Uchwała nr 136 Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030

MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 4 sierpnia 2022 r. Poz. 746 UCHWAŁA NR 136 RADY MINISTRÓW z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030 Na podstawie art. 21c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Przyjmuje się Krajową Politykę Miejską 2030, stanowiącą załącznik do uchwały. § 2. Traci moc uchwała nr 198 Rady Ministrów z dnia 20 października 2015 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej (M.P. poz. 1235). § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki  Monitor Polski –2– Poz. 746 Załącznik Załącznik do uchwały nr 136 Rady Ministrów z dnia 14 do uchwały nr czerwca 136 2022 r. (M.P. poz. 746) Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2022 r. (poz. …)  Monitor Polski Monitor Polski – –3 3– – Poz. … Poz. 746 Spis treści 1. Wstęp .............................................................................................................................................. 5 2. Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju ................................................ 5 2.1. Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030 ....................................................................................... 5 2.2. Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych .................................................... 6 3. Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej ............................................................. 8 4. Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast .......................................................... 11 5. Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego ......................................................................... 17 6. Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej.................................................................................... 21 7. Wyzwania Krajowej Polityki Miejskiej 2030 .................................................................................. 24 7.1. Wyzwanie I: Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny ............................................................. 24 7.2. Wyzwanie II: Niwelowanie procesów chaotycznej suburbanizacji ......................................... 33 7.3. Wyzwanie III: Wzmocnienie współpracy samorządowej w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ........................................................................................................................ 42 7.4. Wyzwanie IV: Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu w miastach ..................... 50 7.5. Wyzwanie V: Poprawa jakości środowiska przyrodniczego w miastach ................................. 64 7.6. Wyzwanie VI: Zapewnienie zrównoważonego i zintegrowanego systemu mobilności miejskiej w miejskich obszarach funkcjonalnych .................................................................... 75 7.7. Wyzwanie VII: Poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym ................................................ 89 7.8. Wyzwanie VIII: Poprawa dostępności mieszkaniowej ............................................................ 96 7.9. Wyzwanie IX: Poprawa zdolności inwestycyjnych miast ...................................................... 107 7.10. Wyzwanie X: Zwiększenie wykorzystania potencjału społecznego .................................... 117 7.11. Wyzwanie XI: Przyspieszenie tempa transformacji cyfrowej miast .................................... 126 8. Implementacja Krajowej Polityki Miejskiej ................................................................................. 134 8.1. Mechanizm wdrożeniowy oparty na powołaniu Rady Wykonawczej Krajowej Polityki Miejskiej ................................................................................................................................ 136 8.2. Krajowa Polityka Miejska jako ukierunkowanie wsparcia w innych programach i strategiach .. 139 8.3. Projekty strategiczne ............................................................................................................. 140 8.4. Monitoring KPM 2030 ........................................................................................................... 141  Monitor Polski Monitor Polski – –44–– Poz. … Poz. 746 Załącznik nr 1 – Projekty strategiczne w trakcie realizacji i proponowane do uruchomienia ............ 143 Załącznik nr 2 – Podsumowanie konsultacji publicznych .................................................................... 149  Monitor Polski Monitor Polski –5– –4– Poz. 746 Poz. … 1. Wstęp Krajowa Polityka Miejska 2030 (KPM 2030) jest dokumentem ukierunkowanym na zrównoważony rozwój miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Koncentruje się na działaniach i instrumentach zorientowanych terytorialnie, które odpowiadają aktualnym wyzwaniom stojącym przed miastami oraz miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Polityki publiczne realizowane przez liczne instytucje, szczególnie rządowe, powinny umożliwiać jak najlepsze wykorzystanie potencjałów oraz przewagę konkurencyjnych polskich miast dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju przestrzennego oraz społeczno-gospodarczego. Na obszarach miejskich zjawiska i problemy o różnym charakterze (gospodarcze, społeczne, demograficzne, infrastrukturalne, przestrzenne, środowiskowe, kulturowe i inne) przenikają się i wzajemnie na siebie wpływają, tworząc nie tylko skomplikowaną strukturę, ale także różnorodną siłę wzajemnych zależności. Logika KPM 2030 formułuje konieczność zerwania z podejściem wyłącznie sektorowym w prowadzeniu polityk publicznych po to, aby z jednej strony oddać złożoność i wzajemne powiązania występujących w przestrzeni miejskiej uwarunkowań i problemów, a z drugiej strony, aby proponować skuteczną odpowiedź na sformułowane wyzwania krajowej polityki miejskiej. Kluczowymi podmiotami oraz pierwszoplanowymi adresatami niniejszego dokumentu są instytucje rządowe odpowiedzialne za programowanie kierunków rozwoju na poziomie krajowym. Natomiast kluczowymi partnerami w realizacji celów krajowej polityki miejskiej powiązanych z zasadami rozwoju miejskiego, są przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz podmioty ze sfery pozarządowej, biznesu, nauki, kultury, organizacji zrzeszających mieszkańców, przedsiębiorców i innych interesariuszy rozwoju miejskiego. Krajowa Polityka Miejska 2030 jest zbieżna z horyzontem czasowym kluczowych dokumentów strategicznych obecnie obowiązujących, szczególnie średniookresowej strategii rozwoju kraju – Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r. (SOR). W niej zostały stworzone nowe ramy dla polityki rozwoju, w tym dla polityki miejskiej, uszczegółowione w 2019 r. przez Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego 2030 (KSRR 2030). KPM 2030 uwzględnia także wyzwania i cele sformułowane na poziomie międzynarodowym, w tym europejskim, odzwierciedlone w licznych dokumentach, takich jak: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (Agenda 2030), Nowa Agenda Miejska ONZ, Agenda Miejska dla UE, Agenda Terytorialna – 2030 Przyszłość dla wszystkich obszarów czy niedawno zaktualizowana Nowa Karta Lipska – Transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra. 2. Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju 2.1. Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030 Biorąc pod uwagę istniejące deficyty w zakresie prowadzenia polityki miejskiej, należy przyjąć, że istotną rolą Krajowej Polityki Miejskiej 2030 jest koordynacja polityk sektorowych odnoszących się do miast i ich obszarów funkcjonalnych. Zatem rolą dokumentu jest inicjacja i integracja działań podmiotów różnego rodzaju – od krajowego po lokalny – na rzecz realizacji wizji i celów rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych (MOF). W tym ujęciu podstawowe aspekty krajowej polityki miejskiej to:  Monitor Polski Monitor Polski      –6– –5– Poz. 746 Poz. … KIERUNKI ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU – realizacja pożądanych kierunków i sposobów rozwoju miast, określenie wizji ich rozwoju oraz celów do osiągnięcia, które powinny być realizowane w szerokim dialogu z partnerami publicznymi na wszystkich poziomach zarządzania: krajowym, regionalnym oraz lokalnym wraz z osobami niepublicznymi, których działania są istotne dla osiągania celów tej polityki. INTEGRACJA I KOORDYNACJA NA POZIOMIE KRAJOWYM – integracja i ukierunkowanie działań prowadzonych zarówno w ramach polityki rozwoju i polityk sektorowych, jak i przez inne podmioty sektora publicznego, których działalność może mieć istotne znaczenie dla osiągnięcia celów. Tworzy to przestrzeń dla efektywniejszego prowadzenia działań na rzecz rozwoju miast na poziomie krajowym i do większego współdziałania ze sobą rozproszonych inicjatyw sektorowych, realizowanych w ramach różnych horyzontalnych polityk publicznych m.in. klimatu, mobilności, innowacyjności, demografii. WSPÓŁPRACA I PARTNERSTWO Z SAMORZĄDEM REGIONALNYM I LOKALNYM – wyznaczanie celów rozwoju dla obszarów miejskich nie oznacza zastępowania roli samorządów. To budowanie przyjaznego otoczenia i zachęcanie do stosowania przez samorządy rozwiązań zgodnych z celami i kierunkami ogólnej polityki rozwoju kraju. KREOWANIE SPRZYJAJĄCEGO OTOCZENIA PRAWNEGO I ORGANIZACYJNEGO – określanie takich ram prawnych, systemowych i instytucjonalnych, aby miasta były w stanie realizować nakreślone cele. Polityka miejska ukierunkowuje konieczne zmiany prawne np. dotyczące planowania przestrzennego, finansów publicznych czy organizacji mobilności miejskiej, jeśli istnieje taka potrzeba. KONKRETNE DZIAŁANIA I PROJEKTY – zaplanowanie i realizacja projektów strategicznych nakierowanych na realizację określonych celów (mechanizm projektowy na bazie doświadczeń SOR), które będą angażować miasta i inne podmioty, pokazywać pożądany kierunek rozwiązań oraz testować wybrane działania. 2.2. Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych Bazą dla dokumentów strategicznych oraz dla działań polityki rozwoju jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzppr). Nowelizacja uzppr przyjęta w 2020 r. oraz zmiana ustawy o samorządzie gminnym wprowadziła zintegrowane strategie – lokalną i ponadlokalną. To praktyczne narzędzia dla miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, które mają wspierać zarządzanie nimi. Strategie zintegrowane włączają w proces zarządzania danym terytorium, np. miastem lub MOF-em, zagadnienia planowania przestrzennego. To istotne novum w stosunku do dotychczasowych strategii i punkt zwrotny w myśleniu o procesach rozwojowych, dla których zarówno punktem wyjścia, jak i efektem zmian jest właśnie przestrzeń. Problematyka miejska jest uregulowana fragmentarycznie w różnych ustawach (np. w uzppr, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o rewitalizacji, ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim). Nie daje to pełnego obrazu przepisów, jakimi powinny kierować się podmioty zarządzające miastami lub MOF-ami przy planowaniu oraz realizacji działań na obszarach miejskich. Zakres i różnorodność tych działań są bardzo szerokie i wymagają precyzyjnie sformułowanych i spójnych przepisów. Polityka miejska – jako jedyna do tej pory polityka wymieniona w uzppr z nazwy – będzie obecna w tej ustawie do dnia 31 grudnia 2025 r. Po tej dacie zostanie włączona do katalogu polityk publicznych w uzppr. Do tego czasu zostanie przygotowany projekt ustawy regulującej możliwie szeroko zagadnienia polityki miejskiej. To wyraźny sygnał jej wzmocnienia i ułatwienie uwzględnienia w procesie zarządzania miastem lub MOF-em. W SOR podkreśla się, że jednym z filarów odpowiedzialnego rozwoju jest rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony, wzmacniający potencjał endogeniczny danego terytorium i oparty na solidarności społecznej. Z efektów podejmowanych działań powinni korzystać wszyscy obywatele.  Monitor Polski Monitor Polski –7– –6– Poz. 746 Poz. … W dokumencie wskazano na konieczność wdrożenia działań służących pełnemu wykorzystaniu potencjału miast w ujęciu horyzontalnym oraz terytorialnym na poziomie krajowym, regionalnym i subregionalnym, obejmujących kwestie istotne z punktu widzenia miasta każdej wielkości. Ponadto w SOR podkreśla się horyzontalne działania, podejmowane na rzecz wszystkich miast, dotyczące sfery regulacyjnej, instytucjonalnej i inwestycyjnej. Są one podejmowane w powiązaniu z działaniami polityki regionalnej oraz ukierunkowanymi terytorialnie instrumentami polityki krajowej i europejskiej. Wraz z przyjęciem SOR polityka miejska zyskała dodatkowo na znaczeniu, stając się integralną częścią polityki rozwoju kraju. Rząd RP pozyskał realne instrumenty wdrożeniowe w postaci projektów strategicznych skierowanych do miast (np. Pakiet dla miast średnich, Partnerska Inicjatywa Miast, systemowe wsparcie rewitalizacji) lub o charakterze horyzontalnym, ale dotyczącym zagadnień szczególnie istotnych dla obszarów miejskich (np. Program „Czyste powietrze”). Dzięki nim polityka miejska uzyskała szerszy i bardziej konkretny aspekt wdrożeniowy. Przyjęta w 2019 r. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030 precyzuje zapisy SOR, szczególnie w kontekście Celu II – Rozwój społecznie wrażliwy i zrównoważony terytorialnie. Celem polityki regionalnej jest zapewnianie warunków dla zrównoważonego rozwoju kraju oraz zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego różnych terytoriów, w szczególności wspomaganie rozwoju obszarów, które nie mogą w pełni rozwinąć swojego potencjału lub utraciły funkcje społeczno-gospodarcze. Zgodnie z KSRR 2030 wspieranie ośrodków miejskich służy budowaniu siły konkurencyjnej regionów. KSRR 2030 zakłada wsparcie rozwoju wszystkich miast, tj.: największych aglomeracji, średnich oraz małych miast powiązanych funkcjonalnie z obszarami wiejskimi bez względu na ich wielkość, położenie czy pełnione funkcje społeczne, gospodarcze i administracyjne. KSRR 2030 dostrzega rosnące znaczenie i ważną rolę różnych ośrodków miejskich w kontekście ich wpływu na rozwój ich otoczenia i powiązanych z nimi funkcjonalnie gmin. Wzmacnianie miast różnej wielkości i powiązanych z nimi obszarów wiejskich będzie odgrywać istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach. Zgodnie z zapisami KSRR 2030 miasta średnie, tracące funkcje społeczno-gospodarcze, stanowią obszar strategicznej interwencji i będą komplementarnie wspierane na poziomie krajowym i regionalnym. Działania wobec tych obszarów powinny być dostosowane do indywidulanych potrzeb i potencjałów danego terytorium. Kluczowa jest odbudowa bazy gospodarczej miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz wzmocnienie ich roli jako centrów aktywności społecznej i gospodarczej. Obok działań ukierunkowanych na problemy i wyzwania miast w granicach administracyjnych szczególną uwagę poświęca się współpracy z ich otoczeniem i gminami sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Rozwijanie silniejszych relacji współpracy w ramach obszarów funkcjonalnych miast może przynieść lepsze wyniki rozwoju społeczno-gospodarczego dla nich samych oraz dostarczyć korzyści wszystkim interesariuszom. Wyróżnienie polityki miejskiej w SOR i KSRR 2030 wskazuje na potrzebę istotnego ujęcia kwestii miejskich w dokumentach określających prowadzenie polityki rozwoju na poziomie regionalnym. Dokumenty opracowywane na tym poziomie muszą być zgodne z wyżej wymienionymi dokumentami i przyczyniać się do realizacji zawartych tam wskazań.  