W takich wypadkach − zdaniem Komitetu, które powołuje Prokurator Generalny − konieczne jest zagwarantowanie przedstawicielstwu pracowniczemu urzędników państwowych udziału w procesie tworzenia przepisów wydawanych przez pracodawców w celu określenia warunków pracy i płacy, przy czym istotne jest nie samo prawo wyrażenia opinii o projektach aktów prawnych, które określają warunki zatrudnienia i wynagrodzenia, lecz rzeczywisty wpływ organizacji związkowych na treść przepisów wydawanych przez państwo uprawnione do regulowania warunków zatrudnienia i płacy. W stanowisku Prokuratora Generalnego stwierdzono też, że Komitet nie zajmował się analizą podstaw nawiązywania służbowych stosunków pracy, ale akcentował brak równości stron tych stosunków pracy.
\nPodporządkowanie urzędnika jednostce organizacyjnej władzy lub administracji państwowej uzasadnia − zdaniem komitetu, które powołuje Prokurator Generalny − regulowanie warunków zatrudnienia i wynagrodzenia samodzielnie przez pracodawcę. Takie służbowe podporządkowanie urzędnika cechuje stosunek pracy zarówno mianowanego członka korpusu służby cywilnej, jak i zatrudnionego na podstawie umowy o pracę.
\n8.6. Polskę wiążą również umowy międzynarodowe sporządzone pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych. W art. 22 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), przewidziano zasadnicze prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych, ale jednocześnie wskazano możliwe odstępstwa od tej podstawowej wolności związkowej. Zgodnie z tym przepisem: „1. Każdy ma prawo do swobodnego stowarzyszania się z innymi, włącznie z prawem do tworzenia i przystępowania do związków zawodowych w celu ochrony swych interesów.
\nArt. 8 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) podobnie reguluje prawo koalicji, a poza tym mówi o „prawie związków zawodowych do swobodnego wykonywania swej działalności”, z tym że wyraźnie przewidziano w nim możliwość ograniczeń tych praw w stosunku do pracowników administracji państwowej. Zgodnie tym przepisem: „1. Państwa Strony niniejszego Paktu zobowiązują się zapewnić:
\n9.1. Z uwagi na wynikające z części powyższych umów międzynarodowych wymaganie zapewnienia przedstawicielom urzędników publicznych uczestniczenia w procesie ustalania warunków ich zatrudnienia potrzebne jest dokonanie w tym aspekcie analizy prawa polskiego.
\nArt. 21 ust. 2 u.z.z. dotyczy pracowników, na rzecz których nie mogą być zawierane układy zbiorowe. Zgodnie z nim: „[w] gałęziach pracy nieobjętych układami zbiorowymi regulacja warunków pracy i płacy wymaga konsultacji ze związkami zawodowymi”. Przepis ten daje związkom zawodowym teoretycznie szerszą możliwość konsultowania warunków zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej, nie tylko w zakresie wysokości wynagrodzenia, ale ogólniej – odnośnie do „warunków pracy i płacy”.
\n9.2. Reprezentatywnej organizacji związkowej przysługuje też, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z., ogólne prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W świetle art. 19 ust. 1 zdanie drugie u.z.z. opiniowanie w trybie ustawy o związkach zawodowych aktów prawnych przez reprezentatywną organizację związkową nie dotyczy założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, które mają wpływ na wysokość wynagrodzeń członków korpusu służby cywilnej, a ich opiniowanie regulują odrębne przepisy. Pewne ograniczenia możliwości ustalenia wysokości wynagrodzenia wprowadza ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) – np. zgodnie z jej art. 86 ust. 1 pkt 2 i 3, jeżeli wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto jest większa od 55%, Rada Ministrów uchwala na kolejny rok projekt ustawy budżetowej, w którym nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej.
\n9.3. Szeroko rozumianą konsultację z udziałem związków zawodowych przewiduje art. 20 u.z.z. Organizacja związkowa ma prawo występowania z wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy albo innego aktu prawnego w zakresie spraw objętych zadaniami związku zawodowego do organów mających prawo inicjatywy ustawodawczej lub organów uprawnionych do ich wydania (np. do rządu lub ministrów). Organ państwowy, do którego został skierowany taki wniosek, jest obowiązany w terminie 30 dni przedstawić związkowi zawodowemu swoje stanowisko, a w razie negatywnego stanowiska – także jego uzasadnienie.
