Uchwała nr 136 Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030

W skrócie

Uchwała przyjmuje Krajową Politykę Miejską 2030, która jest dokumentem mającym na celu zrównoważony rozwój miast i miejskich obszarów funkcjonalnych w Polsce. Koncentruje się na działaniach i instrumentach terytorialnych, aby sprostać aktualnym wyzwaniom miejskim.

Co reguluje

Kierunki zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych.
Integrację i koordynację działań na poziomie krajowym w ramach polityki rozwoju i polityk sektorowych.
Współpracę i partnerstwo z samorządem regionalnym i lokalnym w zakresie rozwoju miejskiego.
Kreowanie sprzyjającego otoczenia prawnego i organizacyjnego dla miast.

Kogo dotyczy

Instytucje rządowe odpowiedzialne za programowanie kierunków rozwoju na poziomie krajowym.
Jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz podmioty ze sfery pozarządowej, biznesu, nauki, kultury, organizacji zrzeszających mieszkańców i przedsiębiorców.

Kluczowe punkty

Krajowa Polityka Miejska 2030 ma koordynować polityki sektorowe dotyczące miast i ich obszarów funkcjonalnych.
Dokument ma inicjować i integrować działania podmiotów od poziomu krajowego do lokalnego.
Polityka miejska będzie obecna w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do dnia 31 grudnia 2025 r., po czym zostanie włączona do katalogu polityk publicznych.
Uchwała zastępuje uchwałę nr 198 Rady Ministrów z dnia 20 października 2015 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej.

Tekst ustawy

MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 4 sierpnia 2022 r. Poz. 746 UCHWAŁA NR 136 RADY MINISTRÓW z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej 2030 Na podstawie art. 21c ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079) Rada Ministrów uchwala, co następuje: §

Przyjmuje się Krajową Politykę Miejską 2030, stanowiącą załącznik do uchwały. §
Traci moc uchwała nr 198 Rady Ministrów z dnia 20 października 2015 r. w sprawie przyjęcia Krajowej Polityki Miejskiej (M.P. poz. 1235). §
Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki Monitor Polski –2– Poz. 746 Załącznik Załącznik do uchwały nr 136 Rady Ministrów z dnia 14 do uchwały nr czerwca 136 2022 r. (M.P. poz. 746) Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2022 r. (poz. …) Monitor Polski Monitor Polski – –3 3– – Poz. … Poz. 746 Spis treści
Wstęp .............................................................................................................................................. 5
Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju ................................................ 5 2.
Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030 ....................................................................................... 5 2.
Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych .................................................... 6
Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej ............................................................. 8
Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast .......................................................... 11
Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego ......................................................................... 17
Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej.................................................................................... 21
Wyzwania Krajowej Polityki Miejskiej 2030 .................................................................................. 24 7.
Wyzwanie I: Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny ............................................................. 24 7.
Wyzwanie II: Niwelowanie procesów chaotycznej suburbanizacji ......................................... 33 7.
Wyzwanie III: Wzmocnienie współpracy samorządowej w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ........................................................................................................................ 42 7.
Wyzwanie IV: Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu w miastach ..................... 50 7.
Wyzwanie V: Poprawa jakości środowiska przyrodniczego w miastach ................................. 64 7.
Wyzwanie VI: Zapewnienie zrównoważonego i zintegrowanego systemu mobilności miejskiej w miejskich obszarach funkcjonalnych .................................................................... 75 7.
Wyzwanie VII: Poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym ................................................ 89 7.
Wyzwanie VIII: Poprawa dostępności mieszkaniowej ............................................................ 96 7.
Wyzwanie IX: Poprawa zdolności inwestycyjnych miast ...................................................... 107 7.
Wyzwanie X: Zwiększenie wykorzystania potencjału społecznego .................................... 117 7.
Wyzwanie XI: Przyspieszenie tempa transformacji cyfrowej miast .................................... 126
Implementacja Krajowej Polityki Miejskiej ................................................................................. 134 8.
Mechanizm wdrożeniowy oparty na powołaniu Rady Wykonawczej Krajowej Polityki Miejskiej ................................................................................................................................ 136 8.
Krajowa Polityka Miejska jako ukierunkowanie wsparcia w innych programach i strategiach .. 139 8.
Projekty strategiczne ............................................................................................................. 140 8.
Monitoring KPM 2030 ........................................................................................................... 141 Monitor Polski Monitor Polski – –44–– Poz. … Poz. 746 Załącznik nr 1 – Projekty strategiczne w trakcie realizacji i proponowane do uruchomienia ............ 143 Załącznik nr 2 – Podsumowanie konsultacji publicznych .................................................................... 149 Monitor Polski Monitor Polski –5– –4– Poz. 746 Poz. …
Wstęp Krajowa Polityka Miejska 2030 (KPM 2030) jest dokumentem ukierunkowanym na zrównoważony rozwój miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Koncentruje się na działaniach i instrumentach zorientowanych terytorialnie, które odpowiadają aktualnym wyzwaniom stojącym przed miastami oraz miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Polityki publiczne realizowane przez liczne instytucje, szczególnie rządowe, powinny umożliwiać jak najlepsze wykorzystanie potencjałów oraz przewagę konkurencyjnych polskich miast dla zapewnienia zrównoważonego rozwoju przestrzennego oraz społeczno-gospodarczego. Na obszarach miejskich zjawiska i problemy o różnym charakterze (gospodarcze, społeczne, demograficzne, infrastrukturalne, przestrzenne, środowiskowe, kulturowe i inne) przenikają się i wzajemnie na siebie wpływają, tworząc nie tylko skomplikowaną strukturę, ale także różnorodną siłę wzajemnych zależności. Logika KPM 2030 formułuje konieczność zerwania z podejściem wyłącznie sektorowym w prowadzeniu polityk publicznych po to, aby z jednej strony oddać złożoność i wzajemne powiązania występujących w przestrzeni miejskiej uwarunkowań i problemów, a z drugiej strony, aby proponować skuteczną odpowiedź na sformułowane wyzwania krajowej polityki miejskiej. Kluczowymi podmiotami oraz pierwszoplanowymi adresatami niniejszego dokumentu są instytucje rządowe odpowiedzialne za programowanie kierunków rozwoju na poziomie krajowym. Natomiast kluczowymi partnerami w realizacji celów krajowej polityki miejskiej powiązanych z zasadami rozwoju miejskiego, są przede wszystkim jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz podmioty ze sfery pozarządowej, biznesu, nauki, kultury, organizacji zrzeszających mieszkańców, przedsiębiorców i innych interesariuszy rozwoju miejskiego. Krajowa Polityka Miejska 2030 jest zbieżna z horyzontem czasowym kluczowych dokumentów strategicznych obecnie obowiązujących, szczególnie średniookresowej strategii rozwoju kraju – Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r. (SOR). W niej zostały stworzone nowe ramy dla polityki rozwoju, w tym dla polityki miejskiej, uszczegółowione w 2019 r. przez Krajową Strategię Rozwoju Regionalnego 2030 (KSRR 2030). KPM 2030 uwzględnia także wyzwania i cele sformułowane na poziomie międzynarodowym, w tym europejskim, odzwierciedlone w licznych dokumentach, takich jak: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (Agenda 2030), Nowa Agenda Miejska ONZ, Agenda Miejska dla UE, Agenda Terytorialna – 2030 Przyszłość dla wszystkich obszarów czy niedawno zaktualizowana Nowa Karta Lipska – Transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra.
Krajowa polityka miejska w systemie zarządzania rozwojem kraju 2.
Rola Krajowej Polityki Miejskiej 2030 Biorąc pod uwagę istniejące deficyty w zakresie prowadzenia polityki miejskiej, należy przyjąć, że istotną rolą Krajowej Polityki Miejskiej 2030 jest koordynacja polityk sektorowych odnoszących się do miast i ich obszarów funkcjonalnych. Zatem rolą dokumentu jest inicjacja i integracja działań podmiotów różnego rodzaju – od krajowego po lokalny – na rzecz realizacji wizji i celów rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych (MOF). W tym ujęciu podstawowe aspekty krajowej polityki miejskiej to: Monitor Polski Monitor Polski      –6– –5– Poz. 746 Poz. … KIERUNKI ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU – realizacja pożądanych kierunków i sposobów rozwoju miast, określenie wizji ich rozwoju oraz celów do osiągnięcia, które powinny być realizowane w szerokim dialogu z partnerami publicznymi na wszystkich poziomach zarządzania: krajowym, regionalnym oraz lokalnym wraz z osobami niepublicznymi, których działania są istotne dla osiągania celów tej polityki. INTEGRACJA I KOORDYNACJA NA POZIOMIE KRAJOWYM – integracja i ukierunkowanie działań prowadzonych zarówno w ramach polityki rozwoju i polityk sektorowych, jak i przez inne podmioty sektora publicznego, których działalność może mieć istotne znaczenie dla osiągnięcia celów. Tworzy to przestrzeń dla efektywniejszego prowadzenia działań na rzecz rozwoju miast na poziomie krajowym i do większego współdziałania ze sobą rozproszonych inicjatyw sektorowych, realizowanych w ramach różnych horyzontalnych polityk publicznych m.in. klimatu, mobilności, innowacyjności, demografii. WSPÓŁPRACA I PARTNERSTWO Z SAMORZĄDEM REGIONALNYM I LOKALNYM – wyznaczanie celów rozwoju dla obszarów miejskich nie oznacza zastępowania roli samorządów. To budowanie przyjaznego otoczenia i zachęcanie do stosowania przez samorządy rozwiązań zgodnych z celami i kierunkami ogólnej polityki rozwoju kraju. KREOWANIE SPRZYJAJĄCEGO OTOCZENIA PRAWNEGO I ORGANIZACYJNEGO – określanie takich ram prawnych, systemowych i instytucjonalnych, aby miasta były w stanie realizować nakreślone cele. Polityka miejska ukierunkowuje konieczne zmiany prawne np. dotyczące planowania przestrzennego, finansów publicznych czy organizacji mobilności miejskiej, jeśli istnieje taka potrzeba. KONKRETNE DZIAŁANIA I PROJEKTY – zaplanowanie i realizacja projektów strategicznych nakierowanych na realizację określonych celów (mechanizm projektowy na bazie doświadczeń SOR), które będą angażować miasta i inne podmioty, pokazywać pożądany kierunek rozwiązań oraz testować wybrane działania. 2.
Polityka miejska w krajowych dokumentach strategicznych Bazą dla dokumentów strategicznych oraz dla działań polityki rozwoju jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzppr). Nowelizacja uzppr przyjęta w 2020 r. oraz zmiana ustawy o samorządzie gminnym wprowadziła zintegrowane strategie – lokalną i ponadlokalną. To praktyczne narzędzia dla miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, które mają wspierać zarządzanie nimi. Strategie zintegrowane włączają w proces zarządzania danym terytorium, np. miastem lub MOF-em, zagadnienia planowania przestrzennego. To istotne novum w stosunku do dotychczasowych strategii i punkt zwrotny w myśleniu o procesach rozwojowych, dla których zarówno punktem wyjścia, jak i efektem zmian jest właśnie przestrzeń. Problematyka miejska jest uregulowana fragmentarycznie w różnych ustawach (np. w uzppr, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie o rewitalizacji, ustawie o związku metropolitalnym w województwie śląskim). Nie daje to pełnego obrazu przepisów, jakimi powinny kierować się podmioty zarządzające miastami lub MOF-ami przy planowaniu oraz realizacji działań na obszarach miejskich. Zakres i różnorodność tych działań są bardzo szerokie i wymagają precyzyjnie sformułowanych i spójnych przepisów. Polityka miejska – jako jedyna do tej pory polityka wymieniona w uzppr z nazwy – będzie obecna w tej ustawie do dnia 31 grudnia 2025 r. Po tej dacie zostanie włączona do katalogu polityk publicznych w uzppr. Do tego czasu zostanie przygotowany projekt ustawy regulującej możliwie szeroko zagadnienia polityki miejskiej. To wyraźny sygnał jej wzmocnienia i ułatwienie uwzględnienia w procesie zarządzania miastem lub MOF-em. W SOR podkreśla się, że jednym z filarów odpowiedzialnego rozwoju jest rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony, wzmacniający potencjał endogeniczny danego terytorium i oparty na solidarności społecznej. Z efektów podejmowanych działań powinni korzystać wszyscy obywatele. Monitor Polski Monitor Polski –7– –6– Poz. 746 Poz. … W dokumencie wskazano na konieczność wdrożenia działań służących pełnemu wykorzystaniu potencjału miast w ujęciu horyzontalnym oraz terytorialnym na poziomie krajowym, regionalnym i subregionalnym, obejmujących kwestie istotne z punktu widzenia miasta każdej wielkości. Ponadto w SOR podkreśla się horyzontalne działania, podejmowane na rzecz wszystkich miast, dotyczące sfery regulacyjnej, instytucjonalnej i inwestycyjnej. Są one podejmowane w powiązaniu z działaniami polityki regionalnej oraz ukierunkowanymi terytorialnie instrumentami polityki krajowej i europejskiej. Wraz z przyjęciem SOR polityka miejska zyskała dodatkowo na znaczeniu, stając się integralną częścią polityki rozwoju kraju. Rząd RP pozyskał realne instrumenty wdrożeniowe w postaci projektów strategicznych skierowanych do miast (np. Pakiet dla miast średnich, Partnerska Inicjatywa Miast, systemowe wsparcie rewitalizacji) lub o charakterze horyzontalnym, ale dotyczącym zagadnień szczególnie istotnych dla obszarów miejskich (np. Program „Czyste powietrze”). Dzięki nim polityka miejska uzyskała szerszy i bardziej konkretny aspekt wdrożeniowy. Przyjęta w 2019 r. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2030 precyzuje zapisy SOR, szczególnie w kontekście Celu II – Rozwój społecznie wrażliwy i zrównoważony terytorialnie. Celem polityki regionalnej jest zapewnianie warunków dla zrównoważonego rozwoju kraju oraz zmniejszanie dysproporcji w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego różnych terytoriów, w szczególności wspomaganie rozwoju obszarów, które nie mogą w pełni rozwinąć swojego potencjału lub utraciły funkcje społeczno-gospodarcze. Zgodnie z KSRR 2030 wspieranie ośrodków miejskich służy budowaniu siły konkurencyjnej regionów. KSRR 2030 zakłada wsparcie rozwoju wszystkich miast, tj.: największych aglomeracji, średnich oraz małych miast powiązanych funkcjonalnie z obszarami wiejskimi bez względu na ich wielkość, położenie czy pełnione funkcje społeczne, gospodarcze i administracyjne. KSRR 2030 dostrzega rosnące znaczenie i ważną rolę różnych ośrodków miejskich w kontekście ich wpływu na rozwój ich otoczenia i powiązanych z nimi funkcjonalnie gmin. Wzmacnianie miast różnej wielkości i powiązanych z nimi obszarów wiejskich będzie odgrywać istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach. Zgodnie z zapisami KSRR 2030 miasta średnie, tracące funkcje społeczno-gospodarcze, stanowią obszar strategicznej interwencji i będą komplementarnie wspierane na poziomie krajowym i regionalnym. Działania wobec tych obszarów powinny być dostosowane do indywidulanych potrzeb i potencjałów danego terytorium. Kluczowa jest odbudowa bazy gospodarczej miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz wzmocnienie ich roli jako centrów aktywności społecznej i gospodarczej. Obok działań ukierunkowanych na problemy i wyzwania miast w granicach administracyjnych szczególną uwagę poświęca się współpracy z ich otoczeniem i gminami sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Rozwijanie silniejszych relacji współpracy w ramach obszarów funkcjonalnych miast może przynieść lepsze wyniki rozwoju społeczno-gospodarczego dla nich samych oraz dostarczyć korzyści wszystkim interesariuszom. Wyróżnienie polityki miejskiej w SOR i KSRR 2030 wskazuje na potrzebę istotnego ujęcia kwestii miejskich w dokumentach określających prowadzenie polityki rozwoju na poziomie regionalnym. Dokumenty opracowywane na tym poziomie muszą być zgodne z wyżej wymienionymi dokumentami i przyczyniać się do realizacji zawartych tam wskazań. Monitor Polski Monitor Polski – 8 – –7– Poz. 746 Poz. …
Kontekst międzynarodowy dla krajowej polityki miejskiej Działania Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) na rzecz zrównoważonego rozwoju miast UN-Habitat1 jest organizatorem globalnych debat i konferencji poświęconych wyzwaniom dotyczącym zrównoważonego rozwoju miast. Nowa Agenda Miejska ONZ2 przedstawia globalną wizję, cele i priorytety zrównoważonego rozwoju miast na najbliższe 20 lat. Jest to kontynuacja działań ONZ podjętych w ramach Agendy
Realizacja Nowej Agendy Miejskiej jest wkładem we wdrażanie miejskiego wymiaru 17 Celów Zrównoważonego Rozwoju, w szczególności Celu 11 dotyczącego uczynienia miast „bezpiecznymi, stabilnymi, zrównoważonymi oraz sprzyjającymi włączeniu społecznemu”. Nowa Agenda Miejska ONZ wskazuje na potrzebę współpracy między wszystkimi szczeblami administracji w celu umożliwienia osiągnięcia zrównoważonego, zintegrowanego rozwoju obszarów miejskich. W dokumencie przedstawiono szereg postulatów w wymiarach społecznym, gospodarczym i środowiskowym, nad których wdrożeniem członkowie ONZ zobowiązali się pracować we własnych krajach. Polska uczyniła to, poczynając od 2 kwietnia 2019 r. przyjęciem przez poszczególnych ministrów polskiego rządu oraz przedstawicieli samorządów Deklaracji o współpracy na rzecz realizacji krajowej polityki miejskiej oraz Nowej Agendy Miejskiej ONZ
Jednym z narzędzi prowadzenia przez UN-Habitat globalnej dyskusji nad kierunkami rozwoju miast jest organizowane co dwa lata wydarzenie pn. Światowe Forum Miejskie (World Urban Forum), które pozwala na systematyczne śledzenie aktualnych trendów i wyzwań oraz ich uwzględnienie w lokalnych uwarunkowaniach rozwojowych. Dotychczasowe działania naszego kraju w zakresie realizowania polityki miejskiej zostały docenione przez UN-Habitat i dlatego Polska organizuje XI sesję Światowego Forum Miejskiego w Katowicach w 2022 r. Aktywność Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wobec obszarów miejskich OECD od lat zajmuje się tematyką rozwoju miast w ramach prac Komitetu do spraw polityk rozwoju regionalnego oraz działającej pod jego auspicjami Grupy roboczej ds. polityk miejskich, tworząc własne bazy danych, opracowując szereg przeglądów metropolitalnych i miejskich, analiz tematycznych czy sieci wymiany doświadczeń. W 2011 r. OECD przygotowało Przegląd krajowej polityki miejskiej OECD. Polska 2011, który zapoczątkował cykl przeglądów miejskich dla innych krajów. Jako podsumowanie ponad 20 lat prac w tej tematyce w 2019 r. opracowano Zasady OECD dla polityk miejskich, które zostały przyjęte przez ministrów państw członkowskich UE w marcu 2019 r. w Atenach. Obecnie OECD przygotowało we współpracy z Polską raport poświęcony kwestiom powiązań miejsko-wiejskich. 1 W ramach ONZ działa wyspecjalizowana agenda, tj. Program Narodów Zjednoczonych ds. Osiedli Ludzkich (United Nations Human Settlements Programme – UN-Habitat), zajmująca się kwestiami urbanizacji i osiedli ludzkich, w tym promocją zrównoważonego rozwoju ośrodków miejskich. 2 ONZ apeluje o zmianę podejścia w zakresie planowania, projektowania, finansowania i zarządzania w miastach w dokumencie Nowa Agenda Miejska ONZ, przyjętym podczas ostatniej konferencji Habitat w 2016 r. 3 Ministrowie oraz przedstawiciele samorządów zobowiązali się do wzmocnienia koordynacji i integracji polityk publicznych i działań skierowanych do obszarów miejskich, w tym działań administracji rządowej i realizacji projektów strategicznych realizowanych w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, dotyczących obszarów miejskich lub mających na nie wpływ. Monitor Polski Monitor Polski –9– –8– Poz. 746 Poz. … Konferencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP) i działania na rzecz miast Cykliczne konferencje ONZ w sprawie zmian klimatu stanowią największe światowe wydarzenia, których celem jest wypracowanie wspólnej polityki na rzecz przeciwdziałania zmianom klimatu. Terytorium szczególnie wrażliwym na skutki zmian klimatu są miasta. Przełomowym wydarzeniem była konferencja klimatyczna w Paryżu w roku 2015 (COP21). Przyjęte tzw. Porozumienie paryskie4 było pierwszym w historii uniwersalnym, prawnie wiążącym porozumieniem w dziedzinie klimatu. Podkreślono w nim szczególną rolę miast, w tym zarówno samorządów, jak i społeczności lokalnych w budowaniu odporności obszarów zurbanizowanych na niekorzystne skutki zmian klimatu i zmniejszania podatności na zagrożenia związane ze zmianami klimatu. Zasadniczym celem późniejszej konferencji klimatycznej w Katowicach (COP24) w 2018 r. było przyjęcie decyzji zapewniającej pełne wdrożenie Porozumienia paryskiego. Tak zwany Pakiet implementacyjny nadaje Porozumieniu paryskiemu realny kształt, wyznaczając ścieżkę, którą każde z państw zdecyduje się podążać w zakresie intensyfikacji działań na rzecz ochrony klimatu. Rezultatem ostatniej konferencji klimatycznej w Glasgow w 2021 r. (COP26) było zobowiązanie podpisane przez wszystkich sygnatariuszy do stopniowego zmniejszania wykorzystania węgla. Miasta mają istotną rolę do odegrania w tym procesie. Rosnące znaczenie polityki miejskiej w Unii Europejskiej Mimo że Unia Europejska (UE) nie posiada bezpośrednich uprawnień w zakresie polityki miejskiej, bez wątpienia szereg unijnych inicjatyw wpływa na miasta. Kwestie dotyczące roli obszarów miejskich na poziomie europejskim pojawiają się w komunikatach Komisji Europejskiej (KE) już od lat
Także ostatnie kilkanaście lat spotkań unijnych ministrów odpowiedzialnych za politykę miejską zaowocowało wieloma przyjętymi dokumentami5, określającymi wizję, priorytety i ramy dla tworzenia w państwach członkowskich UE polityk miejskich na rzecz zrównoważonego rozwoju. Podkreśla się potrzebę wzmocnienia roli miast w kształtowaniu przyszłych polityk UE. Obok obszarów metropolitalnych, uważanych w Europie za główne filary gospodarcze i siłę napędową tworzenia nowych miejsc pracy, coraz silniej dostrzega się również istotną rolę oraz potencjał małych i średnich miast w realizowaniu zrównoważonego rozwoju UE. Wymiar miejski jest także sukcesywnie wzmacniany przez KE w ramach różnych inicjatyw, także przez propozycje dotyczące pakietu działań i środków Europejskiego Zielonego Ładu6, mającego na celu przejście ku zrównoważonej, zielonej transformacji i Europie neutralnej klimatycznie. Jednym z ważnych wydarzeń dla europejskiej polityki miejskiej było przyjęcie w 2016 r. przez ministrów państw członkowskich UE ds. rozwoju miast tzw. Paktu amsterdamskiego, będącego odpowiedzią Unii Europejskiej na Cele Zrównoważonego Rozwoju ONZ. W ramach Paktu amsterdamskiego została ustanowiona Agenda Miejska dla UE, która oprócz określenia kilkunastu priorytetów dla polityki miejskiej, stworzyła nową, pierwszą tego rodzaju w Europie, platformę współpracy międzyrządowej w ramach partnerstw tematycznych. 4 Porozumienie paryskie zostało przyjęte przez 195 krajów, na konferencji klimatycznej w Paryżu w 2015 r. 5 Wśród dokumentów przyjętych przez ministrów znalazły się m.in.: Karta lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich, Lipsk, 2007 r.; Deklaracja z Toledo dotycząca rozwoju obszarów miejskich, Toledo 2010 r.; W kierunku europejskiej agendy miejskiej, Ateny, 2014 r.; W kierunku unijnego programu rozwoju miast, Ryga, 2015 r.; Nowa Karta Lipska – transformacyjna siła miast na rzecz wspólnego dobra, Lipsk, 2021 r. 6 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów ws. Europejskiego Zielonego Ładu, 11.12.2019 r., (COM

