Uchwała nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2017-2020

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2017.05.10 16:21:18 CEST MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 10 maja 2017 r. Poz. 439 UCHWAŁA Nr 46 RADY MINISTRÓW z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2017–2020 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2017–2020, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: B. Szydło 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, 1984 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60, 191 i 659.  Monitor Polski – 2 – Poz. 439 Załącznik do uchwały nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. (poz. 439) Załącznik do uchwały nr 46 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2017 r. RADA MINISTRÓW WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2017–2020 Warszawa, kwiecień 2017 r.  Monitor Polski – 3 – Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Poz. 439  Monitor Polski – 4 – Poz. 439 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2017 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2017 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 2 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 2  Monitor Polski – 5 – Poz. 439 Spis treści Strona Podsumowanie I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE I.2. Koordynacja polityk gospodarczych I.3. Cele polityki gospodarczej II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca II.2. Scenariusz średniookresowy II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu III.2. Sytuacja bieżąca III.3. Prognoza średniookresowa III.4. Wynik strukturalny III.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu IV.1. Czynniki ryzyka IV.2. Analiza wrażliwości IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie V.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności V.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) VI. Jakość finansów publicznych VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów VII. Krajowe ramy budżetowe VII.1. Reguły fiskalne VII.2. Niezależne instytucje fiskalne VII.3. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora Aneks tabelaryczny Załącznik – Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-18 7 8 8 8 9 11 11 13 16 18 18 18 25 33 39 41 41 42 43 45 45 50 52 52 52 54 54 56 60 63 69 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 5  Monitor Polski – 6 – Poz. 439 Spis tabel Strona Tabela 1. Wynik strukturalny sektora Tabela 2. Kwota wydatków na lata 2017-20 Tabela 3. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) Tabela 4. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją Tabela 5. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych Tabela 7. Urodzenia w latach 2017-26, wariant wysoki i bardzo wysoki (tys.) Tabela 8. Zobowiązania warunkowe Tabela 9. Wzrost gospodarczy Tabela 10. Procesy inflacyjne Tabela 11. Rynek pracy Tabela 12. Salda sektorów instytucjonalnych Tabela 13. Podstawowe założenia egzogeniczne Tabela 14. Sektor instytucji rządowych i samorządowych Tabela 15. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu Tabela 16. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) Tabela 17. Wydatki według funkcji 35 39 40 44 45 47 50 51 63 63 64 64 65 65 67 67 68 Spis wykresów Strona Wykres 1. Luka produktowa 12 Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w 2016 r. w stosunku do roku poprzedniego 19 Wykres 3. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-16 20 Wykres 4. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20 Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2014 r. 21 Wykres 6. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 22 Wykres 7. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę wyniku sektora 33 Wykres 8. Wynik nominalny i strukturalny sektora 34 Wykres 9. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy 36 Wykres 10. Wydatki sektora zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej 38 Wykres 11. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 42 Wykres 12. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 43 Wykres 13. Stochastyczne projekcje długu od 2017 r. 46 Wykres 14. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2015-81 48 Wykres 15. Wzrost PKB – średnie błędy prognoz (%) 59 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 6  Monitor Polski – 7 – Poz. 439 Podsumowanie Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 12 lipca 2016 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt proc. PKB w 2016 r. i 2017 r.;  wzmocnienie ram budżetowych, w tym ustanowienie niezależnej rady fiskalnej;  poprawę ściągalności dochodów podatkowych przez zapewnienie lepszego przestrzegania przepisów dotyczących VAT oraz ograniczenie nadmiernego stosowania obniżonych stawek VAT. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach III, VI i VII stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do Programu z 2016 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2020 r. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz przyjętymi w lipcu 2016 r. przez unijny Komitet Ekonomiczny i Finansowy wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE. Polski Program stanowi zarazem część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów 25 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2018. Obecny Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2016 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 21 kwietnia br. dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2017 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2016 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2016 r., dostępne na http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.299.01.0015.01.POL&toc=OJ:C:2016:299:FULL Program konwergencji. Aktualizacja 2017 5  Monitor Polski – 8 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE Polska polityka budżetowa jest prowadzona z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego, obejmujących:  górny limit wydatków budżetu państwa – który jest ustalany na rok przyszły na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej zapisanej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn zm.), zwanej dalej „ustawą o finansach publicznych” – (por. rozdział III);  respektowanie wartości referencyjnych dla deficytu nominalnego (3% PKB) i długu (60% PKB) sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej jako sektor) oraz realizację tzw. średniookresowego celu budżetowego. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zobowiązuje w art. 126 ust. 1 państwa członkowskie UE do unikania nadmiernego, tj. przekraczającego 3% PKB deficytu nominalnego sektora. Obowiązek ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu. Z kolei rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma m.in. zapobiec wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB (stąd też rozporządzenie to nazywa się częścią prewencyjną Paktu Stabilności i Wzrostu). Rada Ecofin zakończyła 19 czerwca 2015 r. procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski. W rezultacie Polska podlega obecnie wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu. I.2. Koordynacja polityk gospodarczych Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem wspólnego zainteresowania tych państw i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach. Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. W najnowszej edycji AGS 2 Komisja Europejska wezwała państwa członkowskie do zintensyfikowania wysiłków na rzecz realizacji następujących priorytetów:  pobudzenia inwestycji,  wdrażania reform strukturalnych3,  prowadzenia odpowiedzialnej polityki budżetowej. Zdaniem Komisji, państwa członkowskie powinny w politykach gospodarczych zorientowanych na osiągnięcie tych celów uwzględnić sprawiedliwość społeczną, tak by wzrost gospodarczy miał 2 3 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-annual-growth-survey_en_0.pdf Temu zagadnieniu jest poświęcona aktualna edycja KPR. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 6  Monitor Polski – 9 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele bardziej inkluzywny charakter. Również Rada Europejska uznała działania wszystkich państw członkowskich i całej Unii Europejskiej w 2017 r. we wspomnianych 3 kierunkach za priorytetowe4. Promowane przez Radę Europejską wspieranie inwestycji jest jednym z kluczowych elementów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), zwanej dalej Strategią (por. rozdział I.3). Polska uczestniczy od 2015 r. we wdrażaniu przygotowanego przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny Planu inwestycyjnego dla Europy, który w latach 2015-17 ma poprawić warunki inwestowania i wygenerować dodatkowe inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co najmniej