Uchwała nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2017-2020

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2017.05.10 16:21:18 CEST MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 10 maja 2017 r. Poz. 439 UCHWAŁA Nr 46 RADY MINISTRÓW z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2017–2020 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2017–2020, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: B. Szydło 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, 1984 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60, 191 i 659.  Monitor Polski – 2 – Poz. 439 Załącznik do uchwały nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. (poz. 439) Załącznik do uchwały nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. RADA MINISTRÓW WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2017–2020 Warszawa, kwiecień 2017 r.  Monitor Polski – 3 – Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Poz. 439  Monitor Polski – 4 – Poz. 439 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2017 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2017 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 2 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 2  Monitor Polski – 5 – Poz. 439 Spis treści Strona Podsumowanie I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE I.2. Koordynacja polityk gospodarczych I.3. Cele polityki gospodarczej II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca II.2. Scenariusz średniookresowy II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu III.2. Sytuacja bieżąca III.3. Prognoza średniookresowa III.4. Wynik strukturalny III.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu IV.1. Czynniki ryzyka IV.2. Analiza wrażliwości IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie V.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności V.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) VI. Jakość finansów publicznych VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów VII. Krajowe ramy budżetowe VII.1. Reguły fiskalne VII.2. Niezależne instytucje fiskalne VII.3. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora Aneks tabelaryczny Załącznik – Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-18 7 8 8 8 9 11 11 13 16 18 18 18 25 33 39 41 41 42 43 45 45 50 52 52 52 54 54 56 60 63 69 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 5  Monitor Polski – 6 – Poz. 439 Spis tabel Strona Tabela 1. Wynik strukturalny sektora Tabela 2. Kwota wydatków na lata 2017-20 Tabela 3. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) Tabela 4. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją Tabela 5. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych Tabela 7. Urodzenia w latach 2017-26, wariant wysoki i bardzo wysoki (tys.) Tabela 8. Zobowiązania warunkowe Tabela 9. Wzrost gospodarczy Tabela 10. Procesy inflacyjne Tabela 11. Rynek pracy Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) Tabela 17. Wydatki według funkcji 35 39 40 44 45 47 50 51 63 63 64 64 65 65 67 67 68 Spis wykresów Strona Wykres 1. Luka produktowa 12 Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w 2016 r. w stosunku do roku poprzedniego 19 Wykres 3. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-16 20 Wykres 4. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20 Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2014 r. 21 Wykres 6. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 22 Wykres 7. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę wyniku sektora 33 Wykres 8. Wynik nominalny i strukturalny sektora 34 Wykres 9. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy 36 Wykres 10. Wydatki sektora zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej 38 Wykres 11. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 42 Wykres 12. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 43 Wykres 13. Stochastyczne projekcje długu od 2017 r. 46 Wykres 14. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2015-81 48 Wykres 15. Wzrost PKB – średnie błędy prognoz (%) 59 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 6  Monitor Polski – 7 – Poz. 439 Podsumowanie Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 12 lipca 2016 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt proc. PKB w 2016 r. i 2017 r.;  wzmocnienie ram budżetowych, w tym ustanowienie niezależnej rady fiskalnej;  poprawę ściągalności dochodów podatkowych przez zapewnienie lepszego przestrzegania przepisów dotyczących VAT oraz ograniczenie nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach III, VI i VII stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do Programu z 2016 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2020 r. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz przyjętymi w lipcu 2016 r. przez unijny Komitet Ekonomiczny i Finansowy wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE. Polski Program stanowi zarazem część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów 25 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2018. Obecny Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2016 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 21 kwietnia br. dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2017 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2016 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2016 r., dostępne na http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.299.01.0015.01.POL&toc=OJ:C:2016:299:FULL Program konwergencji. Aktualizacja 2017 5  Monitor Polski – 8 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE Polska polityka budżetowa jest prowadzona z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego, obejmujących:  górny limit wydatków budżetu państwa – który jest ustalany na rok przyszły na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej zapisanej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn zm.), zwanej dalej „ustawą o finansach publicznych” – (por. rozdział III);  respektowanie wartości referencyjnych dla deficytu nominalnego (3% PKB) i długu (60% PKB) sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej jako sektor) oraz realizację tzw. średniookresowego celu budżetowego. