Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów wnioskodawcy co do niezgodności art. 495 § 2 pkt 1 Kodeksu z art. 42 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis nie zawiera treści normatywnej, która prowadziłaby do wniosku, że pełnomocnik wyborczy będzie zagrożony odpowiedzialnością za czyny osób trzecich. W świetle powyższego Prokurator Generalny stwierdził, że art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego nie narusza zasady nullum crimen sine lege, co prowadzi do wniosku o zgodności tego przepisu z art. 42 ust. 1 Konstytucji.
\nZajmując stanowisko odnośnie do zarzutów sformułowanych wobec art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że brak środka odwoławczego od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie odwołania od postanowienia okręgowej komisji wyborczej dotyczącego odmowy rejestracji list kandydatów lub kandydatów, narusza prawo obywateli do dochodzenia na drodze sądowej naruszenia ich konstytucyjnego prawa w postaci biernego prawa wyborczego. W związku z powyższym Prokurator Generalny uznał, że art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 99 ust. 1 i 2 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
\nW piśmie z 14 czerwca 2012 r. Państwowa Komisja Wyborcza przedstawiła informację o stosowaniu przez nią przepisów objętych wnioskiem grupy posłów.
\nOdnosząc się do naruszenia przez komitety wyborcze art. 111 ust. 1 ordynacji, PKW wskazała, że przepis ten był podstawą odrzucenia: 6 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 23 września 2001 r.; 5 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 25 września 2005 r.; 3 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 21 października 2007 r.; 1 sprawozdania wyborczego komitetu wyborczego uczestniczącego w wyborach do Senatu 22 czerwca 2008 r.
\nNaruszenie art. 113 ust. 1 i 2 ordynacji było podstawą wskazania uchybień w: 41 sprawozdaniach wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 23 września 2001 r.; 14 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 25 września 2005 r.; 3 sprawozdań wyborczych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 21 października 2007 r.
\nW postanowieniach wskazujących naruszenie zasad finansowania kampanii wyborczej Państwowa Komisja Wyborcza, działając na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji stwierdziła, że korzyści majątkowe przyjęte przez komitet wyborczy z naruszeniem przepisów ustawy podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa, a następnie w wypadku niedokonania wpłat dobrowolnych wystąpiła do właściwego sądu o orzeczenie przepadku.
\nNastępnie Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że art. 126 ordynacji był podstawą pomniejszenia dotacji podmiotowej 3 komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 23 września 2001 r.
\nW latach 2001-2009 Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach, odrzuciła w sumie 20 sprawozdań finansowych partii politycznych. Natomiast art. 36a ust. 3 ustawy o partiach, w latach 2001-2010, był podstawą odrzucenia sprawozdań finansowych (do 9 sierpnia 2002 r.) lub wskazania uchybień (od 10 sierpnia 2002 r.) w 27 wypadkach.
\nJak wskazała Państwowa Komisja Wyborcza, pozostałe przepisy objęte wnioskiem nie były podstawą podejmowanych przez Państwową Komisję Wyborczą postanowień, stwierdzających naruszenie zasad gospodarki finansowej przez komitety wyborcze lub partie polityczne.
\nII Na rozprawie 18 lipca 2012 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania, w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów ordynacji z Konstytucją.
\nPrzedstawiciel Państwowej Komisji wyborczej, wezwanej do udziału w postępowaniu w trybie art. 38 pkt 4 ustawy o Trybunale, odpowiadając na pytania sędziów wyjaśnił, że Państwowa Komisja Wyborcza nie miała wątpliwości interpretacyjnych związanych ze stosowaniem zaskarżonych przepisów ordynacji. Wskazał, że konieczność prowadzenia odrębnych rachunków bankowych dla funduszu wyborczego i komitetu wyborczego partii zapewnia jawność i transparentność w zakresie gromadzenia i dysponowania środkami pieniężnymi, uniemożliwiając tym samym obchodzenie przepisów określających zasady dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego. Kontrola dokonywanych wpłat byłaby natomiast ograniczona gdyby nie istniała możliwość identyfikacji podmiotu dokonującego wpłaty. Stąd, zdaniem przedstawiciela PKW, konieczność ograniczenia form dokonywania wpłat na fundusz wyborczy.
\nPozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie.
\nIII Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
\nZakres rozpoznania zaskarżonych przepisów.
\n1.1. W pierwszej kolejności Trybunał przeszedł do ustalenia zakresu merytorycznego rozpoznania wniosku, biorąc w szczególności pod uwagę, prima facie, że wnioskodawca zaskarżył również przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: ordynacja), a także to, że wskazał jako wzorce kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów również przepisy konstytucyjne zamieszczone w rozdziale II zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, a więc przepisy poświęcone określeniu i ochronie wolności praw i obowiązków człowieka i obywatela (jednostki).
\nNie budzi wątpliwości konieczność merytorycznego rozpoznania przez Trybunał zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.; dalej: kodeks wyborczy), a także zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924; dalej: ustawa o partiach). Trybunał postanowił rozpoznać zaskarżone przepisy ustawy o partiach oraz kodeksu wyborczego, jako aktów korzystających z powszechnej mocy obowiązywania, pod warunkiem wszakże, iż nie stoją temu na przeszkodzie inne przesłanki konstytucyjne, a w szczególności wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli konstytucyjnej.
\n1.2. Wnioskodawca zaskarżył następujące przepisy ordynacji:
\nZgodnie z art. 10 pkt 3 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające kodeks wyborczy) straciła moc powszechnego obowiązywania ordynacja wyborcza. W kontekście zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów ordynacji oznacza to, że 31 lipca (po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia przepisów wprowadzających), straciły moc powszechnego obowiązywania, tzn. przestały być elementami obowiązującego powszechnie porządku prawnego, te zaskarżone przepisy ordynacji, które nie zostały uchylone (straciły moc powszechnie obowiązującą) jeszcze przed ogłoszeniem przepisów wprowadzających kodeks wyborczy, a mianowicie art. 127 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 9 sierpnia 2002 r. i art. 126 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r.
\nZgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale), Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, „jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”. Jednakże Trybunał zwraca uwagę, że formalne uchylenie przepisu i pozbawienie go powszechnej mocy obowiązywania nie jest równoznaczne z pozbawieniem tego przepisu mocy obowiązującej w każdym przypadku. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, przepis prawny uznany jest za obowiązujący w takim zakresie, w jakim ma nadal zastosowanie do określonych zdarzeń prawnych, a więc przez taki okres, w jakim na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne decyzje stosowania prawa (por. np. postanowienie z 18 listopada 1998 r., sygn.
\nSK 1/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 120; wyroki z: 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 9 lipca 2009 r., sygn. K 31/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 107). „Zatem należy przypomnieć, że utrata mocy obowiązującej jako przesłanka umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje dopiero wówczas, gdy przepis ten nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej (por. postanowienie z 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 86; wyrok z 21 października 2008 r., sygn. SK 51/04; OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 140)” – pokreślił Trybunał w postanowieniu z 15 grudnia 2009 r., o sygn. K 30/08 (OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 175).
\nUstalenie, czy zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy ordynacji mogą być zaliczone do kategorii tych przepisów, które – mimo że zostały formalnie uchylone, a tym samym wyprowadzone z porządku prawnego i pozbawione powszechnej mocy obowiązywania – mogą podlegać, w świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału, merytorycznej kontroli konstytucyjnej, wymaga syntetycznego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego, z którym wnioskodawca wiąże argumenty na rzecz kontroli merytorycznej zaskarżonych przepisów ordynacji.
\n1.3. Uchwałą z 28 lutego 2002 r. Państwowa Komisja Wyborcza (dalej również jako: PKW) postanowiła, na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a i d ordynacji, odrzucić sprawozdanie Komitetu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu, związanych z udziałem w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonych 23 września 2001 r. PKW stwierdziła: – naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 111 ust. 1 ordynacji, gdyż Komitet przyjął środki finansowe pochodzące od osób fizycznych (5 251 689 zł), a więc z innego źródła niż Fundusz Wyborczy; – naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 ordynacji, gdyż na jego rachunek bankowy wpłynęły środki finansowe (2 305 234 zł) po dniu wyborów, a Komitet wydatkował je na kampanię wyborczą; – naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 1 ordynacji, gdyż Komitet wydatkował środki finansowe (40 660 zł) na cele charytatywne.
\nTrybunał nadmienia, że Komitet Wyborczy PSL złożył, na podstawie art. 123 ust. 1 ordynacji, skargę do Sądu Najwyższego na wspomnianą uchwałę PKW z 28 lutego 2002 r., w przedmiocie odrzucenia jego sprawozdania wyborczego.
\nSąd Najwyższy w składzie 7 sędziów, postanowieniem z 23 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III SW 1/02) oddalił skargę, wskazując, że przepisy ordynacji oraz ustawy o partiach nakazują utworzenie oddzielnych rachunków bankowych na gromadzenie środków finansowych dla funduszu wyborczego partii, z przeznaczeniem na finansowanie różnego rodzaju wyborów czy referendów, oraz dla komitetu wyborczego partii uczestniczącej w konkretnych wyborach.
\nKolejnym postanowieniem z 3 października 2002 r. (sygn. akt III SW 17/02) Sąd Najwyższy oddalił skargę Polskiego Stronnictwa Ludowego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 29 lipca 2002 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania PSL o źródłach pozyskania środków finansowych oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego (art. 38 ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o partiach).
\nSąd Najwyższy oddalił skargę na postanowienie PKW o odrzuceniu wspomnianego sprawozdania, na podstawie przepisów art. 34b ust. 2-3 ustawy o partiach. W postanowieniu tym SN stwierdził między innymi, że gromadzenie przez partię polityczną środków funduszu wyborczego na rachunku wspólnym z rachunkiem komitetu wyborczego tej partii jest naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy o partiach.
\nPaństwowa Komisja Wyborcza wystąpiła 13 października 2003 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie, wnosząc, na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji, o orzeczenie przepadku na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych w kwocie 9 422 255,84 zł, przyjętych przez Komitet Wyborczy PSL z naruszeniem art. 111 ust. 1 ordynacji, z odsetkami ustawowymi od dnia podjęcia uchwały PKW o odrzuceniu sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego PSL, tj. od 28 lutego 2002 r.
\nSąd Okręgowy w Warszawie, Wydział II Cywilny, postanowieniem z 27 listopada 2008 r., oddalił wniosek PKW, argumentując, że przepis art. 127 ust. 1, a zwłaszcza przepisy art. 111 ust. 1 ordynacji oraz art. 35 i art. 36 ustawy o partiach, do których odwołuje się art. 111 ust. 1 ordynacji, są „niejasne, nieczytelne, zagmatwane i niezrozumiałe”, są „przykładem niechlujnej legislacji” i „nie spełniają standardów. Dotyczy to zwłaszcza brzmienia tych przepisów przed nowelizacją z 10 sierpnia 2002 r.”, tzn. w wersji mającej zastosowanie w sprawie – podkreślił Sąd Okręgowy.
\nSąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 11 sierpnia 2009 r., wydanym na skutek apelacji wnioskodawcy (PKW), zmienił zaskarżone postanowienie Sądu Okręgowego z 27 listopada 2008 r., orzekając „w stosunku do Polskiego Stronnictwa Ludowego” przepadek na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa – Śródmieście, przepadek korzyści majątkowej stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł, wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r., przyjętych przez Komitet Wyborczy Polskiego Stronnictwa Ludowego.
\nSąd Apelacyjny podzielił pogląd apelującej PKW „o braku podstaw do zastosowania” przepisu art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Sąd Apelacyjny przypomniał na wstępie, że wniosek PKW: „ograniczał się do żądania orzeczenia przepadku korzyści majątkowej w kwocie 9.422.255 zł, przyjętej przez Komitet Wyborczy Polskiego Stronnictwa Ludowego z naruszeniem art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.). Jego podstawę faktyczną stanowiła wyłącznie okoliczność nieutworzenia dla potrzeb kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu, w związku z wyborami które odbyły się 23 września 2001 r., odrębnych kont bankowych dla Funduszu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego i Komitetu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego. Ani we wniosku, ani w toku postępowania wnioskodawca nie dokonał rozszerzenia podstawy faktycznej roszczenia, chociaż w uchwale z 28 lutego 2002 r. o odrzuceniu sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego Polskiego Stronnictwa Ludowego wskazano także inne naruszenia przepisów prawa wyborczego. Z uwagi na treść art. 321 k.p.c. w związku z art. 13 § 2 k.p.c. Sąd Okręgowy był związany żądaniem (…)”.
\nSąd Apelacyjny uznał wniosek PKW o orzeczenie przepadku korzyści majątkowej na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji za uzasadniony, w zakresie sumy głównej w całości, a co do odsetek uzasadniony częściowo.
\nTrybunał nadmienia, że postanowieniem z 17 listopada 2010 r., sygn. Ts 256/09 (OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 358) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej 29 października 2009 r. przez Polskie Stronnictwo Ludowe, z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi. Przedmiotem skargi PSL były między innymi przepisy zaskarżone w niniejszym wniosku. W kolejnym postanowieniu z 15 września 2011 r. (OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 359), w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie Trybunału, Trybunał postanowił nie uwzględnić zażalenia skarżącego oraz uchylić postanowienie tymczasowe Trybunału z 6 stycznia 2010 r. (niepublikowane), wstrzymujące wykonanie, zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, punktu pierwszego wspomnianego postanowienia Sądu Apelacyjnego z 11 sierpnia 2009 r., orzekającego, w stosunku do Polskiego Stronnictwa Ludowego, przepadek korzyści majątkowej stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r. przejętych przez Komitet Wyborczy PSL.