(2019)640 final). Monitor Polski Monitor Polski – 10 – –9– Poz. 746 Poz. … Skupiają one podmioty różnego szczebla – od instytucji europejskich, przez rządy państw członkowskich, po miasta i organizacje miejskie. Ich wspólnym celem jest wypracowanie nowych rozwiązań i rekomendacji dla poprawy danego obszaru rozwoju miast w aspektach: prawodawstwa, mechanizmów finansowania i wymiany wiedzy. Uwzględnienie wyników i zaleceń partnerstw powierza się Komisji Europejskiej przy opracowywaniu lub zmienianiu prawodawstwa, instrumentów i inicjatyw UE oraz państwom członkowskim przy opracowywaniu krajowych polityk miejskich. W listopadzie 2021 r. unijni ministrowie przyjęli Deklarację z Lubljany z wieloletnim programem prac, które urzeczywistniają początek nowego etapu realizacji Agendy Miejskiej dla UE. Dokument przewiduje konkretne kroki w celu odnowienia Agendy oraz proponuje nowe priorytety polityki miejskiej. W kontekście bieżących działań prowadzonych z poziomu UE na rzecz rozwoju obszarów miejskich należy wskazać na Nową Kartę Lipską

Podkreśla ona potrzebę poprawy zarządzania i koordynacji polityk miejskich na wszystkich szczeblach zarządzania oraz transformacji w kierunku miast: sprawiedliwych, zielonych i produktywnych. Wspomniane trzy wymiary mają przyczyniać się do budowania „miast odpornych”, mogących stawić czoła nadchodzącym wyzwaniom społecznym, gospodarczym i ekologicznym, gwarantując przy tym wysoką jakość życia. Nowa Karta Lipska zapewnia ramy realizacyjne niezbędnej transformacji miast i zasady dla polityk miejskich. Przyjęcie Nowej Karty Lipskiej jest impulsem dla państw członkowskich do tego, aby dokonać przeglądu ich własnych polityk miejskich i dostosować je do nowych wyzwań i uwarunkowań. Inicjatywy wspierające rozwój miast w perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 (realizacja do 2023 r.) W perspektywie finansowej UE na lata 2014–2020 wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich w ramach polityki spójności odbywa się przez realizację zintegrowanych strategii, służących rozwiązywaniu problemów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) obligatoryjnie co najmniej 5% wsparcia finansowego przeznaczono na działania z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (art. 7 EFRR8). Wsparcie zintegrowanych działań w obszarach miejskich umożliwił państwom nowy instrument terytorialny, tj. zintegrowane inwestycje terytorialne. KE wprowadziła również wsparcie innowacyjnych działań na rzecz zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (art. 8 EFRR9) – Urban Innovative Actions (UIA). W ramach europejskiej współpracy terytorialnej realizowana jest także kolejna edycja programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej URBACT, który koncentruje się na wymianie wiedzy i dobrych praktyk między miastami. Wsparcie miast w perspektywie finansowej 2021–2027 W perspektywie 2021–2027 w ramach funduszy polityki spójności w dalszym ciągu jest wzmacniany zrównoważony rozwój obszarów miejskich dzięki przeznaczeniu na ten cel co najmniej 8% zasobów 7 Nowa Karta Lipska przyjęta została przez unijnych ministrów do spraw rozwoju miast, w listopadzie 2020 r. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/
8 9 Jak wyżej. Monitor Polski Monitor Polski – 11 – – 10 – Poz. 746 Poz. … Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w skali kraju. (art. 11 EFRR/FS 10). Kontynuowana będzie tym samym realizacja instrumentów terytorialnych, w szczególności kierowanych do miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, takich jak: zintegrowane inwestycje terytorialne, rozwój lokalny kierowany przez społeczność oraz inne instrumenty terytorialne, utworzone odpowiednio do potrzeb przez państwa członkowskie. Współpraca między władzami miejskimi będzie kontynuowana w ramach IV edycji programu URBACT. KE tworzy także nowy instrument pn. Europejska Inicjatywa Miejska (European Urban Initiative – EUI, art. 12 rozporządzenia EFRR/FS11), zapewniający spójne wsparcie dla miast w obszarach priorytetowych Agendy Miejskiej dla UE. Celem EUI jest wzmocnienie zintegrowanego i partycypacyjnego podejścia do zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich oraz zapewnienie silniejszego powiązania z odpowiednimi politykami UE, w szczególności inwestycjami w polityce spójności. Jedną z konkluzji raportu Komisji Europejskiej12 jest przekonanie, że miasta są ważnymi podmiotami, które muszą być zaangażowane w projektowanie i wdrażanie polityk europejskich, w tym polityki spójności.
Charakterystyka miejskiej sieci osadniczej i systemu miast W określeniu wyzwań krajowej polityki miejskiej jest konieczne uwzględnienie specyfiki miejskiej sieci osadniczej. Charakterystyka aktualnej, miejskiej sieci osadniczej i systemu miast pozwoli na pełniejszy obraz procesów urbanizacyjnych w Polsce i lepsze zrozumienie zaproponowanych w KPM 2030 celów rozwojowych oraz kierunków rozwiązań w kluczowych wyzwaniach dla miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Struktura funkcjonalna i przestrzenna polskich miast ma wpływ na siłę powiązań i efektywność przepływów (dóbr, usług, osób, technologii itp.) w skali regionalnej, krajowej oraz międzynarodowej. W 2021 r. w Polsce odnotowano łączną liczbę 954 miast. Zajmują one powierzchnię 22,4 tys. km2 (7,2% powierzchni Polski) i zamieszkuje je 22,8 mln ludności (59,8%). Większość miast to ośrodki małe: poniżej 20 tys. mieszkańców – 737 ośrodków (21,8% ludności miast), w tym poniżej 5 tys. – 372 jednostek (4,6%). Z kolei 37 miast, z których każde ma powyżej 100 tys. mieszkańców, koncentrowało 46,1% populacji miejskiej. Okres po 1989 r. charakteryzuje szybki przyrost liczby miast, ich liczba w tym czasie zwiększyła się o 134 (rys. 1). 10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 11 ust.
11 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, art. 12 dotyczący Europejskiej inicjatywy miejskiej. Raport Komisji Europejskiej na temat Agendy Miejskiej skierowany do Rady UE, listopad 2017 r. (COM

(2017)657 final). 12 Monitor Polski Monitor Polski – 12 – – 11 – Poz. 746 Poz. … Rysunek 1. Miasta w Polsce według liczby ludności

(2021), aktualnego statusu administracyjno-funkcjonalnego i okresu nadania praw miejskich Źródło: na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) i M. Najgrakowskiego

(2009), uzupełnione. Najgrakowski M., 2009, Miasta Polski do początku XXI w., Dokumentacja Geograficzna, 39, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa Monitor Polski – 13 – Monitor Polski Poz. 746 – 12 – Poz. … Sieć polskich miast na tle Europy charakteryzuje się wysokim stopniem policentryczności, tj. nie ma silnie dominującej przewagi miasta centralnego nad ośrodkami regionalnymi. Wskutek tego udział Warszawy w populacji jest stosunkowo niewielki – 7,8% w grupie wszystkich miast oraz 4,7% populacji całego kraju (tab. 1). Jest to równocześnie jeden z najniższych wyników na kontynencie europejskim. Ponadto duże miasta (powyżej 200 tys. mieszkańców) są dość równomiernie rozmieszczone w kraju. Korzystna dla rozwoju regionalnego policentryczność sieci miejskiej wynika z przeszłości historycznej i kształtowania się ośrodków regionalnych i ponadregionalnych w różnych częściach państw zaborczych w XIX wieku (np. Gdańsk, Łódź, Poznań, Szczecin), granic państwowych w okresie międzywojennym (1918–1939), wreszcie intensywnej industrializacji i urbanizacji po II wojnie światowej (Białystok, Lublin, konurbacja katowicka13). Tabela 1. Charakterystyka miast w Polsce pod względem pełnionych funkcji i struktury wielkościowej w 2020 r. Kategoria administracyjnoterytorialna Pełnione funkcje w systemie osadniczym Liczba miast Mediana liczby ludności (2020, tys.) Sumaryczna liczba ludności