Monitor Polski Monitor Polski – 8 – –7– Poz. 746 Poz. … 3. Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej Działania Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) na rzecz zrównoważonego rozwoju miast UN-Habitat1 jest organizatorem globalnych debat i konferencji poświęconych wyzwaniom dotyczącym zrównoważonego rozwoju miast. Nowa Agenda Miejska ONZ2 przedstawia globalną wizję, cele i priorytety zrównoważonego rozwoju miast na najbliższe 20 lat. Jest to kontynuacja działań ONZ podjętych w ramach Agendy 2030. Realizacja Nowej Agendy Miejskiej jest wkładem we wdrażanie miejskiego wymiaru 17 Celów Zrównoważonego Rozwoju, w szczególności Celu 11 dotyczącego uczynienia miast „bezpiecznymi, stabilnymi, zrównoważonymi oraz sprzyjającymi włączeniu społecznemu”. Nowa Agenda Miejska ONZ wskazuje na potrzebę współpracy między wszystkimi szczeblami administracji w celu umożliwienia osiągnięcia zrównoważonego, zintegrowanego rozwoju obszarów miejskich. W dokumencie przedstawiono szereg postulatów w wymiarach społecznym, gospodarczym i środowiskowym, nad których wdrożeniem członkowie ONZ zobowiązali się pracować we własnych krajach. Polska uczyniła to, poczynając od 2 kwietnia 2019 r. przyjęciem przez poszczególnych ministrów polskiego rządu oraz przedstawicieli samorządów Deklaracji o współpracy na rzecz realizacji krajowej polityki miejskiej oraz Nowej Agendy Miejskiej ONZ3. Jednym z narzędzi prowadzenia przez UN-Habitat globalnej dyskusji nad kierunkami rozwoju miast jest organizowane co dwa lata wydarzenie pn. Światowe Forum Miejskie (World Urban Forum), które pozwala na systematyczne śledzenie aktualnych trendów i wyzwań oraz ich uwzględnienie w lokalnych uwarunkowaniach rozwojowych. Dotychczasowe działania naszego kraju w zakresie realizowania polityki miejskiej zostały docenione przez UN-Habitat i dlatego Polska organizuje XI sesję Światowego Forum Miejskiego w Katowicach w 2022 r. Aktywność Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wobec obszarów miejskich OECD od lat zajmuje się tematyką rozwoju miast w ramach prac Komitetu do spraw polityk rozwoju regionalnego oraz działającej pod jego auspicjami Grupy roboczej ds. polityk miejskich, tworząc własne bazy danych, opracowując szereg przeglądów metropolitalnych i miejskich, analiz tematycznych czy sieci wymiany doświadczeń. W 2011 r. OECD przygotowało Przegląd krajowej polityki miejskiej OECD. Polska 2011, który zapoczątkował cykl przeglądów miejskich dla innych krajów. Jako podsumowanie ponad 20 lat prac w tej tematyce w 2019 r. opracowano Zasady OECD dla polityk miejskich, które zostały przyjęte przez ministrów państw członkowskich UE w marcu 2019 r. w Atenach. Obecnie OECD przygotowało we współpracy z Polską raport poświęcony kwestiom powiązań miejsko-wiejskich. 1 W ramach ONZ działa wyspecjalizowana agenda, tj. Program Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich (United Nations Human Settlements Programme – UN-Habitat), zajmująca się kwestiami urbanizacji i osiedli ludzkich, w tym promocją zrównoważonego rozwoju ośrodków miejskich. 2 ONZ apeluje o zmianę podejścia w zakresie planowania, projektowania, finansowania i zarządzania w miastach w dokumencie Nowa Agenda Miejska ONZ, przyjętym podczas ostatniej konferencji Habitat w 2016 r. 3 Ministrowie oraz przedstawiciele samorządów zobowiązali się do wzmocnienia koordynacji i integracji polityk publicznych i działań skierowanych do obszarów miejskich, w tym działań administracji rządowej i realizacji projektów strategicznych realizowanych w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, dotyczących obszarów miejskich lub mających na nie wpływ.  Monitor Polski Monitor Polski –9– –8– Poz. 746 Poz. … Konferencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP) i działania na rzecz miast Cykliczne konferencje ONZ w sprawie zmian klimatu stanowią największe światowe wydarzenia, których celem jest wypracowanie wspólnej polityki na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu. Terytorium szczególnie wrażliwym na skutki zmian klimatu są miasta. Przełomowym wydarzeniem była konferencja klimatyczna w Paryżu w roku 2015 (COP21). Przyjęte tzw. Porozumienie paryskie4 było pierwszym w historii uniwersalnym, prawnie wiążącym porozumieniem w dziedzinie klimatu. Podkreślono w nim szczególną rolę miast, w tym zarówno samorządów, jak i społeczności lokalnych w budowaniu odporności obszarów zurbanizowanych na niekorzystne skutki zmian klimatu i zmniejszania podatności na zagrożenia związane ze zmianami klimatu. Zasadniczym celem późniejszej konferencji klimatycznej w Katowicach (COP24) w 2018 r. było przyjęcie decyzji zapewniającej pełne wdrożenie Porozumienia paryskiego. Tak zwany Pakiet implementacyjny nadaje Porozumieniu paryskiemu realny kształt, wyznaczając ścieżkę, którą każde z państw zdecyduje się podążać w zakresie intensyfikacji działań na rzecz ochrony klimatu. Rezultatem ostatniej konferencji klimatycznej w Glasgow w 2021 r. (COP26) było zobowiązanie podpisane przez wszystkich sygnatariuszy do stopniowego zmniejszania wykorzystania węgla. Miasta mają istotną rolę do odegrania w tym procesie. Rosnące znaczenie polityki miejskiej w Unii Europejskiej Mimo że Unia Europejska (UE) nie posiada bezpośrednich uprawnień w zakresie polityki miejskiej, bez wątpienia szereg unijnych inicjatyw wpływa na miasta. Kwestie dotyczące roli obszarów miejskich na poziomie europejskim pojawiają się w komunikatach Komisji Europejskiej (KE) już od lat 90. Także ostatnie kilkanaście lat spotkań unijnych ministrów odpowiedzialnych za politykę miejską zaowocowało wieloma przyjętymi dokumentami5, określającymi wizję, priorytety i ramy dla tworzenia w państwach członkowskich UE polityk miejskich na rzecz zrównoważonego rozwoju. Podkreśla się potrzebę wzmocnienia roli miast w kształtowaniu przyszłych polityk UE. Obok obszarów metropolitalnych, uważanych w Europie za główne filary gospodarcze i siłę napędową tworzenia nowych miejsc pracy, coraz silniej dostrzega się również istotną rolę oraz potencjał małych i średnich miast w realizowaniu zrównoważonego rozwoju UE. Wymiar miejski jest także sukcesywnie wzmacniany przez KE w ramach różnych inicjatyw, także przez propozycje dotyczące pakietu działań i środków Europejskiego Zielonego Ładu6, mającego na celu przejście ku zrównoważonej, zielonej transformacji i Europie neutralnej klimatycznie. Jednym z ważnych wydarzeń dla europejskiej polityki miejskiej było przyjęcie w 2016 r. przez ministrów państw członkowskich UE ds. rozwoju miast tzw. Paktu amsterdamskiego, będącego odpowiedzią Unii Europejskiej na Cele Zrównoważonego Rozwoju ONZ. W ramach Paktu amsterdamskiego została ustanowiona Agenda Miejska dla UE, która oprócz określenia kilkunastu priorytetów dla polityki miejskiej, stworzyła nową, pierwszą tego rodzaju w Europie, platformę współpracy międzyrządowej w ramach partnerstw tematycznych. 