\n9.4. Szczegółowe konsultacje z udziałem związków zawodowych przewidywała ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Od 11 września 2015 r. podobne rozwiązania wynikają z ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240; dalej: ustawa z 2015 r.), która zastąpiła ustawę z 2001 r. W art. 16-18 ustawy z 2015 r. przewidziano konsultacje i opiniowanie dotyczące prognozy wielkości makroekonomicznych stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej na rok następny, wspólną propozycję w sprawie wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej i zajmowanie stanowiska na temat projektu ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 2015 r. stronę pracowników w Radzie Dialogu Społecznego reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych, którą jest m.in. wnioskodawca w niniejszej sprawie. Strona pracowników może zapraszać do udziału w pracach Rady, z głosem doradczym, przedstawicieli związków zawodowych i organizacji związkowych niespełniających kryteriów określonych w ust. 2 i 3 oraz przedstawicieli organizacji społecznych i zawodowych (ust. 4).
\n9.5. Konsultacje ze związkami zawodowymi, do których mogą przynależeć członkowie korpusu służby cywilnej, przewidziano również w ustawie z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431, ze zm.). Zgodnie z jej art. 7 średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń są corocznie przedmiotem negocjacji w ramach Rady Dialogu Społecznego. Rada Ministrów, aby umożliwić wyrażenie opinii, przedkłada Radzie Dialogu Społecznego, a także ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych zrzeszających pracowników państwowej sfery budżetowej, propozycję średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na następny rok.
\nJeżeli Rada Dialogu Społecznego uzgodni, w drodze uchwały, wysokość średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, Rada Ministrów jest zobowiązana do uwzględnienia w projekcie ustawy budżetowej wynagrodzeń zapewniających osiągnięcie uzgodnionej wysokości wskaźników. Jeżeli w terminie 30 dni od dnia otrzymania propozycji nie nastąpi uzgodnienie stanowiska Rady Dialogu Społecznego, Rada Ministrów przyjmie do projektu ustawy budżetowej średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na rok następny, z tym że nie mogą być one niższe od wskaźników zawartych w propozycji. Podobne rozwiązania przewidywał art. 7 tej ustawy w brzmieniu sprzed 11 września 2015 r., tj. nowelizacji dokonanej przez art. 61 ustawy z 2015 r. Średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń miały być corocznie przedmiotem negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, a Rada Ministrów, w celu wyrażenia opinii, miała przedkładać w terminie do 15 czerwca każdego roku Komisji, a także ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych zrzeszających pracowników państwowej sfery budżetowej, propozycję średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na rok następny.
\nZgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji: „[o]graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2015 r. o sygn. K 1/13, podkreślił, że przy konstytucyjnej ocenie braku możliwości wyłączenia wolności zrzeszania się w związki zawodowe na podstawie wiążących Polskę umów międzynarodowych należy brać pod uwagę nie tylko art. 59 ust. 4 Konstytucji, lecz także art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nOgraniczenia wolności związkowych mogą wynikać nie tylko z art. 59 ust. 4 Konstytucji, wyrażającego – podobnie jak art. 233 ust. 1 Konstytucji – szczególne ograniczenia wolności związkowych, lecz mogą także być uzasadnione przyczynami określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującym uniwersalne ograniczenia praw i wolności (zob. W. Sokolewicz, komentarz…, s. 50).
\nOdnosząc się do relacji między art. 31 ust. 3 i art. 59 ust. 4 Konstytucji, trzeba stwierdzić, że art. 59 ust. 4 Konstytucji powinien być interpretowany w sposób niepodważający ogólnych założeń Konstytucji dotyczących ograniczania praw konstytucyjnych. W przeciwnym razie Konstytucja stałaby się wewnętrznie sprzeczna. Ogólne założenia możliwego ograniczenia praw i wolności wyrażone są w art. 31 ust. 3 Konstytucji i opierają się na konieczności ważenia zasad. Takie założenie powinna uwzględniać również interpretacja art. 59 ust. 2 i 4 Konstytucji.