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zobowiązuje w art. 126 ust. 1 państwa członkowskie UE do unikania nadmiernego, tj. przekraczającego 3% PKB deficytu nominalnego sektora. Obowiązek ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu. Z kolei rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma m.in. zapobiec wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB (stąd też rozporządzenie to nazywa się częścią prewencyjną Paktu Stabilności i Wzrostu). Rada Ecofin zakończyła 19 czerwca 2015 r. procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski. W rezultacie Polska podlega obecnie wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu. I.2. Koordynacja polityk gospodarczych Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem wspólnego zainteresowania tych państw i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach. Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. W najnowszej edycji AGS 2 Komisja Europejska wezwała państwa członkowskie do zintensyfikowania wysiłków na rzecz realizacji następujących priorytetów:  pobudzenia inwestycji,  wdrażania reform strukturalnych3,  prowadzenia odpowiedzialnej polityki budżetowej. Zdaniem Komisji, państwa członkowskie powinny w politykach gospodarczych zorientowanych na osiągnięcie tych celów uwzględnić sprawiedliwość społeczną, tak by wzrost gospodarczy miał 2 3 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-annual-growth-survey_en_0.pdf Temu zagadnieniu jest poświęcona aktualna edycja KPR. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 6  Monitor Polski – 9 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele bardziej inkluzywny charakter. Również Rada Europejska uznała działania wszystkich państw członkowskich i całej Unii Europejskiej w 2017 r. we wspomnianych 3 kierunkach za priorytetowe4. Promowane przez Radę Europejską wspieranie inwestycji jest jednym z kluczowych elementów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), zwanej dalej Strategią (por. rozdział I.3). Polska uczestniczy od 2015 r. we wdrażaniu przygotowanego przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny Planu inwestycyjnego dla Europy, który w latach 2015-17 ma poprawić warunki inwestowania i wygenerować dodatkowe inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co najmniej na kwotę 315 mld EUR. Polska popiera propozycję Komisji Europejskiej dotyczącą przedłużenia funkcjonowania tego instrumentu do 2020 r., które ma skutkować zwiększeniem inwestycji w UE do 500 mld EUR. Podstawowym filarem Planu jest Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych (European Fund for Strategic Investments – EFSI). Udzielone przez EFSI (tzw. komponent EFI – Europejski Fundusz Inwestycyjny) gwarancje o wartości 47 mln EUR umożliwiły w Polsce podpisanie 8 umów z instytucjami finansowymi, które powinny wygenerować finansowanie o wartości ponad 800 mln EUR przeznaczone na wsparcie projektów inwestycyjnych podejmowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Szacuje się, iż z tego rodzaju finansowania skorzysta 12 300 małych i średnich przedsiębiorstw oraz start-up-ów. Zatwierdzonych zostało 20 dużych projektów infrastrukturalnych o wartości 1,7 mld EUR, które powinny wygenerować finansowanie o wartości ok. 5,4 mld EUR. Istotny udział w inwestycjach będą mieć projekty współfinansowane ze środków UE – Polska pozostaje jednym z liderów w ich wykorzystaniu. Według danych za 2016 r., stopa absorpcji funduszy strukturalnych (relacja wypłaconych środków do dostępnego budżetu) w ramach perspektywy finansowej 2007-13 wyniosła 95%. Oznacza to, że płatności dla Polski wyniosły już 63,8 mld EUR – najwięcej w UE. Pozostałe środki perspektywy finansowej 2007-13 (maksymalnie 5%) przekazane zostaną jako płatność salda końcowego po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską działań audytowych. W 2016 r. Rada Ministrów przyjęła ponadto plan, którego celem jest zapewnienie pełnego wykorzystania dostępnej dla Polski alokacji z budżetu polityki spójności na lata 2014-20 – 82,2 mld EUR – w sposób trwale przekładający się na rozwój społeczno-gospodarczy. Wdrażanie planu przynosi rezultaty: na koniec 2016 r. trafiło już do Polski w ramach obecnej perspektywy finansowej ponad 6,6 mld EUR, co jest najwyższą kwotą wśród wszystkich państw członkowskich UE. Według informacji Komisji Europejskiej, Polska jako jedyne państwo osiągnęła w 2016 r. poziom płatności zgodny ze swymi prognozami. Płatności przekazane do Polski w 2016 r. wyniosły 101% prognozowanej kwoty, podczas gdy średnia dla UE wyniosła tylko 52%. Na obecnym etapie Polska jest więc krajem najlepiej przygotowanym do absorpcji środków polityki spójności. Zalecona przez Radę Europejską polityka budżetowa przyjazna wzrostowi stanowi także priorytet polskiego rządu. Polska wspiera inicjatywy UE i OECD dotyczące ograniczenia uchylania się od opodatkowania i działania na rzecz sprawniejszej administracji podatkowej. Koncentracja wysiłków na zmniejszaniu agresywnego planowania podatkowego i zwalczaniu oszustw podatkowych (por. załącznik Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-18) pomoże zapewnić dochody niezbędne np. do finansowania inwestycji i walki z wykluczeniem społecznym. Planowana redukcja deficytu poprzez pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału umożliwi w horyzoncie Programu szybszą akumulację kapitału w sektorze prywatnym i w całej gospodarce. W efekcie oczekiwane jest przyspieszenie tempa wzrostu potencjalnego PKB w Polsce z 2,9% w 2016 r. do 3,9% w 2020 r. I.3. Cele polityki gospodarczej Kierunki rozwoju gospodarczego Polski na najbliższe lata wskazuje Strategia przyjęta przez Radę Ministrów 14 lutego 2017 r. Proponuje ona model rozwoju gospodarczego oparty na wzroście 4 Por. konkluzje przewodniczącego Rady Europejskiej z 9 marca 2017 r., dostępne http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2017/03/09-conclusions-pec_pdf/ na Program konwergencji. Aktualizacja 2017 7  Monitor Polski – 10 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele inkluzywnym, zrównoważonym pod względem społecznym i terytorialnym. Przewidywane jest skoncentrowanie działań o charakterze prawnym, instytucjonalnym i inwestycyjnym w trzech kierunkach:  trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość organizacyjną;  rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony;  skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu. Oczekiwanym efektem realizacji Strategii będzie wzrost zamożności Polaków oraz zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Przyczyni się to do szybszej konwergencji dochodów Polaków do poziomu średniej Unii Europejskiej. W