\nPo wyczerpaniu wspomnianych wyżej środków prawnych Minister Finansów wydał 5 stycznia 2012 r. decyzję (FR6/6203/1/MOS/09/12/BMI9-13982) w sprawie zapłaty przez Polskie Stronnictwo Ludowe należności na rzecz Skarbu Państwa – Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Warszawie, z tytułu przepadku korzyści majątkowej w kwocie 9 422 255,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 23 kwietnia 2002 r. do dnia zapłaty.
\nMinister Finansów wydał powyższą decyzję na podstawie art. 42 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach) w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające ustawę o finansach) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Stronnictwa Ludowego (dalej: PSL) z 17 grudnia 2009 r. o rozłożenie na raty należności Skarbu Państwa w wysokości 9 422 255,84 zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od 23 kwietnia 2002 r. do dnia zapłaty, zasądzonej postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt I ACa 378/09, uzupełnionego wnioskiem z 30 grudnia 2009 r. o umorzenie odsetek od należności głównej.
\nMinister odmówił umorzenia odsetek oraz postanowił rozłożyć zapłatę należności na 20 kwartalnych rat, w tym pierwsza rata w wysokości 471 127,84 zł, a kolejne 19 rat w wysokości 471 112,00 zł, z odsetkami ustawowymi liczonymi od 23 kwietnia 2002 r. do 5 stycznia 2010 r. oraz od 15 września 2011 r. do dnia zapłaty, płatnych do ostatniego dnia każdego kwartału począwszy od 31 marca 2012 r.
\nMinister wyjaśnił dodatkowo, że okres za jaki należy naliczyć odsetki, wynikający ze wspomnianego postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie, został pomniejszony o okres, za który nie naliczano odsetek, co wynikało ze wstrzymania biegu naliczania odsetek w konsekwencji wstrzymania wykonalności postanowienia Sądu Apelacyjnego postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 2011 r.
\nWydając wspomnianą wyżej decyzję o rozłożeniu na 20 kwartalnych rat należności Skarbu Państwa od Polskiego Stronnictwa Ludowego (9 422 255,84 zł), Minister wskazał, jako podstawę prawną decyzji, przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach i art. 104 k.p.a. oraz powołał się na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., zasądzające powyższą kwotę wraz z odsetkami.
\n1.4. Uzasadniając potrzebę merytorycznej kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów ordynacji, pomimo utraty przez ten akt prawny mocy obowiązującej, wnioskodawca wskazuje, że „skutki oddziaływania normy wynikającej z art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej, która doprowadziła do odrzucenia złożonego sprawozdania wyborczego PSL, trwają nadal – obecnie prowadzone jest przeciwko tej partii postępowanie zmierzające do wyegzekwowania przepadku korzyści majątkowych orzeczonego na podstawie art. 127 ust. 1 w zw. z art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej – wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest więc konieczne, w szczególności, dla ochrony konstytucyjnego prawa własności”.
\nPodkreślając, że 5 stycznia 2012 r. Minister Finansów wydał decyzję o rozłożeniu na raty należności Skarbu Państwa w wysokości 9 422 255,84 zł wraz z odsetkami, zasądzonej postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt I ACa 378/09, a płatności na podstawie tej decyzji będą następowały w kolejnych latach – wnioskodawca argumentuje, że tym samym oznacza to, iż „przepis art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej oddziałuje na sytuację prawną – w tym na konstytucyjne prawa i wolności – jednostek (partii politycznych) również po jego uchyleniu, a więc że zachował on co najmniej w tym zakresie i co najmniej w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego moc obowiązującą”.
\nZ kolei kwestionując przepis art. 113 ust. 1 ordynacji, wnioskodawca zaznacza, że czyni to „z ostrożności”, w myśl poglądu, że „rzeczywistym źródłem normy ustanawiającej nakaz prowadzenia odrębnych rachunków bankowych dla komitetu wyborczego i funduszu wyborczego jest art. 111 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej, względnie sam art. 113 ust. 1 Ordynacji wyborczej”. Prawidłowe sformułowanie zarzutu jest, zdaniem wnioskodawcy, utrudnione z powodu niskiej jakości legislacyjnej powyższych przepisów ordynacji.
\nW odniesieniu do zaskarżonego art. 113 ust. 2 ordynacji wnioskodawca uważa, że Trybunał powinien dokonać kontroli konstytucyjnej tego przepisu, ponieważ jego „rzekome” naruszenie przez partię PSL „stanowiło jedną z podstaw odrzucenia sprawozdania wyborczego” PSL w wyniku podjęcia uchwały Państwowej Komisji Wyborczej 28 lutego 2002 r., a „w konsekwencji orzeczenia wobec tej partii przepadku korzyści majątkowych na podstawie art. 127 ust. 1 w związku z (m.in.) art. 113” ordynacji. Doprowadziło to w rezultacie, podkreśla wnioskodawca, do wydania przez Ministra Finansów wspomnianej decyzji 5 stycznia 2012 r. Uzasadniając, że, na gruncie orzecznictwa Trybunału, art. 113 ust. 2 ordynacji jest nadal stosowany, a rozpoznawanie merytoryczne tego przepisu jest konieczne ze względu na ochronę konstytucyjnego prawa własności, wnioskodawca stwierdza: „Płatności na podstawie tej decyzji będą następowały w kolejnych latach, a zatem również art. 113 ust. 2 Ordynacji wyborczej oddziałuje na sytuację prawną partii politycznej po jego uchyleniu, a więc że zachował on co najmniej w tym zakresie i co najmniej w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego moc obowiązującą. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie jest więc konieczne, w szczególności, dla ochrony konstytucyjnego prawa własności”.
\nAnalogicznie uzasadnia wnioskodawca konieczność kontroli przepisu art. 127 ust. 1 ordynacji, na podstawie którego sąd orzekł o przepadku korzyści majątkowych Komitetu Wyborczego PSL. Ponieważ, zdaniem wnioskodawcy, „Kwota przepadku jest obecnie dochodzona przez Skarb Państwa na mocy orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie i w odniesieniu do niej wydano w dniu 5 stycznia 2012 r. wymienianą już wyżej przez Ministra Finansów decyzję nr FR6/6203/1/MOS/09/12/BMI9-13982 o rozłożeniu na raty należności Skarbu Państwa”, to „w związku z tym przepis art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej, jako materialnoprawne źródło obowiązku egzekwowanego obecnie przez Ministra Finansów, nadal odnosi skutki wobec jego adresatów (komitetów wyborczych, względnie partii politycznych). Należy więc podkreślić, że wydanie orzeczenia jest uzasadnione koniecznością ochrony praw jednostek (w szczególności prawa własności)”.
\nNatomiast w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, wnioskodawca w następujący sposób uzasadnia wniosek o ich rozpoznanie merytoryczne, mimo utraty mocy obowiązującej przez ordynację: „Wskazane roszczenia Polskiego Stronnictwa Ludowego nie są przedawnione i w przypadku, gdyby niekonstytucyjne przepisy art. 126 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej nie odnosiły skutku prawnego, partia ta mogłaby obecnie skutecznie dochodzić przysługujących jej od Skarbu Państwa roszczeń o wypłatę dotacji podmiotowej oraz subwencji za lata 2002-2005. Fakt, że przepisy te nadal odnoszą skutek prawny, skutecznie to uniemożliwia do czasu stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Należy więc podkreślić, że wydanie orzeczenia jest uzasadnione koniecznością ochrony praw jednostek (w szczególności prawa własności)”.
\n1.5. Uzasadniając konieczność merytorycznego rozpoznania zakwestionowanych przepisów ordynacji wyborczej wnioskodawca błędnie pojmuje utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym przepis prawny może być uznany za obowiązujący pomimo formalnej utraty mocy obowiązującej, jeżeli na jego podstawie są lub mogą być wydawane indywidualne akty stosowania prawa. Natomiast rzeczywista (materialna) utrata mocy obowiązującej przez dany przepis następuje wówczas, gdy nie może on być już w przyszłości zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej, tzn. przepis ten nie może być podstawą konkretnych rozstrzygnięć lub stanowić podstawy kwalifikacji określonego stanu faktycznego. „Dalsze obowiązywanie” określonych przepisów ma miejsce zazwyczaj wtedy, gdy przewidują to postanowienia intertemporalne. W rozważanej przez Trybunał sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją.
\nTrybunał pragnie podkreślić, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy prawne ordynacji nie obowiązują formalnie od 1 sierpnia 2011 r., gdyż zostały uchylone na podstawie art. 10 pkt 3 w związku z art. 1 przepisów wprowadzających kodeks wyborczy; wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie są one stosowane w sprawie związanej z odrzuceniem sprawozdania Komitetu Wyborczego PSL przez Państwową Komisję Wyborczą. Trybunał zwraca uwagę, że adresatem norm wynikających z zaskarżonych przepisów: art. 111 ust. 1, art. 113 ust. 1 i art. 113 ust. 2 – były osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie funduszy wyborczych partii, a także osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie komitetów wyborczych partii oraz osoby kierujące organami partii politycznych, a w przypadku art. 113 ust. 2 ordynacji również osoby, które zamierzają wpłacić środki pieniężne na rzecz komitetów wyborczych. Naruszenie przepisów ordynacji wskazanych w art. 122 ust. 1 pkt 3 powodowało odrzucenie sprawozdania wyborczego partii. Tak też się stało w przypadku odrzucenia sprawozdania wyborczego PSL uchwałą PKW z 28 lutego 2002 r. W uchwale wskazano naruszenie art. 111 ust. 1 oraz art. 110 ust. 4 pkt 1 ordynacji.
\nW związku z odrzuceniem sprawozdania Komitetu Wyborczego PSL i oddaleniem skargi tego Komitetu na uchwałę PKW przez Sąd Najwyższy postanowieniem 23 kwietnia 2002 r., a następnie oddaleniem 3 października 2002 r. przez Sąd Najwyższy skargi PSL, Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie art. 127 ust. 3 w związku z ust. 1 tego artykułu wniosła o orzeczenie przez Sąd Okręgowy w Warszawie o przepadku na rzecz Skarbu Państwa korzyści majątkowych przejętych przez Komitet Wyborczy PSL z naruszeniem art. 111 ust. 1 ordynacji. Jak wspomniano, w sprawie tej orzekał najpierw Sąd Okręgowy w Warszawie (postanowienie z 27 listopada 2008 r.), a następnie Sąd Apelacyjny w Warszawie (postanowienie z 11 sierpnia 2009 r.). Sąd Okręgowy w Warszawie orzekał na podstawie art. 127 ust. 1 w związku z art. 127 ust. 2 ordynacji. Trybunał zwraca uwagę, że postanowienie Sądu Apelacyjnego wydane na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji w związku z art. 367 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.), orzekające w stosunku do PSL między innymi przepadek korzyści majątkowej, kończy postępowanie w sprawie odrzucenia sprawozdania Komitetu Wyborczego przez PKW, w której Komitet ten oraz partia PSL wykorzystały wszystkie środki prawne, aby doprowadzić do uchylenia wspomnianej uchwały PKW z 28 lutego 2002 r. oraz konsekwencji tej uchwały, wynikających w szczególności z art. 127 ust. 1 oraz art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji.
\nTrybunał podkreśla, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy ordynacji nie były podstawą prawną wydania wspomnianej decyzji Ministra Finansów dotyczącej sprawy egzekucji kwoty 9 422 255,84 zł wraz z odsetkami, zasądzonej przez Sąd Apelacyjny wspomnianym wyżej postanowieniem. Minister wydał tę decyzję po rozpatrzeniu wniosku PSL o rozłożenie na raty zasądzonej kwoty, a podstawę prawną jego decyzji stanowił art. 42 ust. 1, 3 i 6 ustawy o finansach w związku z art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o finansach oraz art. 104 k.p.a.
\nZ powyższych ustaleń wynika, że twierdzenie wnioskodawcy, iż wydanie decyzji Ministra Finansów z 5 stycznia 2012 r. jest dowodem, że zaskarżone przepisy art. 111 ust. 1 oraz art. 113 ust. 1 i 2 są nadal stosowane i że wobec tego zachowały moc obowiązującą w omawianej sprawie po ich formalnym uchyleniu, jest pozbawione podstaw. Natomiast twierdzenie wnioskodawcy, iż art. 127 ust. 1 stanowi „materialnoprawne źródło obowiązku egzekwowanego obecnie przez Ministra Finansów” – jest zgodne z prawdą, ale nie oznacza, iż przepis ten był stosowany przez Ministra Finansów, co miałoby być dowodem na jego obowiązywanie. Podobnie ocenia Trybunał również argument wnioskodawcy, że zaskarżone przepisy „nadal odnoszą skutek prawny”. Argument taki, stwierdzający po prostu, że widoczne są skutki prawne i faktyczne (wnioskodawca dowodzi, że skutki postanowienia Sądu Apelacyjnego prowadzą do degradacji finansowej partii PSL), nie jest równoznaczny z argumentem na rzecz twierdzenia, że zaskarżone przepisy ordynacji są nadal stosowane.