\n11.1. Statuowane w art. 59 ust. 2 Konstytucji prawo związku zawodowego do zawarcia układu zbiorowego jest słabsze niż zasadnicze prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych, które wyrażone zostało w art. 59 ust. 1 Konstytucji. Na tle art. 59 Konstytucji można bowiem rozróżnić silniejszą wolność zrzeszania się w związkach zawodowych (ust. 1) oraz – powiązane z nią – słabsze pozostałe wolności związkowe, w tym prawo związków zawodowych do rokowań, w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, i do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień (ust. 2) oraz prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu (ust. 3). Przez ten pryzmat oceniać należy rozwiązanie zawarte w art. 59 ust. 4 Konstytucji, w którym jest mowa osobno o zakresie wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców i osobno o „innych wolnościach związkowych”. Powoduje to, że potencjalne ograniczenia możliwości wolności związkowych innych niż zasadnicze prawo zrzeszania się w związkach zawodowych, w tym prawo do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, mogą być nieco szersze niż ograniczenie samej podstawowej wolności zrzeszania się w związkach zawodowych.
\nPrawo związku zawodowego do zawarcia układu zbiorowego nie ma charakteru absolutnego i może zostać ograniczone, jeżeli wystąpią okoliczności przewidziane w art. 59 ust. 4 lub art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podtrzymuje stanowisko, że przy konstytucyjnej ocenie braku możliwości wyłączenia wolności zrzeszania się w związki zawodowe na podstawie wiążących Polskę umów międzynarodowych należy brać pod uwagę nie tylko art. 59 ust. 4 Konstytucji, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 2 czerwca 2015 r. o sygn. K 1/13).
\nZa ograniczeniem tego prawa w odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej przemawiają względy konstytucyjne, w tym, wskazane przez wnioskodawcę, wiążące Polskę umowy międzynarodowe, do których odsyła art. 59 ust. 4 Konstytucji.
\n11.2. W umowach międzynarodowych widoczna jest tendencja do szczególnego rozumienia wolności związkowych w odniesieniu do pracowników publicznych powiązanych z administracją publiczną, ponieważ z przyczyn niedotyczących innych pracowników wolności te mogą być ograniczane bądź nierelewantne do statusu prawnego określonej kategorii urzędników państwowych, w szczególności wyższego szczebla. W umowach międzynarodowych zaakcentowano specyficzną sytuację występującą w tych państwach, w których służba cywilna zorganizowana jest w systemie kariery i brak praktycznego pola dla zawieranych na rzecz określonej grupy urzędników układów zbiorowych pracy, ponieważ zasadnicza treść stosunku zatrudnienia wynika generalnie z aktów normatywnych przyjętych w drodze procedur prawodawczych istniejących w danym państwie.
\nKonwencje, do których prowadzi odesłanie zawarte w art. 59 ust. 4 Konstytucji, nie przewidują bezwzględnego wymagania, aby ustalanie warunków zatrudniania członków korpusu służby cywilnej, odbywało się w drodze rokowań z reprezentującymi ich związkami zawodowymi i zawarcia układu zbiorowego pracy w rozumieniu k.p.
\nTrybunał w wyroku z 17 listopada 1998 r. o sygn. K 42/97 dokonał analizy wiążących Polskę umów międzynarodowych, w tym wskazanych przez wnioskodawcę, i przyjął, że w niektórych sytuacjach uzasadnione jest nawet ograniczenie zasadniczego prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych, co tym bardziej dotyczy, stanowiącego jednej z przejawów wolności związkowej, prawa związków do specyficznego rokowania w celem zawarcia układu zbiorowego pracy.
