Należy zwrócić uwagę, że w przeszłości uznanie za obywatela stanowiło uzasadniony sposób nabycia obywatelstwa polskiego, którego celem było włączenie do wspólnoty państwowej osób de facto pochodzenia polskiego. Jednak w doktrynie już od ponad trzydziestu lat wskazuje się, że uznanie za obywatela polskiego, przewidziane w ustawie o obywatelstwie z 1962 r., jest w istocie tożsame z nadaniem obywatelstwa przez Prezydenta. Tym bardziej, że odpadły polityczno-społeczne przyczyny uzasadniające istnienie dodatkowego, uproszczonego trybu naturalizacji. Zatarły się bowiem podstawowe różnice pomiędzy nadaniem obywatelstwa polskiego a uznaniem za obywatela (tak np. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 164-165; J. Jagielski, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998, s. 92-93). Warto podkreślić, że zarzuty te były częściowo formułowane jeszcze przed uchwaleniem obowiązującej Konstytucji. Analogiczne wątpliwości co do pozostawienia dwóch sposobów naturalizacji podnoszone były również podczas prac legislacyjnych nad ustawą z 2009 r.
\nPomimo krytycznych głosów ustawa z 2009 r. poszerza zakres uznania za obywatela polskiego oraz zmienia jego znaczenie. Zakres podmiotowy przesłanek określonych w art. 30 ustawy z 2009 r. obejmuje większość cudzoziemców przebywających legalnie na terenie RP, przede wszystkim pod warunkiem określonego czasu zamieszkiwania w Polsce. Równocześnie kształt regulacji ustawowej wprowadza obowiązek uznania przez wojewodę za obywatela osoby spełniającej warunki określone w ustawie z 2009 r., o ile nie stanowi to zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Powoduje to powstanie swoistego prawa cudzoziemca do obywatelstwa polskiego, na co zwrócił uwagę na rozprawie przedstawiciel Prezydenta RP. Taka konstrukcja nie znajduje, moim zdaniem, oparcia w regulacji konstytucyjnej. Sposób unormowania w Konstytucji nadania obywatelstwa zakłada uznaniową władzę Państwa w podjęciu decyzji o włączeniu cudzoziemca do wspólnoty obywateli. Rozstrzygnięcia w tej sprawie należą samodzielnie do Prezydenta, jako głowy państwa. Ma on konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę co do nadania obywatelstwa, zgodnie z charakterem tej kompetencji. Na gruncie Konstytucji cudzoziemcowi nie służy roszczenie o nadanie obywatelstwa. Tym bardziej więc rozwiązania ustawowe nie mogą modyfikować koncepcji przyjętych przez ustrojodawcę.
\nNadanie obywatelstwa stanowi podstawowy sposób naturalizacji, pochodnego nabycia obywatelstwa sensu stricto, które ma charakter konstytutywny. Świadczy o tym również słownikowe znaczenie terminu nadanie, który oznacza przyznanie czegoś, obdarzanie czymś, spowodowanie zmiany sytuacji (zob. Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988, s. 244). Nadanie obywatelstwa to władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o włączeniu do wspólnoty politycznej, dokonane na wniosek osoby fizycznej, niebędącej obywatelem danego państwa i wyrażającej wolę nabycia obywatelstwa. Dotyczy zatem tych obywateli innych państw, czy też osób nieposiadających żadnego obywatelstwa lub o obywatelstwie nieokreślonym, których nie łączą z Polską szczególne więzi wynikające przede wszystkim z pochodzenia, czy też utraconego uprzednio obywatelstwa polskiego. Ów konstytutywny charakter nadania obywatelstwa polskiego przez Prezydenta nie oznacza oczywiście, że danego cudzoziemca czy też bezpaństwowca nie mogły wcześniej z Polską łączyć żadne więzi o charakterze faktycznym, jak np. długotrwałe zamieszkiwanie na terytorium RP. Należy jednak uwzględnić, że samo zamieszkiwanie przy obecnie poszerzającej się swobodzie migracji nie może być uznawane za równoznaczne z istnieniem szczególnej więzi z danym państwem.
\nNadanie obywatelstwa nie wyczerpuje zakresu pojęcia naturalizacji, ponieważ w jego szerokim rozumieniu mieszą się również takie konstrukcje jak prawo opcji, uznanie za obywatela, reintegracja, określane jako naturalizacja sensu largo. Zasadniczą różnicą wobec nadania obywatelstwa jest w tych sytuacjach deklaratoryjny charakter indywidualnego aktu, który tylko potwierdza nabycie obywatelstwa.