\nPodsumowując, Trybunał pragnie podkreślić, że zaskarżone przepisy ordynacji były stosowane w sprawie przedstawionej przez wnioskodawcę w okresie ich formalnego obowiązywania. Sprawa przedstawiona przez wnioskodawcę, dotycząca PSL, w której przepisy te zostały zastosowane przez podmioty do tego upoważnione (PKW, Sąd Okręgowy w Warszawie, Sąd Apelacyjny w Warszawie) dotyczyła stanu faktycznego zaistniałego w okresie obowiązywania zakwestionowanych przepisów. Przepisy te nie były natomiast podstawą prawną wspomnianej decyzji Ministra Finansów. Nie można więc przyjąć, jak chce tego wnioskodawca, że przepisy art. 111 ust. 1 i art. 127 ust. 1 ordynacji, stanowiące podstawę prawnomaterialną postanowienia Sądu Apelacyjnego, są tym samym podstawą decyzji Ministra Finansów, skoro decyzja ta egzekwuje postanowienie Sądu Apelacyjnego. Postanowienie Sądu Apelacyjnego, które jest prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy nielegalnego przyjęcia przez Komitet Wyborczy PSL korzyści majątkowej, stanowi bowiem tytuł egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym.
\nTrybunał podkreśla, że ostatni z zaskarżonych przepisów ordynacji był zastosowany przez Sąd Apelacyjny 11 sierpnia 2009 r. Obecnie nie mamy do czynienia ze stosowaniem tych przepisów przez Ministra Finansów, lecz z egzekucją prawomocnego postanowienia Sądu Apelacyjnego z 11 sierpnia 2009 r. Sąd ten, na podstawie art. 127 ust. 1 ordynacji, orzekł w stosunku do Polskiego Stronnictwa Ludowego o przepadku wspomnianej wyżej korzyści majątkowej.
\nW piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca, rozwijając argumentację, która miałaby przemawiać za wydaniem przez Trybunał wyroku, w którym przepisy ordynacji byłyby poddane merytorycznej kontroli, powołuje się w szczególności na ustalenia dotyczące linii orzeczniczej Trybunału wynikające z wyroku z 16 marca 2011 r. (sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Odrywając od kontekstu normatywnego sprawy o sygn. K 35/08 niektóre ustalenia Trybunału, wnioskodawca poddaje je błędnej interpretacji.
\nWnioskodawca błędnie utożsamia sytuację, w której przepis może zostać zastosowany (co Trybunał określa jako jego „dalsze obowiązywanie”) z sytuacją, w której przepis zastosowany w czasie jego obowiązywania nadal – po utracie mocy obowiązującej – „wywołuje skutki prawne”, oddziaływuje na sytuację prawną PSL lub – jak wskazano na rozprawie – jest „urzeczywistniany”. Do takiej konkluzji prowadzi wnioskodawcę niepoprawna analiza wyroku o sygn. K 35/08, którą przedstawił w piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r.
\nTrybunał przypomina, że w przywołanym przez wnioskodawcę wyroku o sygn. K 35/08 Trybunał podkreślił, iż „wątpliwości co do obowiązywania określonego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga a casu ad casum na tle konkretnych przepisów i ich kontekstu faktycznego. Należy przy tym pamiętać, że stosowanie określonego przepisu nie jest tożsame z każdą sytuacją, w której sąd lub inny organ stosujący prawo w wyroku lub innym rozstrzygnięciu dotyczącym indywidualnej sprawy powołuje się na uchylone przepisy. Przepisy takie mogą jednak stanowić kryterium ocen prawnych i faktycznych. Bywa bowiem tak, że obowiązujące normy nakazują kwalifikowanie pewnego zdarzenia czy czynu według przepisów, które już nie obowiązują”.
\nW omawianym wyroku Trybunał uznał, że dekret z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154) jest nadal stosowany, ponieważ ustalił, że między tym aktem prawnym a innymi obowiązującymi aktami prawnymi istnieje, z woli ustawodawcy, bezpośredni związek normatywny zobowiązujący organ stosujący obowiązujące przepisy do „pośredniego” stosowania również przepisów dekretu o stanie wojennym. „Trybunał zauważył, że stosowanie norm dekretu o stanie wojennym, następuje według mechanizmu, który polega na tym, że organ stosujący prawo (przede wszystkim Sąd Najwyższy) stosuje obowiązującą normę kompetencyjną, zobowiązującą go do sięgnięcia do formalnie derogowanego aktu normatywnego” – stwierdził Trybunał.
\nWyjaśniając ów mechanizm stosowania norm dekretu o stanie wojennym, Trybunał stwierdził, że normy te są stosowane przez Sąd Najwyższy oraz sądy powszechne za pośrednictwem „świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) przewidują zaliczanie okresów niewykonywania pracy w okresie przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat, do okresów nieskładkowych (art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Podobne regulacje przewidywała ustawa z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.). Jej celem było usunięcie ujemnych skutków w sferze uprawnień pracowniczych spowodowanych zwolnieniem z pracy za wyżej wymienioną działalność. Regulacje te są powiązane z dekretem o stanie wojennym w taki sposób, że ciężary wynikające ze stosowania dekretu wywarły wpływ na stosunki pracy, a w dalszej perspektywie również na uprawnienia do zabezpieczenia społecznego” – zaznaczył Trybunał.
\nW piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca przedstawia jeszcze jeden rodzaj argumentacji, mającej – jego zdaniem – przemawiać za tym, że wspomniane wyżej przepisy ordynacji są nadal stosowane. Błędnie interpretując spotykany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, iż faktycznym przedmiotem kontroli konstytucyjnej dokonywanej przez Trybunał są normy prawne, a nie przepisy prawne, wnioskodawca dochodzi do następujących konkluzji: „Skoro przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest pewna treść normatywna, to dopiero jej definitywne usunięcie z systemu prawnego pozwala na ustalenie, że nie zachodzi już potrzeba dokonania kontroli jej konstytucyjności. W sytuacji, gdy kwestionowana norma pojawia się zarówno w przepisach formalnie uchylonych, jak i obowiązujących stanowiących jedynie ich powtórzenie, nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym”.
\nWnioskodawca wyjaśnia bliżej swój pogląd, stwierdzając, że w przepisach prawnych kodeksu wyborczego znajdują się normy analogiczne do norm zawartych w zaskarżonych przepisach prawnych ordynacji, a mianowicie: art. 111 ust. 1 ordynacji „odpowiada treściowo” art. 132 § 1 kodeksu wyborczego; art. 113 ust. 1 ordynacji „został powtórzony” w zasadzie w art. 134 § 1 kodeksu wyborczego; art. 113 ust. 2 ordynacji – w art. 134 § 5 kodeksu wyborczego; art. 127 ust. 1 ordynacji „został powtórzony” w art. 149 § 1 kodeksu wyborczego, a art. 148 § 1 i 2 kodeksu wyborczego, chociaż różni się od zaskarżonego art. 126 ust. 1 i 2 ordynacji, to „istota sankcji pozostaje niezmienna zaś jej dolegliwość tylko nieznacznie zmniejszona”. Wnioskodawca wyciąga stąd wniosek, że „w sytuacji, gdy nowa regulacja prawna (kodeks wybroczy) wyraża normy analogiczne do norm będących przedmiotem niniejszego postępowania (Ordynacja wyborcza) umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny nie jest zasadne”.
\nPrzedstawiony w piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. „nowy argument” umacnia wnioskodawcę w przekonaniu, że zaskarżone przepisy ordynacji nadal obowiązują, mimo ich formalnego uchylenia, gdyż „nadal kształtują one sytuację prawną jednej z partii politycznych (Polskiego Stronnictwa Ludowego), tj. wywierają one skutki prawne w zakresie sytuacji prawnej tej partii”.
\nTrybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 188 pkt 1-3 oraz pkt 5 Konstytucji oraz z art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, oraz w sprawach skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
\nPrzedmiotem orzeczenia Trybunału jest zawsze akt normatywny lub zawarty w akcie normatywnym przepis prawny (przepisy prawne). Metodologia pracy Trybunału przewiduje, że konieczne może być ustalenie normy prawnej, wyrażonej w tym akcie lub jego przepisach.
\nZawsze jednak, co Trybunał pragnie podkreślić, norma prawna jest konstruowana (rekonstruowana) na gruncie konkretnego przepisu prawnego, tj. przepisu zawartego w konkretnym akcie normatywnym.
\nTrybunał Konstytucyjny przypomina, że zbieżność treści normatywnych przepisów prawnych (lub podobieństwo jego treści normatywnych) nie oznacza, że dokonana ocena konstytucyjna przepisu prawnego odnosi się zarazem do przepisu innego, o zbieżnej lub podobnej treści normatywnej, zawartego w innym akcie.
\nTrybunał zwraca uwagę, że powyższe uzasadnienie wnioskodawcy o „podobieństwie” normatywnym zaskarżonych przepisów ordynacji i odpowiednich przepisów kodeksu wyborczego nie ma znaczenia dla ustaleń Trybunału dotyczących niedopuszczalności stosowania zaskarżonych przepisów ordynacji, które utraciły moc obowiązującą. Trybunał nadmienia, że wnioskodawca, uzasadniając „podobieństwo” normatywne wskazanych przepisów ordynacji i przepisów kodeksu wyborczego i sugerując niekonstytucyjność wymienionych wyżej przepisów kodeksu wyborczego, nie wnioskuje o kontrolę konstytucyjną obowiązujących przepisów kodeksu wyborczego.
\n1.6. Wnioskodawca błędnie powołuje się również na przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale, jako argument na rzecz merytorycznej kontroli zaskarżonych przepisów ordynacji. Jego zdaniem, kontrola tych przepisów jest konieczna ze względu na ochronę konstytucyjnych praw, przysługujących partiom politycznym, w tym także prawa własności. Trybunał nadmienia, że wnioskodawca nie wskazuje stosownego wzorca kontroli konstytucyjnej, dotyczącego prawa własności.
\nW piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca zaznacza, że powołuje się na zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale jedynie w sytuacji, gdyby Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy ordynacji nie mają zastosowania po ich formalnej derogacji z porządku prawnego (utracie powszechnej mocy obowiązywania).
\nTrybunał zbadał, czy dopuszczalna jest merytoryczna kontrola konstytucyjna powyższych przepisów ordynacji z punktu widzenia zgodności ze wskazanymi wzorcami kontroli wynikającymi z przepisów art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 oraz art. 46 Konstytucji, a więc wynikającymi z przepisów zamieszczonych w rozdziale II Konstytucji, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela, wywodzonym, zgodnie z art. 30 tego rozdziału, z „przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka”, stanowiącej „źródło wolności i praw człowieka i obywatela”.
\nTrybunał przypomina, że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy art. 111 ust. 1 oraz art. 127 ust. 1 ordynacji (w brzmieniu obowiązującym do 9 sierpnia 2002 r.) były już przedmiotem wstępnego rozpoznania przez Trybunał skargi konstytucyjnej złożonej 29 października 2009 r. przez Polskie Stronnictwo Ludowe. Trybunał postanowieniem z 17 listopada 2010 r. (sygn. Ts 256/09) odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdzając „brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi konstytucyjnej w analizowanej sprawie”, co stanowi „wystarczającą podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze”. W postanowieniu z 15 września 2011 r., po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie z 17 listopada 2010 r., Trybunał nie uwzględnił zażalenia skarżącego PSL, podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu z 17 listopada 2010 r. i w rezultacie uznając, że „skarżący – będący partią polityczną – nie posiada prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem w ramach skargi konstytucyjnej”.
\nOdmowa nadania biegu skardze konstytucyjnej Polskiego Stronnictwa Ludowego, w której zaskarżono między innymi wszystkie przepisy ordynacji (wówczas jeszcze obowiązującej), zaskarżone w niniejszym wniosku, nie oznaczała pozbawienia partii PSL możliwości zaskarżenia tych przepisów w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej, co Trybunał wyraźnie podkreślił. Omawiane postanowienia mają jednak istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, ponieważ Trybunał dokonał w nich istotnych ustaleń w zakresie swej kognicji w sprawach, w których partie polityczne, występujące jako podmioty prawa publicznego, wykonują zadania wynikające z art. 11 Konstytucji, a w szczególności wpływają „metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”.
\nDokonując ustaleń dotyczących szczególnego charakteru prawnego partii w kontekście dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału oraz poglądów wyrażonych w doktrynie, Trybunał w postanowieniu z 17 listopada 2010 r. przypomniał, że partie polityczne, w świetle Konstytucji, są nie tylko szczególną postacią zrzeszania się obywateli, ale także elementem systemu politycznego, są organizacjami bezpośrednio współkształtującymi „ustrój polityczny państwa, co przekłada się w ujęciu przedmiotowym na uczynieniu z partii instytucji ustroju politycznego o charakterze «państwowotwórczym» (por. W. Sokolewicz, uwaga 3 do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007;
\nM. Granat, Publicznoprawny status partii politycznej w świetle ustawy z 27 czerwca 1997 r., „Państwo i Prawo” 1998, nr 5, s. 35; K. Klima, Prawno-publiczna rola partii politycznych, [w:] Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, red. A. Domańska, K. Skotnicki, Łódź 2003, s. 27 i 28; W. Sokolewicz, Partie polityczne w polskim prawie konstytucyjnym: wczoraj, dziś, jutro, „Studia Prawnicze” 1991, nr 4, s. 4)”. Wymaga podkreślenia, że w porównaniu z innymi rodzajami zrzeszeń partie polityczne uzyskują szczególne uprawnienia w sferze życia publicznego, tylko im przysługujące z uwagi na ową funkcję „państwowotwórczą”, którymi są m.in.: strukturalizowanie parlamentu, kreowanie rządu oraz kształtowanie polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa – podkreślił Trybunał. „Ponadto, cechą wyróżniającą partie polityczne od innych zrzeszeń jest – co do zasady – ich dążenie do sprawowania bądź utrzymania władzy w państwie (por. W. Sokolewicz, uwaga 26 do art. 11 Konstytucji, [w:] Konstytucja…), a także finansowanie partii ze środków publicznych na warunkach określonych w ustawie” – zaznaczył Trybunał w omawianym postanowieniu.