na kwotę 315 mld EUR. Polska popiera propozycję Komisji Europejskiej dotyczącą przedłużenia funkcjonowania tego instrumentu do 2020 r., które ma skutkować zwiększeniem inwestycji w UE do 500 mld EUR. Podstawowym filarem Planu jest Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych (European Fund for Strategic Investments – EFSI). Udzielone przez EFSI (tzw. komponent EFI – Europejski Fundusz Inwestycyjny) gwarancje o wartości 47 mln EUR umożliwiły w Polsce podpisanie 8 umów z instytucjami finansowymi, które powinny wygenerować finansowanie o wartości ponad 800 mln EUR przeznaczone na wsparcie projektów inwestycyjnych podejmowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Szacuje się, iż z tego rodzaju finansowania skorzysta 12 300 małych i średnich przedsiębiorstw oraz start-up-ów. Zatwierdzonych zostało 20 dużych projektów infrastrukturalnych o wartości 1,7 mld EUR, które powinny wygenerować finansowanie o wartości ok. 5,4 mld EUR. Istotny udział w inwestycjach będą mieć projekty współfinansowane ze środków UE – Polska pozostaje jednym z liderów w ich wykorzystaniu. Według danych za 2016 r., stopa absorpcji funduszy strukturalnych (relacja wypłaconych środków do dostępnego budżetu) w ramach perspektywy finansowej 2007-13 wyniosła 95%. Oznacza to, że płatności dla Polski wyniosły już 63,8 mld EUR – najwięcej w UE. Pozostałe środki perspektywy finansowej 2007-13 (maksymalnie 5%) przekazane zostaną jako płatność salda końcowego po przeprowadzeniu przez Komisję Europejską działań audytowych. W 2016 r. Rada Ministrów przyjęła ponadto plan, którego celem jest zapewnienie pełnego wykorzystania dostępnej dla Polski alokacji z budżetu polityki spójności na lata 2014-20 – 82,2 mld EUR – w sposób trwale przekładający się na rozwój społeczno-gospodarczy. Wdrażanie planu przynosi rezultaty: na koniec 2016 r. trafiło już do Polski w ramach obecnej perspektywy finansowej ponad 6,6 mld EUR, co jest najwyższą kwotą wśród wszystkich państw członkowskich UE. Według informacji Komisji Europejskiej, Polska jako jedyne państwo osiągnęła w 2016 r. poziom płatności zgodny ze swymi prognozami. Płatności przekazane do Polski w 2016 r. wyniosły 101% prognozowanej kwoty, podczas gdy średnia dla UE wyniosła tylko 52%. Na obecnym etapie Polska jest więc krajem najlepiej przygotowanym do absorpcji środków polityki spójności. Zalecona przez Radę Europejską polityka budżetowa przyjazna wzrostowi stanowi także priorytet polskiego rządu. Polska wspiera inicjatywy UE i OECD dotyczące ograniczenia uchylania się od opodatkowania i działania na rzecz sprawniejszej administracji podatkowej. Koncentracja wysiłków na zmniejszaniu agresywnego planowania podatkowego i zwalczaniu oszustw podatkowych (por. załącznik Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-18) pomoże zapewnić dochody niezbędne np. do finansowania inwestycji i walki z wykluczeniem społecznym. Planowana redukcja deficytu poprzez pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału umożliwi w horyzoncie Programu szybszą akumulację kapitału w sektorze prywatnym i w całej gospodarce. W efekcie oczekiwane jest przyspieszenie tempa wzrostu potencjalnego PKB w Polsce z 2,9% w 2016 r. do 3,9% w 2020 r. I.3. Cele polityki gospodarczej Kierunki rozwoju gospodarczego Polski na najbliższe lata wskazuje Strategia przyjęta przez Radę Ministrów 14 lutego 2017 r. Proponuje ona model rozwoju gospodarczego oparty na wzroście 4 Por. konkluzje przewodniczącego Rady Europejskiej z 9 marca 2017 r., dostępne http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2017/03/09-conclusions-pec_pdf/ na Program konwergencji. Aktualizacja 2017 7  Monitor Polski – 10 – Poz. 439 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele inkluzywnym, zrównoważonym pod względem społecznym i terytorialnym. Przewidywane jest skoncentrowanie działań o charakterze prawnym, instytucjonalnym i inwestycyjnym w trzech kierunkach:  trwały wzrost gospodarczy oparty coraz silniej o wiedzę, dane i doskonałość organizacyjną;  rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony;  skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu. Oczekiwanym efektem realizacji Strategii będzie wzrost zamożności Polaków oraz zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Przyczyni się to do szybszej konwergencji dochodów Polaków do poziomu średniej Unii Europejskiej. W perspektywie długookresowej zmieni się