\nAdministracyjny tryb uznania za obywatela polskiego byłby konstytucyjnie dopuszczalny jedynie w przypadku deklaratoryjnego potwierdzenia, określonego przez prawo szczególnego związku danej osoby z Polską. Dotyczy to w szczególności osób polskiego pochodzenia. W powyższych przypadkach nabycie obywatelstwa następuje na skutek deklaratoryjnego stwierdzenia czy też potwierdzenia istniejącej wcześniej szczególnej więzi faktycznej – szeroko rozumianego wywodzenia się danej jednostki z tego właśnie państwa. Owa więź w postaci pochodzenia polskiego decyduje o tym, że mamy do czynienia z naturalizacją sensu largo, a mianowicie z odmianą reintegracji – możliwością potwierdzenia obywatelstwa polskiego przez małoletniego, którego rodzic odzyskał polskie obywatelstwo, czy też wręcz z pewnym aspektem repatriacji – możliwością potwierdzenia obywatelstwa polskiego przez małoletniego przebywającego na stałe na terytorium RP, którego jedno z rodziców jest obywatelem polskim oraz wprost cudzoziemca pochodzenia polskiego, który osiedlił się i nieprzerwanie przebywa na terytorium Polski.
\nTryb uznania za obywatela byłby również dopuszczalny w stosunku do cudzoziemców, którzy są współmałżonkami obywateli polskich. Jakkolwiek charakter więzi łączącej w tym przypadku osobę naturalizowaną nie wynika z polskiego pochodzenia, to fakt założenia rodziny z obywatelem polskim i dodatkowo zamieszkanie na terenie RP powoduje, że rozstrzygnięcie o obywatelstwie takiej osoby ma również charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
\nBiorąc pod uwagę powyższy podział przypadków naturalizacji, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych przewidziany w ustawie z 2009 r. tryb przywrócenia obywatelstwa, w którym decyzje wydaje minister spraw wewnętrznych.
\nW pełni zgadzam się z przedstawioną w uzasadnieniu wyroku charakterystyką przeobrażeń, jakie zachodzą zarówno w pozycji prawnej cudzoziemców w Polsce, jak i w znaczeniu statusu obywatelstwa polskiego. Wynikają one z międzynarodowej legitymizacji praw człowieka, co spowodowało wzmocnienie ochrony prawnej i powszechne zagwarantowanie praw podstawowych bez względu na posiadane obywatelstwo. W ostatnich latach ustawodawca umożliwił cudzoziemcom legalne zamieszkiwanie i podejmowanie w Polsce wszelkich rodzajów aktywności życiowej, w tym także zawodowej. Tak więc status obywatela polskiego, tracąc znaczenie socjalno-bytowe, nabiera przede wszystkim wymiaru politycznego. Uzyskanie obywatelstwa przez cudzoziemca łączące się z nabyciem pełni praw i wolności oraz obowiązków przysługujących obywatelowi polskiemu, stanowi akces do wspólnoty jaką jest Państwo Polskie. Wszak uzyskanie obywatelstwa polskiego powoduje włączenie do narodu – suwerena, do którego należy władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej. Należy mieć także na uwadze, że po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej nabycie obywatelstwa polskiego wiąże się z automatycznym uzyskaniem obywatelstwa europejskiego, co oznacza podwyższenie stopnia odpowiedzialności podmiotu rozstrzygającego o nabyciu obywatelstwa.
\nNie mogę się jednak zgodzić z wnioskiem Trybunału, że rozwiązanie przyjęte w ustawie z 2009 r., a polegające na ograniczeniu kompetencji Prezydenta na rzecz terenowych organów administracji rządowej jest adekwatne do aktualnego statusu obywatelstwa. O ile bowiem prima facie można byłoby oceniać przypisanie kompetencji do nadawania obywatelstwa Prezydentowi jako anachroniczne, to w zestawieniu z najogólniej zarysowanymi aktualnymi tendencjami, wydaje się ono odpowiednie, ponieważ przyznanie tego uprawnienia właśnie głowie państwa stanowi podkreślenie przez ustrojodawcę politycznego znaczenia naturalizacji.
\nZaakceptowanie koncepcji ustawodawcy wyrażonej w kontrolowanej ustawie z 2009 r., która nie tylko utrzymuje, ale i zdecydowanie poszerza istniejący dualizm nabycia obywatelstwa aktem indywidualnym: nadania przez Prezydenta i uznania przez wojewodę, wymagałoby – w mojej ocenie – uprzedniej przemyślanej zmiany Konstytucji.
\nTrybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją legitymizuje paradoksalne rozwiązanie: oto Rzeczpospolita Polska przywiązuje znacznie mniejsze znaczenie do nabywania obywatelstwa polskiego aniżeli do rezygnacji z niego.
\nW konkluzji podzielam wątpliwości Prezydenta, wynikające z uzasadnienia wniosku, a zatem znacznie dalej idące aniżeli wyrażone w jego petitum, że cały tryb uznania za obywatela polskiego przez wojewodę w ustawie z 2009 r., jest niezgodny z konstytucyjną regulacją obywatelstwa.
\nZ powyższych powodów zdecydowałam się na złożenie zdania odrębnego.
\nZdanie odrębne Sędziego TK Wojciecha Hermelińskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i § 46 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720), zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09.