\nAnalizując charakter prawny partii politycznych, Trybunał stwierdził między innymi: „skoro zadaniem partii politycznych jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że – uczestnicząc (choćby potencjalnie) w działalności legislacyjnej parlamentu poprzez posłów lub senatorów z ich ramienia w nim zasiadających, a także biorąc udział w kreowaniu składu personalnego organów władzy wykonawczej i w różny sposób oddziałując później na podejmowane przez nie decyzje – mogą one kształtować normy prawne generalne, regulujące funkcjonowanie państwa, w tym dotyczące samych partii politycznych. Zarówno na etapie walki o władzę, jak i – tym bardziej – w okresie jej sprawowania, partie nie mogą być postrzegane jako zwykłe osoby prawne, będące tylko dobrowolnymi zrzeszeniami obywateli. Skłania ku temu już sama systematyka Konstytucji, która art. 11 dotyczący partii politycznych umiejscawia przed przepisem generalnie gwarantującym wolność zrzeszeń (art. 58) i art. 12 traktującym zbiorczo o związkach zawodowych, organizacjach społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeniach czy ruchach obywatelskich”.
\nDlatego Trybunał doszedł do wniosku, że „zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym szczególna pozycja prawnoustrojowa partii politycznych oraz postanowienia ustawowe w przedmiocie finansowania partii ze środków publicznych sprzeciwiają się poglądowi, iż partie polityczne korzystają bez żadnych ograniczeń – na równi z podmiotami prywatnoprawnymi – z przewidzianej w art. 79 ust. 1 Konstytucji ochrony konstytucyjnych wolności lub praw”. Trybunał nie wykluczył jednak możliwości rozpoznania skargi konstytucyjnej partii politycznej, analogicznie, jak np. skarga jednostki samorządu terytorialnego. Mogłaby ona „być rozpoznana merytorycznie jedynie w sytuacji, w której podmiot ten mógłby być traktowany w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. W analizowanej sprawie sytuacja taka jednak nie występuje, mamy tu bowiem do czynienia z problemem publicznoprawnych rozliczeń z tytułu dotacji przysługujących partii z budżetu państwa i sankcji finansowej za naruszenie dyscypliny budżetowej w warunkach realizacji przepisów ustawy o partiach politycznych oraz Ordynacji wyborczej. To zaś przekłada się na odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej PSL ze względu na jej niedopuszczalność (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK)” – konkludował Trybunał.
\nW konsekwencji Trybunał w omawianym postanowieniu stwierdził między innymi, że przywołane przez skarżące PSL, jako wzorce kontroli konstytucyjnej, przepisy art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1, art. 46 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, ze względu na materię zaskarżonych postanowień ordynacji (oraz ustawy o partiach) nie mogą stanowić wzorców kontroli konstytucyjnej w rozpatrywanej sprawie.
\nPodtrzymując powyższe ustalenia, Trybunał w postanowieniu z 15 września 2011 r., w składzie trzyosobowym, stwierdził jednoznacznie, że w postępowaniu przed Trybunałem, w sprawach, w których partia polityczna realizuje funkcje związane z bezpośrednim wpływaniem na sprawowanie władzy publicznej, nie korzysta ona z zagwarantowanych podmiotom prywatnym praw i wolności określonych w rozdziale II Konstytucji. Trybunał, po gruntownej analizie statusu prawnokonstytucyjnego partii politycznej w świetle orzecznictwa Trybunału, uzasadnił to w sposób następujący: „W tym świetle należy dostrzegać podstawowe różnice między pozycją prawną osoby fizycznej oraz organizacji prawa prywatnego a konstytucyjnym statusem partii politycznej jako osoby prawnej o charakterze publicznym, mającej wpływ na władzę publiczną lub dążącej do uzyskania takiego wpływu.
\nOdmienny status osób prawa prywatnego (fizycznych i prawnych) oraz partii politycznych wpływa na charakter praw przyznanych im na mocy Konstytucji. Jednostka korzysta bowiem ze swych praw swobodnie w granicach wyznaczonych przez prawo. Podstawą tych praw jest jej godność i wolność. Partia polityczna natomiast korzysta ze swych praw w celu wpływania na państwo przez wykonywanie swoich zadań w sferze publicznej, wyznaczonych przez Konstytucję”. Konkludując, Trybunał doszedł do wniosku, że partia polityczna, mająca szczególny status, określony przede wszystkim przez przepisy rozdziału I Konstytucji, gdy funkcjonuje w obszarze prawa publicznego, nie korzysta z zagwarantowanych podmiotom prywatnym praw lub wolności określonych w rozdziale II Konstytucji.
\nOmówiony wyżej status partii politycznych na gruncie Konstytucji, powodujący, że partie, w zakresie realizacji swych konstytucyjnych funkcji, wynikających z art. 11 ust. 1 Konstytucji, nie są podmiotem konstytucyjnych praw i wolności określonych w rozdziale II Konstytucji, dotyczy również konstytucyjnego prawa podmiotowego, określonego w art. 46, wskazanym przez skarżącą PSL jako wzorzec kontroli konstytucyjnej – zaznaczył Trybunał w omawianym postanowieniu, stwierdzając między innymi: „zastosowanie wobec partii politycznej sankcji przepadku mienia za naruszenie przepisów ustawy o partiach politycznych i ordynacji przez partię w trakcie gromadzenia funduszy podczas kampanii wyborczej nie może być – jak chce tego skarżący – w prosty sposób przenoszone na grunt prawa prywatnego, ponieważ – o czym była mowa wyżej – partii politycznej nie sposób de lege lata traktować jako podmiotu prawa prywatnego, zaś kwestia rozliczeń z tytułu finansowania partii politycznych z budżetu państwa i innych źródeł należy do sfery prawa publicznego”.
\nTrzeba zauważyć – uzasadniał dalej Trybunał – że partie polityczne, ze względu na – omówioną w uzasadnieniu postanowienia z 17 listopada 2010 r. oraz w poprzedzających punktach niniejszego uzasadnienia – szczególną ich pozycję w systemie ustrojowym państwa, która przejawia się m.in. w treści regulacji konstytucyjnej (art. 11) oraz ich finansowaniu – na zasadach określonych w ustawie – z budżetu państwa, muszą liczyć się z ograniczeniami co do gromadzenia i dysponowania swoim majątkiem. Przepadek mienia partii politycznej, jako sankcja za naruszenie prawa normującego finansowanie wyborów do parlamentu, pozostaje w bezpośrednim związku z podstawową działalnością partii jako podmiotów prawa publicznego, wynikającą z art. 11 ust. 1 Konstytucji.
\nUdział w wyborach jest bowiem niewątpliwie „wpływaniem metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Przepadek mienia na podstawie ordynacji wyborczej nie może być więc utożsamiany z sankcjami finansowymi stosowanymi wobec podmiotów prawa prywatnego – podkreślił Trybunał w omawianym postanowieniu z 17 listopada 2010 r. Jednocześnie Trybunał zaznaczył, że jest możliwa ochrona praw konstytucyjnych partii politycznych w sferze, w której występują one jako podmioty prawa prywatnego, na podstawie przepisów powszechnego prawa prywatnego, a nie jako podmioty wykonujące zadania wynikające z art. 11 Konstytucji. „Przykładowo, skarga konstytucyjna przysługiwałaby partii politycznej jako właścicielowi nieruchomości, gdyby kwestionowała zgodność z Konstytucją unormowań prawa rzeczowego, na podstawie których zostało wydane ostateczne orzeczenie naruszające – zdaniem skarżącej partii – jej prawo własności” – wyjaśnił Trybunał.
\nTrybunał Konstytucyjny, w związku z niniejszą sprawą, podtrzymuje zasadnicze ustalenia dotyczące charakteru prawnego partii politycznych, zawarte w omówionych wyżej postanowieniach Trybunału, stanowiących w dużym stopniu pogłębioną syntezę dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału.
\nW związku z tym, w świetle powyższych ustaleń, Trybunał stwierdza, że niedopuszczalna jest merytoryczna kontrola konstytucyjna zaskarżonych przepisów nieobowiązującej już ordynacji, regulujących działalność partii politycznych, jako podmiotów realizujących funkcje wynikające z zadań określonych w art. 11 Konstytucji; niedopuszczalna jest więc merytoryczna kontrola zaskarżonych przepisów ordynacji ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli określonymi w art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 3 oraz w art. 46 Konstytucji. Przepisy te, zamieszczone w rozdziale II Konstytucji odnoszą się bowiem do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela.
\nNiedopuszczalna jest więc określona wyżej kontrola konstytucyjna zaskarżonych przepisów ordynacji, które regulują: sposób korzystania przez partie polityczne ze środków budżetowych (art. 126 ust. 1 i 2), sposoby pozyskiwania, gromadzenia i wydatkowania środków finansowych „jedynie na cele związane z wyborami” (art. 110 ust. 1 ordynacji), oraz problem sankcji za nieprzestrzeganie przepisów ordynacji dotyczących pozyskiwania i wydatkowania środków finansowych (art. 127 ust. 1 ordynacji). Przepisy te mają bowiem na celu zapewnienie jawności finansowania partii politycznych, zabezpieczenie równoprawnej konkurencji partii politycznych rywalizujących ze sobą w wyborach oraz zagwarantowanie, że pozyskiwane środki finansowe będą służyły rzeczywiście realizacji funkcji wyborczej partii, wynikającej z art. 11 ust. 1 Konstytucji, a – w rezultacie wyborów – również realizację przez partię funkcji rządzenia, poprzez udział jej reprezentantów w strukturze władzy ustawodawczej, a niekiedy również we władzy wykonawczej.
\nTrybunał podkreśla, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy ordynacji dotyczą sfery działalności partii politycznej, w której funkcjonuje ona jako ogniwo mechanizmu wyłaniania władz publicznych, element struktury i mechanizmu funkcjonowania systemu politycznego, a w konsekwencji – także jako element struktury władz publicznych, realizując te funkcje w przeważającej części ze środków finansowych uzyskiwanych z budżetu państwa. Dlatego partia polityczna nie może zarazem funkcjonować w tej sferze jako podmiot, któremu przysługuje konstytucyjna ochrona praw i wolności przed działalnością władzy publicznej, określona w rozdziale II Konstytucji, zatytułowanym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela.
\nPowyższe poglądy podtrzymują dotychczasową linię orzeczniczą Trybunału, w której Trybunał podkreślał, że partie polityczne pełnią szczególną rolę ustrojową, będąc nie tylko szczególną formą realizacji obywatelskiego prawa do zrzeszania się, ale także szczególną formą organizacji politycznej wywierającej wpływ na sprawowanie władzy.
\nW wyroku z 14 grudnia 2004 r., sygn. K 25/03 (OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 116) Trybunał w następujący sposób określił rolę ustrojową partii politycznych na gruncie Konstytucji: „Już sam fakt umieszczenia przepisów o partiach politycznych w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym «Rzeczpospolita» (art. 11 i art. 13) świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadaje partiom politycznym. Ich rola została wyraźnie podkreślona zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który sformułował tezę o społeczno-ustrojowym znaczeniu partii. Wyjątkowość ich roli polega na tym, że są one nie tylko jedną z form obywatelskiego prawa do zrzeszania się, ale przede wszystkim formą organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy.
\nTrybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2000 r. stwierdził, że «obowiązujące w Polsce regulacje prawne dotyczące partii politycznych, tak na poziomie Konstytucji, jak i ustawodawstwa zwykłego, uwzględniają najnowsze tendencje w prawie współczesnych państw demokratycznych» (sygn. Pp 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 58). Oznacza to, że państwo akceptuje zasadniczą funkcję partii w systemie demokratycznym i uznaje prawo partii politycznych do wpływania na kształtowanie polityki państwa. Jest to funkcja publiczna, ściśle związana z władzą państwową. Partie, stanowiąc element systemu politycznego, są podstawową instytucją publicznego życia politycznego (por. też J. Majchrowski, Partie polityczne w świetle nowej Konstytucji, PiP nr 11-12/1997, s. 169;
\nM. Granat, Glosa do postanowienia SN z 1 października 2003 r., „Przegląd Sejmowy” nr 5/2004, s. 192)”.
\nDlatego Trybunał umorzył postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjnej zaskarżonych przepisów ordynacji uznając, że nie zachodzą przesłanki konieczności ochrony konstytucyjnych wolności i praw, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale; ustalając zarazem wcześniej, że zaskarżone przepisy ordynacji nie są już i nie mogą być stosowane po utracie powszechnej mocy obowiązywania przez ordynację.
\nWnioskodawca zaskarżył art. 36a ust. 3 ustawy o partiach, wskazując jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji.
\nZaskarżony przepis stanowi: „Środki finansowe mogą być wpłacane na Fundusz Wyborczy jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą”. Należy jednak dodać, że przepis ten, jak wynika z przepisu art. 36a ust. 1 ustawy o partiach, odnosi się do wpłat dokonywanych przez osoby fizyczne. Przepis ten stanowi mianowicie: „Łączna suma wpłat osoby fizycznej na Fundusz Wyborczy danej partii politycznej w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę”. Zdaniem wnioskodawcy, art. 36a ust. 3 ustawy o partiach ustanawia ograniczenia w zakresie sposobów pozyskiwania przez partie polityczne środków finansowych, które nie są konieczne do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu (wymóg konieczności), jak również nie pozostaje w proporcji do interesu publicznego, który ma zabezpieczać (wymóg proporcjonalności sensu stricto).