(2020)tys. % Stolica kraju (Warszawa) metropolitalne 1 1 794,2 1 794,2 7,8 Pozostałe stolice województw regionalne i ponadregionalne, w tym metropolitalne subregionalne i regionalne 17 296,6 5 916,6 25,8 48 88,9 4 799,9 21,0 lokalne i subregionalne 268 19,0 6 620,2 28,9 Pozostałe gminy miejskie lokalne 86 9,9 1 094,6 4,8 Pozostałe gminy miejsko-wiejskie Ogółem lokalne 524 3,7 2 679,6 11,7 944 7,4 22 905,1 100,0 Pozostałe miasta na prawach powiatu Siedziby powiatów Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Polski system miast ma też zrównoważoną strukturę wielkościową i charakteryzuje się kilkustopniową hierarchicznością. Trzon stanowią miasta wojewódzkie, pełniące funkcje regionalne i ponadregionalne, w tym metropolitalne. Według większości klasyfikacji za ukształtowane ośrodki metropolitalne uważa się miasta mające co najmniej około 400 tys. mieszkańców (według liczby ludności kolejno jest to: konurbacja katowicka, Warszawa, Kraków, Gdańsk z Gdynią i Sopotem, Łódź, Wrocław, Poznań, Szczecin ), a niekiedy także Bydgoszcz, Lublin, Białystok, Rzeszów i inne, w tym jako metropolie potencjalne lub kształtujące się. Kolejny rodzaj to miasta na prawach powiatu, z reguły liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców lub w większości będące stolicami województw przed rokiem 1999 . Łącznie jest tych miast 48 (bez stolic 13 Nazewnictwo takie jak konurbacja katowicka czy rybnicka na rysunkach i w tekście ma charakter przede wszystkim informacyjny i poglądowy. W analizie i ilustracji poszczególnych zagadnień konieczne było oparcie się na jednoznacznej metodologii oraz systematyce miast i obszarów zurbanizowanych, która z jednej strony uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. W przypadku Katowic i otoczenia za rdzeń przyjęto 14 miast na prawach powiatu, w przypadku Rybnika to jednocześnie dodatkowe 3 miasta oraz w przypadku Gdańska – to jeszcze Gdynia i Sopot. Monitor Polski Monitor Polski – 14 – – 13 – Poz. 746 Poz. … województw) i pełnią one na ogół rolę subregionalną lub regionalną. W tym drugim przypadku chodzi zwłaszcza o miasta liczące co najmniej 100 tys. mieszkańców (np. Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom, Tarnów, Wałbrzych). Część miast na prawach powiatu (w liczbie 19) wchodzi w skład układów policentrycznych (konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto). Miasta pełniące funkcje lokalne i niekiedy subregionalne to 269 stolic powiatów tzw. ziemskich (oficjalnie taka nazwa była używana w podziale administracyjno-terytorialnym przed rokiem 1975 i w okresie międzywojennym). Spośród omawianych grup miast stanowią one największą część populacji miejskiej (28,9%). Znajdują się one zazwyczaj w odległości 20–30 km od siebie i odtwarzają w dużym stopniu jeszcze średniowieczną sieć miejską. Ostatnią kategorię tworzą pozostałe miasta należące do grupy gmin miejskich

(86)oraz nieskategoryzowane wcześniej części miejskie gmin miejsko-wiejskich

(544). Jest to więc ponad połowa liczby wszystkich miast, ale koncentrują tylko 16,5% ludności miejskiej. Gęstość sieci tych najmniejszych miast jest korzystna i nie występują duże dysproporcje w rozmieszczeniu w całym kraju, co ma znaczenie dla rozwoju lokalnego. Generalnie, sieć miast zmniejsza się z południa na północ i z zachodu na wschód, co wynika z ogólnego rozmieszczenia ludności. Niekorzystną cechą polskich miast jest dekoncentracja dotychczas zamieszkałej ludności poza miejskie granice administracyjne. Następuje to w chaotyczny, słabo kontrolowany lub niekontrolowany sposób, przejawiający się w zjawisku „żywiołowej” suburbanizacji oraz rozlewania się miast (urban sprawl). Wynika to z chęci poprawy warunków zamieszkania, a także z relatywnie niższych cen zakupu nieruchomości. Dzieje się to jednak przy dużych zasobach ziemi w samych miastach (według ostatnich dostępnych szczegółowych danych geodezyjnych z 2014 r. użytki rolne stanowiły w miastach 921,9 tys. ha, a nieużytki – kolejne 33,7 tys. ha, co stanowiło łącznie 42,7% powierzchni miast np. w Warszawie było to 23,6%, a w Krakowie – aż 47,3%). Jednak migrująca ludność na ogół zachowuje silny związek z poprzednią gminą zamieszkania w postaci dojazdów do pracy i usług (tzw. dzienne systemy miejskie). Specyfiką Polski jest to, że klasyczna suburbanizacja, polegająca na przenoszeniu się ludności zwłaszcza z centrów miast na przedmieścia, jest powiększana silnymi, dodatkowymi strumieniami ludności pochodzącej z innych miejsc w kraju, a także w coraz większym stopniu z zagranicy. Powyższe rozważanie uprawnia do zwrócenia uwagi na miasta nie tylko w ich granicach administracyjnych, ale także na miasta z ich najbliższym, najsilniej powiązanym funkcjonalnie otoczeniem, czyli ze strefami podmiejskimi (miejskie obszary funkcjonalne). W przypadku Polski o wyraźnie wykształconych strefach tego typu można mówić w przypadku nie tylko największych, ale także mniejszych miast, niekiedy nawet powiatowych (tzw. gminy obwarzankowe, obszary wiejskie w gminach miejsko-wiejskich). Przy tym istnieje bardzo wiele różnych delimitacji zasięgów oddziaływania, najczęściej różniących się wynikami z powodu przyjmowania różnych podejść metodycznych. Na potrzeby KPM 2030 przyjęto, że analizy diagnostyczno-kartograficzne zostały wykonane co najmniej dla miast na prawach powiatu (66 miast), przy czym ze względu na policentryczny charakter liczba ta została zredukowana do 48 (dane dla rdzeni miejskich zostały zagregowane w trzech przypadkach: konurbacje katowicka i rybnicka oraz Trójmiasto). Monitor Polski – 15 – Monitor Polski Poz. 746 – 14 – Poz. … Przyjęto też, że granice stref podmiejskich zostaną wyznaczone w oparciu o podział na gminy. Dla miast wojewódzkich wykorzystano Delimitację Miejskich Obszarów Funkcjonalnych z 2012 r.14, a dla miast na prawach powiatu – opracowanie wykonane dla potrzeb projektu ESPON 1.4.3 Study on urban function15. Przy tak zakreślonych założeniach, w wyznaczonych strefach podmiejskich miast powiatowych co najmniej miast na prawach powiatu mieszkało 50,7% populacji kraju oraz zajmowały one 16,0% terytorium Polski (tab. 2). Tabela 2. Charakterystyka kategorii miejskich obszarów funkcjonalnych

(2020)Kategoria rdzeń Warszawa Ośrodki wojewódzkie Miasta na prawach powiatu Udział w Polsce (%) Powierzchnia (km2) Liczba gmin rdzeń 1 32 33 strefa podmiejska 49 232 138 2,7 16,9 Liczba ludności (tys.) 51,7 448,7 246,7 strefa podmiejska 330,2 2 493,1 1 435,9 rdzeń 1 794,2 7 729,1 2 987,4 strefa podmiejska 1 185,5 4 002,2 1 692,7 2,4 13,6 32,7 18,0 Uwaga: delimitację miejskich obszarów funkcjonalnych przyjęto na podstawie opracowań:

(1)Śleszyński P., 2013, Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd Geograficzny, 85, 2, s. 173–197;

(2)Korcelli P., Degórski M., Drzazga D., Komornicki T., Markowski T., Szlachta J., Węcławowicz G., Zaleski J., Zaucha J., 2010, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia KPZK PAN, 128, Warszawa (mapa Funkcjonalnych Obszarów Miejskich);

(3)Śleszyński P., Nowak M., Legutko-Kobus P., Hołuj A., Lityński P., Jadach-Sepioło A., Blaszke M., 2021, Suburbanizacja w Polsce jako wyzwanie dla polityki rozwoju, Studia. Cykl Monografii, 11/203, PAN Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Warszawa, s.