perspektywie długookresowej zmieni się struktura PKB Polski w wyniku zwiększenia roli innowacji w jego tworzeniu. Inkluzywny wzrost gospodarczy będzie wspierany przez politykę budżetową w ramach ograniczeń wynikających z prawa krajowego (por. np. rozdział III.4) i unijnego (por. rozdział I.1). Systemowe zmiany w obszarze finansów publicznych, wskazane w Strategii zmierzać będą do zapewnienia finansowania celów strategicznych państwa przy zachowaniu stabilnych finansów publicznych. Wymaga to przeprowadzenia działań w całym obszarze finansów publicznych, po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, także w odniesieniu do zasad alokacji środków finansowych dla różnych grup jednostek sektora finansów publicznych i różnych dziedzin zadań publicznych, z uwzględnieniem ich aspektu terytorialnego. Strategia wskazuje w związku z tym 3 projekty strategiczne:  uszczelnienie systemu poboru podatków;  reforma systemu budżetowego;  reforma systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. W efekcie wdrożenia wynikających ze Strategii reform wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki powinno dojść do zmniejszenia dystansu rozwojowego między Polską a strefą euro. Obserwowane dotąd różnice między gospodarkami obu wskazanych obszarów – w szczególności w poziomie rozwoju mierzonego np. przez PKB per capita – sprawiają, że obecnie członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w polskiej gospodarce. Ponadto, analiza sytuacji na poziomie europejskim wskazuje, iż ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski do obszaru wspólnej waluty, stanowi odległą i wciąż niejasną perspektywę. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 8  Monitor Polski – 11 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca Średnie kwartalne tempo wzrostu PKB w 2016 r. wyniosło ok. 0,7% (kw/kw, sa) i było niższe od tego z lat 2014-2015 (ok. 0,9%). W ciągu roku dynamika PKB w tym ujęciu charakteryzowała się jednocześnie stosunkowo dużą zmiennością. Wyniki gospodarki polskiej w IV kw. 2016 r. wskazują przy tym na wyraźną poprawę dynamiki aktywności gospodarczej w końcu roku (kw/kw, sa). W całym 2016 r. PKB zwiększył się realnie o 2,7%, tj. o 1,1 pkt proc. mniej niż rok wcześniej. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, choć jego dynamika była niższa niż rok wcześniej ze względu na spadek inwestycji. Nieznacznie dodatnią kontrybucję do wzrostu PKB miał eksport netto. W 2016 r. w krajach UE kontynuowane było umiarkowane ożywienie aktywności gospodarczej (tempo wzrostu PKB w UE było nieco niższe niż rok wcześniej i wyniosło 1,9% wobec 2,2%). Jednocześnie obserwowane było osłabienie tempa wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada blisko 80% polskiego eksportu towarów). Mimo spowolnienia dynamiki importu UE i wyhamowania wymiany z krajami rozwijającymi się tempo wzrostu wolumenu polskiego eksportu towarów i usług ogółem nie tylko utrzymało się na relatywnie wysokim poziomie, ale nawet nieznacznie przyspieszyło. Przyczyniła się do tego m.in. poprawa cenowej konkurencyjności polskiej sprzedaży zagranicznej. Powyższe tendencje nie znalazły jednak odzwierciedlenia w tempie wzrostu produkcji przemysłowej, które było niższe niż przed rokiem. Pomimo spowolnienia dynamiki aktywności gospodarczej, w 2016 r. sytuacja na rynku pracy uległa dalszej poprawie 5 . Liczba pracujących wzrosła o 0,7%, tj. w tempie wolniejszym od relatywnie wysokiego 1,4% zanotowanego rok wcześniej. Przyrost ten w głównej mierze wynikał ze wzrostu liczby pracowników najemnych, przy pierwszym od trzech lat spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. W trendzie malejącym utrzymała się liczba pomagających członków rodzin. Przyrost liczby pracowników najemnych dotyczył osób zatrudnionych na czas nieokreślony. Wzrost liczby pracujących wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), a w mniejszym stopniu w sektorze usług, przy znacznym spadku tej kategorii w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 6,2% z 7,5% rok wcześniej i wobec 8,5% przeciętnie w UE. Współczynnik aktywności zawodowej ustabilizował się na poziomie z dwóch wcześniejszych lat, tj. 56,2%. Poprawa sytuacji na rynku pracy, niska dynamika cen konsumpcyjnych oraz realizacja programu Rodzina 500 plus w połączeniu z dobrymi nastrojami konsumentów znalazły odzwierciedlenie w wyższej dynamice konsumpcji prywatnej. Tempo wzrostu spożycia prywatnego w 2016 r. wyniosło 3,8% (wobec 3% w 2015 r.). Tempo wzrostu konsumpcji było najwyższe od 2008 r. Jednocześnie wyraźnie wzrosła stopa oszczędności w sektorze gospodarstw domowych. Negatywny wkład we wzrost PKB – w przeciwieństwie do sytuacji z lat 2014-15 – miały natomiast inwestycje. Jednym z powodów niskiej dynamiki tej kategorii było wyhamowanie realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych w kontekście przejścia od starej do nowej perspektywy finansowej. Spadek wykorzystania funduszy strukturalnych UE oraz jego negatywny wpływ na dynamikę inwestycji w gospodarce był widoczny w 2016 r. w niemal całym regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej 6 , wskazują, że od początku światowego kryzysu następowało spowolnienie potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce, któremu od 2013 r. towarzyszyła ujemna luka produktowa. Tendencji w dynamice potencjalnego PKB nie kompensował nawet silny trend spadkowy stopy bezrobocia równowagi w gospodarce polskiej (NAWRU), obserwowany od 2002 r. Pozytywne 5 Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej). Por. Havik K. i inni, The Production Function Methodology for Calculation Potential Growth Rates & Output Gaps, Komisja Europejska, Economic Papers 535, listopad 2014 r. 6 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 9  Monitor Polski – 12 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza strukturalne zmiany na polskim rynku pracy pozwalają na kontynuację tego pozytywnego trendu również obecnie. Od 2014 r. następuje dodatkowo stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników produkcji. W efekcie w latach 2014-15 potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o ok. 0,3 pkt proc. do 3,2%. Tempo wzrostu obserwowanego PKB było jeszcze szybsze, co pozwoliło na stopniowe domykanie luki produktowej. W 2016 r. luka ta jednak ponownie się lekko otworzyła, czego przyczyną był silny spadek inwestycji i związane z tym spowolnienie tempa wzrostu PKB. Wykres 1. Luka produktowa 