\nJawność finansowania kampanii wyborczej – uzasadnia się we wniosku – takiego ograniczenia nie wymaga, „bowiem prześledzenie przepływu środków finansowych dokonywanych przelewami pocztowymi odbywa się podobnie do przepływu za pośrednictwem rachunków bankowych (m.in. jest szeroko dokumentowane)”. Naruszenia zasady proporcjonalności należy upatrywać również od strony obywatelskiego prawa do uczestniczenia w życiu politycznym w drodze udzielania finansowego wsparcia wybranej partii politycznej – podkreśla wnioskodawca, wskazując na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konsekwencją zaskarżonej regulacji jest faktyczne wykluczenie możliwości finansowania funduszu wyborczego przez osoby, które nie dysponują rachunkiem bankowym, przy czym należy podkreślić, że posiadanie rachunku bankowego nie jest prawnym obowiązkiem obywateli.
\nOgraniczenia w zakresie dozwolonych form dokonywania płatności na rzecz komitetu wyborczego (art. 113 ust. 2 ordynacji) i funduszu wyborczego (art. 36a ust. 3 ustawy o partiach) mają z tego powodu skutek dyskryminujący, a tym samym naruszają art. 32 Konstytucji (zasada równości) – uzasadnia wnioskodawca. W ten sposób – uzasadnia się we wniosku – uderza to zwłaszcza w ludność wiejską (stanowiącą w dużej mierze elektorat partii PSL), ponieważ „korzystanie z usług bankowych nie jest rozpowszechnione wśród znacznej części społeczeństwa (np. wśród ludności wiejskiej) ze względu na nierównomierny rozkład sieci placówek bankowych (brak pokrycia obszarów wiejskich), brak edukacji w zakresie obrotu bezgotówkowego, jak również przyzwyczajenia ludności”.
\nWielokrotnie wskazywany jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją takich wartości, jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób. Istotną przesłanką jest zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności.
\nArt. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża zasadę proporcjonalności, która staje się podstawą określenia granicy wyznaczającej ramy swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego. Treść normatywną zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przypominał Trybunał w wielu swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku z 11 maja 1999 r. (sygn. K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74), w którym wyjaśnił, że przesłanka „konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie”, określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki, z drugiej zaś strony winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów (przydatne).
\nChodzi też o środki niezbędne, to znaczy takie, które chronią określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Przypominając, jak należy rozumieć zasadę proporcjonalności, Trybunał we wspomnianym wyroku podkreślił między innymi: „«Konieczność», którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym przypadku ograniczania prawa czy wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczenia” (zob. też wyroki TK z: 27 kwietnia 1999 r., sygn.
\nP 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72, 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56).
\nWnioskodawca wskazał również, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu ustawy o partiach, art. 32 Konstytucji. Z uzasadnienia wniosku wynika (falsa demonstratio non nocet), że faktycznie wskazanym wzorcem kontroli jest przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowiący, iż wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trybunał umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten, statuujący zasadę niedyskryminacji jednostki w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym dotyczy zakazu niedyskryminacji „z jakiejkolwiek przyczyny”, w szczególności z przyczyn wynikających z innych przepisów konstytucyjnych, np. zakaz dyskryminacji z powodu przynależności obywatela polskiego do mniejszości narodowej, etnicznej czy językowej, czy też z powodu odrębności obyczajowej lub kulturowej (art. 35 ust. 1 Konstytucji), zakaz dyskryminacji z powodu przekonań religijnych czy światopoglądowych (art. 25 ust. 1, art. 53 Konstytucji), ale także zakaz dyskryminacji osób, które z istotnych powodów od nich niezależnych byłyby pozbawione możliwości korzystania z praw lub wolności obywatelskich (np. osoby niepełnosprawne). Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca nie wskazuje czytelnego kryterium, które miałoby powodować dyskryminację określonej grupy osób, która wynikałaby z zaskarżonego przepisu.
\nZ przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika zasada równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Treść normatywna art. 32 ust. 1 Konstytucji została utrwalona w orzecznictwie Trybunału; powyższy przepis konstytucyjny jest jednym z tych, które są najczęściej wskazywane jako wzorce kontroli konstytucyjnej. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
\nPrzypominając w syntetyczny sposób utrwalone w orzecznictwie Trybunału treści normatywne art. 32 ust. 1 Trybunał w wyroku z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09 (OTK ZU nr 1/A/2012 poz. 4), stwierdził między innymi: „Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Trybunał wskazywał, że oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).
\nZasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie mają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania.
\nTrybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216)”. Trybunał, w związku z niniejszą sprawą, w pełni podtrzymuje powyższy pogląd.
\nTrybunał przypomina, że w wyroku z 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03 (OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 64), przedmiotem oceny konstytucyjnej był między innymi przepis art. 83d ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; dalej: ordynacja do rad), który stanowił: „Wpłata od osoby fizycznej może być dokonywana na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą”. Trybunał orzekł, że powyższy przepis jest zgodny z art. 32 Konstytucji, a więc także z ust. 1 tego artykułu. Trybunał w powyższym wyroku rozstrzygał więc dalece podobny problem konstytucyjny, aczkolwiek w niniejszej sprawie wzorcem kontroli konstytucyjnej jest również art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nWskazując na ratio legis przywołanego wyżej przepisu, Trybunał podkreślił w przywołanym wyroku, że chodzi o realizację zasady jawności finansowania partii politycznych. Zasada ta staje się oczywista w kontekście innych przepisów ustawy, a także jej nowelizacji, również w kierunku pogłębienia przejrzystości finansów partii politycznych. Trybunał, przypominając, że zaskarżony przepis art. 83d ust. 3 ordynacji do rad odnosił się do osób fizycznych, stwierdził między innymi: „Sygnalizowana zmiana ustawy z 20 kwietnia 2004 r. wyeliminowała ograniczenie zastosowania przepisu do osób fizycznych”. Obecnie art. 83d ust. 3 stanowi: «Środki finansowe mogą być wpłacane na rzecz komitetu wyborczego jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą».
\nRatio legis tego postanowienia nie budzi wątpliwości: celem przepisu było i jest zagwarantowanie jawności, czy inaczej – przejrzystości finansowania kampanii wyborczej (zob. S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu. Komentarz, Warszawa 2001, s. 158, 166 i n.). Pośrednio przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą: «Finansowanie partii politycznych jest jawne» (art. 11 ust. 2 Konstytucji). Dla pełniejszego zrozumienia myśli ustawodawcy trzeba dodać, że – zgodnie z art. 83d ust. 1 – środki finansowe komitetu wyborczego mogą być gromadzone wyłącznie na specjalnie w tym celu założonym, jednym (warunek wprowadzony ustawą z 20 kwietnia 2004 r.) rachunku bankowym. Szczególne wymaganie wprowadza art. 83d ust. 4, według którego taka umowa rachunku bankowego «musi zawierać zastrzeżenie, że wpłaty na rachunek komitetu wyborczego mogą być dokonywane tylko czekiem, przelewem lub kartą płatniczą».
\nCytowane postanowienie, doprecyzowane ustawą z 20 kwietnia 2004 r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ma istotną wagę dla oceny pozostałych kwestionowanych przepisów” – podkreślił Trybunał w omawianym wyroku.
\nUzasadniając zgodność zaskarżonego przepisu z art. 32 Konstytucji Trybunał stwierdził między innymi: „Najważniejsze z punktu widzenia konstytucyjności art. 83d ust. 3 ordynacji jest jednak wyjaśnienie natury ograniczenia wypływającego z tego przepisu. Otóż nie mamy tu do czynienia z barierą prawną, ustanowioną przez ustawodawcę. Oczywiście, wymagany przez kwestionowany przepis sposób dokonywania wpłaty stanowi przeszkodę, ale jej usunięcie pozostaje w gestii każdego obywatela. Posiadanie konta bankowego jest dostępne dla każdego. Trudno nie zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że dla osoby, która «posiada realne środki», by finansować kampanię wyborczą, brak konta bankowego nie powinien stanowić przeszkody w urzeczywistnieniu tego zamiaru. Wystarczy podjąć wysiłek w celu założenia konta bankowego. Można więc powiedzieć, że zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, niewątpliwie wynikające z treści ocenianego przepisu, nie jest narzucone przez ustawodawcę, nie ma charakteru obiektywnego. Przynależność każdej osoby fizycznej do jednej z dwu kategorii osób, dających się wyróżnić na tle art. 83d ust. 3 ordynacji, zależy od indywidualnej decyzji tej osoby. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że oceniany przepis nie narusza zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji”.
\nTrybunał, w związku z niniejszą sprawą podziela zasadniczy nurt powyższej argumentacji stwierdzając, że zaskarżony art. 36a ust. 3 ustawy o partiach jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca wybrał w art. 36a ust. 3 takie sposoby wpłat, które umożliwiają największą przejrzystość finansowania partii politycznych i skuteczną kontrolę finansowania. Po ośmiu latach od wyroku w sprawie P 20/03 wybór ustawodawcy wydaje się jeszcze bardziej przekonujący, ponieważ w tym okresie liczba punktów obsługi bankowej oraz liczba obywateli korzystających z krat płatniczych i operacji przelewów bankowych wydatnie wzrosła, natomiast udział usług pocztowych oraz operacji finansowych dokonywanych przez placówki pocztowe wyraźnie zmalał.
\nTrybunał nie dopatrzył się również naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zaskarżony przepis ustawy. Aczkolwiek wskazanie przez ustawodawcę określonych sposobów wpłaty na rzecz komitetu wyborczego jest ograniczeniem wolności działania obywateli to jednak, ze względu na potrzebę przejrzystości finansowej partii politycznej, ograniczenie to, dokonane przepisem ustawowym, jest dopuszczalne. Nie jest też ograniczeniem nadmiernym, wziąwszy pod uwagę, że związana z wolą obywateli, finansowego wspomożenia partii politycznej, konkretna operacja finansowa realizująca wpłatę finansową zawsze powoduje pewien stopień uciążliwości. Trybunał podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu omawianego wyroku o sygn. P 20/03, w którym wyjaśniał, że pewien poziom „trudności technicznych” przy dokonywaniu wpłaty na komitet wyborczy jest nieuchronny, a dysponowanie wiarygodnymi, obiektywnymi dowodami co do tożsamości podmiotu wspierającego kampanię i sumy, którą konkretna osoba na ten cel przeznaczyła, nie byłoby możliwe bez wprowadzenia czynnika zewnętrznego (spoza danego komitetu wyborczego), np. notarialnego potwierdzania wpłat czy dokonywania ich w obecności mężów zaufania. W tym kontekście wymaganie wynikające z art. 83d ust. 3 ordynacji jest stosunkowo najmniej uciążliwe zwłaszcza, że zwiększyła się dostępność usług bankowych.
\nDlatego Trybunał orzekł, że art. 36a ust. 3 jest zgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
\n3.1. Wnioskodawca zaskarżył również przepisy art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach. Trybunał zbadał zgodność tych przepisów z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 Konstytucji. W związku z powyższymi ustaleniami dotyczącymi natury prawnej partii politycznej oraz niedopuszczalności merytorycznej kontroli konstytucyjnej przepisów dotyczących funkcji partii wynikających z art. 11 ust. 1 Konstytucji, Trybunał umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności powyższych przepisów ustawy o partiach z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
\nPrzepisy art. 24 ustawy o partiach określają źródła majątku partii politycznej. Przepisy te w zasadniczym stopniu przesądzają o sposobie finansowania partii politycznych. Konstytucja nie rozstrzyga o sposobie finansowania partii politycznych. W wyroku z 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09 (OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3), Trybunał podtrzymał wyrażony wcześniej we wspomnianym wyroku o sygn. K 25/03 pogląd, że na gruncie Konstytucji możliwe są różne rozwiązania prawne finansowania partii politycznych, mieszczące się w standardach demokratycznego państwa prawnego. Trybunał stwierdził między innymi, że „ocena, który z możliwych wariantów zapewnienia finansowych podstaw działania partii politycznych jest najlepszy, nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Wybór właściwego modelu finansowania partii politycznych należy do ustawodawcy”.
\nObecny kształt przepisów regulujących kwestie finansowania partii politycznych jest wynikiem nowelizacji ustawy o partiach politycznych z 1997 r. zawartej w ustawie nowelizującej z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 12 kwietnia 2001 r.). Wskazana ustawa wprowadziła subwencjonowanie partii politycznych z budżetu państwa. Celem wprowadzonych zmian było zwiększenie nadzoru państwa nad finansami partii politycznych, uporządkowanie źródeł ich finansowania, a także określenie zasad przyznawania subwencji i dotacji z budżetu państwa. Omawiana nowelizacja wprowadziła zakaz pozyskiwania majątku z działalności gospodarczej oraz ze zbiórek publicznych.
\nArt. 24 ustawy o partiach stanowi:
\nUst. „1. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji.