Uwaga do map, na których wyznaczono strefy zewnętrzne dla miast powyżej 35 tys. mieszkańców: przyjęcie cezury 35 tys. ma charakter porządkujący i wynikało z uwzględnienia miast w zasadzie większych pod względem liczby ludności niż najmniejsze pod tym względem miasto na prawach powiatu (Sopot; 35,2 tys. mieszkańców.). Źródło (powierzchnia, ludność): opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych) Polski system osadniczy jeszcze do niedawna (lata
i
ubiegłego wieku) był uważany za dojrzały, tj. stabilny pod względem stanu zaludnienia grup wielkościowych miast. Po roku 2000 dochodzi do 14 Jej wyniki są szczegółowo opisane w pracy: Przemysław Śleszyński, Delimitacja Miejskich Obszarów Funkcjonalnych stolic województw, Przegląd Geograficzny, 2013, tom 85, zeszyt 2, s. 173–
15 Zob. Piotr Korcelli, Marek Degórski, Dominik Drzazga i inni, Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Studia KPZK PAN, nr 128, Warszawa 2010, s.
Aby móc w syntetyczny i porównywalny sposób przedstawić główne cechy, w tym prawidłowości rozwoju miejskiej sieci osadniczej i systemu miast Polski, konieczne było oparcie się na jednoznacznej metodologii, która z jednej strony uwzględniałaby poprawność koncepcyjno-teoretyczną i metodyczną, a z drugiej – różnice międzyi wewnątrzregionalne. Ponieważ nie ma jednej oraz powszechnie uznawanej typologii i delimitacji podsystemów miast i ich otoczenia, oparto się na klasyfikacjach, które pojawiały się we wcześniejszych dokumentach strategicznych i są w środowisku naukowo-eksperckim uznawane za swego rodzaju punkt odniesienia. Monitor Polski Monitor Polski – 16 – – 15 – Poz. 746 Poz. … jego coraz silniejszego różnicowania się. Spada liczba ludności w coraz większej liczbie ośrodków (wyk. 1). W największym stopniu dotyczy to miast na prawach powiatu, czyli m.in. tych, które po 1998 r. przestały być stolicami województw (np. Krosno, Radom, Słupsk). W porównaniu z rokiem 2004, czyli wejściem Polski do Unii Europejskiej, w tej kategorii (miasta na prawach powiatu) do roku 2020 ubyło 219,6 tys. mieszkańców, czyli 6,8%. Nieco mniej dotkliwy spadek dotyczył miast będących siedzibami starostw powiatowych (-4,9%), a następnie miast obecnie wojewódzkich (-2,5%) i pozostałych miast, tj. niebędących siedzibami starostwa powiatowego (-1,8%). W tym samym czasie silnie wzrosły strefy podmiejskie zarówno wokół miast wojewódzkich (średnio o 17,9%), jak też miast na prawach powiatu (7,9%). W tym czasie typowe obszary wiejskie skurczyły się tylko o 0,7%. Kategoria miast-rdzeni wojewódzkich jest bardzo niejednorodna pod względem zmian liczby ludności. W latach 2004–2020 wzrosła liczba ludności w Warszawie (o 6%), Krakowie (o 3%) i Białymstoku (o 1,6%). Jednak najsilniejszy wzrost wystąpił w Rzeszowie (o 23,7%), głównie wskutek powiększenia terytorialnego o sąsiadujące gminy. Z podobnych przyczyn nie nastąpił jednak wzrost w Opolu. Z kolei najbardziej spadła liczba ludności w rdzeniu konurbacji katowickiej (o -9,6%), a także w Kielcach (o -7,7%), Poznaniu (o -6,8%) i Bydgoszczy (o -6,6%). Natomiast spośród pozostałych 31 miast na prawach powiatu (poza wojewódzkimi rdzeniami) tylko dwa ośrodki odnotowały wzrost (Siedlce i Suwałki – w granicach 1%). W pozostałych wystąpił spadek, rekordowo w Wałbrzychu (o -13,8%), i Częstochowie (o -12,3%), a także powyżej 10% – w Chełmie, Jeleniej Górze, Koninie i Przemyślu. Jeszcze inaczej wygląda sytuacja, jeśli porównać zmiany w układzie całych MOF-ów. Przyrost wystąpił zwłaszcza w aglomeracji warszawskiej (11,9%), rzeszowskiej (10,8%), poznańskiej (10,5%), trójmiejskiej (9,9%), wrocławskiej (9,5%) i krakowskiej (8,4%), a spadek – w aglomeracji łódzkiej (-7,9%) i konurbacji katowickiej (-7,1%). W MOF-ach miast grodzkich tylko w 10 przypadkach odnotowano wzrost (najwięcej w Lesznie w wysokości 7,1%), w pozostałych miał miejsce spadek liczby ludności (najbardziej dotkliwy w przypadku Wałbrzycha (-10,1%). W sumie oznacza to wyraźne różnicowanie się w zbiorze największych miast. W rzeczywistości zmiany są jeszcze głębsze, ponieważ duża część faktycznych migracji jest nierejestrowana. Dotyczy to zarówno przemieszczeń za granicę, jak też wewnątrz kraju. Miasta na obszarach peryferyjnych wyludniają się w stopniu większym niż wskazuje na to tzw. statystyka bieżąca, z drugiej strony strefy podmiejskie i kilka najbardziej atrakcyjnych metropolii ma nadwyżkę ludności w stosunku do oficjalnych danych (np. Warszawa, jak wskazują dane telemetryczne, ponad 200 tys. więcej). Przedstawione powyżej informacje odnośnie do zachodzących przeobrażeń demograficznych, jakie zachodziły przed rokiem 2022 w polskich miastach i obszarach je otaczających, ulegają znaczącym zmianom w wyniku działań zbrojnych podjętych przez Rosję na terenie Ukrainy w lutym 2022 r. W ciągu miesiąca po rozpoczęciu tych działań na teren Polski przybyło ponad 2 mln uchodźców i proces ten jest kontynuowany. Z różnych powodów większość tych osób trafia do ośrodków miejskich. Krótko po rozpoczęciu działań wojennych w Ukrainie ocenia się że np. w Warszawie przebywa ok 300 tys., a w Krakowie ponad 100 tys. uchodźców. Obecnie jest trudno oszacować skalę, okres i kierunki migracji obywateli Ukrainy wywołanej działaniami wojennymi. Napływ uchodźców do Polski (nie tylko ukraińskich) należy rozpatrywać w perspektywie długookresowej. Zakładając, że populacja ludności ukraińskiej zwiększy się w Polsce, tj. oprócz Monitor Polski Monitor Polski – 17 – – 16 – Poz. 746 Poz. … ekonomicznej imigracji (przedwojennej) o różnym statusie okresowości przebywania w Polsce ocenianej na 1–1,5 mln osób, przybędzie jakaś część aktualnego strumienia uchodźczego (zapewne liczona co najmniej w setkach tysięcy, a być może w milionach). Oznacza to fundamentalną zmianę struktury ludnościowej Polski z kraju jednolitego etnicznie (w grupie krajów tej wielkości – najbardziej jednorodnego etnicznie w Europie i jednego z niewielu na świecie) na kraj ze znaczącą mniejszością ukraińską (5% – z czasem zapewne więcej udziału w populacji kraju). Sytuacja ta będzie szczególnie obserwowana w miastach i będzie rodziła różnego rodzaju problemy. Część z nich została zaanonsowana w tym dokumencie, inne wykraczają poza zakres polityki miejskiej, ale mają istotny wpływ na charakter miast, tryb życia mieszkańców, atrakcyjność rozwojową itp. Wykres
Zmiany rejestrowanej liczby ludności w kategoriach miejskich obszarów funkcjonalnych i miast w latach 2004–2020 (w 2009 r. występuje statystyczne zaburzenie trendu w wyniku przeprowadzenia spisu powszechnego w 2011 r. i aktualizacji danych bilansowych dwa lata wstecz) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS (Bank Danych Lokalnych)
Wizja i zasady kształtowania rozwoju miejskiego 5.
Wizja rozwoju polskich miast Krajowa Polityka Miejska 2030 jest instrumentem prowadzenia polityki rządu RP wobec miast i miejskich obszarów funkcjonalnych, natomiast rozwój miast wpisuje się w politykę rozwoju kraju, w tym politykę regionalną. Miasta różnej wielkości i powiązane z nimi funkcjonalnie obszary (w tym miejskie i wiejskie) odgrywają i będą odgrywać coraz bardziej istotną rolę w rozwoju społeczno-gospodarczym i przestrzennym regionów w najbliższych latach. Polityka rozwoju miast – obok działań ukierunkowanych na wyzwania i problemy miast w granicach administracyjnych – powinna coraz wyraźniej dostrzegać korzyści, jakie niesie współpraca z otoczeniem, czyli gminami sąsiadującymi i powiązanymi funkcjonalnie. Te wzajemne relacje, Monitor Polski Monitor Polski – 18 – – 17 – Poz. 746 Poz. … umiejętność rozwiązywania ponadlokalnych problemów i czerpanie obustronnych korzyści stanowić będzie o przewadze konkurencyjnej obszarów miejskich. Istotą prowadzenia krajowej polityki miejskiej jest stawianie czoła wyzwaniom rozwojowym oraz budowanie warunków do wzmacniania zdolności miast i miejskich obszarów funkcjonalnych do zrównoważonego rozwoju, polepszania jakości życia mieszkańców i budowania odporności na obserwowane zmiany klimatu. Oprócz nakreślenia celu nadrzędnego Krajowa Polityka Miejska 2030 przyjmuje sześć celów, które wpisują się w wizję długofalowego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych:  Miasto kompaktowe – oznacza dążenie do rozwoju obszarów miejskich (w zwartości strukturalnej) w sposób zrównoważony i odpowiedzialny oraz do racjonalnego wykorzystania przestrzeni i dostępnych zasobów.  Miasto zielone – oznacza przeciwstawianie się pogłębianiu kryzysu klimatycznego, przeciwdziałanie skutkom zmian klimatu, ograniczenie emisji zanieczyszczeń powietrza oraz odbudowywanie ekosystemów na obszarach miejskich (zwiększanie trenów zieleni oraz ciągłość ekosystemów przenikających się z obszarami zurbanizowanymi).  Miasto produktywne – oznacza oparcie rozwoju obszarów miejskich na zdywersyfikowanej gospodarce, która zapewnia mieszkańcom miejsca pracy, tworząc solidną inwestycyjną podstawę zrównoważonego rozwoju miejskiego.  Miasto cyfrowe – oznacza wykorzystanie procesów transformacji cyfrowej na rzecz wzmacniania wzajemnych relacji między zarządzającymi obszarem miejskim, mieszkańcami, organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami, aby efektywnie zarządzać rozwojem miejskim.  Miasto dostępne – oznacza nie tylko niwelowanie barier przez racjonalne usprawnienia organizacyjne i funkcjonalne, ale także gwarancję zapewnienia równych szans wszystkim mieszkańcom i pełnego ich uczestnictwa w życiu społeczności oraz w dostępie do usług publicznych niezależnie od wielkości i umiejscowienia w strukturze osadniczej.  Miasto sprawne – oznacza zdolność skutecznego zarządzania, efektywnego wykorzystania zasobów własnych, ale także umiejętność współpracy między wszystkim uczestnikami procesów rozwoju miejskiego (współpraca partnerska między instytucjami, organizacjami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami, i innymi – nie tylko w obrębie miast, ale także w ich obszarze funkcjonalnym). Wszystkie cele KPM 2030 są ze sobą powiązane i nie da się w pełni realizować żadnego z nich z pominięciem pozostałych. Sformułowana poniżej wizja rozwoju polskich miast pokazuje kierunek rozwoju miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Stanowi ona jednocześnie ważny punkt odniesienia do kreowania warunków (prawnych, finansowych, organizacyjnych i innych), aby ułatwiać osiąganie zamierzonych celów. Monitor Polski Monitor Polski – 19 – – 18 – Poz. 746 Poz. … Polskie miasta są przyjazne i dostępne dla wszystkich mieszkańców oraz oferują wysoką jakość życia. W polskich miastach uwzględnia się wpływ przestrzeni na dobrostan i zdrowie mieszkańców, m.in. dzięki obecności zieleni i dbałości o jakość ekosystemów miejskich. Polskie miasta traktują priorytetowo niskoemisyjny i bezemisyjny transport zbiorowy oraz ruch niezmotoryzowany, ograniczają zużycie zasobów, coraz lepiej adaptują się do skutków zmian klimatu i są bardziej odporne na ich negatywne oddziaływanie, zapewniając wzrost gospodarczy bez odpowiedniego wzrostu presji na środowisko. Są produktywne i nowoczesne. Jako miejsca atrakcyjne do lokowania i prowadzenia biznesu – przyciągają przedsiębiorców. Inteligentnie planują swój rozwój, wykorzystując przy tym potencjał zasobów własnych i technologii cyfrowych. Duże i średnie miasta są motorami rozwoju przede wszystkim w skali europejskiej, krajowej i regionalnej. Natomiast małe miasta czerpią korzyści rozwojowe wynikające z partnerskiej współpracy z miastami większymi oraz otaczającymi je obszarami wiejskimi. Polskie miasta są kompaktowe, a w spójności i harmonii przestrzennej upatrują szans rozwojowych oraz racjonalizacji kosztów funkcjonowania. Są otwarte i rozwijają się w sposób zrównoważony w kierunku terytoriów zwartych przestrzennie, są pełne dobrze zorganizowanych funkcjonalnych i estetycznych przestrzeni publicznych z poszanowaniem dla wartości zabytków i dziedzictwa kulturowego. Są także sprawnie zarządzane – w sposób skuteczny, efektywny i partnerski. Wykorzystują zintegrowane działania adresowane do swoich obszarów funkcjonalnych oraz inicjują partnerską współpracę z sąsiednimi gminami, mieszkańcami, organizacjami społeczno-gospodarczymi i innymi interesariuszami miejskimi. Skuteczność realizacji wizji i celów rozwoju miast pokłada się w efektywnych działaniach i mechanizmach implementacyjnych. Jednak odnosić się one muszą przede wszystkim do przezwyciężania wyzwań i rozwiązywania problemów uniemożliwiających obszarom miejskim harmonijny i trwały rozwój. 5.
Zasady prowadzenia polityki rozwoju miast W realizacji wizji i celów KPM 2030 obowiązują zasady mające charakter horyzontalny. Mają one wpływ na sprawność i jakość działań rozwojowych w obszarach miejskich. Polityka miejska jest realizowana z uwzględnieniem wszystkich zasad polityki regionalnej zawartych w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
W sposób szczególny należy jednak uwzględniać następujące standardy w działaniu:  Kompleksowość i zintegrowanie przy realizacji działań patrz na miasto terytorialnie miejskich i w obszarze funkcjonalnym. Zintegrowane i problemowo oraz działaj kompleksowo podejście terytorialne w polityce rozwoju miejskiego w stosunku do obszaru czy problemu, odnosi się do obszarów funkcjonalnych, a nie tylko a jeśli cię nie stać na duży zakres administracyjnych. Oznacza to konieczność realizacji działania od razu dostosuj swoje plany przedsięwzięć w sposób skoordynowany, do skali i możliwości realizacyjnych komplementarny i umożliwiający synergię. Takie podejście pozwala na lepsze wykorzystanie ukrytych lub niewłaściwie dotychczas wykorzystanych, szeroko rozumianych zasobów i specyficznych potencjałów. Tym samym polityka miejska oddziałuje zarówno na miasta na prawach powiatu, gminy miejskie, jak również na wchodzące z nimi w interakcje gminy miejsko-wiejskie i wiejskie. Kompleksowość w podejściu Monitor Polski Monitor Polski – 20 – Poz. 746 – 19 – Poz. … terytorialnym oznacza takie zaplanowanie działań, aby przyniosły poprawę strukturalną na obszarze miejskim i powiązanym z nim obszarem funkcjonalnym przy racjonalnym wydatkowaniu pieniędzy oraz minimalizacji kosztów społecznych i środowiskowych. nie zasklepiaj powierzchni  Dbałość o zazielenianie obszarów miejskich jest jednym jeśli naprawdę nie musisz, postaw na zieleń z priorytetów, który ma bardzo korzystny wpływ na jakość życia mieszkańców. Zasada ta dotyczy nie tylko odpowiedniego gospodarowania błękitno-zieloną infrastrukturą, ale także wiąże się z promocją proekologicznych postaw społecznych. Każda inwestycja czy pakiet przedsięwzięć na danym obszarze miejskim powinny być analizowane pod kątem ochrony środowiska przyrodniczego i zwiększania powierzchni biologicznie czynnej z zielenią dającą cień oraz zielenią wysoką, która pozytywnie wpływa na odczuwanie skrajnie wysokich temperatur przez mieszkańców miast. Ponadto uwzględniane powinny być rozwiązania oparte na naturze możliwe do zastosowania od strony technologicznej, takie jak zielone dachy czy fasady oraz różne formy retencjonowania wody.  Zasada zapewnienia dostępności jest skierowana do nowych jeśli coś budujesz/odnawiasz i modernizowanych inwestycji realizowanych na podstawie lub organizujesz na nowo – zasad projektowania uniwersalnego. Jego celem jest to rób to z myślą ułatwienie życia każdemu, szczególnie osobom o zapewnieniu dostępności z niepełnosprawnościami oraz osobom starszym. Dostępność to także usuwanie istniejących barier przez racjonalne usprawnienia organizacyjne i funkcjonalne. Należy podkreślić, że wiele rozwiązań technologicznych czy architektonicznych, które dziś są w powszechnym użyciu, pierwotnie była tworzona z myślą o osobach ze szczególnymi potrzebami, na przykład autobusy niskopodłogowe, podjazdy, brak progów, regulowane meble, antypoślizgowe powierzchnie, informacja głosowa. Świadczy to o potrzebie powszechności udogodnień dla wszystkich mieszkańców.  Upowszechnianie partycypacji społecznej, rozumianej jako nie tylko informuj i konsultuj, udział mieszkańców miasta i obszaru funkcjonalnego ale też włączaj się w działania w definiowaniu i rozwiązywaniu problemów lokalnych uzupełniające do i podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących społeczności prowadzonych inwestycji, a także angażuj się w działania lokalnej. W tym kontekście partycypację należy przedstawić i inicjatywy obywatelskie jako platformę budowania relacji i więzi na poziomie społeczności lokalnych. Inspirowanie procesu zwiększania znaczenia partycypacji w procesie decyzyjnym leży po stronie władz. Ważne jest nadanie właściwej rangi partycypacji i formalne zobowiązanie się władz miejskich do stosowania partycypacji jako elementu zarządzania miastem. Nastawienie na partycypacyjny sposób podejmowania decyzji powinno w szerszym zakresie prowadzić także do większego zaangażowania obywatelskiego w działania na obszarach miejskich. Monitor Polski Monitor Polski – 21 – – 20 – Poz. 746 Poz. …  Zasada współdziałania i partnerstwa oznacza optymalizację sprawdź, czy wykonanie wykorzystania współpracy na rzecz efektywnego i skutecznego jakiegoś zadania nie byłoby działania. Działanie w partnerstwie daje większe szanse na efektywniejsze lub tańsze, powodzenie w realizacji celów rozwojowych. Partnerstwa mogą robiąc to we współpracy być tworzone w różnych konfiguracjach zarówno w zakresie z innym podmiotem współpracy międzyszczeblowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, jak również z partnerami prywatnymi, społecznymi i gospodarczymi, krajowymi i zagranicznymi. Kluczowym wymiarem współpracy w kontekście tworzenia obszarów powiązań funkcjonalnych oraz kierowania do tych obszarów rozwiązań wypracowanych systemowo staje się współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego.  Zasada obiegu zamkniętego polega na racjonalnym zamknij obieg: nie marnuj wykorzystywaniu dostępnych zasobów w sposób pozwalający na posiadanych zasobów, zaspokajanie przez miasta, nie tylko bieżących potrzeb pomyśl, jak możesz mieszkańców, lecz także na dążeniu do zapewnienia wykorzystać je ponownie bezpiecznego środowiska do życia i rozwoju dla następnych i lepiej pokoleń. Zamiast wyrzucać czy utylizować warto wcześniej podejmować próby naprawienia. Zwykłe zamówienie publiczne zmienione w zielone zamówienia publiczne – takie inwestycje, choć trudniejsze do przygotowania, zaowocują w dłuższej perspektywie. Należy wykorzystywać ponownie tereny i infrastrukturę, które utraciły dotychczasowe funkcje, w szczególności w centrach miast. Jednocześnie należy mieszkańcom stworzyć warunki, które pozwalają zadbać o posiadane zasoby, oraz dzielić się nimi – przez wsparcie gospodarki współdzielenia, innowacyjnych przedsiębiorstw czy rzemieślników, którzy nadadzą codziennym przedmiotom drugie życie.