\nGłówna teza wnioskodawcy o niezgodności art. 239 § 3 pkt 1 k.p. z art. 59 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 1 i 7 konwencji nr 151, która została w dużej mierze poparta w stanowisku Prokuratora Generalnego, nie jest uzasadniona. Po pierwsze, w art. 7 konwencji nr 151 jest mowa o „podejmowaniu kroków odpowiadających warunkom krajowym”, które „zmierzają do udzielenia poparcia i pomocy w jak najszerszym rozwijaniu i stosowaniu” nie tylko „mechanizmu rokowań między zainteresowanymi władzami publicznymi i organizacjami pracowników publicznych co do warunków zatrudnienia”, lecz także „każdej innej metody pozwalającej na uczestniczenie przedstawicieli pracowników publicznych w ustalaniu tych warunków”.
\nW tym, wskazanym przez wnioskodawcę, przepisie jest więc mowa o ustalaniu warunków zatrudnienia w drodze rokowań, których formą może być negocjowanie układu zbiorowego pracy, albo w inny sposób, który pozwala na uczestnictwo przedstawicieli pracowników publicznych. Przedstawiona wcześniej analiza prac legislacyjnych nad Konwencją prowadzi do wniosku, że takie dwoiste ujęcie zostało przyjęte celowo, aby oddać specyfikę tych państw, w których warunki zatrudnienia pracowników publicznych nie są ustalane w drodze rokowań (np. ze związkami zawodowymi), ale w drodze wydania przez prawodawcę (państwo) aktu normatywnego. Konwencja nr 151 przewiduje więc nie tyle prawo związków zawodowych do zawierania układów zbiorowych na rzecz członków korpusu służby cywilnej, ile prawo do uczestnictwa reprezentacji tych pracowników w procesie ustalania warunków zatrudnienia, co może być zasadniczo dokonywane przez państwo w drodze wydania ustaw i przepisów wykonawczych.
\nOmówione wcześniej materiały legislacyjne pokazują, że twórcy Konwencji zdawali sobie sprawę z faktu, że w niektórych państwach członkowskich Międzynarodowej Organizacji Pracy treść stosunku zatrudnienia pracowników sfery publicznej jest określana przez ustawodawcę (państwo) drogą wydawania aktów normatywnych. Polskie prawo przewiduje, o czym była mowa, uczestnictwo reprezentacji członków korpusu służby cywilnej, w tym związków zawodowych, w procesie legislacyjnym, a także inne formy – szeroko rozumianych – negocjacji reprezentacji pracowników z przedstawicielami państwa.
\nWobec powyższego nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakwalifikowanie jedynie części członków korpusu służby cywilnej do określonej w art. 1 ust. 2 konwencji nr 151 grupy „pracowników na wysokich stanowiskach, których czynności uważa się z reguły za związane z tworzeniem polityki lub za funkcje kierownicze, albo do pracowników, których obowiązki mają w wysokim stopniu poufny charakter”. Przepis ten ogranicza zastosowanie konwencji nr 151, w tym – kluczowego w niniejszej sprawie – art. 7 konwencji nr 151. Na marginesie trzeba zauważyć, że „poufny charakter obowiązków”, w tym obowiązek dochowania tajemnicy służbowej, dotyczy nie tylko mianowanych członków korpusu służby cywilnej, lecz także na przykład pracowników administracji skarbowej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.
\nNie przekonują również argumenty zaprezentowane przez wnioskodawcę na tle EKPC. Po pierwsze, zbyt daleko idące jest twierdzenie, że przez przewidziane w art. 11 ust. 1 EKPC „prawo tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów” należy rozumieć, prócz zasadniczej wolności koalicji związkowej, również prawo do członkostwa w związku zawodowym, który ma możliwość zawierania układów zbiorowych pracy w rozumieniu k.p., a tym samym pośrednio – będące przedmiotem niniejszej sprawy – prawo związku zawodowego do zawierania takich układów. Trudno też obowiązek pracodawcy wysłuchania związku zawodowego, który można by interpretować z art. 11 ust. 1 EKPC, utożsamiać z prawem związku do zawierania układu zbiorowego.
\nPo drugie, nawet akceptacja takich interpretacji nie uzasadniałaby tezy o niezgodności art. 239 § 3 pkt 1 k.p. z art. 59 ust. 4 Konstytucji z uwagi na naruszenie przez ustawodawcę zakresu ograniczeń „innych wolności związkowych” dopuszczalnych w EKPC. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma bowiem art. 11 ust. 2 zdanie drugie konwencji strasburskiej. Przepis ten mówi wyraźnie, że prawo członków administracji państwowej do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich celem ochrony swoich interesów pracowniczych może być ograniczone w ustawodawstwie krajowym, nawet bez – wymaganego zasadniczo w zdaniu pierwszym art. 11 ust. 2 – spełnienia warunku „konieczności w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”, o ile ograniczenia są zgodne z prawem.