\nW mojej opinii, art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (dalej: ustawa o obywatelstwie) może być uznany za zgodny z art. 137 Konstytucji tylko w zakresie, w jakim przewiduje „uznawanie za obywateli polskich” osób posiadających polskie pochodzenie albo spokrewnionych (bądź spowinowaconych) z obywatelami polskimi (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 4, pkt 5 i pkt 7 ustawy o obywatelstwie). W pozostałej części, pozwalającej na naturalizację osób w ogóle niepowiązanych rodzinnie z Polską (por. art. 30 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 i pkt 6), przepis ten znacząco ogranicza uprawnienie Prezydenta do nadawania obywatelstwa, a więc powinien zostać uznany za niezgodny z art. 137 Konstytucji. Orzekanie odnośnie do art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o obywatelstwie uważam za zbędne, gdyż przepisy te mają charakter pomocniczy wobec regulacji uważanych przeze mnie za niekonstytucyjne.
\nMoje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
\nUważam, że Trybunał Konstytucyjny dokonał błędnej wykładni art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji, a w rezultacie niedostatecznie wnikliwie ocenił konstytucyjność zakwestionowanego przepisu.
\nJak wynika z uzasadnienia wyroku, jest on konsekwencją przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny założenia, że „nabywanie” i „nadawanie” obywatelstwa (por. art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji) są dwoma całkowicie odrębnymi i równorzędnymi sposobami uzyskiwania obywatelstwa (por. zwłaszcza cz. III, pkt 4.3 uzasadnienia wyroku).
\nTeza ta jest częściowo niespójna z innymi ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego, zawartymi w zakwestionowanym wyroku (por. zwłaszcza stwierdzenie, że uzyskiwanie obywatelstwa na zasadzie prawa krwi – art. 34 ust. 1 Konstytucji – ze względu na swój automatyzm ma charakter „podstawowy” w stosunku do innych procedur uzyskiwania obywatelstwa – cz. III, pkt 4.2.1 uzasadnienia wyroku). Dodatkowo nie została ona dostatecznie udowodniona: nie przekonuje mnie ani dosyć płytka i lakoniczna wykładnia językowa art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji (sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro w Konstytucji są używane dwa różne pojęcia, to – nie wiadomo dlaczego – muszą one być całkowicie rozłączne), ani równie pobieżna interpretacja historyczna (a zwłaszcza całkowite przemilczenie genezy i ratio legis wskazanych regulacji konstytucyjnych).
\nMoim zdaniem, rekonstruując wzorzec kontroli, należało zwrócić uwagę na cel art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji oraz ich miejsce w systematyce ustawy zasadniczej, które przemawiają za odmiennym ujęciem relacji między tymi przepisami, niż stało się to w analizowanym wyroku. Uważam, że pierwszy z nich ma charakter ustrojowego lex generalis – zawiera zasady ogólne „nabywania” obywatelstwa (wbrew pozorom nie tylko materialnoprawne – prymat zasady prawa krwi, ale i proceduralne – nabywanie obywatelstwa na mocy tego przepisu następuje ex lege, a nie dzięki konstytutywnej indywidualnej decyzji organu państwa). Drugi jest przepisem wyłącznie kompetencyjnym – jego celem przyznanie określonemu organowi (Prezydentowi) kompetencji w zakresie podejmowania działań władczych w tej sferze z wyłączeniem innych podmiotów („nadawania” obywatelstwa), przy czym kompetencja ta ma charakter prerogatywy (a więc aktu urzędowego zwolnionego z kontrasygnaty i ze swej istoty uznaniowego – por. art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji).
\nPrawidłowe określenie konstytucyjnych ram instytucji obywatelstwa wymaga uwzględnienia zasady, że ustawa zasadnicza powinna być stosowana integralnie – jej przepisy są równorzędne pod względem mocy prawnej, a realizacja jednego z nich nie może całkowicie wyłączać obowiązywania czy stosowania pozostałych (por. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Zestawienie art. 34 ust. 1 i art. 137 Konstytucji prowadzi – moim zdaniem – do wniosku, że podstawową kategorią konstytucyjną jest „nabywanie” obywatelstwa. Ze względu na brzmienie art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji („Inne przypadki nabycia obywatelstwa polskiego określa ustawa”), byłbym skłonny uznać, że Konstytucja nie przewiduje zamkniętego katalogu przesłanek i mechanizmów, których zastosowanie prowadzi do uzyskania obywatelstwa (por.
\nL. Garlicki, uwagi do art. 34, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003, s. 6), lecz wyraźnie wskazuje ich hierarchię. Podstawową (i statystycznie najczęściej występującą) formą „nabywania” obywatelstwa polskiego ma być jego uzyskiwanie ex lege przez urodzenie się z rodziców będących obywatelami polskimi (por. art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji). Jeżeli zaś dana osoba nie spełnia wymogu ius sanguinis, może skorzystać z drugiej formy uzyskiwania obywatelstwa przewidzianej w Konstytucji, tj. złożyć wniosek o nadanie obywatelstwa przez Prezydenta (por. art. 137 Konstytucji). Zasadnicza różnica między tymi procedurami polega na tym, że art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji jest samowykonalny i może być podstawą roszczeń o nadanie obywatelstwa (w tym sensie jest on źródłem podmiotowego prawa do obywatelstwa), podczas gdy otrzymanie obywatelstwa z rąk Prezydenta na podstawie art. 137 Konstytucji jest pewnym przywilejem udzielanym tylko wybranym osobom ubiegającym się o naturalizację, niepodlegającym kontroli sądowej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, Lex nr 34538).