Zakres wyzwań krajowej polityki miejskiej Zamierzeniem KPM 2030 jest ukierunkowanie na poziomie ogólnopolskim narzędzi i rozwiązań, które ułatwią samorządom miast oraz miejskich obszarów funkcjonalnych prowadzenie lokalnych i ponadlokalnych polityk zrównoważonego rozwoju. Postulowane zmiany w przepisach prawnych, modyfikacje mechanizmów finansowych oraz wsparcie dla transferu wiedzy mają na celu poszerzenie wachlarza rozwiązań, z których mogą korzystać samorządy. Aby KPM 2030 mogła odnieść się w uporządkowany sposób do złożonego charakteru problematyki miejskiej, konieczne okazało się wyselekcjonowanie najbardziej aktualnych i kluczowych wyzwań obszarów miejskich. Wybrano te, szczególnie istotne dla obecnych potrzeb rozwojowych polskich miast, mając jednocześnie świadomość, że nie wyczerpują one w pełni wszystkich aspektów ich funkcjonowania. W diagnozie problemów miast pomocna była analiza danych w różnych przekrojach terytorialnych, w tym w wymiarze miejskim, która została zaprezentowana w opracowaniu Rozwój regionalny Polski – raport 2020 sporządzonym przez Główny Urząd Statystyczny na potrzeby monitorowania Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego do 2030 roku. Zgodnie z założeniami, jednym z celów raportu, było przedstawienie diagnozy sytuacji społeczno-gospodarczej miast pod kątem sformułowania wyzwań w KPM
Ważną przesłanką, jaka była brana także pod uwagę przy wyborze poszczególnych wyzwań, jest możliwość istotnego wpływu na rozwiązywanie problemów miast i miejskich obszarów funkcjonalnych przez działania i instrumenty o charakterze terytorialnym. Monitor Polski Monitor Polski – 22 – – 21 – Poz. 746 Poz. … W opracowaniu wyzwań i rozwiązań wykorzystano także efekty prac grup eksperckich prowadzonych przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów, których prace były ukierunkowane na przygotowanie rekomendacji dla krajowej polityki miejskiej i publicznie zaprezentowane na Kongresie Polityki Miejskiej w Katowicach, w czerwcu 2021 r. Dodatkowo należy podkreślić, że selekcja wyzwań opierała się także na hierarchizacji tych zagadnień, które najczęściej były zgłaszane w licznie prowadzonych dyskusjach i konferencjach poprzedzających pracę nad przygotowaniem KPM 2030, m.in. w ramach Krajowych Forów Miejskich. KPM 2030 wyróżnia kluczowe wyzwania dotyczące miast i ich obszarów funkcjonalnych oraz proponuje priorytetowe kierunki rozwiązań wokół kwestii: problemów suburbanizacji i ładu przestrzennego, współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych oraz wzmocnienia zdolności rozwojowych (także przez transformację cyfrową),  jakości środowiska przyrodniczego w miastach i działań adaptacyjnych wobec zmian klimatu,  systemów mobilności miejskiej i bezpieczeństwa, zwłaszcza niechronionych uczestników ruchu,  promocji działań na rzecz podnoszenia kapitału społecznego, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb mieszkaniowych. W każdym z przyjętych wyzwań krajowej polityki miejskiej znajdują się elementy diagnozy i charakterystyki problemu, ponadto w opisie każdego z nich są propozycje rozwiązań ograniczających skalę wyzwania. KPM 2030 operuje różnymi poziomami szczegółowości rozwiązań. W niektórych przypadkach są zdefiniowane konkretne artykuły ustaw czy paragrafy rozporządzeń. W innych przypadkach rozwiązania dotyczą pogłębionych analiz i kierunków prac legislacyjnych celem wypracowania optymalnych przepisów, które z kolei wymagają szerokiej współpracy z samorządami i ekspertami podczas całego procesu legislacyjnego.   W każdym z wyzwań, w odniesieniu do rozwiązań lub kierunków rozwiązań, określono ich znaczenie (wielkość wpływu) względem kategorii wielkościowych miast: duże, średnie, małe. Rozróżnienie kategorii wielkościowych miast bazuje na ustaleniach zawartych w przyjętych już przez Rząd RP dokumentach: Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju oraz Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
Wdrożenie poszczególnych rozwiązań warunkuje realizację KPM 2030, stąd został postawiony szczególny nacisk przede wszystkim na instytucje krajowe i realizację określonych zobowiązań. Instytucje rządowe w swych działaniach będą dążyć do realizacji celów i stawianych wyzwań w KPM 2030 i wyznaczonych w nich kierunków rozwiązań, przy zachowaniu stabilności makroekonomicznej. Płaszczyzna współpracy między administracją rządową a samorządem terytorialnym, w zakresie związanym z rozwojem miast i ich obszarów funkcjonalnych, musi zostać zdefiniowana tak, aby instytucje rządowe nie wspierały finansowo lub organizacyjnie albo w inny sposób nie uczestniczyły w działaniach, które w ewidentny sposób stoją w sprzeczności z zasadami i kierunkami Krajowej Polityki Miejskiej
Monitor Polski Monitor Polski – 22 – – 23 – Poz. … Poz. 746 Monitor Polski Monitor Polski – 24 – – 23 – Poz. 746 Poz. …
Wyzwania Krajowej Polityki Miejskiej 2030 7.
Wyzwanie I: Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny 7.1.
Diagnoza i charakterystyka wyzwania Odesłanie do dokumentów międzynarodowych:
Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”
Agenda Miejska dla UE
Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”
Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel
Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel
Działania w dziedzinie klimatu
Europejska Konwencja Krajobrazowa
Deklaracja z Davos pt. Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy Miasta rozwijają się na przestrzeni dziesiątek lat i podlegają różnym przemianom o podłożu gospodarczym, politycznym, społecznym czy kulturowym. Każdy okres rozwoju inspirowany trendami i potrzebami rozwojowymi odciska piętno w strukturze przestrzennej miasta, jego układzie urbanistycznym, lokalnej estetyce przestrzeni czy sposobach użytkowania terenu. Zagospodarowanie przestrzeni jest procesem, którego efekty powodują trwałe skutki, często trudne do odwrócenia. Nietrafne decyzje z zakresu zagospodarowania przestrzennego na obszarach miast prowadzą do dysfunkcji struktur przestrzennych, skutkując często degradacją centrów miast, co jest szczególnie widoczne w mniejszych miastach. Niedowartościowanie kwestii racjonalnej polityki przestrzennej na terenie miast sprzyja powstawaniu nowej zabudowy na obszarach podmiejskich, często chaotycznej, lokalizowanej na obszarach użytkowanych dotychczas na inne cele. Ma to wpływ na ograniczenie pełnienia dotychczasowych funkcji oraz potrzeb, co przekłada się na tworzenie nowych problemów w sprawnym i efektywnym zarządzaniu tymi terenami. Należy przy tym zauważyć, że w granicach administracyjnych miast aż 42% powierzchni geodezyjnej jest wykorzystywane do produkcji rolnej, w miastach wojewódzkich jest to poziom 32%. Przyjmowane założenia do sporządzenia planów pozbawione odniesienia do rzeczywistych potrzeb i niemające racjonalnego uzasadnienia lub wskazywanie do objęcia tymi planami niewielkich obszarów ograniczają efektywność tych dokumentów i ich oddziaływanie na ład przestrzenny. Negatywny wpływ na ład przestrzenny mają również możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy na realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych planów miejscowych. W efekcie znaczna część przestrzeni polskich miast stała się konfliktogenna, nieefektywna, o obniżonej funkcjonalności i spójności, a przez to tracąca swoje walory miastotwórcze. Sytuacja ta skutkuje powstawaniem niczym nieuzasadnionych kosztów i marnowaniem terenów, które przestają pełnić swoje dotychczasowe funkcje. Obecnie około 1/3 powierzchni kraju posiada plany miejscowe, w tym dla miast na prawach powiatu jest to 50,9% ich powierzchni, dla gmin miejskich 57,2%, a dla gmin miejsko-wiejskich – 27,8% Monitor Polski Monitor Polski – 25 – – 24 – Poz. 746 Poz. … (rys. 2)16, ale często charakteryzują się one nadmiernym rozdrobnieniem czy nieadekwatnym do pełnionej funkcji ograniczeniem powierzchniowym. Charakterystyczne jest również to, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wykazują znaczącą nadpodaż gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W efekcie pozwala to na zasiedlanie na tych terenach łącznie ok. 60 mln osób (przy obecnej liczbie ok. 38,2 mln mieszkańców Polski)
Według postanowień studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dokumentu obejmującego obszar całej gminy, którego sporządzenie przez gminy jest obligatoryjne zgodnie z obowiązującymi przepisami) chłonność terenów, które mogą być wykorzystane pod zabudowę mieszkaniową, oscyluje w przedziale 130–200 mln osób. Sytuacja ta sprzyja niekorzystnym trendom, powodując chaotyczną i niespójną zabudowę zarówno na terenach miast, jak też nadmierną ekspansję inwestycji (szczególnie mieszkaniowych) poza ich granice. Rysunek
Udział powierzchni pokrytej miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w gminach miejskich i miejsko-wiejskich oraz w strefach podmiejskich miast powyżej 35 tys. mieszkańców w 2020 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz GUS (badanie PZP-1 „Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”) Według danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz Głównego Urzędu Statystycznego, skutki finansowe uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. przedstawiały się 16 Bardziej szczegółowe informacje na temat obszarowego rozkładu obowiązywania planów miejscowych, na podstawie obecnie obowiązujących rozwiązań legislacyjnych, przedstawione w Wyzwaniu II Niwelowanie procesów chaotycznej suburbanizacji. 17 Adam Kowalewski, Tadeusz Markowski, Przemysław Śleszyński (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia KPZK PAN, nr 182, t. 1–3, Warszawa
Monitor Polski Monitor Polski – 26 – – 25 – Poz. 746 Poz. … następująco: w gminach miejskich i miejsko-wiejskich uzyskane do końca 2020 r. dochody wyniosły 21,9 mld zł, a wydatki – 37,6 mld zł, a zatem bilans finansowy jest ujemny na poziomie -15,7 mld zł. Planowanie przestrzenne powinno kształtować zmiany w użytkowaniu terenów i ich zagospodarowaniu przez transparentne podejmowanie decyzji z uwzględnieniem przyszłych potrzeb mieszkańców i wizji rozwoju gmin. Jednak często władze nie podejmują wysiłków na rzecz opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decydują się na lokalizowanie inwestycji na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. wuzetek). W latach 2003–2020 w Polsce wydano 2,6 mln takich decyzji, zwłaszcza w strefach podmiejskich miast (rys. 3). W zgodnej opinii ekspertów branżowych, w największym stopniu przyczyniają się one do wzrostu chaosu przestrzennego. Rysunek
Liczba wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich w latach 2003–2020 w przeliczeniu na zameldowaną populację Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju i Technologii oraz GUS (badanie PZP-1 „Lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne”) Niekorzystne efekty nadużywania decyzji o warunkach zabudowy często są potęgowane niewłaściwym interpretowaniem pojęcia „dobre sąsiedztwo”. Dodatkowo stosowana w orzecznictwie doktryna o „wolności zabudowy” traktuje prawo zabudowy jako naturalny element prawa własności, Monitor Polski Monitor Polski – 27 – – 26 – Poz. 746 Poz. … co znacząco utrudnia prowadzenie efektywnego procesu zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja pojęcia „wolności zabudowy” jest dokonywana w oderwaniu od rozumienia pojęcia „interesu publicznego”. Niedookreślenie prawa własności w legislacji regulującej gospodarkę przestrzenną sprawia, że w sytuacji sporów rozstrzyganych przez sądy administracyjne, pojęcie to jest interpretowane w sposób niekorzystny w odniesieniu do potrzeb kształtowania ładu przestrzennego. Obecne zasady określania przez gminy wysokości podatku gruntowego, tj. od ich sposobu oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, a nie od ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sprzyjają obniżaniu jakości, spójności i efektywności zagospodarowania przestrzennego. Przyczyniają się to do spekulacyjnych zachowań właścicieli gruntów, zwiększają obciążenia finansowe strony publicznej, a pośrednio również strony społecznej. W krajach, w których przykłada się istotną wagę do prowadzenia zrównoważonej polityki rozwoju i racjonalnej gospodarki przestrzennej, zjawisko rozlewania się zabudowy poza granice miast występuje rzadziej i dotyczy głównie obszarów wokół dużych ośrodków miejskich. Nawet wtedy jednak zjawisko to przybiera formy spójnych i zorganizowanych przestrzeni. Na negatywny obraz przestrzeni wielu polskich miast składa się nie tylko chaos przestrzenny, ale i estetyczny oraz wizualny. Niedostateczna dbałość o jakość przestrzeni publicznej pozwala m.in. reklamodawcom na nadużywanie obiektów i przestrzeni miejskiej do zbyt agresywnej ingerencji w krajobraz. Polskie miasta borykają się także z szeregiem wyzwań związanych z utrzymaniem wysokiej jakości i dostępności przestrzeni publicznych. Jednym z wymiarów tego problemu jest zawłaszczanie przestrzeni przez grodzenie dużych zespołów mieszkaniowych, w wyniku czego pozbawia się innych (a często też mieszkańców tych osiedli) dogodnego i szybkiego dostępu do przestrzeni publicznych, zieleni czy transportu publicznego. Powoduje to segmentację przestrzenną, dezintegrację społeczną, a także niekorzystnie wpływa na zachowania komunikacyjne (korzystanie z samochodów), jak również na bezpieczeństwo mieszkańców (np. często utrudnia dotarcie służb ratowniczych). O ile samo pojęcie estetyki może kojarzyć się z indywidualnym odczuciem i odbiorem danego zjawiska czy obiektu, o tyle w kontekście polityki miejskiej ma odniesienie do poszanowania przestrzeni jako dobra wspólnego. Dbałość o estetykę powinna się wyrażać w ograniczaniu ingerencji w przestrzeń miejską, zaburzającej jej spójność, zwartość, dostępność, funkcjonalność, harmonię czy wręcz wprowadzającej nieład niszczący charakter kulturowy czy lokalną specyfikę. Niska jakość przestrzeni polskich miast, w szczególności w porównaniu z europejskimi standardami, wymusza konieczność zintensyfikowania działań i zmian przepisów na rzecz zasadniczej poprawy w tym zakresie, z poszanowaniem wartości dziedzictwa miejskiego, uwzględniającego także obiekty stanowiące dobra kultury współczesnej. Monitor Polski Monitor Polski – 28 – – 27 – Poz. 746 Poz. … 7.1.