\nTym samym, przewidziana w art. 11 ust. 2 EKPC swoboda ustawodawcy krajowego w ograniczaniu, statuowanego w art. 11 ust. 1 EKPC, prawa tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich jest większa w odniesieniu do pracowników administracji państwowej, do której zalicza się korpus służby cywilnej, niż w odniesieniu do innych pracowników. Takie rozwiązanie tym bardziej obejmowałoby prawo do zawierania układów zbiorowych, gdyby przyjąć, że art. 11 EKPC reguluje tę – posługując się sformułowaniem art. 59 ust. 4 Konstytucji – „inną wolność związkową”.
\nNie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 59 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 EKS. W świetle tego przepisu umowy międzynarodowej, w celu „zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do rokowań zbiorowych”, umawiające się państwa zobowiązały się do popierania „kiedykolwiek będzie to konieczne i właściwe” rozwiązania polegającego na „dobrowolnych negocjacjach między pracodawcami lub organizacjami pracodawców z jednej strony a organizacjami pracowników z drugiej strony”, które to negocjacje moją prowadzić do „uregulowania, w drodze układów zbiorowych pracy, warunków zatrudnienia”. Powyższe zobowiązanie uwarunkowane jest koniecznością i celowością. Warunki konieczności i celowości trzeba w rozpatrywanej sprawie odnieść do przyjętego w Polsce modelu, w którym zasadniczo warunki zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej wynikają z przepisów prawa.
\nW – powołanych wcześniej – wypowiedziach Europejskiego Komitetu Praw Społecznych podkreślono, że urzędnicy powinni mieć możliwość uczestnictwa w każdym procesie, który bezpośrednio odnosi się do określenia stosowanych procedur zmierzających do określenia warunków ich zatrudnienia. Ponadto, rezultatem popieranych przez państwo negocjacji ma być uregulowanie warunków zatrudnienia w drodze – za polskim przekładem – układu zbiorowego, które to pojęcie może być rozumiane autonomicznie, tj. nie pokrywać się z układem zbiorowym regulowanym w dziale jedenastym k.p. Pozwala to na przyjęcie, że przez „układ”, o którym mowa w art. 6 ust. 2 EKS (w oficjalnej wersji językowej – ang. collective agreements), można w odniesieniu do prawa krajowego rozumieć też inne niż układy zbiorowe pracy w rozumieniu k.p., mechanizmy i rezultaty negocjacji zbiorowych między reprezentacją pracowników, w szczególności związkiem zawodowym, a pracodawcą, pod warunkiem, że ich skutkiem jest „regulowanie warunków zatrudnienia”.
\nOznacza to, że sam brak możliwości zawarcia układu zbiorowego w rozumieniu działu jedenastego k.p., co przewiduje zaskarżony przepis, nie implikuje naruszenia przez umawiające się państwo powyższego zobowiązania konwencyjnego, o ile w prawie wewnętrznym przewidziano inne mechanizmy służące celowi określonemu w EKPC, tj. zapewnieniu udziału reprezentacji pracowniczej w procesie określania warunków zatrudnienia. Ponadto, zgodnie jednak z art. 31 ust. 1 EKS, skuteczna realizacja praw i zasad ustanowionych w części I oraz skuteczne wykonywanie ich, tak jak przewidziano w części II, nie będą mogły być przedmiotem żadnych ograniczeń lub restrykcji niewymienionych w częściach I i II, „z wyjątkiem tych, które są określone przez prawo i które są niezbędne (…) dla ochrony porządku publicznego (…)”.