\nUważam, że na mocy delegacji zawartej w art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji dopuszczalne jest tworzenie innych, nieprzewidzianych w Konstytucji mechanizmów nabywania obywatelstwa. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest jednak znacznie ograniczona. Ewentualne ustawowe regulacje dotyczące nabywania obywatelstwa: powinny mieć charakter dodatkowy (uzupełniający) wobec rozwiązań przewidzianych w ustawie zasadniczej, nie mogą zaś prowadzić do ich marginalizacji; nie mogą negować prymatu zasady prawa krwi wśród przesłanek nabywania obywatelstwa (w tym sensie zawsze stosunkowo większą legitymację będą miały rozwiązania, które choćby pośrednio do niej nawiązują), a także muszą uwzględniać inne konstytucyjne kryteria przynależności do narodu polskiego, takie jak wspólnota historyczna i kulturowa (por. preambuła oraz art. 6 ust. 2 Konstytucji) czy obowiązek wierności Rzeczypospolitej Polskiej i troski o dobro wspólne (por. art. 82 Konstytucji) oraz inne zasady konstytucyjne (np. zasadę równości – art. 32 Konstytucji); ustawowe kompetencje innych organów niż Prezydent w sferze obywatelstwa nie mogą być tożsame z prerogatywami Prezydenta, to znaczy nie mogą polegać na „nadawaniu obywatelstwa” w rozumieniu art. 137 Konstytucji (konieczność poszanowania „szczególnej roli” Prezydenta w tym obszarze jest też podkreślana w doktrynie – por. np. P. Sarnecki, uwagi do art. 137 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999, s. 1; R. Piotrowski, Opinia o projekcie ustawy o obywatelstwie polskim z 13 października 2008 r., „Opinie i Ekspertyzy” Senatu nr OE-89, s. 1).
\nMimo innego punktu wyjścia, ta ostatnia teza jest zbieżna z poglądem, który pojawił się także w uzasadnieniu kwestionowanego przeze mnie orzeczenia. Trybunał Konstytucyjny podkreślił mianowicie, że niedopuszczalne jest ukształtowanie uprawnień innych organów państwa w zakresie spraw związanych z przyznawaniem obywatelstwa w sposób „identyczny czy istotnie zbliżony do uprawnień Głowy Państwa” (por. cz. III, pkt 4.2.1 uzasadnienia wyroku). To słuszne twierdzenie nie znalazło jednak prawidłowego przełożenia na ocenę zakwestionowanego art. 30 ustawy o obywatelstwie.
\nPrzepis ten przewiduje kilka kombinacji przesłanek umożliwiających organowi administracji „uznanie” osób zainteresowanych za obywatela polskiego. Na potrzeby niniejszej sprawy beneficjentów art. 30 ustawy o obywatelstwie można podzielić na dwie grupy: do pierwszej należą osoby wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. a, pkt 4, pkt 5 i pkt 7 ustawy o obywatelstwie, które zostały wyodrębnione na podstawie więzi rodzinnych z Polakami (od polskiego pochodzenia do bliskiego pokrewieństwa czy powinowactwa z obywatelami polskimi), wyodrębnione według kryteriów nawiązujących do konstytucyjnych zasad obywatelstwa polskiego; do drugiej grupy należą osoby wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 i pkt 6 oraz art. 30 ust. 3 ustawy o obywatelstwie, które muszą spełniać wymogi legalnego zamieszkiwania na terytorium Polski przez określony czas, posiadania w Polsce stabilnego i regularnego źródła dochodu, tytułu prawnego do lokalu oraz znajomości języka polskiego, nieznane ustawie zasadniczej i abstrahujące od art. 34 ust. 1 Konstytucji.
\nTrybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu bagatelizuje wskazaną różnicę między poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi art. 30 ustawy o obywatelstwie. Uznaje bowiem, że ustawodawca, regulując „inne przypadki nabycia obywatelstwa” w rozumieniu art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, nie jest „bezpośrednio” ograniczony przez Konstytucję, a w szczególności nie ma obowiązku tworzenia zasad „związanych” z zasadą prawa krwi (por. cz. III, pkt 4.3 uzasadnienia wyroku). Przyjmuje zatem, że istnienie choćby symbolicznych więzi rodzinnych z Polską nie ma znaczenia, jeżeli chodzi o ocenę konstytucyjności sposobu uzyskiwania obywatelstwa.