struktura PKB Polski w wyniku zwiększenia roli innowacji w jego tworzeniu. Inkluzywny wzrost gospodarczy będzie wspierany przez politykę budżetową w ramach ograniczeń wynikających z prawa krajowego (por. np. rozdział III.4) i unijnego (por. rozdział I.1). Systemowe zmiany w obszarze finansów publicznych, wskazane w Strategii zmierzać będą do zapewnienia finansowania celów strategicznych państwa przy zachowaniu stabilnych finansów publicznych. Wymaga to przeprowadzenia działań w całym obszarze finansów publicznych, po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, także w odniesieniu do zasad alokacji środków finansowych dla różnych grup jednostek sektora finansów publicznych i różnych dziedzin zadań publicznych, z uwzględnieniem ich aspektu terytorialnego. Strategia wskazuje w związku z tym 3 projekty strategiczne:  uszczelnienie systemu poboru podatków;  reforma systemu budżetowego;  reforma systemu finansowania jednostek samorządu terytorialnego. W efekcie wdrożenia wynikających ze Strategii reform wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki powinno dojść do zmniejszenia dystansu rozwojowego między Polską a strefą euro. Obserwowane dotąd różnice między gospodarkami obu wskazanych obszarów – w szczególności w poziomie rozwoju mierzonego np. przez PKB per capita – sprawiają, że obecnie członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w polskiej gospodarce. Ponadto, analiza sytuacji na poziomie europejskim wskazuje, iż ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski do obszaru wspólnej waluty, stanowi odległą i wciąż niejasną perspektywę. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 8  Monitor Polski – 11 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca Średnie kwartalne tempo wzrostu PKB w 2016 r. wyniosło ok. 0,7% (kw/kw,

1. sa)i było niższe od tego z lat 2014-2015 (ok. 0,9%). W ciągu roku dynamika PKB w tym ujęciu charakteryzowała się jednocześnie stosunkowo dużą zmiennością. Wyniki gospodarki polskiej w IV kw. 2016 r. wskazują przy tym na wyraźną poprawę dynamiki aktywności gospodarczej w końcu roku (kw/kw, sa). W całym 2016 r. PKB zwiększył się realnie o 2,7%, tj. o 1,1 pkt proc. mniej niż rok wcześniej. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, choć jego dynamika była niższa niż rok wcześniej ze względu na spadek inwestycji. Nieznacznie dodatnią kontrybucję do wzrostu PKB miał eksport netto. W 2016 r. w krajach UE kontynuowane było umiarkowane ożywienie aktywności gospodarczej (tempo wzrostu PKB w UE było nieco niższe niż rok wcześniej i wyniosło 1,9% wobec 2,2%). Jednocześnie obserwowane było osłabienie tempa wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada blisko 80% polskiego eksportu towarów). Mimo spowolnienia dynamiki importu UE i wyhamowania wymiany z krajami rozwijającymi się tempo wzrostu wolumenu polskiego eksportu towarów i usług ogółem nie tylko utrzymało się na relatywnie wysokim poziomie, ale nawet nieznacznie przyspieszyło. Przyczyniła się do tego m.in. poprawa cenowej konkurencyjności polskiej sprzedaży zagranicznej. Powyższe tendencje nie znalazły jednak odzwierciedlenia w tempie wzrostu produkcji przemysłowej, które było niższe niż przed rokiem. Pomimo spowolnienia dynamiki aktywności gospodarczej, w 2016 r. sytuacja na rynku pracy uległa dalszej poprawie 5 . Liczba pracujących wzrosła o 0,7%, tj. w tempie wolniejszym od relatywnie wysokiego 1,4% zanotowanego rok wcześniej. Przyrost ten w głównej mierze wynikał ze wzrostu liczby pracowników najemnych, przy pierwszym od trzech lat spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. W trendzie malejącym utrzymała się liczba pomagających członków rodzin. Przyrost liczby pracowników najemnych dotyczył osób zatrudnionych na czas nieokreślony. Wzrost liczby pracujących wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), a w mniejszym stopniu w sektorze usług, przy znacznym spadku tej kategorii w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 6,2% z 7,5% rok wcześniej i wobec 8,5% przeciętnie w UE. Współczynnik aktywności zawodowej ustabilizował się na poziomie z dwóch wcześniejszych lat, tj. 56,2%. Poprawa sytuacji na rynku pracy, niska dynamika cen konsumpcyjnych oraz realizacja programu Rodzina 500 plus w połączeniu z dobrymi nastrojami konsumentów znalazły odzwierciedlenie w wyższej dynamice konsumpcji prywatnej. Tempo wzrostu spożycia prywatnego w 2016 r. wyniosło 