\nPodzielić trzeba stanowisko wnioskodawcy mówiące, że jeżeli – ze względu na regulowanie statusu pracowników publicznych regulacjami ustawowymi – zawieranie układów zbiorowych nie jest możliwe, to art. 6 ust. 2 EKS nakłada na umawiające się państwo obowiązek zorganizowania ich uczestnictwa, za pośrednictwem przedstawicieli, w opracowaniu przepisów prawnych, które mają dotyczyć pracowników publicznych. Poza tym, nie byłoby uprawnione przyjęcie, że brak w jednej umowie międzynarodowej wyraźnej możliwości wprowadzenia ograniczeń którejś z innych wolności związkowych niż zasadnicza wolność koalicji powinien prowadzić do wniosku, że art. 59 ust. 4 Konstytucji nie pozwala na wprowadzenie w prawie krajowym żadnych ograniczeń prawa do zawierania układów zbiorowych.
\nStałoby to w sprzeczności z duchem wszystkich wiążących Polskę umów międzynarodowych, z których generalnie wynika, że prawo do innych wolności związkowych, w tym zawierania układów zbiorowych, jest na ich tle mniej intensywne (słabsze) niż podstawowa wolność zrzeszania się w związkach zawodowych. Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że umowy międzynarodowe zawierają własne ogólne klauzule wyrażające zasadę proporcjonalności, pozwalające na ograniczenie nawet zasadniczej wolności zrzeszania się, a ponadto dopuszczalne jest oparcie się na klauzuli przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nDla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia Konwencja nr 98. Zgodnie z jej art. 6 nie dotyczy ona urzędników państwowych, do których zaliczyć trzeba m.in. członków korpusu służby cywilnej. Tym samym nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności zaskarżonego przepisu z art. 59 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 4 Konwencji nr 98, czego domagał się wnioskodawca.
\n11.3. Z wiążących Polskę umów międzynarodowych można ewentualnie interpretować wymaganie, by prawo krajowe zapewniało możliwość uczestniczenia przedstawicieli pracowników publicznych (niekoniecznie organizacji związkowej reprezentującej tych pracowników) w procesie określenia warunków zatrudnienia, co następować może drogą aktów normatywnych. Tego wymagania nie należy utożsamiać z obowiązkiem przyznania związkowi zawodowemu prawa do zawierania układów zbiorowych pracy regulowanych w dziale jedenastym k.p. na rzecz członków korpusu służby cywilnej.
\nPrzedstawiona wyżej analiza prawa polskiego prowadzi do wniosku, że w ustawodawstwie krajowym przewidziano pewne możliwości konsultacyjne i negocjacyjne związków zawodowych w szeroko rozumianym procesie określania warunków zatrudnienia reprezentowanych przez nie członków korpusu służby cywilnej. Taką możliwość przewidują nie tylko przepisy u.z.z., lecz też przepisy dotyczące kształtowania wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej i o dialogu społecznym. W doktrynie zauważa się, że związki zawodowe mogłyby dla ochrony interesów pracowników administracji publicznej, której elementem jest korpus służby cywilnej, podejmować takie działania o charakterze zbiorowym, jak różnego rodzaju konsultacje i uzgodnienia z pracodawcą, a w szerszym wymiarze – uczestniczyć w fazie projektowania aktów prawnych regulujących status prawny urzędników (tak G. Goździewicz, Wpływ instytucji zbiorowego…, s. 51-55).
\nNa marginesie można zauważyć, że uznanie, zgodnie z postulatem wnioskodawcy, art. 239 § 3 pkt 1 k.p. za niekonstytucyjny nie oznaczałoby dopuszczenia możliwości swobodnego normowania wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej w drodze układu zbiorowego pracy. Zgodnie bowiem z art. 240 § 4 k.p., zawarcie układu dla pracowników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej może nastąpić wyłącznie w ramach środków finansowych będących w dyspozycji tych jednostek.
\n11.4. Zgodnie z art. 153 Konstytucji, korpus służby cywilnej działa w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, a jego zwierzchnikiem jest Prezes Rady Ministrów. Założenie wykonywania zadań państwa w sposób rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny powoduje, że system ustalania wynagrodzeń dla tej zetatyzowanej struktury powinien być bliższy systemowi przewidzianemu dla sędziów i prokuratorów niż modelowi typowej umowy o pracę. Natomiast metoda układowa do takich założeń nie pasuje, skutkować bowiem może niepożądaną wewnętrzną dyferencjacją warunków zatrudnienia, a ponadto okoliczności prowadzenia negocjacji układowych mogłyby negatywnie wpływać na te konstytucyjne cechy służby cywilnej.