\nWnioskodawca zaskarżył przepisy ust. 1-5 cytowanego artykułu. Przyjęty przez ustawodawcę model finansowania partii politycznych jest w zasadniczym stopniu oparty na finansowaniu ze środków publicznych. Wyklucza on prowadzenie przez partię działalności gospodarczej i radykalnie ogranicza pozyskiwanie dochodów z majątku partii. Wyklucza również prowadzenie zbiórek publicznych, a przepis art. 24 ust. 8 ustawy nakazuje gromadzenie środków finansowych, z wyjątkiem art. 26a, który stanowi: „Obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię polityczną na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organizacyjnych partii – z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością”.
\nCytowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy o partiach wymienia taksatywnie sposoby pozyskiwania dochodów z majątku partii. Art. 27 ustawy o partiach, do którego odsyła art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy brzmi następująco: „Prowadzenie przez partię polityczną działalności własnej polegającej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizujących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów”.
\nMożna więc powiedzieć, że w Rzeczypospolitej Polskiej, od czasu wspomnianej nowelizacji ustawy o partiach z 12 kwietnia 2001 r., przyjęto model finansowania partii politycznych oparty w przeważającym stopniu na finansowaniu partii z budżetu państwa, a mianowicie: otrzymywanej subwencji na działalność statutową, określonej przepisami art. 28 i art. 29 ustawy o partiach, której wysokość zależy generalnie od liczby głosów ważnie oddanych na listy okręgowe kandydatów partii na posłów, wg systemu określonego w art. 29 ustawy, pod warunkiem wszakże, że partia polityczna uzyskała w skali kraju co najmniej 3% głosów ważnie oddanych na swoje listy (lub 6%, jeśli partia ta występowała w koalicji wyborczej) oraz tzw. dotacji podmiotowej za każdy uzyskany mandat posła i senatora, określonej do czasu wejścia w życie kodeksu wyborczego w art. 128 ordynacji, a od daty wejścia w życie kodeksu wyborczego, określonej przez przepisy art. 150 kodeksu wyborczego, a w odniesieniu do wyborów do Parlamentu Europejskiego za każdy uzyskany mandat w wyborach do tego Parlamentu, według wzoru określonego w art. 151 kodeksu wyborczego.
\nWe wspomnianym wyroku o sygn. Kp 6/09 Trybunał, analizując przyjęty przez ustawodawcę system finansowania partii politycznych zaznaczył, że znane są sygnalizowane w doktrynie zalety i wady systemu finansowania partii politycznych ze środków publicznych, stwierdzając między innymi: „Jako zalety wymienia się: wyrównywanie szans poszczególnych ugrupowań w systemie partyjnym, zapobieganie przekształcaniu się partii politycznych w organizacje nastawione na zysk, ochronę partii przed grupami nacisku i niebezpieczeństwem korupcji, tworzenie gwarancji dla stałej działalności polityczno-organizacyjnej oraz sprzyjanie stabilizacji systemu partyjnego. Z kolei krytycy subwencjonowania partii z budżetu wskazują, że można w ten sposób doprowadzić do zagrożenia demokratycznych procedur gry politycznej, a w szczególności do osłabienia opozycji w systemie politycznym, umożliwienia organom państwowym nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy partii oraz wzmacniania się procesów etatyzacji partii politycznych, a także wzmacniania status quo w systemie partyjnym. W publicystyce stwierdza się, że subwencjonowanie partii ze środków publicznych przyczynia się wręcz do «zabetonowania sceny politycznej»”.
\nTrybunał pragnie podkreślić, że przyjęty w Polsce system finansowania partii politycznych ze środków budżetu państwa nie pozostawia wątpliwości, iż jest to finansowanie partii politycznych w związku i w zakresie w jakim wykonują one, wynikające z art. 11 ust. 1 Konstytucji, funkcje w systemie politycznym. Nie ulega też wątpliwości, że chodzi o finansowanie partii zwłaszcza w zakresie kluczowych funkcji jakie pełnią one w systemie politycznym, a mianowicie w zakresie wykonywanej funkcji wyborczej i w zakresie wykonywanej funkcji rządzenia państwem (sensu largo) poprzez udział partii we władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej państwa, a także (obecnie) we władzy parlamentarnej Unii Europejskiej, której Rzeczpospolita Polska jest członkiem.
\nZakres finansowania partii politycznej z tytułu subwencji, oparty o kryterium ważnych głosów oddanych na partię, wskazuje w sposób mierzalny, że jest to odzwierciedlenie stopnia, w jakim partia okazała się niezbędna w wyłonieniu, w wyniku przeprowadzonych wyborów, przedstawicieli narodu sprawujących władzę w jego imieniu. „W państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących władzę w imieniu suwerena (wszystkich obywateli). Sprawowanie władzy przez przedstawicieli uważa się na gruncie współczesnych standardów państwa demokratycznego za zasadę (…). Art. 4 Konstytucji głoszący, że «władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu» (ust. 1), dopuszcza obydwa sposoby sprawowania władzy przez Naród: przez przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawowanie władzy przez przedstawicieli jest na tle obowiązującego systemu konstytucyjnego zasadą, a bezpośrednie sprawowanie władzy przez suwerena (referendum, inicjatywa ustawodawcza) – wyjątkiem. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny, określając model demokracji przedstawicielskiej jako podstawową formę demokracji w Polsce (por. wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43)” – podkreślił Trybunał w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147).
\nZ kolei kryteria, zastosowane przez ustawodawcę przy uzyskiwaniu przez partię polityczną prawa do dotacji podmiotowej, nie pozostawiają wątpliwości, iż chodzi tutaj o finansowanie partii, w zakresie, w jakim uczestniczy ona w sprawowaniu władzy ustawodawczej, czyli w zakresie w jakim wykonuje, przez swych parlamentarzystów „funkcję rządzenia”, wpływając w ten sposób na kształtowanie polityki państwa. Uzyskiwanie dotacji podmiotowej jest związane w szczególności z liczbą mandatów posłów i senatorów uzyskanych przez partię polityczną (komitet wyborczy). Oznacza to, że uzyskiwanie przez daną partię dotacji podmiotowej, zależy od zakresu uczestnictwa partii w ogólnej puli dotacji podmiotowej; jest zależne od zakresu (stopnia), w jakim partia ta okazała się niezbędna dla uformowania, a w konsekwencji dla funkcjonowania władzy (ustawodawczej), wybranej w wyborach, w których uczestniczyła.
\nZ powyższej analizy dotyczącej charakteru, celu i sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa wynikają również między innymi wnioski co do konieczności jawności w zakresie dysponowania przez partię polityczną środkami finansowymi uzyskanymi z budżetu państwa, a także co do istotnego zakresu ograniczenia uprawnień partii politycznej w dysponowaniu tymi środkami finansowymi.
\n3.2. Wnioskodawca uważa, że zaskarżone przepisy naruszają art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, ponieważ rozwiązanie legislacyjne polegające na ustanowieniu w przepisie prawnym katalogu zawierającego enumeratywne wyliczenie źródeł pozyskiwania środków finansowych przez partię polityczną należy uznać za nadmierną ingerencję w swobodę dysponowania posiadanym majątkiem i wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym naruszenie zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nWnioskodawca akcentuje też, że zaskarżone przepisy nadmiernie ingerują w swobodę dysponowania przez partię jej majątkiem, co powoduje, że partia polityczna nie może wykorzystać posiadanego majątku w celu uzyskania środków finansowych na prowadzenie działalności statutowej. Przykładowo – uzasadnia wnioskodawca – w świetle przepisów art. 24 ustawy o partiach niedopuszczalny jest odpłatny wynajem albo wydzierżawienie nieruchomości będących własnością partii politycznej. W konsekwencji, aktywa przeznaczone na nabycie danej nieruchomości zostają niejako „zamrożone” aż do chwili, gdy dana nieruchomość zostanie sprzedana. „Ponadto – wyjaśnia dalej wnioskodawca – np. w przypadku wygranej w sporze sądowym, którego stroną będzie partia polityczna, mogą powstać wątpliwości co do dopuszczalności egzekwowania przez nią przyznanego odszkodowania (np. z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania), gdyż nie stanowi ono źródła powstawania majątku partii politycznej (art. 24 ust. 1 UPP).
\nWskazane problemy nie są problemami teoretycznymi, lecz stricte praktycznymi dylematami napotykanymi w praktyce funkcjonowania partii politycznych”. Wprowadzenie całkowitego zakazu – a nie jedynie ograniczeń – prowadzenia działalności gospodarczej przez partie polityczne – przy bardzo szerokim rozumieniu tego pojęcia w prawie polskim, umożliwiającym uznanie za działalność gospodarczą w zasadzie każdego świadczenia usług, udostępniania majątku itd. – jest nieuzasadnione, zwłaszcza, że posłowie i senatorowie mogą prowadzić działalność gospodarczą pod warunkiem, że nie wiąże się to z wykorzystywaniem mienia państwowego lub komunalnego – argumentuje dalej wnioskodawca.
\nZdaniem wnioskodawcy, zasady przyznawania dotacji i subwencji „dają premię” wygranym i „nie służą urzeczywistnieniu pluralizmu politycznego”, gdyż partie polityczne mogą realizować swoje cele również wtedy, gdy ich członkowie nie uzyskają mandatu parlamentarnego, skoro, zgodnie z Konstytucją, partia polityczna może wpływać metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa także w drodze organizacji zgromadzeń, demonstracji oraz pikiet czy przez składanie petycji lub listów otwartych. Możliwość prowadzenia przedmiotowych działań jest jednak uzależniona od posiadania środków finansowych – podkreśla wnioskodawca.
\nTrybunał przypomina, że postawiony Trybunałowi przez wnioskodawcę problem konstytucyjny, a w szczególności ocena konstytucyjna zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z punktu widzenia zgodności z art. 22 Konstytucji, był już przedmiotem analiz Trybunału przy okazji rozpatrywania sprawy z wniosku grupy posłów w sprawie badania zgodności art. 24 ust. 3 oraz art. 24 ust. 4 ustawy o partiach z art. 11 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Trybunał w sprawie tej, oznaczonej sygnaturą K 25/03 wydał 14 grudnia 2004 r. wyrok, w którym orzekł, że art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o partiach jest zgodny z art. 11 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 24 ust. 4 i 5 tej ustawy jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji.
\nZe względu na inny sposób zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz częściowo inne wzorce kontroli, Trybunał postanowił poddać merytorycznemu rozpoznaniu zaskarżone przepisy art. 24 ustawy o partiach.
\nTrybunał, w związku z niniejszą sprawą, podziela zasadnicze ustalenia Trybunału zawarte w wyroku o sygn. K 25/03, dotyczące charakteru prawnego partii politycznej, rzutujące na zawarty w art. 24 ust. 3 ustawy o partiach zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partię polityczną.
\nW omawianym wyroku Trybunał podkreślił, że „z jednoznacznego określenia celu partii politycznych wynika, że nie są to zrzeszenia powołane do prowadzenia działalności gospodarczej”. Trybunał obszernie wyjaśnił, dlaczego partie nie powinny prowadzić działalności gospodarczej, a w związku z tym – wprowadzony w art. 24 ust. 3 ustawy o partiach – zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partie jest zgodny z Konstytucją.
\nInterpretując treści normatywne art. 22 Konstytucji, w kontekście funkcji partii politycznych wynikających z art. 11 Konstytucji, Trybunał w omawianym wyroku w następujący sposób wyjaśniał dlaczego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partie polityczne jest zgodny z Konstytucją: „Skoro ich zadaniem jest wpływanie na kształt polityki państwa, nie ulega wątpliwości, że – uczestnicząc w sprawowaniu władzy – mogą one też kształtować normy prawne generalne regulujące funkcjonowanie gospodarki, a także brać udział w udzielaniu pozwoleń i koncesji, rozstrzyganiu przetargów itd. Zarówno na etapie walki o władzę, jak i – tym bardziej – w okresie jej sprawowania, partie nie mogłyby być postrzegane jako zwykły uczestnik obrotu, poddany regułom rynku.
\nJak słusznie zauważył SN w uzasadnieniu postanowienia z 1 października 2001 r., «partie uczestniczą w wyborach, wchodzą w skład władzy ustawodawczej, tworzą organa władzy wykonawczej, ich związki ze sferą działalności gospodarczej muszą więc podlegać ograniczeniom dla unikania powstania choćby pozorów związków korupcjogennych» (OSNP z 2004 r., nr 10, poz. 181). Zagwarantowana konstytucyjnie pozycja ustrojowoprawna partii politycznych sprzeciwia się więc przyjęciu, że korzystają one – na równi z podmiotami prywatnoprawnymi – z wolności działalności gospodarczej. Nie oznacza to oczywiście, że ustawodawca nie może – w określonym zakresie – przyznawać podmiotom publicznoprawnym, także partiom politycznym, pewnych możliwości w sferze gospodarki.
\nZ art. 22 Konstytucji nie da się jednak wyprowadzić zasady absolutnej, obejmującej ogół podmiotów prawa”.
\nTrybunał podtrzymuje powyższe ustalenia zawarte w wyroku o sygn. K 25/03. Trybunał przypomina, że w wyroku tym podkreślił, iż art. 22 Konstytucji jest ściśle związany z art. 20 Konstytucji, w którym wolność działalności gospodarczej określona jest jako jeden z fundamentów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej zasadę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał w związku z niniejszą sprawą pragnie podkreślić, że art. 22 Konstytucji nie odnosi się tylko do wolności działalności gospodarczej w aspekcie podmiotowym, ale przede wszystkim wskazuje na rolę ustrojową tej wolności w ustroju gospodarczym. Dlatego Trybunał, podzielając pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 25/03, że adresatami wolności działalności gospodarczej są „osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi”, natomiast „formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych” (wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82, tak samo wyrok z 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31) – postanowił odnieść wzorzec kontroli konstytucyjnej wynikający z art. 22 Konstytucji do zaskarżonych przepisów art. 24 ustawy o partiach; postanowił orzec o zgodności tych przepisów z powyższym artykułem Konstytucji.