4 Porozumienie paryskie zostało przyjęte przez 195 krajów, na konferencji klimatycznej w Paryżu w 2015 r. 5 Wśród dokumentów przyjętych przez ministrów znalazły się m.in.: Karta lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich, Lipsk, 2007 r.; Deklaracja z Toledo dotycząca rozwoju obszarów miejskich, Toledo 2010 r.; W kierunku europejskiej agendy miejskiej, Ateny, 2014 r.; W kierunku unijnego programu rozwoju miast, Ryga, 2015 r.; Nowa Karta Lipska – transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra, Lipsk, 2021 r. 6 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów ws. Europejskiego Zielonego Ładu, 11.12.2019 r., (COM(2019) 640 final).  Monitor Polski Monitor Polski – 10 – –9– Poz. 746 Poz. … Skupiają one podmioty różnego szczebla – od instytucji europejskich, przez rządy państw członkowskich, po miasta i organizacje miejskie. Ich wspólnym celem jest wypracowanie nowych rozwiązań i rekomendacji dla poprawy danego obszaru rozwoju miast w aspektach: prawodawstwa, mechanizmów finansowania i wymiany wiedzy. Uwzględnienie wyników i zaleceń partnerstw powierza się Komisji Europejskiej przy opracowywaniu lub zmienianiu prawodawstwa, instrumentów i inicjatyw UE oraz państwom członkowskim przy opracowywaniu krajowych polityk miejskich. W listopadzie 2021 r. unijni ministrowie przyjęli Deklarację z Lubljany z wieloletnim programem prac, które urzeczywistniają początek nowego etapu realizacji Agendy Miejskiej dla UE. Dokument przewiduje konkretne kroki w celu odnowienia Agendy oraz proponuje nowe priorytety polityki miejskiej. W kontekście bieżących działań prowadzonych z poziomu UE na rzecz rozwoju obszarów miejskich należy wskazać na Nową Kartę Lipską7. Podkreśla ona potrzebę poprawy zarządzania i koordynacji polityk miejskich na wszystkich szczeblach zarządzania oraz transformacji w kierunku miast: sprawiedliwych, zielonych i produktywnych. Wspomniane trzy wymiary mają przyczyniać się do budowania „miast odpornych”, mogących stawić czoła nadchodzącym wyzwaniom społecznym, gospodarczym i ekologicznym, gwarantując przy tym wysoką jakość życia. Nowa Karta Lipska zapewnia ramy realizacyjne niezbędnej transformacji miast i zasady dla polityk miejskich. Przyjęcie Nowej Karty Lipskiej jest impulsem dla państw członkowskich do tego, aby dokonać przeglądu ich własnych polityk miejskich i dostosować je do nowych wyzwań i uwarunkowań. Inicjatywy wspierające rozwój miast w perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 (realizacja do 2023 r.) W perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich w ramach polityki spójności odbywa się przez realizację zintegrowanych strategii, służących rozwiązywaniu problemów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) obligatoryjnie co najmniej 5% wsparcia finansowego przeznaczono na działania z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (art. 7 EFRR8). Wsparcie zintegrowanych działań w obszarach miejskich umożliwił państwom nowy instrument terytorialny, tj. zintegrowane inwestycje terytorialne. KE wprowadziła również wsparcie innowacyjnych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (art. 8 EFRR9) – Urban Innovative Actions (UIA). W ramach europejskiej współpracy terytorialnej realizowana jest także kolejna edycja programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej URBACT, który koncentruje się na wymianie wiedzy i dobrych praktyk między miastami. Wsparcie miast w perspektywie finansowej 2021–2027 W perspektywie 2021–2027 w ramach funduszy polityki spójności w dalszym ciągu jest wzmacniany zrównoważony rozwój obszarów miejskich dzięki przeznaczeniu na ten cel co najmniej 8% zasobów 7 Nowa Karta Lipska przyjęta została przez unijnych ministrów do spraw rozwoju miast, w listopadzie 2020 r. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006. 8 9 Jak wyżej.  Monitor Polski Monitor Polski – 11 – – 10 – Poz. 746 Poz. … Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w skali kraju. (art. 11 EFRR/FS 10). Kontynuowana będzie tym samym realizacja instrumentów terytorialnych, w szczególności kierowanych do miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, takich jak: zintegrowane inwestycje terytorialne, rozwój lokalny kierowany przez społeczność oraz inne instrumenty terytorialne, utworzone odpowiednio do potrzeb przez państwa członkowskie. Współpraca między władzami miejskimi będzie kontynuowana w ramach IV edycji programu URBACT. KE tworzy także nowy instrument pn. Europejska Inicjatywa Miejska (European Urban Initiative – EUI, art. 12 rozporządzenia EFRR/FS11), zapewniający spójne wsparcie dla miast w obszarach priorytetowych Agendy Miejskiej dla UE. Celem EUI jest wzmocnienie zintegrowanego i partycypacyjnego podejścia do zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich oraz zapewnienie silniejszego powiązania z odpowiednimi politykami UE, w szczególności inwestycjami w polityce spójności. Jedną z konkluzji raportu Komisji Europejskiej12 jest przekonanie, że miasta są ważnymi podmiotami, które muszą być zaangażowane w projektowanie i wdrażanie polityk europejskich, w tym polityki spójności. 4. Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast W określeniu wyzwań krajowej polityki miejskiej jest konieczne uwzględnienie specyfiki miejskiej sieci osadniczej. Charakterystyka aktualnej, miejskiej sieci osadniczej i systemu miast pozwoli na pełniejszy obraz procesów urbanizacyjnych w Polsce i lepsze zrozumienie zaproponowanych w KPM 2030 celów rozwojowych oraz kierunków rozwiązań w kluczowych wyzwaniach dla miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Struktura funkcjonalna i przestrzenna polskich miast ma wpływ na siłę powiązań i efektywność przepływów (dóbr, usług, osób, technologii itp.) w skali regionalnej, krajowej oraz międzynarodowej. W 2021 r. w Polsce odnotowano łączną liczbę 954 miast. Zajmują one powierzchnię 22,4 tys. km2 (7,2% powierzchni Polski) i zamieszkuje je 22,8 mln ludności (59,8%). Większość miast to ośrodki małe: poniżej 20 tys. mieszkańców – 737 ośrodków (21,8% ludności miast), w tym poniżej 5 tys. – 372 jednostek (4,6%). Z kolei 37 miast, z których każde ma powyżej 100 tys. mieszkańców, koncentrowało 46,1% populacji miejskiej. Okres po 1989 r. charakteryzuje szybki przyrost liczby miast, ich liczba w tym czasie zwiększyła się o 134 (rys. 1). 10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 11 ust. 2. 11 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 12 dotyczący Europejskiej inicjatywy miejskiej. Raport Komisji Europejskiej na temat Agendy Miejskiej skierowany do Rady UE, listopad 2017 r. (COM(2017) 657 final). 