\nMoim zdaniem, pogląd ten jest błędny. Identyczne potraktowanie wszystkich sytuacji uregulowanych w art. 30 ustawy o obywatelstwie i zastosowanie do nich jednolitej instytucji administracyjnego „uznania za obywatela” stanowi poważne nadużycie, ponieważ w sposób sprzeczny z zasadą równości (por. art. 32 Konstytucji) nakazuje potraktowanie w taki sam sposób podmiotów istotnie się różniących. Sformułowanie „uznanie za obywatela” sugeruje dokonanie czynności deklaratoryjnej – urzędowego potwierdzenia rzeczywistego stanu faktycznego, który w sposób obiektywny i niezależny od woli zainteresowanych podmiotów istniał już wcześniej (por. cywilnoprawna instytucja uznania ojcostwa – art. 73-77 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz.
\nU. Nr 9, poz. 59, ze zm. czy znane z prawa międzynarodowego publicznego konstrukcje uznawania państw – por. Konwencja z Montevideo o prawach i obowiązkach państw z 26 grudnia 1933 r.). Inaczej niż większość składu orzekającego, uważam, że – skoro w świetle Konstytucji podstawowym sposobem nabycia obywatelstwa jest jego dziedziczenie po rodzicach (por. art. 34 ust. 1 Konstytucji) – „uznać za obywatela polskiego” można wyłącznie osoby, które mają przynajmniej symboliczne więzi rodzinne z Polską. Przy obecnym brzmieniu Konstytucji nie jest natomiast dopuszczalne stosowanie tej instytucji w odniesieniu do osób, którym brak tej cechy – z definicji, „uznać” można bowiem tylko coś, co już wcześniej przynajmniej w minimalnym stopniu istniało.
\nPowyższa konstatacja nie oznacza oczywiście, że osoby wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 3 i pkt 6 ustawy o obywatelstwie nie mogą ubiegać się o polskie obywatelstwo w innym trybie niż wynikający z zaskarżonych przepisów. Nie ma bowiem przeszkód, aby składały one wnioski o nadanie obywatelstwa do Prezydenta, który (po rozpatrzeniu indywidualnej sytuacji każdego kandydata) może wydać decyzję pozytywną w trybie art. 137 Konstytucji.
\nInaczej niż większość składu orzekającego, uważam, że art. 30 ustawy o obywatelstwie w zakresie, w jakim przewiduje możliwość naturalizacji osób niepowiązanych rodzinnie z obywatelami polskimi, w sposób ewidentny uszczupla kompetencje Głowy Państwa. Dokonywana przez ten przepis modyfikacja zasad przyznawania obywatelstwa nie polega wprawdzie na odebraniu Prezydentowi prawa do nadawania obywatelstwa w odniesieniu do osób wymienionych w tym przepisie, lecz ma charakter bardziej subtelny i polega na wprowadzeniu częściowo równoległej, konkurencyjnej procedury (por. normy kolizyjne wynikające z art. 35 ustawy o obywatelstwie). Owa konkurencyjność jest dostrzegalna w kilku wymiarach. Po pierwsze, osoby, które obecnie zdane są na decyzje Prezydenta, mogłyby w przyszłości alternatywnie rozważać skorzystanie z drogi administracyjnej.
\nPo drugie, przesłanki wymienione w art. 30 ustawy o obywatelstwie są – jak stwierdził na rozprawie przedstawiciel Prezydenta – podstawowymi czynnikami uwzględnianymi przez Głowę Państwa przy ocenie zasadności wniosków o nadanie obywatelstwa. Po trzecie, także skutek postępowania prezydenckiego i administracyjnego byłby taki sam – otrzymanie obywatelstwa polskiego. Konkurencyjność ta w mniejszym stopniu występuje w odniesieniu do sposobu działania – nie ulega wątpliwości, że Prezydent dysponuje większą swobodą w zakresie wykonywania prerogatywy „nadawania obywatelstwa polskiego” niż wojewoda przy „uznawaniu za obywatela polskiego” (por. jednak art. 126 ust. 3 Konstytucji). Nietrafne jest jednak twierdzenie większości składu orzekającego (por. cz.
\nIII, pkt 6 uzasadnienia wyroku), że działanie organów administracji w ramach tego drugiego mechanizmu jest całkowicie związane i ogranicza się do niemal mechanicznego sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o naturalizację spełnia wymogi ustawowe. Niektóre z przesłanek przewidzianych w art. 30 ustawy o obywatelstwie nie mają charakteru ścisłego i nie zostały zdefiniowane za pomocą zobiektywizowanych kryteriów (np. posiadanie „stabilnego” i „regularnego” źródła dochodów). Podczas ich oceny będzie więc występował element uznania administracyjnego, który z punktu widzenia osób zainteresowanych otrzymaniem polskiego obywatelstwa jest zbliżony do swobody podejmowania decyzji przez Prezydenta (powoduje brak całkowitej pewności co do wyniku postępowania naturalizacyjnego ze względu na „luz decyzyjny” pozostawiony właściwym organom).