Proponowane rozwiązania Oprócz wzmacniania świadomości o potrzebie zachowania zwartej i spójnej struktury miasta jest niezbędne wyposażenie władz miejskich w odpowiednie narzędzia i rozwiązania sprzyjające realizowaniu takiej polityki. Powinny one pozwalać reagować na występujące trendy oraz uwzględniać aktualne wyzwania. Wystąpienie pandemii COVID-19 pokazało, jak nowe wyzwania dotyczące organizacji i funkcjonowania miasta mogą przyczyniać się do zachodzenia zjawisk, których występowanie nie było brane pod uwagę w dotychczasowym myśleniu o potrzebach, jakie musi zaspokajać miasto. Okres pandemii pozwolił na zaobserwowanie zmiany na rynku nieruchomości (biurowych, usługowych oraz mieszkaniowych) oraz wzmożonego zainteresowania posiadaniem domu „poza miastem”, co nie jest bez znaczenia dla procesów suburbanizacji
Wyzwania w tym zakresie nakładają się na przemiany demograficzne zachodzące w miastach, procesy migracyjne, których trudna do przewidzenia skala wystąpiła w sposób gwałtowny po 24 lutego 2022 r., oraz coraz szybsze zmiany w organizacji pracy i technologii ją wspomagającej. Uwzględniając wszystkie te zjawiska, w prowadzonej polityce przestrzennej i sposobie zagospodarowania przestrzennego samorządy nie powinny dopuszczać do gentryfikacji przestrzeni miejskich. A. Potrzeba zmian w planowaniu przestrzennym Uporządkowania wymaga kwestia wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mających obecnie bardzo szerokie zastosowanie oraz przyczyniających się do pogorszenia ładu przestrzennego. Ważne jest, aby inwestowanie na obszarach nieobjętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przyczyniało się do niszczenia ładu przestrzennego i nie stwarzało bariery dla efektywnego procesu zarządzania tymi terenami. Obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym w znacznym stopniu ograniczają możliwości naprawy podjętych w przeszłości nietrafionych decyzji planistycznych. Wiąże się to bowiem z koniecznością wypłaty przez gminę odszkodowań w przypadku zmiany planu mogącej spowodować spadek wartości nieruchomości. Brak środków finansowych utrudnia władzom gmin aktualizowanie planów na podstawie zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych. Jednocześnie istnienie planów w dotychczasowym zakresie nakłada na gminy obowiązek ponoszenia kosztów związanych z potrzebą budowy niezbędnej infrastruktury, której efektywność funkcjonowania może być bardzo niska. W związku z tym jest celowe wypracowanie rozwiązań, które będę sprzyjały podejmowaniu przez samorządy decyzji o racjonalnym zagospodarowaniu przestrzennym, adekwatnych do bieżących potrzeb i uwarunkowań lub uwzględniających aktualne wyzwania. B. Potrzeba lepszej integracji planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z lipca 2020 r. uwzględniająca przygotowanie modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej jest krokiem w kierunku lepszej integracji planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym. Niezbędne jest jednak dopracowanie i formalne uregulowanie sposobu przedstawiania i treści modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, aby ustalenia tego dokumentu pozwalały urbanistom, wykorzystując znajomość swojego warsztatu, określić w dokumentach planistycznych, jak optymalnie osadzić w przestrzeni miejskiej elementy służące rozwojowi społeczno-gospodarczemu. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki przestrzennej i podejmowania lepszych decyzji planistycznych jest niezbędne przypisanie większego znaczenia bilansom terenów przeznaczonych pod zabudowę, gwarantując przy 18 Proces rozlewania się zabudowy może mieć też podłoże ekonomiczne, co jest wskazywane w rozdziale dotyczącym Wyzwania VIII Poprawa dostępności mieszkaniowej. Monitor Polski Monitor Polski – 29 – – 28 – Poz. 746 Poz. … tym wysoką jakość ich wykonania. Uwzględnianie zachodzących procesów ludnościowo-osadniczych i przestrzennych powinno być podstawą do wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę, uwzględniając przy tym także inne uwarunkowania mające istotne znaczenie dla procesu urbanizacji. Konieczne jest uregulowanie tych kwestii ustanowieniem odpowiednich rozwiązań ustawowych. Niezbędne jest również dostosowanie statystyki publicznej do potrzeb gmin w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej. Posiadanie danych wraz z możliwością ich odpowiednio dokładnego przypisania do konkretnej przestrzeni miejskich jest jedną z kluczowych kwestii umożliwiających efektywne podejmowanie odpowiednich decyzji zarządczych. Niezbędne jest, aby rozwiązania przyczyniały się do silniejszego wpisania polityki przestrzennej miast w ich proces zrównoważonego rozwoju oraz:  sprawczo wpływały na racjonalne gospodarowanie przestrzenią;  zapobiegały podejmowaniu decyzji niespójnych z zasadami zrównoważonego rozwoju;  były zgodne z interesem publicznym. Ważne jest, aby władztwo planistyczne samorządów opierało się na rzetelnej ocenie istniejącego stanu zagospodarowania oraz przewidywanych potrzeb, jakie będą mogły występować na obszarze danej jednostki administracyjnej. Jednocześnie należy brać pod uwagę uwarunkowania, jakim podlega dana jednostka z jednostkami sąsiadującymi
Rozwiązaniem, które przyczyniłoby się do zwiększenia siły prawidłowego kształtowania przestrzeni przez dokumenty planistyczne i ich powiązania z występowaniem bieżących i przyszłościowych potrzeb, byłoby wprowadzenie merytorycznej kontroli przyjmowanych dokumentów planistycznych. W tym celu zasadne byłoby powołanie odpowiednich organów administracyjnych, które będą dokonywały skutecznej kontroli merytorycznej tych dokumentów, a nie wyłącznie oceny formalnej, jak to ma miejsce obecnie. C. Wzmocnienie priorytetu dla wysokiej jakości przestrzeni publicznych Doprecyzowania wymaga definicja przestrzeni publicznej (przez wskazanie jej cech i katalogu tego typu przestrzeni), stanowiącej element przestrzeni miejskiej i użytkowanej przez wszystkich mieszkańców. W tym celu jest niezbędne opracowanie zasad wyznaczania przestrzeni publicznych w dokumentach planistycznych oraz możliwość ich kształtowania przez standardy i wytyczne dotyczące planowania i projektowania (w tym w zakresie dostępności, integracji, bezpieczeństwa, mikroklimatu, estetyki, z uwzględnieniem idei Nowy Europejski Bauhaus20, a także przystosowania do potrzeb wrażliwych grup społecznych). Tzw. „projektowanie uniwersalne” tych przestrzeni powinno być podstawowym wskazaniem dla projektowania przestrzeni publicznych z jednoczesnym uwzględnieniem potrzeb wynikających z ochrony konserwatorskiej. 19 Szerzej kwestie kształtowania przestrzeni na terenie gminy w powiązaniu z uwarunkowaniami występującymi na terenach sąsiadujących są poruszone w Wyzwaniu II dotyczącym Niwelowania procesów chaotycznej suburbanizacji. 20 Konkluzje Rady w sprawie kultury, wysokiej jakości architektury i środowiska zbudowanego jako kluczowych elementów inicjatywy Nowy Europejski Bauhaus (2021/C 501 I/03). Monitor Polski Monitor Polski – 30 – – 29 – Poz. 746 Poz. … Ze względu na znaczenie oraz wartość przestrzeni jako dobra wspólnego, za podstawową formułę wyboru projektu czy przedsięwzięć dotyczących przestrzeni publicznych, finansowanych ze środków europejskich lub krajowych należy wskazać konkursy urbanistyczno-architektoniczne. Przyjęcie takiego sposobu decydowania powinno przeciwdziałać nieuzasadnionej unifikacji przestrzeni publicznych, w oderwaniu od regionalnej lub lokalnej specyfiki przyrodniczej i kulturowej, a także wpisywać się w oczekiwania społeczności lokalnej, respektując wymogi partycypacji jako elementu w procesie kształtowania wymagań i oceny projektu. Do poprawy estetyki i jakości przestrzeni publicznych przyczynić się powinny już wprowadzone zmiany w prawie zamówień publicznych. Podstawą do wprowadzenia ewentualnych, kolejnych zmian powinna być wykonana w przyszłości ocena efektywności wprowadzonych już rozwiązań. D. Wspomaganie efektywnego i funkcjonalnego włączania w struktury miasta istniejących obszarów zabudowy Niezbędne jest szersze wykorzystanie narzędzi polityki mieszkaniowej ukierunkowanej na wykorzystanie i zagospodarowanie pustostanów w zasobach mieszkaniowych (m.in. programów typu mieszkanie za remont). Wskazane jest intensyfikowanie inwestycji w infrastrukturę mieszkaniową podejmowane przez instytucje publiczne finansowane z poziomu centralnego (np. mieszkania służbowe dla służb mundurowych, mieszkania młodych pracowników naukowych itp.), tak aby priorytetowo traktować możliwości wykorzystania istniejącego zagospodarowania i zabudowy (brownfield) – przez remediację trenów czy remonty, adaptację, i modernizację budynków itp. W drugiej kolejności dopiero należy brać pod uwagę możliwości uzupełniania istniejących struktur urbanistycznych nową zabudową, a dopiero w ostateczności budową nowych obiektów na terenach niezagospodarowanych, takich jak lasy i tereny rolnicze (greenfield). Obok tych działań powinny być podejmowane przedsięwzięcia z zakresu rewitalizacji (szersze wykorzystanie instrumentów planistycznych w procesie prowadzenia rewitalizacji). Wdrażanie programów rewitalizacji powinno przyczyniać się do porządkowania struktur miejskich, zachowania przestrzeni wielofunkcyjnych – umożliwiających różne formy wykorzystania w zależności od zmieniających się potrzeb społeczności lokalnych. Proces naprawczy powinien porządkować istniejącą przestrzeń przez odnawianie i nadawanie nowych funkcji istniejącym budynkom oraz uzupełnianie nową zabudową. W celu poprawy jakości i spójności zagospodarowania przestrzennego, samorządy w większym stopniu powinny wykorzystywać stosowanie ulg w wysokości podatku gruntowego od podmiotów będących właścicielem gruntów zabudowanych i poprzemysłowych (brownfield), na których są realizowane inwestycje zmieniające sposób ich zagospodarowania i użytkowania np. powstają i funkcjonują nowe obiekty mieszkaniowe, usługowe itp. Procesy rewitalizacji mogą przyczyniać się również do realizacji idei miasta 15-minutowego, zapewniającego na obszarach już zagospodarowanych realizację wszystkich podstawowych potrzeb w pobliżu miejsca zamieszkania, nie dalej niż kwadrans drogi pieszo, podnosząc tym samym jakość życia w mieście. Idea miasta 15-minutowego powinna być również uwzględniana przy zagospodarowywaniu nowych terenów. Dostępność do podstawowych usług jest jednym z czynników branych pod uwagę przy wyborze miejsca zamieszkania i czynnik ten może stawać się coraz bardziej dominującym wobec zachodzących przeobrażeń różnego charakteru i występujących wyzwań. Monitor Polski Monitor Polski – 31 – – 30 – Poz. 746 Poz. … Rozwiązaniem przyczyniającym się do poprawy struktury zabudowy i jej uzasadnionego zagęszczenia, szczególnie w obszarach centralnych miast, jest uregulowanie w stosownych przepisach prawa tzw. własności warstwowej. Prace nad wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego takiego rozwiązania są prowadzone w Ministerstwie Sprawiedliwości
Własność warstwowa pozwoli na włączanie w tkankę miejską np. przestrzeni nad lub pod infrastrukturą transportową. E. Wsparcie racjonalnego zagospodarowania przestrzeni z wykorzystaniem rozwiązań fiskalnych Obok wymienionych rozwiązań prawnych powiązanych z planowaniem i organizowaniem przestrzeni, wypracowywanych na poziomie krajowym, celowe jest usprawnienie procesów planistycznych efektywnymi instrumentami fiskalnymi, które należą do kompetencji samorządów lokalnych. Propozycja ta bazuje na rozwiązaniu zastosowanym w ustawie o rewitalizacji
W celu wykorzystania tych narzędzi przewiduje się przeanalizowanie, korzystnej dla samorządów, możliwości przeprowadzenia zmiany planu miejscowego bez wypłacania odszkodowań dla właścicieli terenów w sytuacji, kiedy np. zapisy planu nie są realizowane w określonym czasie. Jednocześnie wskazuje się na potrzebę rozważenia możliwości przez JST kształtowania podatków lokalnych oraz wypracowania rozwiązania, które będzie pozwalało na określanie wysokości opodatkowania gruntów w zależności od ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i sposobu jego wykorzystywania, a nie od ich oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków – jak to jest obecnie. Możliwość podwyższenia skali opodatkowania w wyniku zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego np. w przypadku przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową przyczyniłaby się do obniżania presji właścicieli gruntów na wyznaczanie takich terenów w dokumencie planu. Ograniczałoby to spekulację gruntami trwale niezagospodarowanymi zgodnie z przeznaczeniem w zapisie miejscowego planu. Jednocześnie przyczyniałoby się również do racjonalizowania działań inwestycyjnych gminy, co przekładałoby się na efektywniejszy sposób wykorzystywania środków finansowych gminy i pośrednio przekładałoby się na korzyści uzyskiwane przez mieszkańców. F. Wzmocnienie ochrony krajobrazu, walorów kulturowych i estetycznych Dbałość o krajobraz miejski wymaga zarówno zastosowania rozwiązań horyzontalnych (opartych na inicjowaniu i doskonaleniu rozwiązań prawnych), jak i narzędzi dostosowanych do lokalnych uwarunkowań. Często narzędzia te należy wypracowywać w toku procesu włączającego różnych interesariuszy i powinny one obejmować wsparcie dla ochrony integralności i autentyczności atrybutów dziedzictwa miejskiego, takich jak walory widokowe (sylweta miasta, osie widokowe), układy urbanistyczne, zieleń miejska, wartościowe obiekty architektoniczne (współczesne i zabytkowe). Do tych działań należy także wypracowanie podstaw (w tym w wymiarze polityki publicznej) dla systemowej ochrony dóbr kultury współczesnej, które – obok zabytków – kształtują lokalną tożsamość. Konieczny jest przegląd skuteczności funkcjonowania istniejących rozwiązań prawnych stanowiących narzędzia ochrony krajobrazu miasta, w szczególności przestrzeni publicznej. Biorąc pod uwagę, że 21 Obecnie w ramach Polskiego Ładu trwają prace analityczno-koncepcyjne obejmujące m.in. badanie rynku co do potrzeby wprowadzenia regulacji dotyczącej własności warstwowej oraz określenie zakresu tej nowej instytucji prawnej w kontekście oddziaływania na system prawny. 22 Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Monitor Polski Monitor Polski – 32 – – 31 – Poz. 746 Poz. … efektywne okazało się przekazanie nadzoru nad realizacją uchwały krajobrazowej bezpośrednio gminie, należy poddać ewaluacji procesy przygotowywania oraz ich realizacji. Monitor Polski Monitor Polski – 33 – – 32 – Poz. 746 Poz. … 7.
Wyzwanie II: Niwelowanie procesów chaotycznej suburbanizacji Odesłanie do dokumentów międzynarodowych:
Nowa Karta Lipska – „Zielone Miasto”
Agenda Miejska dla UE
Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”
Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel
Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel
Działania w dziedzinie klimatu
Deklaracja z Davos pt. Ku wysokiej jakości Baukultur dla Europy 7.2.
Diagnoza i charakterystyka wyzwania W ostatnich dekadach w Polsce zaszły znaczące zmiany procesów demograficznych, szczególnie w natężeniu i kierunkach migracji obywateli naszego kraju. W aglomeracjach miejskich od około 1995 r. silnie ujawnił się wzrost napływu ludności do stref podmiejskich, w wyniku którego, przy podobnym poziomie wielkości rejestrowanej migracji, udział migracji do tych stref wzrósł z około 15% do 30% (wyk. 2). Wykres