12  Monitor Polski Monitor Polski – 12 – – 11 – Poz. 746 Poz. … Rysunek 1. Miasta w Polsce według liczby ludności (2021), aktualnego statusu administracyjno-funkcjonalnego i okresu nadania praw miejskich Źródło: na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) i M. Najgrakowskiego (2009), uzupełnione. Najgrakowski M., 2009, Miasta Polski do początku XXI w., Dokumentacja Geograficzna, 39, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa  Monitor Polski – 13 – Monitor Polski Poz. 746 – 12 – Poz. … Sieć polskich miast na tle Europy charakteryzuje się wysokim stopniem policentryczności, tj. nie ma silnie dominującej przewagi miasta centralnego nad ośrodkami regionalnymi. Wskutek tego udział Warszawy w populacji jest stosunkowo niewielki – 7,8% w grupie wszystkich miast oraz 4,7% populacji całego kraju (tab. 1). Jest to równocześnie jeden z najniższych wyników na kontynencie europejskim. Ponadto duże miasta (powyżej 200 tys. mieszkańców) są dość równomiernie rozmieszczone w kraju. Korzystna dla rozwoju regionalnego policentryczność sieci miejskiej wynika z przeszłości historycznej i kształtowania się ośrodków regionalnych i ponadregionalnych w różnych częściach państw zaborczych w XIX wieku (np. Gdańsk, Łódź, Poznań, Szczecin), granic państwowych w okresie międzywojennym (1918–1939), wreszcie intensywnej industrializacji i urbanizacji po II wojnie światowej (Białystok, Lublin, konurbacja katowicka13). Tabela 1. Charakterystyka miast w Polsce pod względem pełnionych funkcji i struktury wielkościowej w 2020 r. Kategoria administracyjnoterytorialna Pełnione funkcje w systemie osadniczym Liczba miast Mediana liczby ludności (2020, tys.) Sumaryczna liczba ludności (2020) tys. % Stolica kraju (Warszawa) metropolitalne 1 1 794,2 1 794,2 7,8 Pozostałe stolice województw regionalne i ponadregionalne, w tym metropolitalne subregionalne i regionalne 17 296,6 5 916,6 25,8 48 88,9 4 799,9 21,0 lokalne i subregionalne 268 19,0 6 620,2 28,9 Pozostałe gminy miejskie lokalne 86 9,9 1 094,6 4,8 Pozostałe gminy miejsko-wiejskie Ogółem lokalne 524 3,7 2 679,6 11,7 944 7,4 22 905,1 100,0 Pozostałe miasta na prawach powiatu Siedziby powiatów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Polski system miast ma też zrównoważoną strukturę wielkościową i charakteryzuje się kilkustopniową hierarchicznością. Trzon stanowią miasta wojewódzkie, pełniące funkcje regionalne i ponadregionalne, w tym metropolitalne. Według większości klasyfikacji za ukształtowane ośrodki metropolitalne uważa się miasta mające co najmniej około 400 tys. mieszkańców (według liczby ludności kolejno jest to: konurbacja katowicka, Warszawa, Kraków, Gdańsk z Gdynią i Sopotem, Łódź, Wrocław, Poznań, Szczecin ), a niekiedy także Bydgoszcz, Lublin, Białystok, Rzeszów i inne, w tym jako metropolie potencjalne lub kształtujące się. Kolejny rodzaj to miasta na prawach powiatu, z reguły liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców lub w większości będące stolicami województw przed rokiem 1999 . Łącznie jest tych miast 48 (bez stolic 13 Nazewnictwo takie jak konurbacja katowicka czy rybnicka na rysunkach i w tekście ma charakter przede wszystkim informacyjny i poglądowy. W analizie i ilustracji poszczególnych zagadnień konieczne było oparcie się na jednoznacznej metodologii oraz systematyce miast i obszarów zurbanizowanych, która z jednej strony uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. W przypadku Katowic i otoczenia za rdzeń przyjęto 14 miast na prawach powiatu, w przypadku Rybnika to jednocześnie dodatkowe 3 miasta oraz w przypadku Gdańska – to jeszcze Gdynia i Sopot.  Monitor Polski Monitor Polski – 14 – – 13 – Poz. 746 Poz. … województw) i pełnią one na ogół rolę subregionalną lub regionalną. W tym drugim przypadku chodzi zwłaszcza o miasta liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców (np. Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom, Tarnów, Wałbrzych). Część miast na prawach powiatu (w liczbie 19) wchodzi w skład układów policentrycznych (konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto). Miasta pełniące funkcje lokalne i niekiedy subregionalne to 269 stolic powiatów tzw. ziemskich (oficjalnie taka nazwa była używana w podziale administracyjno-terytorialnym przed rokiem 1975 i w okresie międzywojennym). Spośród omawianych grup miast stanowią one największą część populacji miejskiej (28,9%). Znajdują się one zazwyczaj w odległości 20–30 km od siebie i odtwarzają w dużym stopniu jeszcze średniowieczną sieć miejską. Ostatnią kategorię tworzą pozostałe miasta należące do grupy gmin miejskich (86) oraz nieskategoryzowane wcześniej części miejskie gmin miejsko-wiejskich (544). Jest to więc ponad połowa liczby wszystkich miast, ale koncentrują tylko 16,5% ludności miejskiej. Gęstość sieci tych najmniejszych miast jest korzystna i nie występują duże dysproporcje w rozmieszczeniu w całym kraju, co ma znaczenie dla rozwoju lokalnego. Generalnie, sieć miast zmniejsza się z południa na północ i z zachodu na wschód, co wynika z ogólnego rozmieszczenia ludności. Niekorzystną cechą polskich miast jest dekoncentracja dotychczas zamieszkałej ludności poza miejskie granice administracyjne. Następuje to w chaotyczny, słabo kontrolowany lub niekontrolowany sposób, przejawiający się w zjawisku „żywiołowej” suburbanizacji oraz rozlewania się miast (urban sprawl). Wynika to z chęci poprawy warunków zamieszkania, a także z relatywnie niższych cen zakupu nieruchomości. Dzieje się to jednak przy dużych zasobach ziemi w samych miastach (według ostatnich dostępnych szczegółowych danych geodezyjnych z 2014 r. użytki rolne stanowiły w miastach 921,9 tys. ha, a nieużytki – kolejne 33,7 tys. ha, co stanowiło łącznie 42,7% powierzchni miast np. w Warszawie było to 23,6%, a w Krakowie – aż 47,3%). Jednak migrująca ludność na ogół zachowuje silny związek z poprzednią gminą zamieszkania w postaci dojazdów do pracy i usług (tzw. dzienne systemy miejskie). Specyfiką Polski jest to, że klasyczna suburbanizacja, polegająca na przenoszeniu się ludności zwłaszcza z centrów miast na przedmieścia, jest powiększana silnymi, dodatkowymi strumieniami ludności pochodzącej z innych miejsc w kraju, a także w coraz większym stopniu z zagranicy. Powyższe rozważanie uprawnia do zwrócenia uwagi na miasta nie tylko w ich granicach administracyjnych, ale także na miasta z ich najbliższym, najsilniej powiązanym funkcjonalnie otoczeniem, czyli ze strefami podmiejskimi (miejskie obszary funkcjonalne). W przypadku Polski o wyraźnie wykształconych strefach tego typu można mówić w przypadku nie tylko największych, ale także mniejszych miast, niekiedy nawet powiatowych (tzw. gminy obwarzankowe, obszary wiejskie w gminach miejsko-wiejskich). Przy tym istnieje bardzo wiele różnych delimitacji zasięgów oddziaływania, najczęściej różniących się wynikami z powodu przyjmowania różnych podejść metodycznych. Na potrzeby KPM 2030 przyjęto, że analizy diagnostyczno-kartograficzne zostały wykonane co najmniej dla miast na prawach powiatu (66 miast), przy czym ze względu na policentryczny charakter liczba ta została zredukowana do 48 (dane dla rdzeni miejskich zostały zagregowane w trzech przypadkach: konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto).  