\nW rezultacie wejścia w życie zakwestionowanego przepisu nadawanie obywatelstwa mocą aktów konstytutywnych („nadawanie obywatelstwa” w rozumieniu art. 137 Konstytucji) stałoby się sferą kompetencji dzielonych między Prezydenta i wojewodów. Ze względu na to, że przewidziana w nim procedura administracyjna jest bardziej przyjazna dla osób ubiegających się o naturalizację, regulacja zawarta w art. 137 Konstytucji byłaby w praktyce prawdopodobnie rzadko wykorzystywana. Nastąpiłoby swoiste desuetudo, gdyż uzyskiwanie obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa (niezależnie od ich nazwy) stałoby się domeną administracji, a Głowa Państwa podejmowałaby w tym zakresie decyzje jedynie w (statystycznie rzadkich) wypadkach, kiedy zastosowanie procedury administracyjnej byłoby niemożliwe lub przedwczesne, albo w celu uhonorowania osób szczególnie zasłużonych dla Polski. Takie postrzeganie roli Prezydenta w zakresie nadawania obywatelstwa polskiego jest sprzeczne zarówno z literą, jak i duchem art. 137 Konstytucji.
\nNa zakończenie chciałbym wyraźnie zaznaczyć, że – podobnie jak większość składu orzekającego – dostrzegam w analizowanej ustawie dążenie do uproszczenia i zwiększenia przejrzystości procedury naturalizacji, a także unowocześnienia obywatelstwa polskiego i dostosowania go do aktualnych uwarunkowań prawnych i społecznych (w tym także do członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz wymogów Europejskiej Konwencji o Obywatelstwie, przyjętej przez Radę Europy 6 listopada 1997 r.). Nie zmienia to jednak faktu, że art. 30 ust. 1 zakwestionowanej ustawy nie wytrzymuje konfrontacji ze stosunkowo konserwatywnymi w zakresie obywatelstwa postanowieniami polskiej ustawy zasadniczej. Realizację badanych zamierzeń ustawodawcy należy więc uznać za możliwą tylko pod warunkiem zmiany Konstytucji.
\nZdanie odrębne sędziego TK Marka Kotlinowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 18 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. Kp 5/09.
\nPrzyłączam się do argumentacji przedstawionej w tej sprawie w zdaniu odrębnym sędziego TK Marii Gintowt-Jankowicz.
\nZdanie odrębne sędzi TK Teresy Liszcz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) składam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r., w sprawie o sygn. Kp 5/09. Nie zgadzam się bowiem z zawartym w nim rozstrzygnięciem, że zaskarżony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim jest zgodny z art. 137 Konstytucji.
\nUZASADNIENIE 1. Przedmiot zaskarżenia.
\nW petitum wniosku z 27 kwietnia 2009 r. Prezydent RP zaskarżył art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (dalej: ustawa o obywatelstwie polskim z 2009 r.) w zakresie, w jakim rozszerza on zakres przesłanek uznania za obywatela polskiego – jak należy rozumieć – w stosunku do dotychczasowej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r.). Jednakże z uzasadnienia wniosku oraz z wystąpienia pełnomocnika Prezydenta RP w czasie rozprawy wynika, że przepis ten został zaskarżony w całości, tj. także w tym aspekcie, w jakim zobowiązuje on właściwy organ do uznania cudzoziemca za obywatela polskiego, jeżeli spełni określone w nim przesłanki. Do tak określonego przedmiotu zaskarżenia należy więc odnieść ocenę konstytucyjności.
\nPrezydent w petitum wniosku wskazał jako wzorzec badania konstytucyjności zaskarżonego przepisu tylko art. 137 Konstytucji, stanowiący, że Prezydent Rzeczypospolitej nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Jednak w uzasadnieniu wniosku jest przywołany także art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji, uznający nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażanie zgody na jego zrzeczenie się za tzw. prerogatywę prezydenta jako głowy państwa, czyli akt urzędowy niewymagający do swej ważności podpisu (kontrasygnaty) Prezesa Rady Ministrów i niepodlegający kontroli instancyjnej i sądowej. Ponadto, co podkreślali wszyscy uczestnicy postępowania, art. 137 Konstytucji jest ściśle normatywnie związany z art. 34 Konstytucji, dotyczącym nabywania obywatelstwa polskiego. Wziąwszy pod uwagę dotychczasową praktykę Trybunału, traktującą wniosek o zbadanie konstytucyjności całościowo – jako petitum i uzasadnienie, należało, moim zdaniem, uznać za wzorce konstytucyjne w tej sprawie co najmniej te trzy postanowienia konstytucyjne: art. 137 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 19 oraz art. 34 ust. 1 Konstytucji, podczas gdy Trybunał w sentencji wyroku odniósł się wyłącznie do art. 137 Konstytucji jako wzorca. Z uzasadnienia wyroku wynika jednakże, że Trybunał brał pod uwagę także te dwa pozostałe postanowienia Konstytucji.
\n3.1. Moim zdaniem, art. 30 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. jest niezgodny ze wszystkimi wskazanymi w pkt 2 wzorcami konstytucyjnymi, z poniższych względów.
\nKonstytucja ustanawia wprost 2 sposoby uzyskania obywatelstwa:
\nPonadto art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę, aby w drodze ustawy (zwykłej) określił inne przesłanki nabycia obywatelstwa.
\nTe inne przypadki nabycia obywatelstwa aktualnie określają: ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. i ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.).
\nUstawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. przewiduje nabycie, co do zasady, obywatelstwa polskiego z mocy prawa przez urodzenie w przypadku, gdy jedno z rodziców jest obywatelem polskim, rozszerzając w ten sposób zastosowanie konstytucyjnej zasady krwi (art. 4 ust. 1 tej ustawy).
\nPonadto ustawa ta przewiduje odzyskanie obywatelstwa polskiego utraconego wskutek zawarcia małżeństwa z cudzoziemcem, przez złożenie przez zainteresowanego i przyjęcie przez właściwy organ odpowiedniego oświadczenia w tej sprawie.
\nW podobnym trybie – przez złożenie i przyjęcie odpowiedniego oświadczenia – może na podstawie tej ustawy uzyskać polskie obywatelstwo cudzoziemiec pozostający co najmniej 3 lata w związku małżeńskim z obywatelem polskim i legalnie zamieszkujący na terytorium Polski (art. 10 ustawy).
\nPrzyjęcie przez właściwy organ oświadczenia zmierzającego do odzyskania lub nabycia obywatelstwa polskiego może być uzależnione od złożenia dowodu utraty lub zwolnienia z obywatelstwa obcego (podobnie jak nadanie obywatelstwa przez Prezydenta RP).
\nW ustawie występuje też instytucja uznania za obywatela polskiego w drodze decyzji wojewody (lub konsula polskiego). Uznana za obywatela polskiego na gruncie ustawy z 1962 r. może być tylko osoba o nieokreślonym obywatelstwie lub nieposiadająca żadnego obywatelstwa, jeżeli zamieszkuje w Polsce, na podstawie zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, co najmniej 5 lat.
\nZ tych regulacji obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynikają jasno następujące zasady: Nabycie obywatelstwa na podstawie tej ustawy dotyczy prawie wyłącznie osób nieposiadających innego obywatelstwa lub gotowych zrzec się obcego obywatelstwa. Przesłanką nabycia obywatelstwa jest osobisty związek osoby zainteresowanej z Polską – związek krwi lub związek małżeński z obywatelem polskim. Decyzja o uznaniu za obywatela – podobnie jak postanowienie Prezydenta RP o nadaniu obywatelstwa – jest pozostawiona uznaniu właściwego organu i stanowi konstytutywny władczy akt podjęty w imieniu państwa.
\nZaskarżony przepis art. 30 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. radykalnie zmienia przesłanki uznania za obywatela, odchodząc w większości z nich od wymagania osobistego związku z Polską, poza stosunkowo krótkim okresem legalnego zamieszkiwania w naszym kraju (z reguły znacznie krótszym niż dopuszczone w Europejskiej konwencji o obywatelstwie z 1997 r., której Polska, zresztą, jeszcze nie ratyfikowała).
\nPo wtóre, czyni on decyzję wojewody w sprawie uznania za obywatela decyzją związaną. Jeżeli osoba ubiegająca się o uznanie za obywatela spełnia którąś z przesłanek określonych w art. 30 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r., to wojewoda ma obowiązek uznać ją za obywatela polskiego. Zaskarżony przepis ustanawia więc w istocie prawo podmiotowe takiej osoby do uznania za obywatela polskiego. Takie rozwiązanie jest, moim zdaniem, niezgodne z art. 34 ust. 1 Konstytucji, który przyznaje to prawo tylko osobom urodzonym z obojga rodziców będących obywatelami polskimi. Obywatelstwo, jako szczególna więź między państwem a jednostką, na którą składa się wiele konstytucyjnie uregulowanych praw i obowiązków obu stron, nie może bowiem być przedmiotem roszczenia wynikającego z ustawy zwykłej, lecz powinno wynikać z aktu władztwa państwowego.
\n3.2. Podzielam zarzut wnioskodawcy, że tak szerokie ujęcie przesłanek uznania za obywatela czyni z tej instytucji, uregulowanej w ustawie zwykłej, tryb uzyskiwania obywatelstwa równorzędny z konstytucyjną prerogatywą Prezydenta, wynikającą z art. 137 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 19 Konstytucji i przez to grozi „wydrążeniem” z treści tejże prerogatywy, naruszając tym samym wymienione postanowienia konstytucyjne. Bliskość urzędu wojewody i związany charakter jego decyzji w sprawie uznania za obywatela sprawią, jak sądzę, że głównym sposobem nabywania obywatelstwa polskiego stanie się na gruncie zaskarżonej ustawy uznanie przez wojewodę.
\nNie chodzi przy tym wyłącznie, ani nawet głównie, o faktyczne ograniczenie prerogatywy Prezydenta, lecz przede wszystkim o interes Państwa. Nowa regulacja, powstała niewątpliwie pod wpływem nieratyfikowanej jeszcze Europejskiej konwencji o obywatelstwie, ma na względzie tylko interes cudzoziemców ubiegających się o polskie obywatelstwo – często nie ze względu na odczuwaną więź z naszym krajem, lecz dla uzyskania korzystniejszego statusu socjalnego lub nawet w celu uniknięcia grożącej ekstradycji. Nie uwzględnia natomiast w wystarczającym stopniu interesów Rzeczypospolitej, uniemożliwiając jej władzom prowadzenie racjonalnej polityki imigracyjnej. Nie stanowi, moim zdaniem, wystarczającego zabezpieczenia tych interesów negatywna przesłanka uznania za obywatela w postaci zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r.).