4,0 3,0 2,0 % PKB 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów Stosunkowo słaba presja popytowa, niskie oczekiwania inflacyjne oraz słaba presja kosztowa spowodowały, że w 2016 r. inflacja bazowa (CPI po wyłączeniu cen żywności i energii) kształtowała się poniżej poziomów z poprzedniego roku i średnio w roku była niższa o 0,2%. Ogólny wskaźnik inflacji (CPI) okazał się jeszcze niższy. Przez większą część roku (od stycznia do października) notowana była deflacja cen konsumpcyjnych w ujęciu rocznym, a średnio w roku ceny były niższe o 0,6% (po spadku o 0,9% w 2015 r.). Oznacza to, że inflacja kształtowała się wyraźnie poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP) i poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od tego celu. W znacznym stopniu wynikało to z szoków podażowych na rynku surowców energetycznych. Gwałtowny spadek cen ropy naftowej na przełomie lat 2015/16 spowodował utrzymującą się przez prawie cały 2016 r. deflację cen energii w krajowym wskaźniku CPI. Sytuacja zmieniła się na przełomie lat 2016/17. Wzrostowa tendencja cen na rynku surowców, zwłaszcza ropy naftowej spowodowała zakończenie kilkuletniego okresu deflacji cen przemysłowych, a następnie cen konsumpcyjnych. W lutym 2017 r. roczna dynamika cen przemysłowych wzrosła do 4,5%, a cen konsumpcyjnych do 2,2%. Zewnętrzny charakter czynników przyczyniających się do deflacji w Polsce sprawił, że w 2016 r. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) nie dokonała zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna pozostała na poziomie 1,5%. Pozostawiając koszt pieniądza banku centralnego bez zmian RPP argumentowała ponadto, że obserwowane w ciągu roku obniżenie dynamiki aktywności gospodarczej związane było ze spadkiem inwestycji, który w znacznej mierze wynikał z czasowego zmniejszenia wykorzystania środków unijnych po zakończeniu perspektywy finansowej UE 2007-13. Tymczasowy charakter osłabienia procesów inwestycyjnych wskazywał, że w sytuacji stabilnego wzrostu konsumpcji również spowolnienie dynamiki PKB będzie chwilowe i w kolejnych kwartałach tempo wzrostu gospodarczego powinno przyspieszyć. W rezultacie RPP oceniała, że bieżący poziom stóp procentowych banku centralnego sprzyja utrzymaniu polskiej gospodarki na ścieżce zrównoważonego wzrostu oraz zachowaniu równowagi makroekonomicznej. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 10  Monitor Polski – 13 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Spadek dodatniego wkładu eksportu netto do wzrostu PKB został w pełni zniwelowany przez pozytywny wpływ terms of trade i w efekcie w 2016 r. łączna nominalna nadwyżka w handlu towarami i usługami w relacji do PKB osiągnęła rekordowy poziom 3,7%. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostało ujemne saldo dochodów pierwotnych, odzwierciedlające w głównej mierze dochody nierezydentów z inwestycji bezpośrednich, jak również, choć w mniejszym stopniu, dochody nierezydentów z tytułu inwestycji portfelowych. Saldo to pogorszył również wzrost transferów związanych z sezonową imigracją zarobkową obywateli Ukrainy. W efekcie deficyt rachunku bieżącego w 2016 r. zmniejszył się nieznacznie do 0,3% PKB. Nierównowaga zewnętrzna polskiej gospodarki była z dużą nadwyżką finansowana przez napływ kapitału długookresowego, ale wyraźny wpływ na bilans płatniczy w 2016 r. miał okres przejściowy między perspektywami finansowymi funduszy europejskich, który przełożył się na spadek dodatniego salda rachunku kapitałowego. W 2016 r. kurs złotego do euro podlegał znacznym wahaniom. Po silnym osłabieniu w styczniu, wywołanym przez zaskakującą decyzję agencji Standard & Poor’s o obniżeniu oceny ratingowej Polski, złoty stopniowo umacniał się do euro, osiągając na początku kwietnia najmocniejszy poziom w roku nieco poniżej 4,23. Aprecjacji polskiej waluty sprzyjał w tym okresie wzrost globalnego popytu na ryzyko, związany z bardziej gołębim nastawieniem głównych banków centralnych. Pogorszenie nastrojów na światowych rynkach finansowych w połączeniu z niekorzystnymi czynnikami krajowymi przyczyniły się jednak w kwietniu do ponownego osłabienia złotego. Kurs EUR/PLN utrzymywał się na podwyższonym poziomie do początku sierpnia, gdy polska waluta umocniła się gwałtownie pod wpływem prezydenckiej propozycji dotyczącej walutowych kredytów mieszkaniowych. Po okresie względnej stabilizacji, w listopadzie złoty ponownie znacznie się osłabił w wyniku wzrostu szans na szybsze podwyżki stóp procentowych w USA po wygranej Donalda Trumpa w wyborach prezydenckich. Kurs EUR/PLN przekroczył 4,40 i pozostał powyżej tego poziomu do końca roku. Średnio w 2016 r. kurs EUR/PLN ukształtował się na poziomie 4,3625, a kurs USD/PLN na poziomie 3,9431 i był o odpowiednio 4,3% oraz 4,6% wyższy niż rok wcześniej. II.2. Scenariusz średniookresowy Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest UE, są nieco bardziej optymistyczne niż oczekiwania prezentowane jeszcze jesienią ubiegłego roku. KE podtrzymała wprawdzie prognozy wskazujące na nieco wolniejsze tempo wzrostu PKB w UE i strefie euro w roku bieżącym w stosunku do wyniku zanotowanego w 2016 r., jednak skala samego tempa wzrostu jest nieco wyższa – 1,8% dla UE i 1,6% dla strefy euro w 2017 r. wobec odpowiednio 1,6% i 1,5% prognozowanych jesienią. Zgodnie z prognozą w kolejnych latach realne tempo wzrostu importu UE wyniesie 3,9% w 2017 r. i 4,1% w 2018 r. (wobec szacowanych 3,5% w 2016 r. przez Komisję Europejską w zimowych prognozach). Import UE jest jednym z ważniejszych indykatorów zmian popytu zewnętrznego dla polskiej gospodarki i realizacja przyjętego przez Komisję scenariusza dla kształtowania się tej kategorii ekonomicznej oznacza względną poprawę w otoczeniu zewnętrznym dla krajowej produkcji eksportowej wobec warunków z roku ubiegłego. Zimowe prognozy Komisji Europejskiej obejmują okres do 2018 r. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach tempo wzrostu PKB i importu UE będzie zbliżone do długookresowej średniej, co oznacza, kontynuację lekkiego przyspieszenia tempa wzrostu popytu zewnętrznego. Relatywnej poprawie w otoczeniu zewnętrznym polskiej gospodarki towarzyszyć będzie przyspieszenie w wydatkowaniu środków unijnych z perspektywy finansowej 2014-20. W efekcie można oczekiwać, że w najbliższych latach silnie przyspieszy tempo wzrostu inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, których udział w PKB zwiększy się do 4,5% w 2017 r. i 5,0% w 2018 r. wobec 3,3% w 2016 r. W kolejnych latach, wraz z oczekiwanym przyspieszeniem inwestycji sektora prywatnego, udział inwestycji publicznych powinien ustabilizować się na wysokim poziomie, średnio 4,6% PKB. Polska należy do tych krajów UE, w których zjawisko starzenia się ludności będzie bardzo się nasilać. Prognozy wskazują, że w okresie następnych pięćdziesięciu lat wskaźnik obciążenia demograficznego Program konwergencji. Aktualizacja 2017 11  Monitor Polski – 14 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza w Polsce mierzony jako relacja osób powyżej 64 roku życia do ludności w wieku 15-64 niemal się potroi. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2015 skorygowanym o dane GUS dostępne do marca 2017 r. W horyzoncie do 2020 r. w Polsce oczekiwana jest zatem stabilizacja poziomu ludności wobec oczekiwanego jeszcze rok temu niewielkiego spadku (o ok. 0,1%). Relatywna poprawa w zakresie tendencji demograficznych związana jest z lepszymi wynikami w tym obszarze w 2016 r., które stanowią dobry punkt wyjścia dla lat kolejnych. Poprawa ta może być związana z pozytywnymi skutkami wprowadzonej przez rząd reformy strukturalnej – program Rodzina 500 plus i obserwowaną wyższą od prognoz liczbą urodzeń, jednak pełna ocena przyczyn tego zjawiska będzie możliwa dopiero z dłuższej perspektywy. Pomimo relatywnej poprawy w zakresie łącznego poziomu ludności, ludność w wieku 15-74 lata w okresie do 2020 r. obniży się. W horyzoncie prognozy w stosunku do 2016 r. zmniejszy się też nieco współczynnik aktywności zawodowej, chociaż ostateczne zmiany w tym zakresie zależeć będą od wpływu potencjalnych działań rządu mających na celu wydłużenie aktywności zawodowej osób starszych. Przewiduje się, że w 2017 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej wzrośnie przeciętnie o 0,5%. W kolejnych latach tempo tego wzrostu stopniowo obniży się do ok. 0,4% w latach 2018-19 i 0,3% w 2020 r. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2020 r. liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2017 r. stopa bezrobocia spadnie do 5,7% z 6,2% zanotowanych w roku poprzednim. W 2018 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 5,0%, by w okresie do 2020 r. zmniejszyć się do rekordowo niskiego poziomu 4,0%. Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzenia w jednostkach sektora finansów publicznych (rozdział III), przewiduje się, że w 2017 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 4,8%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 4,7% w 2018 r., 5,1% w 2019 r. i 5,3% w 2020 r. Realny wzrost wynagrodzeń w kolejnych latach prognozy będzie bliski oczekiwanym zmianom w długookresowym trendzie produktywności pracy. Uwzględniając szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia, liczby zatrudnionych oraz liczby świadczeniobiorców, oczekuje się, że w okresie prognozy kontynuowane będą pozytywne zmiany w zakresie dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych. Dodatkowym wsparciem w tym zakresie będzie kontynuacja programu Rodzina 500 plus. Korzystne tendencje w zakresie dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych pozwolą utrzymać relatywnie wysokie tempo wzrostu spożycia prywatnego po okresie wolniejszego wzrostu w latach 2010-14 (średnio realnie 1,9%). Przewiduje się, że w roku bieżącym realne tempo wzrostu spożycia prywatnego przyspieszy do 4,0% wobec 3,8% z 2016 r. W kolejnych latach prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2017 r. wyniesie 3,5%, by w latach 2018-20 ustabilizować się na poziomie ok. 1,3-1,6%. Utrzymująca się konkurencyjność cenowa polskich produktów przy relatywnie niższym wzroście kosztów produkcji pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Uwzględniając dodatkowo obserwowany w ostatnim okresie wysoki stopień wykorzystania mocy produkcyjnych i strukturę finansowania inwestycji, warunki do przyspieszenia akcji inwestycyjnej przedsiębiorstw należy uznać za korzystne. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą też: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz skuteczna implementacja działań przewidzianych w ramach przyjętej przez rząd Strategii nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji oraz wzrostu innowacyjności i produktywności naszej gospodarki. Wśród najważniejszych elementów wsparcia w tym obszarze należy wymienić uruchomienie Polskiego Funduszu Rozwoju, który oferuje przedsiębiorcom szereg instrumentów wspierających ekspansję zagraniczną, rozwój innowacji, Program konwergencji. Aktualizacja 2017 12  Monitor Polski – 15 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza kapitału ludzkiego, finansowanie projektów inwestycyjnych i zakładanie nowych firm. Rezultatem tych działań będzie transformacja gospodarki polskiej w kierunku gospodarki opartej na wiedzy z innowacyjnym sektorem wytwórczym oraz nowoczesnym sektorem usług. W związku z powyższym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2017 r. nakłady brutto na środki trwałe zwiększą się realnie o 7,2% i wzrost na zbliżonym poziomie utrzyma się w kolejnych latach prognozy. Pozwoli to na wzrost udziału inwestycji w PKB do 20,6% w 2020 r. wobec poziomu 18,1% z 2016 r. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie ujemny w 2017 r. (minus 0,5 pkt proc. w związku z relatywnie dużą bazą z 2016 r.), a w kolejnych latach pozostanie neutralny dla wzrostu gospodarczego. W Polsce od 2002 r. (z wyjątkiem lat 2008-09) obserwowany jest systematyczny wzrost udziału eksportu w PKB. W 2016 r. osiągnął on rekordowy poziom 52,3% wobec 27,1% w 2001 r. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Z pewnością znaczenie miały też okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012-13. Oczekuje się, że w okresie do 2020 r. udział eksportu w PKB będzie nadal rósł, choć już wolniej. Realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 7,1% w 2017 r., 6,4% w 2018 r. i po 6,0% w latach 2019-20. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu będzie w horyzoncie Programu nieco wyższy niż wzrost eksportu i w latach 2017-20 wyniesie odpowiednio 7,7%, 6,9%, 6,1% i 6,1%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2017 r. wyniesie -0,1 pkt proc., w 2018 r. będzie już neutralny dla wzrostu PKB, by w okresie 2019-20 wynieść po plus 0,1 pkt proc. Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2017 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie niski, jednak nieco większy niż w 2016 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki. W horyzoncie prognozy należy oczekiwać nieznacznego zwiększenia deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego. Oczekuje się jednak, że deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2017 r. wyniesie 3,6%, czyli 0,9 pkt proc. powyżej poziomu z 2016 r. Podstawowym czynnikiem wzrostu będzie popyt konsumpcyjny gospodarstw domowych przy istotnym, w stosunku do 2016 r., wzroście udziału inwestycji w tworzeniu PKB. W kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB będzie stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,8% w 2018 r. oraz po 3,9% w latach 2019-20. W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona była w warunkach ujemnej, lecz domykającej się luki produktowej. Szacuje się, że w 2017 r. luka produktowa w relacji do potencjalnego PKB domknie się i w horyzoncie prognozy pozostanie na poziomie zerowym. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 2,9% szacowanego dla 2016 r. do 3,9%, czemu sprzyjać będzie oczekiwane przyspieszenie tempa wzrostu produktywności czynników produkcji, zmniejszający się poziom stopy bezrobocia równowagi i stopniowe zwiększanie się udziału kapitału w tworzeniu wzrostu gospodarczego. Z uwagi na negatywny bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej (rozdział IV.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się na poziomie z 4 kwietnia 2017 r. (tj. 4,25 EUR/PLN i 3,99 USD/PLN). To techniczne założenie, z uwagi na koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB, jest relatywnie konserwatywne Program konwergencji. Aktualizacja 2017 13  Monitor Polski – 16 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza z punktu widzenia prowadzonej polityki budżetowej. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Prognozuje się, że po okresie deflacji w latach 2015-16, od 2017 r. średnioroczne zmiany CPI będą stopniowo podążać w kierunku celu inflacyjnego NBP. W warunkach stabilizacji sytuacji na rynkach surowcowych oraz przy założeniu braku szoków podażowych na rynku żywności, średnioroczny wskaźnik CPI w roku bieżącym powinien ukształtować się na poziomie 1,8%, by w latach 2018-19 wynieść po 2,3% i w horyzoncie 2020 r. osiągnąć poziom 2,5%. II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy Polityka rozwoju Polski w najbliższych latach opierać się będzie na założeniach Strategii. Jednym z celów szczegółowych Strategii jest trwały wzrost PKB na poziomie, który pozwoli na realną konwergencję gospodarki polskiej (mierzoną przez PKB per capita) do najbardziej rozwiniętych gospodarek państw członkowskich UE. Jego osiągnięcie wymagać będzie działań na rzecz zwiększenia spójności, wzrostu poziomu oszczędności, mobilizacji kapitału na rzecz inwestycji (w tym inwestycji B+R+I) i kreowania przyjaznego otoczenia dla biznesu. Realizacja działań we wszystkich tych obszarach pozwoli zbudować mechanizmy wzrostu odporne na pułapki rozwojowe, z którymi mierzą się państwa wysoko rozwinięte. Budowa stabilnego i przewidywalnego otoczenia makroekonomicznego pozwoli w 2020 r. na osiągnięcie oczekiwanego tempa wzrostu PKB (wyrażonego w cenach stałych) na poziomie 3,9%. W kontekście utrzymania stabilności makroekonomicznej ważne jest zapewnienie równowagi finansów publicznych, która warunkuje występowanie stabilnego poziomu oszczędności krajowych, kosztu kapitału, oraz długu publicznego i w efekcie utrzymanie wysokiego poziomu potencjalnego PKB. Dzięki zapewnieniu stabilności finansów publicznych możliwe będzie neutralizowanie procyklicznych mechanizmów polityki budżetowej oraz negatywnych konsekwencji wynikających ze starzenia się społeczeństwa, a także ograniczenie niepewności poprzez zapewnienie stabilnych warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Dotychczas jednym z głównym problemów Polski była niska stopa inwestycji. Osiągnięte mimo to wysokie tempo wzrostu gospodarczego świadczy o wysokiej efektywności inwestowanego kapitału. W długiej perspektywie udział inwestycji w kreowaniu stabilnego, długookresowego rozwoju Polski jest jednak niezbędny. Nowa polityka inwestycyjna koordynowana przez Polski Fundusz Rozwoju przyczyni się do wzrostu inwestycji. Zakłada się, iż wskaźnik stopy inwestycji, mierzony jako stosunek nakładów brutto na środki trwałe do PKB, w 2020 r. będzie istotnie wyższy niż poziom z 2016 r. (18,1%). Wspieraniu wzrostu gospodarczego służyć ma także wsparcie selektywnie dobranych sektorów i branż. Takie podejście ma na celu zintensyfikowanie działań w ramach polityk publicznych, tak aby budować fundamenty polskiej gospodarki opartej na kapitale krajowym. Przemiany strukturalne wywołane interwencją w obszarze reindustrializacji pozwolą na restrukturyzację oraz przyczynią się do zmiany modelu konkurowania polskiego przemysłu. Wprowadzone zmiany przyczynią się do zwiększenia udziału przetwórstwa przemysłowego w wartości dodanej brutto (do 20% w 2020 r.). Zmianom strukturalnym gospodarki służyć powinny działania państwa na rzecz zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw. Stymulowanie powstawania nowych rozwiązań technologicznych, wspieranie innowacji produktowych opartych o zaawansowane technologie czy promocja współpracy nauki z biznesem będą realizowane poprzez usuwanie barier hamujących rozwój innowacji oraz wzmocnienie otoczenia prawno-instytucjonalnego przedsiębiorstw. Innowacje organizacyjne, marketingowe czy technologiczne są również szczególnie ważne z punktu widzenia działania małych i średnich przedsiębiorstw. Kompleksowa oferta dostosowana do potrzeb pozwoli zbudować dodatkowe przewagi konkurencyjne opierające się o pełniejsze wykorzystanie lokalnych i regionalnych zasobów. Działania te przyczynią się do wzrostu TFP (ang. Total Factor Productivity), co wpłynie na umiędzynarodowienie polskiej gospodarki oraz zwiększenie wolumenu eksportu szczególnie w obszarze produktów wysokiej techniki. Szacuje się, że udział eksportu wyrobów wysokiej techniki zwiększy się z 8,5% do 10% w 2020 r. Wzmocnienie obecności polskich Program konwergencji. Aktualizacja 2017 14  Monitor Polski – 17 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza podmiotów na rynkach zagranicznych oraz ekspansja na nowe rynki, obok podejmowanych bezpośrednich inwestycji zagranicznych firm, będą korzystnie oddziaływać na saldo rachunku bieżącego. W efekcie oczekuje się, że obserwowany w ostatnich latach wzrost udziału eksportu w PKB będzie