Monitor Polski – 15 – Monitor Polski Poz. 746 – 14 – Poz. … Przyjęto też, że granice stref podmiejskich zostaną wyznaczone w oparciu o podział na gminy. Dla miast wojewódzkich wykorzystano Delimitację Miejskich Obszarów Funkcjonalnych z 2012 r.14, a dla miast na prawach powiatu – opracowanie wykonane dla potrzeb projektu ESPON 1.4.3 Study on urban function15. Przy tak zakreślonych założeniach, w wyznaczonych strefach podmiejskich miast powiatowych co najmniej miast na prawach powiatu mieszkało 50,7% populacji kraju oraz zajmowały one 16,0% terytorium Polski (tab. 2). Tabela 2. Charakterystyka kategorii miejskich obszarów funkcjonalnych (2020) Kategoria rdzeń Warszawa Ośrodki wojewódzkie Miasta na prawach powiatu Udział w Polsce (%) Powierzchnia (km2) Liczba gmin rdzeń 1 32 33 strefa podmiejska 49 232 138 2,7 16,9 Liczba ludności (tys.) 51,7 448,7 246,7 strefa podmiejska 330,2 2 493,1 1 435,9 rdzeń 1 794,2 7 729,1 2 987,4 strefa podmiejska 1 185,5 4 002,2 1 692,7 2,4 13,6 32,7 18,0 Uwaga: delimitację miejskich obszarów funkcjonalnych przyjęto na podstawie opracowań: (1) Śleszyński P., 2013, Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd Geograficzny, 85, 2, s. 173–197; (2) Korcelli P., Degórski M., Drzazga D., Komornicki T., Markowski T., Szlachta J., Węcławowicz G., Zaleski J., Zaucha J., 2010, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia KPZK PAN, 128, Warszawa (mapa Funkcjonalnych Obszarów Miejskich); (3) Śleszyński P., Nowak M., Legutko-Kobus P., Hołuj A., Lityński P., Jadach-Sepioło A., Blaszke M., 2021, Suburbanizacja w Polsce jako wyzwanie dla polityki rozwoju, Studia. Cykl Monografii, 11/203, PAN Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa, s. 148. Uwaga do map, na których wyznaczono strefy zewnętrzne dla miast powyżej 35 tys. mieszkańców: przyjęcie cezury 35 tys. ma charakter porządkujący i wynikało z uwzględnienia miast w zasadzie większych pod względem liczby ludności niż najmniejsze pod tym względem miasto na prawach powiatu (Sopot; 35,2 tys. mieszkańców.). Źródło (powierzchnia, ludność): opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Polski system osadniczy jeszcze do niedawna (lata 80. i 90. ubiegłego wieku) był uważany za dojrzały, tj. stabilny pod względem stanu zaludnienia grup wielkościowych miast. Po roku 2000 dochodzi do 14 Jej wyniki są szczegółowo opisane w pracy: Przemysław Śleszyński, Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd Geograficzny, 2013, tom 85, zeszyt 2, s. 173–197. 15 Zob. Piotr Korcelli, Marek Degórski, Dominik Drzazga i inni, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia KPZK PAN, nr 128, Warszawa 2010, s. 127. Aby móc w syntetyczny i porównywalny sposób przedstawić główne cechy, w tym prawidłowości rozwoju miejskiej sieci osadniczej i systemu miast Polski, konieczne było oparcie się na jednoznacznej metodologii, która z jednej strony uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. Ponieważ nie ma jednej oraz powszechnie uznawanej typologii i delimitacji podsystemów miast i ich otoczenia, oparto się na klasyfikacjach, które pojawiały się we wcześniejszych dokumentach strategicznych i są w środowisku naukowo-eksperckim uznawane za swego rodzaju punkt odniesienia.  Monitor Polski Monitor Polski – 16 – – 15 – Poz. 746 Poz. … jego coraz silniejszego różnicowania się. Spada liczba ludności w coraz większej liczbie ośrodków (wyk. 1). W największym stopniu dotyczy to miast na prawach powiatu, czyli m.in. tych, które po 1998 r. przestały być stolicami województw (np. Krosno, Radom, Słupsk). W porównaniu z rokiem 2004, czyli wejściem Polski do Unii Europejskiej, w tej kategorii (miasta na prawach powiatu) do roku 2020 ubyło 219,6 tys. mieszkańców, czyli 6,8%. Nieco mniej dotkliwy spadek dotyczył miast będących siedzibami starostw powiatowych (-4,9%), a następnie miast obecnie wojewódzkich (-2,5%) i pozostałych miast, tj. niebędących siedzibami starostwa powiatowego (-1,8%). W tym samym czasie silnie wzrosły strefy podmiejskie zarówno wokół miast wojewódzkich (średnio o 17,9%), jak też miast na prawach powiatu (7,9%). W tym czasie typowe obszary wiejskie skurczyły się tylko o 0,7%. Kategoria miast-rdzeni wojewódzkich jest bardzo niejednorodna pod względem zmian liczby ludności. W latach 2004–2020 wzrosła liczba ludności w Warszawie (o 6%), Krakowie (o 3%) i Białymstoku (o 1,6%). Jednak najsilniejszy wzrost wystąpił w Rzeszowie (o 23,7%), głównie wskutek powiększenia terytorialnego o sąsiadujące gminy. Z podobnych przyczyn nie nastąpił jednak wzrost w Opolu. Z kolei najbardziej spadła liczba ludności w rdzeniu konurbacji katowickiej (o -9,6%), a także w Kielcach (o -7,7%), Poznaniu (o -6,8%) i Bydgoszczy (o -6,6%). Natomiast spośród pozostałych 31 miast na prawach powiatu (poza wojewódzkimi rdzeniami) tylko dwa ośrodki odnotowały wzrost (Siedlce i Suwałki – w granicach 1%). W pozostałych wystąpił spadek, rekordowo w Wałbrzychu (o -13,8%), i Częstochowie (o -12,3%), a także powyżej 10% – w Chełmie, Jeleniej Górze, Koninie i Przemyślu. Jeszcze inaczej wygląda sytuacja, jeśli porównać zmiany w układzie całych MOF-ów. Przyrost wystąpił zwłaszcza w aglomeracji warszawskiej (11,9%), rzeszowskiej (10,8%), poznańskiej (10,5%), trójmiejskiej (9,9%), wrocławskiej (9,5%) i krakowskiej (8,4%), a spadek – w aglomeracji łódzkiej (-7,9%) i konurbacji katowickiej (-7,1%). W MOF-ach miast grodzkich tylko w 10 przypadkach odnotowano wzrost (najwięcej w Lesznie w wysokości 7,1%), w pozostałych miał miejsce spadek liczby ludności (najbardziej dotkliwy w przypadku Wałbrzycha (-10,1%). W sumie oznacza to wyraźne różnicowanie się w zbiorze największych miast. W rzeczywistości zmiany są jeszcze głębsze, ponieważ duża część faktycznych migracji jest nierejestrowana. Dotyczy to zarówno przemieszczeń za granicę, jak też wewnątrz kraju. Miasta na obszarach peryferyjnych wyludniają się w stopniu większym niż wskazuje na to tzw. statystyka bieżąca, z drugiej strony strefy podmiejskie i kilka najbardziej atrakcyjnych metropolii ma nadwyżkę ludności w stosunku do oficjalnych danych (np. Warszawa, jak wskazują dane telemetryczne, ponad 200 tys. więcej). Przedstawione powyżej informacje odnośnie do zachodzących przeobrażeń demograficznych, jakie zachodziły przed rokiem 2022 w polskich miastach i obszarach je otaczających, ulegają znaczącym zmianom w wyniku działań zbrojnych podjętych przez Rosję na terenie Ukrainy w lutym 2022 r. W ciągu miesiąca po rozpoczęciu tych działań na teren Polski przybyło ponad 2 mln uchodźców i proces ten jest kontynuowany. Z różnych powodów większość tych osób trafia do ośrodków miejskich. Krótko po rozpoczęciu działań wojennych w Ukrainie ocenia się że np. w Warszawie przebywa ok 300 tys., a w Krakowie ponad 100 tys. uchodźców. Obecnie jest trudno oszacować skalę, okres i kierunki migracji obywateli Ukrainy wywołanej działaniami wojennymi. Napływ uchodźców do Polski (nie tylko ukraińskich) należy rozpatrywać w perspektywie długookresowej. Zakładając, że populacja ludności ukraińskiej zwiększy się w Polsce, tj. oprócz  Monitor Polski Monitor Polski – 17 – – 16 – Poz. 746 Poz. … ekonomicznej imigracji (przedwojennej) o różnym statusie okresowości przebywania w Polsce ocenianej na 1–1,5 mln osób, przybędzie jakaś część aktualnego strumienia uchodźczego (zapewne liczona co najmniej w setkach tysięcy, a być może w milionach). Oznacza to fundamentalną zmianę struktury ludnościowej Polski z kraju jednolitego etnicznie (w grupie krajów tej wielkości – najbardziej jednorodnego etnicznie w Europie i jednego z niewielu na świecie) na kraj ze znaczącą mniejszością ukraińską (5% – z czasem zapewne więcej udziału w populacji kraju). Sytuacja ta będzie szczególnie obserwowana w miastach i będzie rodziła różnego rodzaju problemy. Część z nich została zaanonsowana w tym dokumencie, inne wykraczają poza zakres polityki miejskiej, ale mają istotny wpływ na charakter miast, tryb życia mieszkańców, atrakcyjność rozwojową itp. Wykres 1. Zmiany rejestrowanej liczby ludności w kategoriach miejskich obszarów funkcjonalnych i miast w latach 2004–2020 (w 2009 r. występuje statystyczne zaburzenie trendu w wyniku przeprowadzenia spisu powszechnego w 2011 r. i aktualizacji danych bilansowych dwa lata wstecz) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) 5. Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego 5.1. Wizja rozwoju polskich miast Krajowa Polityka Miejska 2030 jest instrumentem prowadzenia polityki rządu RP wobec miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, natomiast rozwój miast wpisuje się w politykę rozwoju kraju, w tym politykę regionalną. Miasta różnej wielkości i powiązane z nimi funkcjonalnie obszary (w tym miejskie i wiejskie) odgrywają i będą odgrywać coraz bardziej istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach. Polityka rozwoju miast – obok działań ukierunkowanych na wyzwania i problemy miast w granicach administracyjnych – powinna coraz wyraźniej dostrzegać korzyści, jakie niesie współpraca z otoczeniem, czyli gminami sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Te wzajemne relacje,  Monitor Polski Monitor Polski – 18 – – 17 – Poz. 746 Poz. … umiejętność rozwiązywania ponadlokalnych problemów i czerpanie obustronnych korzyści stanowić będzie o przewadze konkurencyjnej obszarów miejskich. Istotą prowadzenia krajowej polityki miejskiej jest stawianie czoła wyzwaniom rozwojowym oraz budowanie warunków do wzmacniania zdolności miast i miejskich obszarów funkcjonalnych do zrównoważonego rozwoju, polepszania jakości życia mieszkańców i budowania odporności na obserwowane zmiany klimatu. Oprócz nakreślenia celu nadrzędnego Krajowa Polityka Miejska 2030 przyjmuje sześć celów, które wpisują się w wizję długofalowego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych:  Miasto kompaktowe – oznacza dążenie do rozwoju obszarów miejskich (w zwartości strukturalnej) w sposób zrównoważony i odpowiedzialny oraz do racjonalnego wykorzystania przestrzeni i dostępnych zasobów.  Miasto zielone – oznacza przeciwstawianie się pogłębianiu kryzysu klimatycznego, przeciwdziałanie skutkom zmian klimatu, ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza oraz odbudowywanie ekosystemów na obszarach miejskich (zwiększanie trenów zieleni oraz ciągłość ekosystemów przenikających się z obszarami zurbanizowanymi).  Miasto produktywne – oznacza oparcie rozwoju obszarów miejskich na zdywersyfikowanej gospodarce, która zapewnia mieszkańcom miejsca pracy, tworząc solidną inwestycyjną podstawę zrównoważonego rozwoju miejskiego.  Miasto cyfrowe – oznacza wykorzystanie procesów transformacji cyfrowej na rzecz wzmacniania wzajemnych relacji między zarządzającymi obszarem miejskim, mieszkańcami, organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami, aby efektywnie zarządzać rozwojem miejskim.  Miasto dostępne – oznacza nie tylko niwelowanie barier przez racjonalne usprawnienia organizacyjne i funkcjonalne, ale także gwarancję zapewnienia równych szans wszystkim mieszkańcom i pełnego ich uczestnictwa w życiu społeczności oraz w dostępie do usług publicznych niezależnie od wielkości i umiejscowienia w strukturze osadniczej.  Miasto sprawne – oznacza zdolność skutecznego zarządzania, efektywnego wykorzystania zasobów własnych, ale także umiejętność współpracy między wszystkim uczestnikami procesów rozwoju miejskiego (współpraca partnerska między instytucjami, organizacjami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami, i innymi – nie tylko w obrębie miast, ale także w ich obszarze funkcjonalnym). Wszystkie cele KPM 2030 są ze sobą powiązane i nie da się w pełni realizować żadnego z nich z pominięciem pozostałych. Sformułowana poniżej wizja rozwoju polskich miast pokazuje kierunek rozwoju miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Stanowi ona jednocześnie ważny punkt odniesienia do kreowania warunków (prawnych, finansowych, organizacyjnych i innych), aby ułatwiać osiąganie zamierzonych celów.  Monitor Polski Monitor Polski – 19 – – 18 – Poz. 746 Poz. … Polskie miasta są przyjazne i dostępne dla wszystkich mieszkańców oraz oferują wysoką jakość życia. W polskich miastach uwzględnia się wpływ przestrzeni na dobrostan i zdrowie mieszkańców, m.in. dzięki obecności zieleni i dbałości o jakość ekosystemów miejskich. Polskie miasta traktują priorytetowo niskoemisyjny i bezemisyjny transport zbiorowy oraz ruch niezmotoryzowany, ograniczają zużycie zasobów, coraz lepiej adaptują się do skutków zmian klimatu i są bardziej odporne na ich negatywne oddziaływanie, zapewniając wzrost gospodarczy bez odpowiedniego wzrostu presji na środowisko. Są produktywne i nowoczesne. Jako miejsca atrakcyjne do lokowania i prowadzenia biznesu – przyciągają przedsiębiorców. Inteligentnie planują swój rozwój, wykorzystując przy tym potencjał zasobów własnych i technologii cyfrowych. Duże i średnie miasta są motorami rozwoju przede wszystkim w skali europejskiej, krajowej i regionalnej. Natomiast małe miasta czerpią korzyści rozwojowe wynikające z partnerskiej współpracy z miastami większymi oraz otaczającymi je obszarami wiejskimi. Polskie miasta są kompaktowe, a w spójności i harmonii przestrzennej upatrują szans rozwojowych oraz racjonalizacji kosztów funkcjonowania. Są otwarte i rozwijają się w sposób zrównoważony w kierunku terytoriów zwartych przestrzennie, są pełne dobrze zorganizowanych funkcjonalnych i estetycznych przestrzeni publicznych z poszanowaniem dla wartości zabytków i dziedzictwa kulturowego. Są także sprawnie zarządzane – w sposób skuteczny, efektywny i partnerski. Wykorzystują zintegrowane działania adresowane do swoich obszarów funkcjonalnych oraz inicjują partnerską współpracę z sąsiednimi gminami, mieszkańcami, organizacjami społeczno-gospodarczymi i innymi interesariuszami miejskimi. Skuteczność realizacji wizji i celów rozwoju miast pokłada się w efektywnych działaniach i mechanizmach implementacyjnych. Jednak odnosić się one muszą przede wszystkim do przezwyciężania wyzwań i rozwiązywania problemów uniemożliwiających obszarom miejskim harmonijny i trwały rozwój. 5.2. Zasady prowadzenia polityki rozwoju miast W realizacji wizji i celów KPM 2030 obowiązują zasady mające charakter horyzontalny. Mają one wpływ na sprawność i jakość działań rozwojowych w obszarach miejskich. Polityka miejska jest realizowana z uwzględnieniem wszystkich zasad polityki regionalnej zawartych w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2030. W sposób szczególny należy jednak uwzględniać następujące standardy w działaniu:  Kompleksowość i zintegrowanie przy realizacji działań patrz na miasto terytorialnie miejskich i w obszarze funkcjonalnym. Zintegrowane i problemowo oraz działaj kompleksowo podejście terytorialne w polityce rozwoju miejskiego w stosunku do obszaru czy problemu, odnosi się do obszarów funkcjonalnych, a nie tylko a jeśli cię nie stać na duży zakres administracyjnych. Oznacza to konieczność realizacji działania od razu dostosuj swoje plany przedsięwzięć w sposób skoordynowany, do skali i możliwości realizacyjnych komplementarny i umożliwiający synergię. Takie podejście pozwala na lepsze wykorzystanie ukrytych lub niewłaściwie dotychczas wykorzystanych, szeroko rozumianych zasobów i specyficznych potencjałów. Tym samym polityka miejska oddziałuje zarówno na miasta na prawach powiatu, gminy miejskie, jak również na wchodzące z nimi w interakcje gminy miejsko-wiejskie i wiejskie. Kompleksowość w podejściu  Monitor Polski Monitor Polski – 20 – Poz. 746 – 19 – Poz. … terytorialnym oznacza takie zaplanowanie działań, aby przyniosły poprawę strukturalną na obszarze miejskim i powiązanym z nim obszarem funkcjonalnym przy racjonalnym wydatkowaniu pieniędzy oraz minimalizacji kosztów społecznych i środowiskowych. nie zasklepiaj powierzchni  Dbałość o zazielenianie obszarów miejskich jest jednym jeśli naprawdę nie musisz, postaw na zieleń z priorytetów, który ma bardzo korzystny wpływ na jakość życia mieszkańców. Zasada ta dotyczy nie tylko odpowiedniego gospodarowania błękitno-zieloną infrastrukturą, ale także wiąże się z promocją proekologicznych postaw społecznych. Każda inwestycja czy pakiet przedsięwzięć na danym obszarze miejskim powinny być analizowane pod kątem ochrony środowiska przyrodniczego i zwiększania powierzchni biologicznie czynnej z zielenią dającą cień oraz zielenią wysoką, która pozytywnie wpływa na odczuwanie skrajnie wysokich temperatur przez mieszkańców miast. Ponadto uwzględniane powinny być rozwiązania oparte na naturze możliwe do zastosowania od strony technologicznej, takie jak zielone dachy czy fasady oraz różne formy retencjonowania wody.  