\nNależy przy tym zauważyć, że brak obywatelstwa nie uniemożliwia cudzoziemcowi normalnego funkcjonowania w naszym kraju, gdyż zasadą Konstytucji RP jest ujmowanie wolności i praw jednostki jako przysługujących każdemu człowiekowi, a więc także cudzoziemcowi. Z obywatelstwem ustawa zasadnicza wiąże tylko posiadanie niektórych szczególnych praw, o charakterze politycznym.
\nLiberalizacja przesłanek nabycia obywatelstwa polskiego, na zasadzie „roszczeniowej”, deprecjonuje to obywatelstwo, ze szkodą dla autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, moim zdaniem, niezgodność zaskarżonej regulacji także z art. 1 Konstytucji, stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli.
\nZdanie odrębne sędziego TK Marka Zubika do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt Kp 5/09 Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt Kp 5/09.
\nZdanie odrębne uzasadniam następująco:
\nZdaję sobie sprawę, że współczesne zmiany cywilizacyjne wpływają na funkcjonowanie obywatelstwa. Jednakże wprowadzenie normatywnych zmian w tym zakresie – tak długo jak ustawa zasadnicza wyznacza krąg podmiotów tworzących suwerena oraz tryby wejścia do tego kręgu – powinno należeć do ustrojodawcy, a nie do ustawodawcy. W przeciwnym wypadku podważa to zasadę nadrzędności Konstytucji (wstęp oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji).
\nW wypadku określonym w art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, nabycie obywatelstwa związane jest wyłącznie z samym faktem spełnienia przesłanek o charakterze obiektywnym. Następuje z mocy prawa.
\nOdesłanie wynikające z art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przewiduje nie tylko sam obowiązek określenia w ustawie „innych przypadków” nabycia obywatelstwa, ale jednocześnie wyznacza ramy, w jakich ustawodawca ma go zrealizować. Został zobowiązany do wskazania takich okoliczności nabycia obywatelstwa, które – po pierwsze – będą następowały z mocy prawa i – po drugie – będą dotyczyły przypadków materialnie zbliżonych w swym charakterze do „nabycia” przewidzianego wprost w art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Oznacza to zatem, że ustawodawca, określając owe „inne przypadki” nabycia obywatelstwa, nie może abstrahować od treści art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Wolno mu kształtować materialne warunki nabycia obywatelstwa jedynie w taki sposób, aby potwierdzały one istnienie określonej więzi łączącej przyszłego obywatela ze wspólnotą stanowiącą klasę suwerena. Więzi te mogą wynikać z faktu polskiego pochodzenia (art. 6 ust. 2, art. 34 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 52 ust. 5 Konstytucji). Mogą być także ukształtowane w inny sposób, pod warunkiem wszakże, że nawiązywać będą do wartości konstytucyjnych odnoszących się do takich cech wspólnoty narodowej, jak np. wspólne dziedzictwo historyczne i kulturalne czy też dorobek poprzednich pokoleń obywateli, o których mowa m.in. we wstępie do Konstytucji.
\nWarunkiem utrzymania stanu konstytucyjności jest takie ukształtowanie procedur ustawowych dotyczących nabycia obywatelstwa, które nie będą zawierały elementu uznaniowości organów państwa, decydujących o przyjęciu danej osoby do grona obywateli polskich. Ewentualne wykreowanie innego – niż nadanie – wypadku uzyskiwania obywatelstwa z zachowaniem takiej uznaniowości oznaczać będzie stworzenie procedury, której Konstytucja – samodzielnie i wyczerpująco regulująca tryby uzyskiwania obywatelstwa – nie przewiduje, a przez to, na którą nie dozwala.
\nProcedura określona w kwestionowanym art. 30 ustawy przewiduje uznaniowe rozstrzygnięcie organu administracji rządowej o możliwości uzyskania obywatelstwa. Narusza przez to przyjęty w Konstytucji rozdział kompetencji przewidujący jedynie dla Prezydenta decydowanie o nadaniu obywatelstwa polskiego w tenże sposób. Stworzony przez ustawodawcę mechanizm uznania za obywatela staje się przez to konkurencyjny względem kompetencji Prezydenta. Prowadzi jednocześnie do wykreowania nowego i nieprzewidzianego w Konstytucji trybu uzyskania obywatelstwa, który nie może być kwalifikowany jako nadanie w myśl art. 137 Konstytucji ani nabycie z mocy prawa w wypadkach określonych przez ustawodawcę, w myśl art. 34 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Ustawodawca wykroczył tym samym poza wyznaczone mu ramy swobody kształtowania podstaw prawnych uzyskania obywatelstwa polskiego.
\n