Zmiany w strukturze rejestrowanych napływów ludności w latach 1989–2020 według kategorii gmin Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Śleszyński P., 2022, Migracje wewnętrzne, [w:] A. Potrykowska, D. Bojarska-Lis, M. Budziński (red.), Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2020–2021, Rządowa Rada Ludnościowa, Warszawa (tamże wyjaśnienie klasyfikacji stref i gmin) Monitor Polski Monitor Polski – 34 – – 33 – Poz. 746 Poz. … W procesach migracyjnych na uwagę zasługuje też zjawisko migracji do pięciu największych ośrodków miejskich (Warszawa, Kraków, Poznań, Trójmiasto, Wrocław). Odbyło się ono kosztem spadku migracji do małych i średnich miast. W przypadku Polski jest charakterystyczne, że do stref podmiejskich napływają nie tylko osoby z rdzeni miejskich, ale także z obszarów peryferyjnych. Ma to znaczenie zwłaszcza w strefach podmiejskich największych miast (rys. 4). Funkcje pełnione przez miasto w procesach rozwojowych, gospodarczych i społecznych sprzyjają zjawisku rozlewania się zabudowy na obszary przyległe (urban sprawl). Tak wzbudzana chaotyczna suburbanizacja powoduje narastające problemy (infrastrukturalne, zarządcze, jakości środowiska przyrodniczego itp.) oraz istotnie obniża jakość życia mieszkańców. Zagospodarowanie przestrzenne w gminach często jest wynikiem ambicji i interesów lokalnych, bez uwzględniania potrzeb i procesów zachodzących w sąsiednich gminach, a tym bardziej w skali miejskiego obszaru funkcjonalnego. W perspektywie długookresowej takie podejście może sprzyjać powstawaniu problemów nie tylko w skali danej gminy, ale całego obszaru funkcjonalnego. Brak koordynacji i współpracy przyczynia się jednocześnie do zwiększenia problemów w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego, stanowiąc trudne do udźwignięcia wyzwania finansowe, i ograniczając tym samym możliwości rozwoju w długookresowej perspektywie tak miast, jak i miejskich obszarów funkcjonalnych. Problemem jest, że procesy suburbanizacji przebiegają zazwyczaj w sposób przypadkowy i nieskoordynowany. Monitor Polski Monitor Polski – 35 – – 34 – Poz. 746 Poz. … Rysunek
Liczba i struktura rejestrowanych napływów do stref podmiejskich (dla miast powyżej 35 tys. mieszkańców, w tym wszystkich miast na prawach powiatu) w latach 2004–2020 Źródło: Opracowanie własne na podstawie międzygminnej bazy przemeldowań GUS Niekontrolowane rozlewanie się miast może rodzić negatywne konsekwencje zarówno dla przestrzeni, jak i dla jej użytkowników. Popyt na nowe budownictwo na obszarach podmiejskich ma uwarunkowania po stronie nabywców-mieszkańców (życie bliżej natury, większa prywatność życia, tańsze koszty nabywanych obiektów mieszkaniowych, szczególnie dla młodych rodzin z dziećmi) oraz przedsiębiorców (niższe koszty nabywanych gruntów i większa ich dostępność). Na obszarach podmiejskich sytuacja ta powoduje degradację trenów przyrodniczych i rolniczych, zmniejszanie bioróżnorodności, niszczy ład przestrzenny, lokalne dziedzictwo kulturowe i estetykę krajobrazu. Zabudowywanie naturalnych klinów nawietrzających pogarsza proces cyrkulacji i wymiany powietrza wewnątrz miast. Sprzyja to większej dokuczliwości miejskich wysp ciepła23, co powoduje pogarszanie jakości życia ludzi na terenie miast. Jednocześnie rozlewanie się zabudowy wpływa na wzrost kosztów realizacji i utrzymania infrastruktury technicznej i transportowej, słabszą dostępność do usług publicznych, zmianę trybu życia i sposób wykorzystania czasu, większe zużycie energii, paliw, itd. 23 Więcej o problemie miejskiej wyspy ciepła w Wyzwaniu IV Niwelowanie negatywnych skutków zmian klimatu. Monitor Polski Monitor Polski – 36 – – 35 – Poz. 746 Poz. … Sytuacja ta nie podnosi jakości życia mieszkańców na terenach podmiejskich, a w dużej mierze przyczynia się do przeobrażania miast, zaniku tradycyjnych struktur i funkcji miejskich, co sprzyja degradacji obszarów wewnątrzmiejskich. W przytoczonym kontekście, szczególnie istotnym problemem jest lokalizowanie nowej zabudowy w strefach podmiejskich daleko od siebie. W wielu strefach podmiejskich wskaźnik najkrótszego dendrytu24 między punktami adresowymi na jednego mieszkańca przekracza pięciokrotnie wartości obserwowane w granicach administracyjnych miast (rys. 5). Znacząco podwyższa to koszty budowy i utrzymania infrastruktury (drogi, kanalizacja, sieci energetyczne itp.). 24 Najkrótszy dendryt (minimalne drzewo rozpinające) jest to graf między punktami w przestrzeni, w którym najkrótsza (a więc zazwyczaj najbardziej efektywna) ścieżka przebiega przez każdy z punktów tylko jeden raz. Im niższe wartości wskaźnika, tym mniej trzeba infrastruktury liniowej, aby obsłużyć miejsca w przestrzeni (np. budynki). Monitor Polski Monitor Polski – 37 – – 36 – Poz. 746 Poz. … Rysunek
Długość najkrótszego dendrytu na 1 mieszkańca w gminach miejskich, miejsko-wiejskich i strefach podmiejskich w 2018 r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (obliczenia wykonali Katarzyna Goch, Instytut Geodezji i Kartografii oraz dr Paweł Sudra, Instytut Rozwoju Miast i Regionów) Przyczyny zjawiska chaotycznej suburbanizacji z jednej strony wynikają z niedoskonałości systemu planowania przestrzennego obowiązującego w Polsce. Z drugiej zaś strony rozwiązania, które ustanowiło władztwo planistyczne na poziomie gminy, nie stworzyły sformalizowanych form współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych. Rozlewaniu się zabudowy sprzyjają podejmowane przez władze lokalne decyzje obliczone jedynie na doraźne potrzeby, bez uwzględniania długookresowych ogólnospołecznych skutków. Obserwować można wręcz swoistą konkurencję o mieszkańców między gminami podmiejskimi. W sytuacji takiego konfliktu interesu trudno oczekiwać, że zagadnienie racjonalnej, spójnej gospodarki przestrzennej w skali obszaru funkcjonalnego, znajdzie rozwiązanie bez wsparcia ze strony prawa gwarantującego harmonijne i zrównoważone zarządzanie rozwojem ponadlokalnych struktur przestrzennych. Zaprojektowanie rozwiązań w tym zakresie jest konieczne dla zapewnienia kompleksowego i spójnego zarządzania procesami przestrzennymi. Należy podkreślić, że suburbanizacja odbywająca się w sposób planowy, odwołujący się do zasad urbanistyki, tj. prowadzona na terenach wyposażonych w infrastrukturę Monitor Polski Monitor Polski – 38 – – 37 – Poz. 746 Poz. … społeczną i techniczną (np. wokół stacji kolejowych), rodzi zdecydowanie mniejsze problemy niż rozwój chaotyczny i niespójny. Niekontrolowana suburbanizacja generuje również ogromne koszty25, które w większości przypadków można traktować jako straty ekonomiczne, społeczne oraz przestrzenno-środowiskowe. Odnoszą się one m.in. do kosztów transportu, infrastruktury technicznej i szeroko pojmowanej gospodarki komunalnej, których finansowanie leży po stronie jednostek samorządu terytorialnego
Obciążenie kosztami wynikającymi z potrzeby zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi rozkłada się często w sposób nieproporcjonalny na poszczególne gminy. Koszty są czasami przejmowane przez miasto rdzeniowe bez proporcjonalnej partycypacji obszarów przyległych (sytuacja taka ma szczególnie miejsce w obszarach dużych aglomeracji miejskich). Koszty te są przenoszone w sposób pośredni na mieszkańców, do tego należy uwzględnić ponoszone przez nich koszty straty czasu, które muszą poświęcić na przemieszczanie się, co z kolei często skutkuje np. dezorganizacją życia rodzinnego czy ograniczeniami czasu wolnego itp. Negatywnym efektem procesu suburbanizacji jest przenoszenie do gmin podmiejskich działalności gospodarczej, powstającej często w oderwaniu od istniejącej infrastruktury. Przykładem mogą być duże centra logistyczne tworzone nie tylko w oderwaniu od odpowiedniej infrastruktury drogowej (dróg odpowiedniej klasy technicznej) bez zapewnienia obsługi przez bocznicę kolejową, czy wręcz z dala od istniejących linii kolejowych. Obiekty biurowe lub duże zakłady przemysłowe są budowane często w miejscach niedostępnych środkami transportu publicznego. W znacznej mierze determinuje to uzależnienie mieszkańców od indywidualnej motoryzacji, tworząc dodatkowo nowe problemy i utrudnienia. Istotnym wyzwaniem związanym z rozlewaniem się zabudowy w obszarach podmiejskich jest brak ram prawnych wspomagających i regulujących kompleksowe i spójne zarządzanie miejskimi obszarami funkcjonalnymi. Definicja obszaru funkcjonalnego jest zawarta w art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, z późn. zm.). W obowiązującym systemie prawnym nie ma jednak wystarczających rozwiązań, które traktowałyby obszary funkcjonalne w sposób całościowy i sformalizowałyby planowanie i zarządzanie takimi obszarami
Możliwość dobrowolnego przygotowania przez gminy powiązane ze sobą funkcjonalnie strategii rozwoju ponadlokalnego, będącej wspólną strategią rozwoju tych gmin w zakresie ich terytorium i podejmowanych wyzwań, daje powyżej wspomniana uzppr w powiązaniu z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.). Nie ma jednak wymogu uczestniczenia wszystkich gmin lub powiatów obszaru funkcjonalnego w procesie tworzenia tej strategii. Wprowadzenie możliwości przygotowywania tego typu strategii rozwoju wynikało w pierwszej kolejności z umożliwienie JST wdrażania ZIT w obecnej perspektywie finansowej. Mając na uwadze powyższe, w Umowie Partnerstwa na lata 2021–2027 25 Zgodnie z raportem Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium PAN z 2018 r., każdego roku chaos przestrzenny w Polsce, w tym w znaczącym stopniu niekontrolowana suburbanizacja, powoduje koszty szacowane na 84,3 mld zł rocznie (Adam Kowalewski, Tadeusz Markowski, Przemysław Śleszyński (red.), Studia nad chaosem przestrzennym, Studia KPZK PAN, nr 182, t. 1-3, Warszawa 2018). 26 Kwestie nadmiernych kosztów wynikających z prowadzenia polityki przestrzennej pozbawionej racjonalnego bieżącego i perspektywicznego uzasadnienia odnoszą się do sytuacji poszczególnych JST w wyniku m.in. niedoskonałości wykorzystywanych narzędzi, o których mowa w Wyzwaniu I Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny, oraz braku perspektywicznego myślenia o procesach zagospodarowania przestrzennego. 27 Więcej o miejskich obszarach funkcjonalnych znajduje się w Wyzwaniu III Wzmocnienie współpracy samorządowej w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych. Monitor Polski Monitor Polski – 39 – – 38 – Poz. 746 Poz. … wprowadzono obligatoryjność przygotowania strategii rozwoju ponadlokalnego przez Związki ZIT MOF ośrodków wojewódzkich, ponieważ posiadają one największe doświadczenie w realizacji strategii terytorialnych na poziomie ponadlokalnym. W oparciu o obowiązujące przepisy, JST mogą zawierać porozumienia, związki oraz stowarzyszenia. Formy współpracy zostały upowszechnione w obszarach funkcjonalnych miast wojewódzkich w związku z wprowadzeniem przez UE w 2014 r. instrumentu – zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) realizowanych na podstawie strategii terytorialnych. Instrument ZIT nie odnosił się jednak do problematyki polityki przestrzennej. W związku z powyższym działania prowadzone w ramach ZIT, rozumiane jako wdrażanie projektów zintegrowanych, nie prowadzą do trwałej integracji przestrzennej. Brakuje narzędzi bezpośrednio pozwalających na wdrażanie wspólnej polityki przestrzennej. 7.2.
Proponowane rozwiązania Wprowadzenie rozwiązań systemowych, kompleksowo traktujących politykę przestrzenną w obszarach funkcjonalnych nie wpłynie od razu na rozwiązanie problemów, jakie pojawiły się w wyniku niespójnych i chaotycznych decyzji podejmowanych w poprzednich okresach. Proces niwelowania niedostatków i utrudnień odczuwalnych przez mieszkańców obszarów podlegających suburbanizacji oraz wprowadzania rozwiązań organizacyjnych, optymalizujących koszty po stronie samorządów, będzie przebiegać w okresie wieloletnim. Na stan ładu przestrzennego w obszarach funkcjonalnych będą wpływały nie tyko rozwiązania odnoszące się wprost do wzmacniania wzajemnej koordynacji polityki przestrzennej między sąsiadującymi samorządami, ale także te służące zachowaniu spójności między stanem obecnym a przyszłymi potrzebami. Ważne jest, aby w procesie planowania polityki rozwoju tych terenów był uwzględniony również wymiar środowiskowy, którego znaczenie jest coraz silniej dostrzegane. Ma to istotne znaczenie szczególnie w kontekście inicjatywy Nowy Europejski Bauhaus, która łączy kulturę i technologię, innowacje i projektowanie, inżynierię, rzemiosło, sztukę i naukę z zasadami zrównoważonego rozwoju na rzecz osiągnięcia neutralności klimatycznej. Samorządy muszą aktywnie wykorzystywać rozwiązania prawne, które przyczyniają się do zachowania ładu przestrzennego na ich terenie. Pomocne mogą w tym być rozwiązania z zakresu zmian przepisów planowania przestrzennego, o których mowa w Wyzwaniu I Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny. A. Rozwiązania na poziomie centralnym i lokalnym służące zrównoważonemu rozwojowi terytorialnemu Przedstawiona diagnoza i uwarunkowania dla prowadzenia wspólnej polityki przestrzennej w obszarach funkcjonalnych wskazują, że obecnie nie ma możliwości wpływania w sposób bardziej formalny na kształtowanie w nich ładu przestrzennego. Przy pracach nad zmianami w procesach planowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę kwestie koordynacji polityki przestrzennej na obszarach funkcjonalnych. W toku tych prac należy określić: czy kwestie te można rozwiązać za pomocą narzędzi planistycznych czy potrzebne są do tego rozwiązania z innego zakresu. Optymalnym rozwiązaniem o charakterze horyzontalnym jest formalne upodmiotowienie miejskich obszarów funkcjonalnych oraz wyposażenie ich w instrumenty pozwalające na realne oddziaływanie na kształt i prowadzenie polityki przestrzennej. Oprócz konieczności wypracowania stanowiska w sprawie ukierunkowania bardziej sprawczej reakcji na zachodzące procesy przestrzenne w miejskich Monitor Polski Monitor Polski – 40 – – 39 – Poz. 746 Poz. … obszarach funkcjonalnych, szczególnie w ramach koordynowania współpracy, są potrzebne jednocześnie efektywne działania, które usprawnią te procesy. Wyrazem wdrażania podejścia zintegrowanego jest wprowadzenie do strategii rozwoju (gminy i ponadlokalnej) modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, tj. przestrzennego komponentu strategii rozwoju społeczno-gospodarczego. Wprowadzone w roku 2020 rozwiązania prawne dają już możliwość gminom sąsiadującym, powiązanym ze sobą funkcjonalnie oraz powiatom, w granicach których te gminy są położone, opracowania wspólnej strategii rozwoju ponadlokalnego. Ważne jest stworzenie zachęt do współpracy, w wyniku których jednym dokumentem objęty byłby cały powiązany terytorialnie ze sobą obszar. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej opracowało podręcznik wspomagający opracowanie strategii rozwoju ponadlokalnego, jednak zbyt krótki okres obowiązywania wskazanego rozwiązania nie pozwala jeszcze na wyciągnięcie wniosków na temat jej wykorzystania i efektywności oddziaływania. Samorządy ze swej strony powinny w bardziej aktywny sposób angażować się w racjonalną gospodarkę gruntami (m.in. w celu ochrony gruntów rolnych, terenów zieleni, korytarzy ekologicznych) i efektywnie wykorzystywać dostępne już narzędzia. Do poprawy ładu przestrzennego oraz optymalizacji zagospodarowania przestrzeni może przyczynić się prowadzenie przez samorządy aktywnej polityki scalania gruntów na terenach przeznaczanych pod zabudowę. B. Rozwiązania wspomagające niwelowanie negatywnych skutków suburbanizacji Niezbędne jest wypracowanie relacji między dokumentami przygotowywanymi obecnie na poziomie lokalnym a dokumentem wspólnym dla całego obszaru funkcjonalnego. Wsparciem w prowadzeniu spójnej i racjonalnej polityki przestrzennej w obszarze funkcjonalnym mogłoby być powołanie biura projektowego lub zatrudnienie zespołu, który w sposób ciągły prowadziłby prace kształtujące ład przestrzenny na tym obszarze. Również celowe będzie wzmocnienie funkcji i wzmocnienie potencjału rozwojowego istniejących struktur planistycznych i urbanistyczno-architektonicznych w urzędach marszałkowskich w celu możliwości koordynowania zagospodarowania w skali całego obszaru funkcjonalnego. Alternatywnym sposobem jest wprowadzenie w Polsce rozwiązania polegającego na powołaniu „związku planistycznego” na wzór niemiecki28, który obejmuje miejski obszar funkcjonalny. Związek formalizowałby współpracę samorządów zlokalizowanych w danym obszarze funkcjonalnym w celu prowadzenia spójnego i skoordynowanego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do potencjału danego obszaru funkcjonalnego i jego uwarunkowań rozwojowych, określałby on optymalne kierunki rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym określeniu możliwych form wsparcia. Taka sformalizowana struktura mogłaby mieć silniejszą formułę oddziaływania niż np. powołanie metropolitalnej komisji urbanistycznej. W obecnym stanie prawnym, jej oddziaływanie sprawcze na decyzje podejmowane w terenie nie 28 Związki planistyczne, a dokładniej regiony planowania przestrzennego (Raumordnungsregionen, ROR) służą podziałowi funkcjonalnemu obszaru Republiki Federalnej Niemiec na potrzeby planowania przestrzennego. Istnieje 96 regionów planowania przestrzennego, przy czym delimitacja jest specyficzna dla kraju i zbliżona do delimitacji regionów NUTS