\nWybór przez ustawodawcę omówionego wyżej sposobu finansowania partii, w którym są one finansowane w zasadniczej mierze z budżetu państwa, w zakresie w jakim realizują ważne funkcje w systemie politycznym, powoduje, że generalny zakaz prowadzenia przez nie działalności gospodarczej staje się tym bardziej zrozumiały. Prowadzenie działalności gospodarczej, tzn. korzystanie z wolności działalności gospodarczej przez partię polityczną, której celem jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych – powodowałoby ryzyko braku przejrzystości finansów partii, a w skrajnym przypadku mogłoby prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Z całą pewnością jednak stwarzałoby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, gdyż aktywność partii mogłaby się koncentrować nadmiernie na prowadzeniu działalności gospodarczej.
\nNatomiast inną sprawą jest to, czy obecny kształt modelu finansowania partii politycznych z budżetu jest adekwatny dla wypełniania przez nie funkcji wynikających z ich roli ustrojowych; czy sprzyja on prawidłowo funkcjonującemu systemowi partyjnemu, czy sprzyja prawidłowej artykulacji poglądów obywateli i funkcjonowaniu systemu politycznego zgodnie z zasadą alternacji demokratycznej. Trybunał sygnalizuje, że ustawodawca powinien przeanalizować czy obecny kształt systemu finansowania partii politycznych odpowiada wskazanym wyżej wymogom prawidłowo funkcjonującego systemu politycznego.
\nTrybunał nadmienia, że wnioskodawca nie zaskarżył przepisów określających system finansowania partii politycznych z budżetu państwa.
\n3.3. Wnioskodawca wskazał również, jako wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów art. 24 ustawy o partiach i art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że „Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia”. Wnioskodawca podkreślił, że „ograniczenia określone w kwestionowanych przepisach pozbawiają partie polityczne możności pobierania pożytków z tytułu przysługiwania im określonych praw majątkowych, co należy uznać za naruszenie o istotnym charakterze (nadmierna ingerencja)”. Wnioskodawca uzasadnił, że zaskarżona regulacja przepisów art. 24 ustawy o partiach powoduje całkowite pozbawienie partii, jako podmiotu praw majątkowych możliwości pobierania jakichkolwiek pożytków i dochodów z tych praw majątkowych. „Właściciel trwale i całkowicie traci jedno z podstawowych uprawnień składających się na prawo własności. Sytuacja ta mieści się w ramach definicji naruszenia istoty prawa sformułowanej przez B. Banaszaka: «(...) należy przyjąć, że istota prawa lub wolności zostanie naruszona, gdy regulacje prawne – nie znosząc danego prawa (lub wolności) – w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego (np. prywatne środki produkcji zostaną obłożone tak wysokim podatkiem, że ich posiadanie stanie się nieopłacalne)». Podkreślenia wymaga fakt, że kwestionowana regulacja pozbawia możności pobierania wszelkich pożytków cywilnych z rzeczy i praw, a nie tylko określonej ich kategorii” – akcentuje wnioskodawca.
\nZdaniem wnioskodawcy, „drogą do zapewnienia niezależności partii politycznych jest jawność i przejrzystość finansowania partii politycznych, a nie wprowadzanie restrykcyjnych ograniczeń w zakresie możności efektywnego wykorzystania majątku partii politycznych, w tym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej”. Zaskarżona regulacja nie uzasadnia – podkreślił wnioskodawca – tak daleko idących ograniczeń w możności korzystania z konstytucyjnie chronionych praw majątkowych, o których mowa w art. 24 ustawy o partiach.
\nWnioskodawca odwołał się też do doktryny prawa cywilnego, w której „uznaje się prawo do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy za element treściowy prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c.”.
\nKonkludując, wnioskodawca stwierdza, że przepisy art. 24 ust. 1-5 ustawy o partiach naruszają istotę prawa własności zarówno w rozumieniu art. 21 ust. 1, jak i art. 64 ust. 1 Konstytucji w ten sposób, że „ustanawiają ograniczenia w możności korzystania, odpowiednio, z wszelkich praw majątkowych oraz z własności w rozumieniu art. 140 KC, które to ograniczenia naruszają istotę konstytucyjnego prawa własności”.
\nJak się wydaje, zarzuty wnioskodawcy odnoszą się w szczególności do przepisów art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o partiach. Zarzuty te dotyczą przede wszystkim naruszenia przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, które, ze względów wyżej wymienionych, nie mogą być wzorcami kontroli przepisów dotyczących partii politycznych, gdyż odnoszą się do praw i wolności (oraz obowiązków) człowieka i obywatela. Ponadto Trybunał nadmienia, że wnioskodawca wskazuje w petitum wniosku art. 64 ust. 3 Konstytucji jako wzorzec kontroli, natomiast w przytoczonej wyżej konkluzji, jako wzorzec kontroli wskazuje przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca argumentuje również, że zaskarżona regulacja narusza zasady określone w kodeksie cywilnym.
\nTrybunał podkreśla, że badanie zgodności przepisów ustawy z inną ustawą, nawet jeśli tą ustawą jest ustawa szczególnie ważna dla porządku prawnego, o randze kodeksowej – nie należy do zakresu kognicji Trybunału.
\nW piśmie procesowym z 3 lipca 2012 r. wnioskodawca, uzupełniając wniosek, wniósł o zbadanie zaskarżonych przepisów kodeksu wyborczego również z art. 2 Konstytucji, jednakże nie wskazał, jaka zasada wynikająca z art. 2 Konstytucji miałaby być wzorcem kontroli, ani też nie uzasadnił, na czym miałaby polegać niezgodność zaskarżonych przepisów kodeksu wyborczego z art. 2 Konstytucji. Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie zbadania zgodności art. 110 § 7 zdanie drugie, art. 130 § 1 oraz art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego z art. 2 Konstytucji, z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.
\n4.1. Wnioskodawca zaskarżył art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, wskazując jako wzorzec kontroli konstytucyjnej art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi: „Odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy”.
\nWnioskodawca uważa, że zaskarżony przepis ustanawia mechanizm odpowiedzialności pełnomocnika finansowego, który nie jest konieczny do zagwarantowania realizacji zasady jawności finansowania kampanii wyborczej. Przepis ten narusza – zdaniem wnioskodawcy – określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, ponieważ nakłada na pełnomocnika obowiązek nadmierny, naruszając zasadę proporcjonalności sensu stricto. Ustawodawca dla realizacji celu, który sobie założył, nie wybrał rozwiązania najmniej uciążliwego wobec osoby, którą obciążył odpowiedzialnością za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego, gdyż obciążył pełnomocnika finansowego nieograniczoną odpowiedzialnością nie za jego działania osobiste, lecz za rezultat działań komitetu wyborczego, co jest niezgodne z zasadami odpowiedzialności majątkowej – uzasadnia wnioskodawca.
\nWnioskodawca nie znajduje również żadnego interesu publicznego, który miałby być chroniony przez tak drastycznie nieproporcjonalną regulację. Z tego punktu widzenia regulacja ta nie jest przydatna dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu. „Należy pamiętać, że w toku kampanii wyborczej komitety wyborcze wydatkują na agitację znaczne środki finansowe, jak również zaciągają kredyty oraz inne zobowiązania finansowe. Nie ulega wątpliwości, że suma powyższych zobowiązań zaciąganych przez – z natury dużą – organizację znacznie przekracza możliwości finansowe przeciętnej osoby fizycznej (jednostki). Z tego względu przyjęte rozwiązanie legislacyjne nie spełnia wymogu przydatności, gdyż nie jest w stanie zagwarantować osiągnięcia zakładanego celu. Ponadto, przyjęte rozwiązanie czyni koniecznym zawarcie między pełnomocnikiem finansowym a partią polityczną umowy o zwolnienie dłużnika od obowiązku świadczenia (art. 392 KC). Ustawodawca winien w tym zakresie zastosować bardziej adekwatne i sprawdzone konstrukcje prawne, które byłyby zgodne z wymogami składającymi się na zasadę proporcjonalności” – uzasadnia wnioskodawca.
\nJeśli celem zakwestionowanej regulacji jest zapewnienie przejrzystości finansowej komitetu wyborczego oraz właściwej jego organizacji, to – zdaniem wnioskodawcy – „taki interes publiczny jest już właściwie zabezpieczony przez szereg obowiązków o charakterze administracyjnym, w tym m.in. obowiązek prowadzenia rejestru kredytów oraz wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 140 § 1 kodeksu wyborczego), a także obowiązek składania sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu (art. 142 § 1 kodeksu wyborczego). Ponadto, pełnomocnik finansowy jest zagrożony odpowiedzialnością karną np. z tytułu naruszenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie sprawozdania finansowego o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze albo podania w tym sprawozdaniu nieprawdziwych danych (art. 509 § 1 kodeksu wyborczego)”.
\nWnioskodawca dochodzi do dość radykalnego wniosku, stwierdzając: „Wydaje się, że celem art. 130 § 1 kodeksu wyborczego nie jest zabezpieczenie interesu o charakterze publicznym, lecz prywatnoprawnych interesów kontrahentów w postaci uniknięcia groźby poniesienia strat ekonomicznych w przypadku niewypłacalności komitetu wyborczego (partii politycznej)”.
\nTrybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca wskazał art. 31 ust. 3 Konstytucji jako jedyny wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu art. 130 § 1 kodeksu wyborczego. Z treści normatywnych art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że określa on przesłanki ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten wyraża zasadę proporcjonalności ograniczenia w ustawie konstytucyjnych praw i wolności. Zaskarżenie przepisu prawnego wymaga więc, bez względu na sposób inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (wniosek, skarga konstytucyjna lub pytanie prawne), wskazania, obok art. 31 ust. 3 Konstytucji, również prawa lub wolności konstytucyjnej, która, zdaniem podmiotu inicjującego postępowanie, została naruszona w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie można bowiem, zaskarżając jakiś przepis prawny, wskazywać zasadę proporcjonalności jako wzorzec kontroli konstytucyjnej w sposób abstrakcyjny, nie wskazując i nie uzasadniając, jakie prawo lub wolność konstytucyjna zostały naruszone.
\nTrybunał przy okazji niniejszej sprawy przypomina, że powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie Trybunału. Przypomniał o tym Trybunał np. w wyroku z 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08, stwierdzając: „art. 31 ust. 3 Konstytucji nie formułuje samoistnego prawa o randze konstytucyjnej i zawsze musi być stosowany wraz z innymi normami konstytucyjnymi (zob. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Nie może więc służyć on za samoistny wzorzec kontroli, w sytuacji gdy skarżący nie wykazał związku pomiędzy naruszeniem zasady proporcjonalności a naruszeniem praw wynikających z innych – wymienionych w petitum skargi konstytucyjnej – wzorców kontroli. Niczego nie zmienia w tym kontekście napomknienie o «świętym prawie własności» w uzasadnieniu skargi. Powyższe prowadzi do konstatacji, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w zakresie wymienionego wzorca kontroli jest niedopuszczalne, zatem – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (…) postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu” (OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 125. Por. również np. wyroki: z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107).
\nTrybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania wskazanego wyżej przepisu kodeksu wyborczego z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\n4.2. Kolejny zaskarżony przepis kodeksu wyborczego, art. 110 § 7 zdanie drugie, brzmi następująco: „koszty usunięcia ponoszą obowiązani”. Jednakże norma wynikająca z tego przepisu, jako przepisu centralnego, musi być odczytywana w związku z przepisami art. 110 § 7 zdanie pierwsze, określającym o jakie „usunięcie” chodzi oraz w związku z art. 110 § 6 kodeksu wyborczego, wskazującym kto jest obowiązany usunąć plakaty i hasła wyborcze oraz urządzenia ogłoszeniowe.
\nPrzepisy art. 110 § 6 oraz § 7 zdanie pierwsze zawierają więc elementy hipotezy normy prawnej konstruowanej na gruncie przepisu art. 110 § 7, który został formalnie zaskarżony przez wnioskodawcę. W rezultacie chodzi o zaskarżoną normę prawną, której pełne brzmienie jest następujące: Koszty usunięcia plakatów, haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia agitacji wyborczej ponoszą pełnomocnicy wyborczy (komitetów wyborczych partii politycznych lub koalicyjnych komitetów wyborczych – art. 86 § 2 pkt 1 oraz art. 87 § 4 pkt 1 kodeksu), obowiązani do usunięcia ich w terminie 30 dni po dniu wyborów, w przypadku gdy plakaty, hasła wyborcze lub urządzenia ogłoszeniowe zostały usunięte po wskazanym wyżej terminie na mocy postanowienia wójta.
\nWnioskodawca wskazał, jako wzorzec kontroli konstytucyjnej zaskarżonego przepisu wyłącznie art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniając, że art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji z powodu naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), ponieważ przepis ten obciąża pełnomocnika wyborczego groźbą poniesienia odpowiedzialności majątkowej, której rozmiary nie pozostają w relacji do jego działania ani w proporcji do jego możliwości finansowych, co czyni sankcję nadmierną i nieskuteczną.
\nZaskarżony przepis narusza także zasadę proporcjonalności dlatego, że, zdaniem wnioskodawcy, określa odpowiedzialność pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego w sposób arbitralny, bez „miarkowania” jego odpowiedzialności w zależności od okoliczności sprawy.
\nTrybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności omawianego przepisu z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wnioskodawca, podobnie jak w przypadku przepisu art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, nie wskazał do jakiego konstytucyjnego prawa podmiotowego odnosi się, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasada proporcjonalności. Podobnie również, jak w przypadku art. 130 § 1 kodeksu wyborczego, z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby została wskazana wolność lub prawo konstytucyjne, które zostało ograniczone niezgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\n4.3. Wnioskodawca zaskarżył art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, wnosząc o zbadanie zgodności tego przepisu z art. 31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi: „Tej samej karze podlega pełnomocnik wyborczy, który w terminie 30 dniu po dniu wyborów nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii”. Przepis ten, następujący bezpośrednio po § 1 tego artykułu, odsyła do zamieszczonej w § 1 sankcji w postaci kary grzywny za określone tam wykroczenia (pkt 1-3, § 1 art. 495). W rezultacie wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności z Konstytucją (art. 31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 1) normy prawnej, która brzmi: „pełnomocnik wyborczy, który w terminie 30 dni po dniu wyborów nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych ustawionych w celu prowadzenia kampanii podlega karze grzywny”. Zgodnie z art. 516 kodeksu wyborczego, „do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 494-496, art. 498, art. 499, art. 503, art. 505, art. 511-513a, stosuje się przepisy o postępowaniu w sprawach o wykroczenia”. Oznacza to, że do postępowania w sprawach, o których mowa w zaskarżonym przepisie art. 495 § 2 pkt 1 (w związku z § 1 tego artykułu) stosuje się przepisy w sprawach o wykroczenia. Wszystkie wymienione wyżej przepisy zostały zamieszczone w dziale IX kodeksu wykroczeń, zatytułowanym „Przepisy karne”.
\nWnioskodawca uzasadnia, że wskazany wyżej, zaskarżony przepis kodeksu wyborczego narusza zasadę proporcjonalności, gdyż wprowadza karę grzywny, „której rozmiary są trudne do oszacowania oraz nie realizuje celów karania”.
\nUzasadniając naruszenie przez omawiany przepis kodeksu wyborczego art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca argumentuje w sposób następujący: „Artykuł 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego narusza zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż dopuszcza do sytuacji, w której na pełnomocnika wyborczego może zostać nałożona kara finansowa w trudnej do oszacowania wysokości. Na karę taką będą składały się grzywny orzeczone z tytułu naruszenia obowiązku usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych w terminie 30 dni po dniu wyborów w poszczególnych gminach. Mając na uwadze, że w Polsce funkcjonuje obecnie 2479 gmin, zaś grzywna może być nałożona w wysokości od 20 do 5 000 zł (art. 24 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń, dalej także: «KW») maksymalną sumą potencjalnej grzywny jest w kwota 12 395 000 zł”.
\nWnioskodawca uważa również, że kara określona za wykroczenie jest niesprawiedliwa, ponieważ pełnomocnik wyborczy ponosi już koszty usunięcia plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych w przypadku, gdy nie usunie ich w terminie 30 dni po dniu wyborów, na podstawie art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego. Jest to, zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalna kumulacja odpowiedzialności cywilnej i odpowiedzialności karnej.
\nZdaniem wnioskodawcy, określona w zaskarżonym przepisie kara jest nie tylko nadmiernie surowa, ale nie zapewnia realizacji celów odpowiedzialności z tytułu popełnienia wykroczenia, ponieważ „nie zmierza do pozbawienia sprawcy pochodzącej z czynu zabronionego korzyści majątkowej, jaką jest potencjalnie kwota pieniężna zaoszczędzona w związku z nieusunięciem urządzeń ogłoszeniowych”. Takiej korzyści pozbawia, zdaniem wnioskodawcy, art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego. Dlatego zastosowanie grzywny jest nieuzasadnione – podkreśla wnioskodawca.
\nArgumenty wnioskodawcy uzasadniające nadmiernie surową karę grzywny, opierające się na przedstawionym wyżej szacunku, są chybione i wynikają, zdaniem Trybunału, z wadliwej interpretacji zaskarżonego przepisu. Z przepisu tego wynika, że pełnomocnik wyborczy podlega karze grzywny (określonej w przepisach o wykroczeniach), jeśli w terminie 30 dni nie usunie plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ustawionych w celu prowadzenia kampanii, która, należy dodać, prowadzona jest w okręgach wyborczych na terenie całego kraju. Pełnomocnik wyborczy sprawuje swoją funkcję na całym obszarze prowadzonej kampanii wyborczej. Wnioskodawca bezpodstawnie łączy interpretację omawianego przepisu z art. 110 § 7 zdanie drugie kodeksu wyborczego sądząc, że pełnomocnikowi wyborczemu zostanie wymierzonych tyle grzywien, ile jest gmin, w których nie usunięto wspomnianych środków agitacji wyborczej. Nic takiego nie wynika z zaskarżonego przepisu; chodzi o wymierzenie kary grzywny za nieusunięcie wspomnianych urządzeń agitacyjnych „ustawionych w celu prowadzenia kampanii”. Określona w art. 1 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275, ze zm.; dalej: kodeks wykroczeń) grzywna, to kwota do 5 000 zł.
\nW tym kontekście kara grzywny wskazana w zaskarżonym przepisie nie jest, zdaniem Trybunału, nadmiernie surowa. Inne argumenty wnioskodawcy związane z niesprawiedliwością kary lub kumulacją odpowiedzialności nie wiążą się ze wskazanym wzorcem kontroli wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nZdaniem wnioskodawcy, omawiany przepis kodeksu wyborczego jest również niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. „Artykuł 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego narusza zasadę odpowiedzialności karnej za czyn własny oraz zasadę winy określonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że przewiduje ukaranie karą grzywny pełnomocnika wyborczego w sytuacji, gdy do wypełnienia znamion określonym w kwestionowanym przepisie doprowadziło działanie lub zaniechanie osoby trzeciej, co uniemożliwia przypisanie pełnomocnikowi wyborczemu winy” – uzasadnia wnioskodawca.
\nNawiązując do spotykanego w doktrynie pojmowania wykroczenia jako czynu człowieka (działania lub zaniechania) zależnego od jego woli, wnioskodawca podkreśla, że w sprzeczności z powyższym rozumieniem wykroczenia jest taka sytuacja, w której na jakiegoś człowieka nałożona jest odpowiedzialność za działania lub zaniechania osób trzecich. „Sytuacja taka może wystąpić na podstawie art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego, gdy np. podmiot obowiązany w drodze umowy z komitetem wyborczym do zdjęcia plakatów i innych urządzeń ogłoszeniowych w terminie 30 dni po dniu wyborów nie wykona swojego obowiązku. Możliwa jest więc sytuacja, w której pełnomocnik wypełnił swoje obowiązki i dochował należytej staranności (zamówił usunięcie plakatów), ale kontrahent nie wywiązał się należycie z umowy i w takim przypadku odpowiedzialność dotyczyć będzie pełnomocnika.
\nDodatkowo – można nawet powiedzieć, że wskazane przepisy ustanawiają obowiązki niemożliwe do wykonania. Pełnomocnik wyborczy nie jest bowiem w stanie osobiście zapewnić, że każdy plakat zostanie usunięty (biorąc pod uwagę terytorium całego kraju i środki angażowane w kampanię wyborczą)” – uzasadnia wnioskodawca. Podkreśla on również, że „obciążenie odpowiedzialnością innego podmiotu niż sprawca pociąga za sobą również naruszenie zasady winy mającej swoją konstytucyjną podstawę w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W przykładowej sytuacji wskazanej w punkcie 170 powyżej nie jest możliwe stwierdzenie winy pełnomocnika wyborczego, choć: «(...) Współczesne prawo opiera się (...) na zasadzie nullum crimen sine culpa (nie ma przestępstwa bez winy)».
\nWinę można stwierdzić u sprawcy czynu, ale jest ona irrelewantna, gdyż odpowiedzialnością karną obciąża się pełnomocnika wyborczego, a nie rzeczywistego sprawcę czynu” – akcentuje wnioskodawca.
\nZdaniem Trybunału, argumenty wnioskodawcy uzasadniające naruszenie przez zaskarżony przepis art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego art. 42 ust. 1 Konstytucji, opierają się w dużej mierze na swoistym pojmowaniu przez wnioskodawcę pojęcia czynu w odniesieniu do omawianego przepisu, a także na błędnym zastosowaniu przepisów kodeksu wykroczeń do postępowania w sprawach określonych w przepisie art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego. Zapewne przepis ten jest dość niefortunnie sformułowany (wnioskodawca nie wskazuje zasady należytej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji), ale jest wystarczająco jasny, aby stwierdzić, że nie chodzi o osobiste usunięcie przez pełnomocnika plakatów i haseł wyborczych oraz urządzeń ogłoszeniowych. Pełnomocnik odpowiada w gruncie rzeczy za skuteczność w doprowadzeniu do usunięcia wymienionych wyżej środków agitacyjnych w okresie 30 dni po dniu wyborów. Nie można więc powiedzieć, że nie ma on wpływu na doprowadzenie do ich usunięcia, czy też, że nie zależy to od jego woli (jak sugeruje wnioskodawca).
\nNieskuteczność pełnomocnika wyborczego w doprowadzeniu do usunięcia wymienionych środków agitacyjnych prezentuje się jako zaniechanie ze strony pełnomocnika. Zaskarżony przepis stanowi, że pełnomocnik wyborczy podlega karze grzywny w przypadku nieusunięcia wspomnianych środków agitacyjnych. Ale wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, zgodnie z art. 1 § 2 kodeksu wykroczeń „nie popełnia wykroczenia sprawca czynu zabronionego (wykroczenia) jeżeli nie można mu przypisać winy w czasie czynu”. Ponadto organ orzekający, badając okoliczności danej sprawy, indywidualny stan faktyczny i zmierzając do ustalenia stopnia zawinienia kieruje się, zawartymi w art. 33 kodeksu wykroczeń, dyrektywami wymiaru kary. Wymierzając karę (według swego uznania) bierze pod uwagę między innymi rodzaj i rozmiar szkody wyrządzonej wykroczeniem, stopień winy, warunki osobiste i majątkowe sprawcy wykroczenia (art. 33 § 2 kodeksu wykroczeń).
\nUstawodawca na podstawie doświadczeń szeregu kampanii wyborczych wybrał, jak wspomniano, rozwiązania polegające na przyjęciu konstrukcji prawnej opierającej się na konkretnej, personalnej odpowiedzialności. W przypadku omawianego przepisu chodzi o odpowiedzialność osobistą pełnomocnika za nieusunięte w ciągu 30 dni środki agitacyjne. Jest to odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 110 § 6 kodeksu wyborczego, na gruncie kodeksu wykroczeń. Sankcja przewidziana za niewywiązanie się z tego obowiązku nie jest sankcją nadmiernie surową, a kodeks wykroczeń, jak wskazano wyżej, umożliwia ocenę winy i miarkowanie kary w każdym przypadku, a nawet wyłączenie kary.
\nUstawodawca ma prawo poszukiwania skutecznych rozwiązań dla zachowania porządku publicznego w oparciu o indywidualną, personalną odpowiedzialność. Ustawodawca ma również prawo określać rodzaj czynu stanowiącego wykroczenie, tzn. czynu społecznie szkodliwego, zabronionego przez ustawę (art. 1 § 1 kodeksu wykroczeń).
\nOkreślony przez zaskarżony przepis art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę, polega na niewykonywaniu obowiązku doprowadzenia do usunięcia wspomnianych środków agitacyjnych.
\nTrybunał nie znalazł podstaw, aby orzec, że omawiany przepis kodeksu wyborczego narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji, w szczególności Trybunał nie stwierdził naruszenia zasady proporcjonalności kary, o której mowa w tym przepisie konstytucyjnym. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu wyborczego jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał uważa jednak, że ustawodawca powinien rozważyć, czy sygnały o nieprawidłowym stosowaniu tego przepisu kodeksu wyborczego, o których informuje wnioskodawca, nie powinny spowodować nowelizacji art. 495 § 2 pkt 1 kodeksu, celem precyzyjniejszego jego sformułowania i uniknięcia wielokrotności kary określonej w kodeksie wykroczeń.
\n4.4. Brzmienie zaskarżonego przez wnioskodawcę przepisu art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego warto wskazać w kontekście całego art. 218 kodeksu. Stanowi on: „§ 1. Postanowienie okręgowej komisji wyborczej, o którym mowa w art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 i art. 217 § 2, wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie osobie zgłaszającej listę”. „§ 2. Od postanowień, o których mowa w § 1, osobie zgłaszającej listę przysługuje prawo odwołania do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny. Jeżeli Państwowa Komisja Wyborcza uzna odwołanie za zasadne, okręgowa komisja wyborcza niezwłocznie rejestruje listę kandydatów w zakresie wskazanym w postanowieniu Państwowej Komisji Wyborczej”.
\nPrzepis § 2 zdanie pierwsze kodeksu wyborczego stanowi, że od postanowień wskazanych w § 1 tego artykułu przysługuje prawo odwołania. W świetle tego przepisu, w związku z przepisami art. 215 § 3-5, art. 216 § 2 oraz art. 217 § 2, wskazanymi w § 1 artykułu 218 kodeksu wyborczego, odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje od postanowień okręgowej komisji wyborczej wydanych w następujących sprawach:
\n