\nPraca członków korpusu służby cywilnej, niezależnie od zatrudnienia ich w ramach stosunku pracy na podstawie umowy o pracę bądź na podstawie mianowania, tworzy ogólnokrajowy całościowy system korpusu służby cywilnej, który gwarantować ma realizację zadań państwa. Różnicowanie oceny konstytucyjności ograniczenia prawa związków zawodowych do wykonywania „innej wolności związkowej”, jaką jest negocjowanie i zawieranie układów zbiorowych pracy, w stosunku do części członków korpusu, np. tylko zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub w określonym zakładzie pracy, nie byłoby z tego względu uzasadnione. Dokonanie odmiennej oceny w stosunku do części członków korpusu służby cywilnej nie byłoby też uzasadnione z perspektywy podobnej funkcji wypełnianej przez nich w procesie administrowania państwem, jak również mając na względzie taki sam sposób unormowania warunków ich zatrudnienia przez państwo w drodze pragmatyki służbowej i aktów wykonawczych oraz określanie przez państwo podstawowych warunków zatrudnienia (w tym dyscypliny finansowej) w sposób jednolity dla wszystkich członków korpusu.
\nDopuszczenie możliwości zawierania układów zbiorowych na rzecz części członków korpusu, w szczególności zakładowych układów zbiorowych, mogłoby w praktyce doprowadzić do rozbicia ogólnokrajowego jednolitego systemu korpusu służby cywilnej, jeżeli – nawet drugorzędne, nieregulowane w sposób bezwzględnie obowiązujący w przepisach ustaw i aktów wykonawczych – warunki zatrudnienia części członków korpusu (tj. zatrudnionych na podstawie umowy o pracę lub w określonym zakładzie pracy) uzyskałyby treść określoną w obejmującym ich układzie zbiorowym, która odbiegałaby od treści stosunku pracy pozostałych członków korpusu (tj. mianowanych lub pracujących w innym zakładzie pracy).
\n11.5. Ograniczenie możliwości zawierania przez związki zawodowe układów zbiorowych na rzecz członków korpusu służby cywilnej wpisuje się w polski porządek publiczny, którego elementem są – referowane wcześniej – ustalanie warunków pracy członków korpusu służby cywilnej w drodze aktów normatywnych, przy udziale (konsultacji) związków zawodowych w ich tworzeniu, a także prawo urzędników do przynależności do związków zawodowych (wolność koalicji), uprawnienia związków zawodowych do prowadzenia też rokowań innych niż rokowania zmierzające do zawarcia układu zbiorowego w rozumieniu k.p., jak też szczegółowe rozwiązania określające status służby publicznej bliski systemowi kariery (a nie systemowi stanowisk).
\nZ powyższych względów interpretacja przesłanek ograniczania wolności związkowych zawartych w umowach międzynarodowych musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją, w szczególności z art. 31 ust. 3. W przeciwnym razie, umowy międzynawowe – zwłaszcza w razie przyjmowania priorytetu jednej z wiążących Polskę konwencji, która przewiduje skutki najbardziej dalekosiężne – na poziomie konstytucyjnym zbyt intensywnie ograniczałyby zasady wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie jest uzasadnione w szczególności stanowisko, że wolności związkowe, w tym prawo związku do zawierania układów zbiorowych, miałyby charakter absolutny i nie podlegałyby żadnym ograniczeniom, jeżeli któraś z umów międzynarodowych, do których odsyła art. 59 ust. 4 Konstytucji, możliwości takich ograniczeń wyraźnie by nie przewidywała.