Zasada zapewnienia dostępności jest skierowana do nowych jeśli coś budujesz/odnawiasz i modernizowanych inwestycji realizowanych na podstawie lub organizujesz na nowo – zasad projektowania uniwersalnego. Jego celem jest to rób to z myślą ułatwienie życia każdemu, szczególnie osobom o zapewnieniu dostępności z niepełnosprawnościami oraz osobom starszym. Dostępność to także usuwanie istniejących barier przez racjonalne usprawnienia organizacyjne i funkcjonalne. Należy podkreślić, że wiele rozwiązań technologicznych czy architektonicznych, które dziś są w powszechnym użyciu, pierwotnie była tworzona z myślą o osobach ze szczególnymi potrzebami, na przykład autobusy niskopodłogowe, podjazdy, brak progów, regulowane meble, antypoślizgowe powierzchnie, informacja głosowa. Świadczy to o potrzebie powszechności udogodnień dla wszystkich mieszkańców.  Upowszechnianie partycypacji społecznej, rozumianej jako nie tylko informuj i konsultuj, udział mieszkańców miasta i obszaru funkcjonalnego ale też włączaj się w działania w definiowaniu i rozwiązywaniu problemów lokalnych uzupełniające do i podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących społeczności prowadzonych inwestycji, a także angażuj się w działania lokalnej. W tym kontekście partycypację należy przedstawić i inicjatywy obywatelskie jako platformę budowania relacji i więzi na poziomie społeczności lokalnych. Inspirowanie procesu zwiększania znaczenia partycypacji w procesie decyzyjnym leży po stronie władz. Ważne jest nadanie właściwej rangi partycypacji i formalne zobowiązanie się władz miejskich do stosowania partycypacji jako elementu zarządzania miastem. Nastawienie na partycypacyjny sposób podejmowania decyzji powinno w szerszym zakresie prowadzić także do większego zaangażowania obywatelskiego w działania na obszarach miejskich.  Monitor Polski Monitor Polski – 21 – – 20 – Poz. 746 Poz. …  Zasada współdziałania i partnerstwa oznacza optymalizację sprawdź, czy wykonanie wykorzystania współpracy na rzecz efektywnego i skutecznego jakiegoś zadania nie byłoby działania. Działanie w partnerstwie daje większe szanse na efektywniejsze lub tańsze, powodzenie w realizacji celów rozwojowych. Partnerstwa mogą robiąc to we współpracy być tworzone w różnych konfiguracjach zarówno w zakresie z innym podmiotem współpracy międzyszczeblowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, jak również z partnerami prywatnymi, społecznymi i gospodarczymi, krajowymi i zagranicznymi. Kluczowym wymiarem współpracy w kontekście tworzenia obszarów powiązań funkcjonalnych oraz kierowania do tych obszarów rozwiązań wypracowanych systemowo staje się współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego.  Zasada obiegu zamkniętego polega na racjonalnym zamknij obieg: nie marnuj wykorzystywaniu dostępnych zasobów w sposób pozwalający na posiadanych zasobów, zaspokajanie przez miasta, nie tylko bieżących potrzeb pomyśl, jak możesz mieszkańców, lecz także na dążeniu do zapewnienia wykorzystać je ponownie bezpiecznego środowiska do życia i rozwoju dla następnych i lepiej pokoleń. Zamiast wyrzucać czy utylizować warto wcześniej podejmować próby naprawienia. Zwykłe zamówienie publiczne zmienione w zielone zamówienia publiczne – takie inwestycje, choć trudniejsze do przygotowania, zaowocują w dłuższej perspektywie. Należy wykorzystywać ponownie tereny i infrastrukturę, które utraciły dotychczasowe funkcje, w szczególności w centrach miast. Jednocześnie należy mieszkańcom stworzyć warunki, które pozwalają zadbać o posiadane zasoby, oraz dzielić się nimi – przez wsparcie gospodarki współdzielenia, innowacyjnych przedsiębiorstw czy rzemieślników, którzy nadadzą codziennym przedmiotom drugie życie. 6. Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej Zamierzeniem KPM 2030 jest ukierunkowanie na poziomie ogólnopolskim narzędzi i rozwiązań, które ułatwią samorządom miast oraz miejskich obszarów funkcjonalnych prowadzenie lokalnych i ponadlokalnych polityk zrównoważonego rozwoju. Postulowane zmiany w przepisach prawnych, modyfikacje mechanizmów finansowych oraz wsparcie dla transferu wiedzy mają na celu poszerzenie wachlarza rozwiązań, z których mogą korzystać samorządy. Aby KPM 2030 mogła odnieść się w uporządkowany sposób do złożonego charakteru problematyki miejskiej, konieczne okazało się wyselekcjonowanie najbardziej aktualnych i kluczowych wyzwań obszarów miejskich. Wybrano te, szczególnie istotne dla obecnych potrzeb rozwojowych polskich miast, mając jednocześnie świadomość, że nie wyczerpują one w pełni wszystkich aspektów ich funkcjonowania. W diagnozie problemów miast pomocna była analiza danych w różnych przekrojach terytorialnych, w tym w wymiarze miejskim, która została zaprezentowana w opracowaniu Rozwój regionalny Polski – raport 2020 sporządzonym przez Główny Urząd Statystyczny na potrzeby monitorowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego do 2030 roku. Zgodnie z założeniami, jednym z celów raportu, było przedstawienie diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej miast pod kątem sformułowania wyzwań w KPM 2030. Ważną przesłanką, jaka była brana także pod uwagę przy wyborze poszczególnych wyzwań, jest możliwość istotnego wpływu na rozwiązywanie problemów miast i miejskich obszarów funkcjonalnych przez działania i instrumenty o charakterze terytorialnym.  Monitor Polski Monitor Polski – 22 – – 21 – Poz. 746 Poz. … W opracowaniu wyzwań i rozwiązań wykorzystano także efekty prac grup eksperckich prowadzonych przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów, których prace były ukierunkowane na przygotowanie rekomendacji dla krajowej polityki miejskiej i publicznie zaprezentowane na Kongresie Polityki Miejskiej w Katowicach, w czerwcu 2021 r. Dodatkowo należy podkreślić, że selekcja wyzwań opierała się także na hierarchizacji tych zagadnień, które najczęściej były zgłaszane w licznie prowadzonych dyskusjach i konferencjach poprzedzających pracę nad przygotowaniem KPM 2030, m.in. w ramach Krajowych Forów Miejskich. KPM 2030 wyróżnia kluczowe wyzwania dotyczące miast i ich obszarów funkcjonalnych oraz proponuje priorytetowe kierunki rozwiązań wokół kwestii: problemów suburbanizacji i ładu przestrzennego, współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych oraz wzmocnienia zdolności rozwojowych (także przez transformację cyfrową),  jakości środowiska przyrodniczego w miastach i działań adaptacyjnych wobec zmian klimatu,  systemów mobilności …