzależnione od długości okresu zatrudnienia i wysokości odprowadzanych składek.
\nZestawiając konstrukcję prawa do emerytury określoną w art. 67 ust. 1 Konstytucji z treścią art. 67 ust. 2 Konstytucji można zatem zauważyć, że o ile w obu przypadkach mówimy o środkach zabezpieczenia społecznego, o tyle każdy z tych przypadków ma swoją specyfikę, która musi zostać uwzględniona w procesie wykładni norm, wywodzonych z przywołanych przepisów. Dostrzeżenie tej specyfiki z jednej strony pozwala zrozumieć, że system emerytalny nie ma charakteru czysto pomocowego (co nadaje optykę wykładni art. 67 ust. 1 Konstytucji), z drugiej zaś strony ułatwia odpowiedź na pytanie, dlaczego ustrojodawca w art. 67 Konstytucji opisał różne rodzaje ryzyka, od których uzależniona została możliwość uzyskania świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego.
\nZ tego też powodu, dekodując normę, wynikającą ze sformułowania „obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego (…) po osiągnięciu wieku emerytalnego” (art. 67 ust. 1 Konstytucji), oprócz konieczności 1) zorganizowania systemu ochrony obejmującego obywateli; 2) zagwarantowania w jego ramach każdemu z nich ochrony; 3) uzależnienia ochrony od osiągnięcia określonego wieku, wskazuje się również na czwarty element – uzależnienie ochrony od wysługi bądź zasługi