\n11.6. Zaskarżony przepis przewiduje wyłączenie możliwości zawierania układów zbiorowych, których treść, przynajmniej teoretycznie, może być różnorodna i obejmować też inne zagadnienia niż treść stosunku zatrudnienia pracowników objętych układem. Powyższe uzasadnienie dotyczy zasadniczo najistotniejszej części normatywnej potencjalnego układu zbiorowego, tj. uzgadnianych w nim warunków, jakim powinna odpowiadać treść stosunku zatrudnienia. Takie ujęcie wynika z przedmiotu zaskarżenia oraz zakresu argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. Przemawia za nim też charakter i akcesoryjna funkcja innych ustaleń, które potencjalnie mogą być treścią układu zbiorowego. Dodatkowa treść układu zbiorowego, która dotyczyłaby innych zagadnień niż stosunek zatrudnienia osób objętych układem, ma charakter uzupełniający i jest uzgadniana w odniesieniu do zasadniczych postanowień układu, które dotyczą treści wzajemnych praw i obowiązków stron stosunku zatrudnienia.
\nWzajemne prawa i obowiązki stron układu zbiorowego (art. 240 § 1 pkt 1 in fine k.p.) będą w praktyce pośrednio związane z postanowieniami dotyczącymi pracowników objętych układem, w szczególności dotyczą bowiem stosowania układu i przestrzegania jego postanowień. W świetle art. 240 § 2 k.p. układ może określać inne sprawy (niż treść stosunku pracy osób nim objętych oraz wzajemne zobowiązania jego stron), o ile nie są uregulowane w przepisach prawa pracy w sposób bezwzględnie obowiązujący. Określenie tych innych spraw ma charakter akcesoryjny względem zasadniczych postanowień układu, stąd trudno zakładać i rozważać samodzielny byt takiego układu, który składałby się wyłącznie z takich, marginalnych dla treści stosunku zatrudnienia, uzgodnień.
\n11.7. Podsumowując, wyrok stwierdza zgodność zaskarżonego art. 239 § 3 pkt 1 k.p. z art. 59 ust. 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 1 i art. 7 konwencji nr 151, art. 11 EKPC i art. 6 ust. 2 EKS. Zgodność ta wynika z tego, że na tle Konstytucji dopuszczalne jest ograniczenie wolności związkowych, a korpus służby cywilnej stanowi specyficzną grupę urzędników administracji rządowej powołaną w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, co mogłoby zostać naruszone w procesie negocjowania układu zbiorowego, jak i w razie jego zawarcia dla części członków korpusu.
\nSzczególna klauzula limitacyjna zawarta w art. 59 ust. 4 Konstytucji odnosi się do statuowanego w art. 59 ust. 2 Konstytucji prawa związku zawodowego do zawierania układów zbiorowych. Brzmienie wiążących Polskę umów międzynarodowych, do których ta klauzula odsyła, uzasadnia rozwiązanie przewidziane w zaskarżonym przepisie. Ograniczenie możliwości zawierania układów zbiorowych w odniesieniu do korpusu służby cywilnej mogłoby też być uzasadnione zastosowaniem ogólnej klauzuli zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
\nPrzedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była konstytucyjność art. 239 § 3 pkt 1 k.p. Z uwagi na zakres zaskarżenia Trybunał nie badał zgodności z Konstytucją lub umowami międzynarodowymi innych przepisów, a jedynie przyjął, że samo wyłączenie możliwości zawierania układów zbiorowych w rozumieniu działu jedenastego k.p. na rzecz członków korpusu służby cywilnej nie implikuje naruszenia art. 59 ust. 2 i 4 Konstytucji w związku z powyższymi przepisami umów międzynarodowych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była w szczególności ocena zagwarantowania związkom zawodowym, działającym w interesie członków korpusu służby cywilnej, innych form partycypacji w ustalaniu warunków zatrudnienia, które mieściłyby się w szeroko rozumianym pojęciu rokowań i konsultacji. Przyjęcie, że szczególny status członków korpusu służby cywilnej uzasadnia wyłączenie metody układowej, nie jest jednoznaczne z rozpoznaniem innych rozwiązań zbiorowego prawa pracy, które dotyczą tej grupy zawodowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie była też ocena, czy państwo gwarantuje członkom korpusu służby cywilnej – w szczególności dla urzeczywistnienia konstytucyjnego założenia rzetelności i neutralności politycznej – należyty poziom wynagrodzenia i inne podstawowe warunki zatrudnienia.
\nZ powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.