kontynuowany. Istotnym narzędziem realizacji celów Strategii będą działania na rynku pracy. Posłużą one łagodzeniu negatywnych skutków zjawisk demograficznych poprzez mobilizację dostępnego kapitału ludzkiego. Programy wspierające aktywizację grup dotychczas nieaktywnych zawodowo prowadzić będą do wzrostu zatrudnienia, który przełoży się na ograniczenie ubóstwa oraz zwiększenie dochodów gospodarstw domowych. Aktywna polityka prorodzinna oraz wsparcie grup zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem połączone ze wzrostem zatrudnienia będą miały pozytywny wpływ na wielkość spożycia prywatnego i sytuację gospodarstw domowych. Wzrost poziomu inwestycji połączony z większym wykorzystaniem kapitału krajowego, reformy instytucjonalne oraz prawne w zakresie kreowania sprzyjającego przedsiębiorcom, otoczenia biznesu oraz działania na rzecz rozwoju rynku pracy i kapitału ludzkiego realizowane w ramach polityki rozwojowej Polski przyczynią się do budowy mechanizmów zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Tylko taki wzrost umożliwia osiąganie stabilnych wyników w długiej perspektywie. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 15  Monitor Polski – 18 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego pozostaje celem polityki budżetowej. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania, które będą realizować Strategię (por. rozdział I.3) będą implementowane bez uszczerbku dla stabilności finansów publicznych. Respektowane będą unijne wartości referencyjne dla nominalnego deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział I.1) i regulacje określone w krajowych przepisach. Przewidują one m.in. ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział III.4). III.2. Sytuacja bieżąca W 2016 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego – wdrażając priorytetowy dla polityki prorodzinnej program Rodzina 500 plus. Stworzenie dodatkowej przestrzeni wydatkowej było możliwe m.in. dzięki wzmocnieniu strony dochodowej budżetu państwa, zarówno poprzez wprowadzenie nowych źródeł dochodów, jak i podejmowanym działaniom uszczelniającym system podatkowy. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2016 r. wyniósł 2,4% PKB, co oznacza poprawę o ok. 0,2 pkt proc. w stosunku do roku poprzedniego. Ograniczenie deficytu osiągnięto mimo uwzględnienia przy obliczaniu wyniku sektora zmiany metodologicznej co do rejestracji dochodów ze sprzedaży częstotliwości o znaczącej skali (kasowe wpływy ze sprzedaży częstotliwości LTE wyniosły w 2016 r. 9,2 mld zł, tj. ok. 0,5% PKB). Zgodnie ze stanowiskiem Eurostatu, wpłaty te są rejestrowane jako renty rozłożone na czas użytkowania uzyskanych uprawnień, a nie, jak zakładano wcześniej, jako jednorazowy dochód. Niższy deficyt sektora był skutkiem silniejszego wzrostu dochodów sektora niż wydatków. Relacja dochodów krajowych7 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie 38,0%, tj. o 0,4 pkt proc. wyższym niż w 2015 r, a wydatków krajowych na poziomie 40,4%, tj. o 0,2 pkt proc. wyższym niż w 2015 r. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki W 2016 r. dochody podatkowe wyniosły 20,6% PKB, co oznacza wzrost o 0,8 pkt proc. w porównaniu z 2015 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,6 pkt proc., natomiast z podatków od dochodu, majątku o 0,2 pkt proc. Większa poprawa udziału dochodów podatkowych w PKB r/r w 2016 r. wystąpiła jedynie w Grecji, Holandii i na Łotwie (por. wykres 2). 7 Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Łączny poziom wszystkich wydatków krajowych i finansowanych ze środków z UE, dla których jednostki sektora są ostatecznymi beneficjentami, był w 2016 r. w relacji do PKB niższy niż w 2015 r. (41,3% w porównaniu do 41,6%). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 16  Monitor Polski – 19 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w 2016 r. w stosunku do roku poprzedniego 2,0 1,6 1,5 0,9 0,9 0,8 1,0 0,6 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,5 -0,2 -0,1 -0,2 -0,3 -0,5 -0,6 -0,6 -1,0 -0,9 -1,1 -1,5 Dania Węgry Hiszpania Włochy Belgia Słowenia Strefa Euro Francja -1,9 Unia Europejska Finlandia Portugalia Cypr Luksemburg Irlandia Niemcy Szwecja Słowacja Litwa Czechy Wielka Brytania Estonia Malta Podatki ogółem Chorwacja Podatki od kapitału Polska Bułgaria Podatki od dochodu, majątku Holandia Łotwa -2,5 Grecja -2,0 Podatki związane z produkcją i importem Austria Rumunia pkt proc. 0,0 Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)). Dane dla 2016 r.: kraje UE – prognozy KE Winter 2017 Forecast, Polska – wstępne wykonanie przekazane do Eurostatu w ramach wiosennej notyfikacji fiskalnej. Wciąż jednak relacja dochodów podatkowych jest istotnie niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu w światowej gospodarce. W 2007 r. dochody podatkowe sektora wyniosły 22,7% PKB, natomiast w 2016 r. 20,6% PKB, co oznacza ubytek o 2,1 pkt proc., podczas gdy średnio w Unii Europejskiej relacja ta powróciła do poziomu rejestrowanego bezpośrednio przed kryzysem już w 2013 r. Ubytek dochodów podatkowych w relacji do PKB w Polsce jest przy tym jednym z najwyższych w UE – większy wystąpił jedynie w Irlandii, na Cyprze, Litwie i w Hiszpanii (por. wykres 3). Niemniej jednak ostatni rok pokazuje, że Polska znalazła się w czołówce krajów UE pod względem poprawy udziału dochodów podatkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 17  Monitor Polski – 20 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 3. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-16 8,0 6,3 6,0 4,0 2,1 2,0 1,8 1,4 1,2 0,7 1,0 0,9 0,9 0,8 0,5 0,6 0,6 0,4 0,5 0,2 0,0 -0,2 -1,6 -1,7 -2,1 -2,1 -0,6 -4,0 -2,8 -3,2 -4,5 Litwa Polska Hiszpania Szwecja Bułgaria Rumunia Słowenia Malta -6,7 Dania Wielka Brytania Unia Europejska Strefa Euro Luksemburg Austria Chorwacja Włochy Czechy Belgia Niemcy Holandia Słowacja Podatki ogółem Łotwa Podatki od kapitału Finlandia Podatki od dochodu, majątku Francja Podatki związane z produkcją i importem Portugalia Grecja Estonia -6,0 -8,0 -1,0 -0,3 Cypr -0,1 Irlandia -2,0 Węgry pkt proc. 2,0 Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)). Dane dla 2016 r.: kraje UE – prognozy KE Winter 2017 Forecast, Polska – wstępne wykonanie przekazane do Eurostatu w ramach wiosennej notyfikacji fiskalnej. W 2016 r. w porównaniu z 2007 r. ubytek dochodów z podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w PIT i CIT) w relacji do PKB wynosił 2,8 pkt proc. w ujęciu memoriałowym. W warunkach 2016 r. odpowiada to ok. 51,8 mld zł. Składowe tej różnicy obrazuje wykres 4. W latach 2007-15 miał miejsce najsilniejszy spadek udziału wpływów podatkowych w PKB, który wyniósł 3,2 pkt proc. W 2016 r. po raz pierwszy od 2011 r. nastąpiło zwiększenie wspomnianego udziału. Wykres 4. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20,1 20,2 PIT 0,3 % PKB 19,6 CIT 0,9 AKC 0,4 18,6 17,7 17,9 17,6 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VAT 1,2 17,4 17,3 17,6 16,6 2,8 pkt proc. 17,0 17,0 17,0 2013 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów Program konwergencji. Aktualizacja 2017 18  Monitor Polski – 21 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W ostatnich latach kształtowanie się wpływów z VAT jest w dużym stopniu efektem zmian tzw. luki podatkowej. Miara ta odzwierciedla stopień niewywiązywania się ze zobowiązań podatkowych. Przy szacowaniu luki porównuje się rzeczywiste wpływy z podatku z teoretycznymi wpływami, jakie wynikają z obowiązujących przepisów. Według Komisji Europejskiej (stan na koniec 2014 r.) 8 , Polska należy do krajów UE o jednej z największych luk VAT, a wyższą lukę odnotowało jedynie dla 6 krajów: Włochy, Grecja, Słowacja, Malta, Litwa i Rumunia9. Lukę VAT poniżej średniej w UE wykazują jedynie państwa tzw. starej Unii, wyłączając Francję, Włochy oraz Grecję. Państwa, które przystąpiły do UE w latach 2004 i 2007, notują lukę VAT znacząco wyższą niż średnia w UE. Wśród gospodarek wschodzących (emerging markets) lepszy wynik (tj. niższą lukę) niż Polska miały jednak Czechy, Węgry i Bułgaria. Niekorzystna sytuacja Polski na tle innych państw członkowskich ukazuje duży potencjał do poprawy. Stąd też dla potrzeb prezentowanej prognozy zakłada się wprowadzenie nowych działań nakierowanych na zwiększenie ściągalności podatków (por. rozdział VI.2 oraz załącznik). Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2014 r. 37,9 40,0 35,3 36,8 35,0 28,0 30,0 30,0 23,4 24,1 25,0 18,0 19,8 20,0 15,0 10,1 10,4 10,4 8,1 8,4 8,9 9,4 9,6 9,8 9,9 10,0 5,0 27,6 11,4 12,5 14,0 14,2 16,1 3,8 1,2 0,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. Do celów oszacowania luki VAT w 2016 r. zastosowano metodę odgórną (top–down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto oraz inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Otrzymane za pomocą stosowanej w Ministerstwie Finansów metody oszacowania luki VAT są bardzo zbliżone do szacunków Komisji Europejskiej. Z analizy wynika, że w okresie 2007-15 obserwowano wzrost luki podatkowej z tytułu VAT. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów10, w 2016 r. luka podatkowa uległa zauważalnemu (o 1,6 pkt proc., tj. ok. 2,5 mld zł) ograniczeniu, choć wciąż wynosiła ok. 37 mld zł, tj. ok. 21,9% potencjalnych wpływów (por. wykres 5). Z kolei, uwzględniając dodatkowo efekty cykliczne, ograniczenie luki w VAT w 2016 r. można szacować nawet na 4 mld zł. 8 Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej (sierpień 2016 r.) obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT dotyczą 2014 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten wskazuje, jaki procent potencjalnych wpływów z podatku traci budżet państwa. 9 Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016-09_vat-gap-report_final.pdf 10 Dla lat 2014–16 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w wymaganej szczegółowości, umożliwiających przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 19  Monitor Polski – 22 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 6. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 30,0 VAT GAP w % VAT GAP w % wg KE 25,0 20,1 20,0 25,3 2012 2013 23,8 23,5 21,9 19,4 18,5 15,4 15,0 10,0 25,2 8,8 5,0 0,0 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów; Komisja Europejska, Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report Spadek luki podatkowej można wprost interpretować jako zwiększenie stopnia wywiązywania się z zobowiązań podatkowych. Metoda zastosowana powyżej, z uwagi na opóźnienia w publikacji danych, nie uwzględnia jednak bieżących zmian w strukturze bazy VAT. W związku z tym przeprowadzono dodatkową analizę ekonometryczną kształtowania się wpływów z VAT w 2016 r. W tym celu zastosowano model VECM, w którym oszacowano długookresową zależność pomiędzy wpływami z VAT i indykatorem makroekonomicznej bazy podatku VAT. Indykator ten składa się z głównych elementów bazy VAT, takich jak konsumpcja prywatna oraz inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych i samorządowych. Dodatkowo, jako zmienną pomocniczą w wyjaśnieniu krótkookresowych zmian wpływów z podatku VAT, wykorzystano szereg reprezentujący kształtowanie się konsumpcji gospodarstw domowych. Zbudowany model dość dobrze odzwierciedla kształtowanie się podatku VAT w okresie, w którym szacowano jego parametry. Dopasowanie modelu do szeregu w próbie przekracza 98% i charakteryzuje się niewielkim błędem prognozy. Jednak dynamiczna prognoza z powyższego modelu na 2016 r. dość istotnie odchyla się od rzeczywistych wpływów z VAT w każdym z badanych kwartałów. Porównanie prognozy z modelu w tym okresie z rzeczywistymi wpływami sugeruje wystąpienie zmiany strukturalnej w oszacowanej wcześniej zależności, która może być związana ze wzrostem efektywności poboru podatku VAT. Oszacowano, że niewyjaśniona przez model część dochodów w 2016 r. mogła wynieść od 3 do 4 mld zł. Spadek luki podatkowej jest efektem wdrożenia licznych działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. W 2016 r. wprowadzono tzw. Jednolity Plik Kontrolny (ang. Standard Audit File-Tax; JPK): zbiór danych tworzony z systemów księgowych podmiotu gospodarczego przez bezpośredni eksport danych, zawierający informacje o operacjach gospodarczych za dany okres, o ustandaryzowanym układzie i formacie, które umożliwiają łatwe przetwarzanie 11 . Podstawowym celem JPK jest usunięcie bariery w przekazywaniu danych elektronicznych. W rezultacie następuje skrócenie czasu kontroli, zmniejszenie jej uciążliwości oraz obniżenie kosztów. Korzyścią dla administracji jest też automatyzacja weryfikacji danych podatkowych w wyniku uzyskania narzędzia umożliwiającego szybkie przeprowadzenie czynności sprawdzających i kontroli. Duże podmioty są 11 Ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1649, z późn. zm.). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 20  Monitor Polski – 23 – Poz. 439 III. Wynik …