Regiony służą do koordynacji planowania przestrzennego na poziomie ponadlokalnym oraz do monitoringu zagospodarowania przestrzennego i zjawisk społeczno-ekonomicznych, https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/forschung/raumbeobachtung/Raumabgrenzungen/deutschland/regionen/ Raumordnungsregionen/raumordnungsregionen.html Monitor Polski Monitor Polski – 41 – – 40 – Poz. 746 Poz. … różniłoby się od obecnego oddziaływania GKUA (Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna). Musiałaby ona posiadać umocowanie w strukturach zarządczych obszaru metropolitalnego oraz być wzmocniona przez rozwiązania, o których wspomina się w rozdziale poświęconym Wyzwaniu i Dbałość o ład przestrzenny i estetyczny. Mimo prowadzonych od pewnego czasu szeregu działań propagujących i inspirujących różne formy współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego, jest celowe dalsze i bardziej intensywne propagowanie działań i rozwiązań służących lepszej współpracy między samorządami m.in. przez realizację projektów pilotażowych, upowszechnianie dobrych praktyk czy publikację podręczników. Z racji znaczenia planowania i zagospodarowania przestrzennego dla sprawnego funkcjonowania i rozwoju, gwarantującego wysoką atrakcyjność zamieszkiwania i inwestowania, jest niezbędne wypracowanie systemowego programu doskonalenia umiejętności, kompetencji oraz certyfikacji szeroko rozumianych kadr systemu planowania przestrzennego (urbanistów i architektów, podmiotów przygotowujących na zlecenie gmin dokumenty planistyczne, ekspertów i doradców, pracowników samorządowych). Celowe będzie wsparcie tego programu systemem edukacji w zakresie wartości przestrzeni i potrzeby jej ochrony, która by wzmacniała świadomość horyzontalnego odziaływania decyzji podejmowanych w ramach bieżącego zarządzania. Należy w większym stopniu powiązać korzystanie z programów funduszowych z realizacją zasad efektywnego planowania przestrzennego i współpracy w tym zakresie między sąsiadującymi JST. Oznacza to potrzebę stworzenia spójnego katalogu zasad rozwoju przestrzennego i gospodarowania przestrzenią, które powinni spełniać beneficjenci funduszy europejskich i innych programów dotacyjnych, przy realizacji wspieranych projektów (przede wszystkim inwestycyjnych). Monitor Polski Monitor Polski – 42 – – 41 – Poz. 746 Poz. … 7.
Wyzwanie III: Wzmocnienie współpracy samorządowej w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych 7.3.
Diagnoza i charakterystyka wyzwania Odesłanie do dokumentów międzynarodowych:
Nowa Agenda Miejska ONZ – „Zrównoważony środowiskowo i prężny rozwój obszarów miejskich”
Agenda Miejska dla UE
Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 – Cel
Zrównoważone Miasta i Społeczności; Cel
Działania w dziedzinie klimatu
Agenda Terytorialna UE
Poziomem, który umożliwia skuteczne planowanie i realizację działań rozwojowych dzięki optymalnemu rozpoznaniu zasobów oraz tworzeniu lokalnego kapitału, jest poziom lokalny. Endogenne zasoby lokalne są często lokowane niezależnie od granic administracyjnych, a zakres ich oddziaływania obejmuje cały obszar funkcjonalny. Tym obszarem funkcjonalnym jest najczęściej tzw. dzienny system miejski obejmujący wahadłowe przemieszczenia do pracy i usług (rys. 6). Monitor Polski Monitor Polski – 43 – – 42 – Poz. 746 Poz. … Rysunek
Natężenie, kierunki i zasięgi dojazdów do pracy w Polsce w 2016 r. do ośrodków miejskich powyżej 35 tys. mieszkańców Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ośrodka Statystyki Miast GUS w Poznaniu (międzygminne macierze dojazdów do pracy) W polskich warunkach działania w obszarach funkcjonalnych odnoszą się zwykle do trzech poziomów samorządu terytorialnego (województwa, powiatu i gminy). Zasadnicze znaczenie mają jednak granice administracyjne i kompetencje samorządów gminnych. W polskim modelu rozwoju samorządy gminne posiadają zdecydowanie najwięcej narzędzi. Posiadają one również największą odpowiedzialność w tym zakresie. Są to także jednostki najmniejsze, które, szczególnie w strefach podmiejskich, są nieodłącznie związane z sąsiednim obszarem. Drugim istotnym poziomem jest samorząd powiatowy, posiadający kompetencje w zakresie utrzymania infrastruktury technicznej i społecznej oraz w zakresie kształtowania polityki gospodarczej i funkcjonowania rynku pracy. Niejednokrotnie zasięg i skala powiązań społeczno-gospodarczych lub przyrodniczych rodzi konieczność włączenia się samorządu powiatu w różne inicjatywy wymagające współpracy w ramach Monitor Polski Monitor Polski – 44 – – 43 – Poz. 746 Poz. … obszarów funkcjonalnych. Ponadto w przypadku największych miejskich obszarów funkcjonalnych (obszarów metropolitalnych), których zasięg wykracza poza granice dwóch lub nawet trzech powiatów, dochodzi także do konieczności włączenia w te inicjatywy trzeciego poziomu – samorządu województwa. To do jego kompetencji bowiem, zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547, z późn. zm.), należy wykonywanie zadań o charakterze wojewódzkim określonych ustawami, w szczególności w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Ta złożoność terytorialna może generować bariery uniemożliwiające skuteczne radzenie sobie z problemami wykraczającymi poza granice danej jednostki administracyjnej. Skala problemów jest często wprost proporcjonalna do wielkości ośrodka rdzeniowego i siły jego oddziaływania na otoczenie. Szybki rozwój dużych miast i pojawianie się zjawisk typowych dla ośrodków rozwijających się w warunkach wolnorynkowych, w tym zjawiska suburbanizacji, które często przybiera najbardziej niekorzystną formę przestrzenną – rozlewające się miasto (urban sprawl). Zjawisko to uwypukla trudności związane z fragmentacją administracyjną i brakiem zintegrowanego zarządzania w obszarach silnie powiązanych funkcjonalnie wokół ośrodków miejskich. Polskie samorządy nadal potrzebują wsparcia, które ułatwi im efektywną współpracę. Niezbędna jest także poprawa oprzyrządowania prawnego dla takiej współpracy. Za niesprzyjającą okoliczność uznać można również uwarunkowania społeczno-kulturowe, których pochodnymi są: niski poziom kapitału społecznego oraz niski poziom identyfikacji z lokalnym dziedzictwem historyczno-kulturowym, brak zrozumienia szerszego interesu publicznego i niski poziom zaufania zarówno w relacjach społecznych, jak i między obywatelami a instytucjami publicznymi. Współpraca, w tym przypadku współpraca międzysamorządowa nawiązywana w celu realizacji wspólnych przedsięwzięć i projektów, jest bardzo pożądana. Pozwala ona budować przewagę konkurencyjną, minimalizować koszty dzięki efektowi skali, bardziej efektywnie wykorzystywać dostępne zasoby, zwiększać potencjał rozwojowy, integrować system usług publicznych itd. Problemem są także niejasne podstawy ustrojowe regulujące współpracę w miejskich obszarach funkcjonalnych. Koordynacja zarządzania i nawiązywanie trwałej współpracy w MOF-ach wymaga odpowiednich środków finansowych, które umożliwią wypracowanie niezbędnych narzędzi. Jest ona najczęściej efektem wcześniejszych działań w ramach oddolnych inicjatyw, a nie porozumienia w związku z realizacją np. wspólnej strategii. Korzyści ze współpracy są często odroczone w czasie i w związku z tym na ogół są niewystarczającym bodźcem do tworzenia trwałych powiązań. Badania ewaluacyjne29 dowodzą, że w mniej więcej połowie MOF-ów ośrodków wojewódzkich ZIT nie można stwierdzić trwałego charakteru partnerstwa rozumianego jako zdolność do przetrwania w przypadku braku kontynuacji unijnego wsparcia finansowego. W niektórych przypadkach wskazywano wprost, że to właśnie środki UE stanowią motywację do współpracy. Zatem należy w dalszym ciągu poszukiwać skutecznych zachęt do kooperacji i współdziałania JST. Powiat, mimo wielu zadań własnych ważnych z perspektywy prowadzenia polityki rozwoju, nie pełni istotnej roli w jej kreowaniu i koordynowaniu. Potrzebne jest zwiększenie roli powiatu jako inicjującego proces opracowania strategii rozwoju ponadlokalnego lub, w przypadku opieszałości w tym zakresie, na poziomie powiązanych funkcjonalnie gmin. 29 Ewaluacja systemu realizacji instrumentu ZIT w perspektywie finansowej na lata 2014–2020, Wolański i Ego Lider Ewaluacji 2014, czerwiec,
Monitor Polski Monitor Polski – 45 – – 44 – Poz. 746 Poz. … Uporządkowania wciąż wymaga zarówno kwestia zarządzania obszarami metropolitalnymi, jak i obszarami funkcjonalnymi mniejszych ośrodków miejskich. Sformalizowanie współpracy w obszarze metropolitalnym stwarza szanse rozwojowe dla całego tego obszaru, jak i jednostek wchodzących w jego skład (np. przez integrację systemu transportowego, racjonalizację kosztów wspólnych przedsięwzięć). Taka współpraca wiąże się jednak z szeregiem wyzwań zarządczych i kooperacyjnych. Rozszerzenie katalogu współpracy o dodatkowe funkcje zróżnicuje przestrzennie relacje popytowopodażowe. Jeżeli podmioty prowadzące lokalne działalności nie mogą sprostać stawianym wymogom, to są z miasta wypierane lub ich działalność jest ograniczana. Staje się to źródłem napięć między metropolitalnością a lokalnością miasta. Już dziś widać to szczególnie w sferze handlu i usług oraz na rynku mieszkaniowym. Brak odpowiedniej podstawy ustrojowej dla obszarów metropolitalnych stał się istotną barierą rozwojową utrudniającą osiągnięcie zadowalającego poziomu współpracy. Dotyczy to zarówno wymiaru finansowego, jak i społecznego. Rosnące wyzwania wymagają istnienia ustabilizowanych struktur metropolitalnych, zdolnych koordynować działania i wyrównywać szanse, a także sprzyjających spójności przestrzennej, konkurencyjnych na arenie międzynarodowej i intensyfikujących procesy internacjonalizacji. Samo istnienie wspólnoty metropolitalnej jest zjawiskiem naturalnym i niezależnym od legislacji. Natomiast brak podstaw ustrojowych dla zorganizowanego funkcjonowania takich wspólnot obniża ich zdolność działania. OECD raportuje30, że utrzymywanie przestarzałych rozwiązań prawnych w otoczeniu dużych miast automatycznie osłabia potencjał gospodarczy i polityczny państw, w których te metropolie funkcjonują. OECD w ramach swoich rekomendacji dla Polski wskazuje na potrzebę wprowadzenia elastycznego modelu zarządzania obszarami metropolitalnymi (m.in. przez eksperymentowanie oraz odpowiednie bodźce finansowe). Ustawowe uregulowanie funkcjonowania obszarów metropolitalnych niewątpliwie może przyczynić się do szybkiej likwidacji wielu barier rozwojowych. Bazując na analizie powiązań między miastami a obszarami wiejskimi, OECD określa dla Polski główne czynniki, które ułatwiają lub utrudniają takie relacje. Raport OECD wskazuje na takie elementy jak suburbanizacja i niekontrolowany rozwój miast, skutki środowiskowe, uwarunkowania fiskalne oraz dostępne obecnie mechanizmy instytucjonalne wspierające efektywne powiązania miejsko-wiejskie. Mimo istnienia i dostępności mechanizmów współpracy międzygminnej proces ten postępuje w Polsce w sposób niezadawalający, w takich obszarach jak edukacja i mieszkalnictwo. Lepiej kształtuje się ona za to w zakresie np. gospodarki wodnej i gospodarki odpadami, sieci szerokopasmowych czy infrastruktury drogowej. 30 Wstępne propozycje wynikające z raportu, który jest opracowywany (2022 r.) we współpracy z OECD Powiązania miejsko-wiejskie w Polsce. Rekomendacje z raportu mają w założeniu przyczynić się do wzmocnienia powiązań miejsko-wiejskich. Monitor Polski Monitor Polski – 46 – – 45 – Poz. 746 Poz. … 7.3.
Proponowane rozwiązania A. Promocja i upowszechnianie istniejących instrumentów współpracy ponadlokalnej oraz wzmacnianie jej struktur Kierunki działań w tym zakresie dotyczą głównie wykorzystania już istniejących norm prawnych do wzmacniania współpracy w ramach MOF-ów. Zwiększanie świadomości władz samorządowych wymaga nie tylko sięgania po już dostępne rozwiązania prawne, ale również dokonania precyzyjnych analiz w kierunku większego upodmiotowienia MOF-ów. Proponuje się inicjowanie projektów mających na celu pogłębianie współpracy i promocję dostępnych już narzędzi i instrumentów oraz ich rozwijanie na miejskich obszarach funkcjonalnych. Postuluje się także wzmocnienie roli samorządu regionalnego we współpracy z MOF-ami. Równoczesne wzmocnienie kompetencji sejmików i zarządów województw przełoży się na podniesienie roli koordynacyjnej samorządu województwa. Przez koordynację rozumie się wskazywanie kierunków rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego oraz opiniowanie w zakresie zgodności dokumentów przyjmowanych na poziomie samorządów lokalnych z polityką rozwoju województwa. Tym samym energia działań lokalnych i gminne władztwo planistyczne uzyskałoby ramy koordynacyjne, a cele polityki rozwoju lokalnego byłyby koordynowane w całym obszarze funkcjonalnym i w powiązaniach regionalnych. Wymaga to zdefiniowania hierarchicznego systemu ośrodków usługowych w MOF-ach przez określenie docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej bazującej na zdiagnozowanych specjalizacjach poszczególnych ośrodków, a także na wzajemnej komplementarności funkcji. Ze względu na różne uwarunkowania i terytorialnie zróżnicowaną sieć osadniczą w układach regionalnych, podejście do rozwoju miast i obszarów miejskich powinno uzyskać swój odrębny wymiar regionalny nie tylko zgodny z kierunkami krajowej polityki miejskiej, ale także z uwzględnieniem regionalnych polityk miejskich lub strategii rozwoju województwa z odrębną częścią poświęconą regionalnej perspektywie prowadzenia polityki miejskiej
Ważnym aspektem, który powinien być brany pod uwagę w analizach terytorialnych, jest także wymiar transgraniczny miejskich obszarów funkcjonalnych. Zarysowane podejście wymaga dostosowania odpowiednich regulacji prawnych. W tym zakresie będzie można wykorzystać planowane prace nad przygotowaniem projektu ustawy o zrównoważonym rozwoju miast. B. Tworzenie rozwiązań dla obszarów metropolitalnych Do ustroju samorządu terytorialnego jest niezbędne wprowadzenie rozwiązań systemowych dla obszarów wymagających ścisłej współpracy, w szczególności obszarów metropolitalnych, aby jak najlepiej odpowiadać na potrzeby miast i miejskich obszarów funkcjonalnych. Obecnie w Polsce wprowadzono do porządku prawnego związek metropolitalny tylko dla jednego obszaru – Górnośląsko-Zagłębiowskej Metropolii powstałej w 2017 r. Pierwsze doświadczenia tego związku i potrzeba upowszechnienia rozwiązań systemowych na poziomie całego kraju skłaniają do 31 Podstawą prawną do prowadzenia regionalnej polityki miejskiej będzie ustawa o zrównoważonym rozwoju miast, nad którą toczą się prace w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej. Monitor Polski Monitor Polski – 47 – – 46 – Poz. 746 Poz. … wypracowania spójnych i uniwersalnych rozwiązań ustawowych dla innych obszarów metropolitalnych. Szczegółowych rekomendacji w tym zakresie powinna dostarczyć ewaluacja funkcjonowania Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, zaplanowana w 2022 r. przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Działania integracyjne samorządów w obszarach metropolitalnych, jak np. realizacja instrumentu ZIT, oraz inicjatywy ustawodawcze w stosunku do kolejnych obszarów metropolitalnych (warszawska, poznańska, krakowska, łódzka, pomorska, wrocławska) wskazują na potrzebę wprowadzenia rozwiązań tworzących bardziej sprawcze i akceptowalne metody współpracy w tych obszarach. Uregulowanie ustrojowe obszarów metropolitalnych będzie przedmiotem projektowanej ustawy o zrównoważonym rozwoju miast. W tej regulacji prawnej przewiduje się podjęcie unormowania, w szczególności takich kwestii jak:  zasady i tryb tworzenia obszaru metropolitalnego;  zakres zadań publicznych realizowan

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.