3,8% (wobec 3% w 2015 r.). Tempo wzrostu konsumpcji było najwyższe od 2008 r. Jednocześnie wyraźnie wzrosła stopa oszczędności w sektorze gospodarstw domowych. Negatywny wkład we wzrost PKB – w przeciwieństwie do sytuacji z lat 2014-15 – miały natomiast inwestycje. Jednym z powodów niskiej dynamiki tej kategorii było wyhamowanie realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych w kontekście przejścia od starej do nowej perspektywy finansowej. Spadek wykorzystania funduszy strukturalnych UE oraz jego negatywny wpływ na dynamikę inwestycji w gospodarce był widoczny w 2016 r. w niemal całym regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej 6 , wskazują, że od początku światowego kryzysu następowało spowolnienie potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce, któremu od 2013 r. towarzyszyła ujemna luka produktowa. Tendencji w dynamice potencjalnego PKB nie kompensował nawet silny trend spadkowy stopy bezrobocia równowagi w gospodarce polskiej (NAWRU), obserwowany od 2002 r. Pozytywne 5 Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej). Por. Havik K. i inni, The Production Function Methodology for Calculation Potential Growth Rates & Output Gaps, Komisja Europejska, Economic Papers 535, listopad 2014 r. 6 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 9  Monitor Polski – 12 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza strukturalne zmiany na polskim rynku pracy pozwalają na kontynuację tego pozytywnego trendu również obecnie. Od 2014 r. następuje dodatkowo stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników produkcji. W efekcie w latach 2014-15 potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o ok. 0,3 pkt proc. do 3,2%. Tempo wzrostu obserwowanego PKB było jeszcze szybsze, co pozwoliło na stopniowe domykanie luki produktowej. W 2016 r. luka ta jednak ponownie się lekko otworzyła, czego przyczyną był silny spadek inwestycji i związane z tym spowolnienie tempa wzrostu PKB. Wykres 1. Luka produktowa 4,0 3,0 2,0 % PKB 1,0 0,0 -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów Stosunkowo słaba presja popytowa, niskie oczekiwania inflacyjne oraz słaba presja kosztowa spowodowały, że w 2016 r. inflacja bazowa (CPI po wyłączeniu cen żywności i energii) kształtowała się poniżej poziomów z poprzedniego roku i średnio w roku była niższa o 0,2%. Ogólny wskaźnik inflacji (CPI) okazał się jeszcze niższy. Przez większą część roku (od stycznia do października) notowana była deflacja cen konsumpcyjnych w ujęciu rocznym, a średnio w roku ceny były niższe o 0,6% (po spadku o 0,9% w 2015 r.). Oznacza to, że inflacja kształtowała się wyraźnie poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP) i poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od tego celu. W znacznym stopniu wynikało to z szoków podażowych na rynku surowców energetycznych. Gwałtowny spadek cen ropy naftowej na przełomie lat 2015/16 spowodował utrzymującą się przez prawie cały 2016 r. deflację cen energii w krajowym wskaźniku CPI. Sytuacja zmieniła się na przełomie lat 2016/17. Wzrostowa tendencja cen na rynku surowców, zwłaszcza ropy naftowej spowodowała zakończenie kilkuletniego okresu deflacji cen przemysłowych, a następnie cen konsumpcyjnych. W lutym 2017 r. roczna dynamika cen przemysłowych wzrosła do 4,5%, a cen konsumpcyjnych do 2,2%. Zewnętrzny charakter czynników przyczyniających się do deflacji w Polsce sprawił, że w 2016 r. Rada Polityki Pieniężnej (RPP) nie dokonała zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna pozostała na poziomie 1,5%. Pozostawiając koszt pieniądza banku centralnego bez zmian RPP argumentowała ponadto, że obserwowane w ciągu roku obniżenie dynamiki aktywności gospodarczej związane było ze spadkiem inwestycji, który w znacznej mierze wynikał z czasowego zmniejszenia wykorzystania środków unijnych po zakończeniu perspektywy finansowej UE 2007-13. Tymczasowy charakter osłabienia procesów inwestycyjnych wskazywał, że w sytuacji stabilnego wzrostu konsumpcji również spowolnienie dynamiki PKB będzie chwilowe i w kolejnych kwartałach tempo wzrostu gospodarczego powinno przyspieszyć. W rezultacie RPP oceniała, że bieżący poziom stóp procentowych banku centralnego sprzyja utrzymaniu polskiej gospodarki na ścieżce zrównoważonego wzrostu oraz zachowaniu równowagi makroekonomicznej. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 10  Monitor Polski – 13 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Spadek dodatniego wkładu eksportu netto do wzrostu PKB został w pełni zniwelowany przez pozytywny wpływ terms of trade i w efekcie w 2016 r. łączna nominalna nadwyżka w handlu towarami i usługami w relacji do PKB osiągnęła rekordowy poziom 3,7%. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostało ujemne saldo dochodów pierwotnych, odzwierciedlające w głównej mierze dochody nierezydentów z inwestycji bezpośrednich, jak również, choć w mniejszym stopniu, dochody nierezydentów z tytułu inwestycji portfelowych. Saldo to pogorszył również wzrost transferów związanych z sezonową imigracją zarobkową obywateli Ukrainy. W efekcie deficyt rachunku bieżącego w 2016 r. zmniejszył się nieznacznie do 0,3% PKB. Nierównowaga zewnętrzna polskiej gospodarki była z dużą nadwyżką finansowana przez napływ kapitału długookresowego, ale wyraźny wpływ na bilans płatniczy w 2016 r. miał okres przejściowy między perspektywami finansowymi funduszy europejskich, który przełożył się na spadek dodatniego salda rachunku kapitałowego. W 2016 r. kurs złotego do euro podlegał znacznym wahaniom. Po silnym osłabieniu w styczniu, wywołanym przez zaskakującą decyzję agencji Standard & Poor’s o obniżeniu oceny ratingowej Polski, złoty stopniowo umacniał się do euro, osiągając na początku kwietnia najmocniejszy poziom w roku nieco poniżej 4,23. Aprecjacji polskiej waluty sprzyjał w tym okresie wzrost globalnego popytu na ryzyko, związany z bardziej gołębim nastawieniem głównych banków centralnych. Pogorszenie nastrojów na światowych rynkach finansowych w połączeniu z niekorzystnymi czynnikami krajowymi przyczyniły się jednak w kwietniu do ponownego osłabienia złotego. Kurs EUR/PLN utrzymywał się na podwyższonym poziomie do początku sierpnia, gdy polska waluta umocniła się gwałtownie pod wpływem prezydenckiej propozycji dotyczącej walutowych kredytów mieszkaniowych. Po okresie względnej stabilizacji, w listopadzie złoty ponownie znacznie się osłabił w wyniku wzrostu szans na szybsze podwyżki stóp procentowych w USA po wygranej Donalda Trumpa w wyborach prezydenckich. Kurs EUR/PLN przekroczył 4,40 i pozostał powyżej tego poziomu do końca roku. Średnio w 2016 r. kurs EUR/PLN ukształtował się na poziomie 4,3625, a kurs USD/PLN na poziomie 3,9431 i był o odpowiednio 4,3% oraz 4,6% wyższy niż rok wcześniej. II.2. Scenariusz średniookresowy Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest UE, są nieco bardziej optymistyczne niż oczekiwania prezentowane jeszcze jesienią ubiegłego roku. KE podtrzymała wprawdzie prognozy wskazujące na nieco wolniejsze tempo wzrostu PKB w UE i strefie euro w roku bieżącym w stosunku do wyniku zanotowanego w 2016 r., jednak skala samego tempa wzrostu jest nieco wyższa – 1,8% dla UE i 1,6% dla strefy euro w 2017 r. wobec odpowiednio 1,6% i 1,5% prognozowanych jesienią. Zgodnie z prognozą w kolejnych latach realne tempo wzrostu importu UE wyniesie 3,9% w 2017 r. i 4,1% w 2018 r. (wobec szacowanych 3,5% w 2016 r. przez Komisję Europejską w zimowych prognozach). Import UE jest jednym z ważniejszych indykatorów zmian popytu zewnętrznego dla polskiej gospodarki i realizacja przyjętego przez Komisję scenariusza dla kształtowania się tej kategorii ekonomicznej oznacza względną poprawę w otoczeniu zewnętrznym dla krajowej produkcji eksportowej wobec warunków z roku ubiegłego. Zimowe prognozy Komisji Europejskiej obejmują okres do 2018 r. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach tempo wzrostu PKB i importu UE będzie zbliżone do długookresowej średniej, co oznacza, kontynuację lekkiego przyspieszenia tempa wzrostu popytu zewnętrznego. Relatywnej poprawie w otoczeniu zewnętrznym polskiej gospodarki towarzyszyć będzie przyspieszenie w wydatkowaniu środków unijnych z perspektywy finansowej 2014-20. W efekcie można oczekiwać, że w najbliższych latach silnie przyspieszy tempo wzrostu inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, których udział w PKB zwiększy się do 4,5% w 2017 r. i 5,0% w 2018 r. wobec 3,3% w 2016 r. W kolejnych latach, wraz z oczekiwanym przyspieszeniem inwestycji sektora prywatnego, udział inwestycji publicznych powinien ustabilizować się na wysokim poziomie, średnio 4,6% PKB. Polska należy do tych krajów UE, w których zjawisko starzenia się ludności będzie bardzo się nasilać. Prognozy wskazują, że w okresie następnych pięćdziesięciu lat wskaźnik obciążenia demograficznego Program konwergencji. Aktualizacja 2017 11  Monitor Polski – 14 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza w Polsce mierzony jako relacja osób powyżej 64 roku życia do ludności w wieku 15-64 niemal się potroi. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2015 skorygowanym o dane GUS dostępne do marca 2017 r. W horyzoncie do 2020 r. w Polsce oczekiwana jest zatem stabilizacja poziomu ludności wobec oczekiwanego jeszcze rok temu niewielkiego spadku (o ok. 0,1%). Relatywna poprawa w zakresie tendencji demograficznych związana jest z lepszymi wynikami w tym obszarze w 2016 r., które stanowią dobry punkt wyjścia dla lat kolejnych. Poprawa ta może być związana z pozytywnymi skutkami wprowadzonej przez rząd reformy strukturalnej – program Rodzina 500 plus i obserwowaną wyższą od prognoz liczbą urodzeń, jednak pełna ocena przyczyn tego zjawiska będzie możliwa dopiero z dłuższej perspektywy. Pomimo relatywnej poprawy w zakresie łącznego poziomu ludności, ludność w wieku 15-74 lata w okresie do 2020 r. obniży się. W horyzoncie prognozy w stosunku do 2016 r. zmniejszy się też nieco współczynnik aktywności zawodowej, chociaż ostateczne zmiany w tym zakresie zależeć będą od wpływu potencjalnych działań rządu mających na celu wydłużenie aktywności zawodowej osób starszych. Przewiduje się, że w 2017 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej wzrośnie przeciętnie o 0,5%. W kolejnych latach tempo tego wzrostu stopniowo obniży się do ok. 0,4% w latach 2018-19 i 0,3% w 2020 r. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2020 r. liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2017 r. stopa bezrobocia spadnie do 5,7% z 6,2% zanotowanych w roku poprzednim. W 2018 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 5,0%, by w okresie do 2020 r. zmniejszyć się do rekordowo niskiego poziomu 4,0%. Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzenia w jednostkach sektora finansów publicznych (rozdział III), przewiduje się, że w 2017 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 4,8%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 4,7% w 2018 r., 5,1% w 2019 r. i 5,3% w 2020 r. Realny wzrost wynagrodzeń w kolejnych latach prognozy będzie bliski oczekiwanym zmianom w długookresowym trendzie produktywności pracy. Uwzględniając szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia, liczby zatrudnionych oraz liczby świadczeniobiorców, oczekuje się, że w okresie prognozy kontynuowane będą pozytywne zmiany w zakresie dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych. Dodatkowym wsparciem w tym zakresie będzie kontynuacja programu Rodzina 500 plus. Korzystne tendencje w zakresie dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych pozwolą utrzymać relatywnie wysokie tempo wzrostu spożycia prywatnego po okresie wolniejszego wzrostu w latach 2010-14 (średnio realnie 1,9%). Przewiduje się, że w roku bieżącym realne tempo wzrostu spożycia prywatnego przyspieszy do 4,0% wobec 3,8% z 2016 r. W kolejnych latach prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2017 r. wyniesie 3,5%, by w latach 2018-20 ustabilizować się na poziomie ok. 1,3-1,6%. Utrzymująca się konkurencyjność cenowa polskich produktów przy relatywnie niższym wzroście kosztów produkcji pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Uwzględniając dodatkowo obserwowany w ostatnim okresie wysoki stopień wykorzystania mocy produkcyjnych i strukturę finansowania inwestycji, warunki do przyspieszenia akcji inwestycyjnej przedsiębiorstw należy uznać za korzystne. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą też: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz skuteczna implementacja działań przewidzianych w ramach przyjętej przez rząd Strategii nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji oraz wzrostu innowacyjności i produktywności naszej gospodarki. Wśród najważniejszych elementów wsparcia w tym obszarze należy wymienić uruchomienie Polskiego Funduszu Rozwoju, który oferuje przedsiębiorcom szereg instrumentów wspierających ekspansję zagraniczną, rozwój innowacji, Program konwergencji. Aktualizacja 2017 12  Monitor Polski – 15 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza kapitału ludzkiego, finansowanie projektów inwestycyjnych i zakładanie nowych firm. Rezultatem tych działań będzie transformacja gospodarki polskiej w kierunku gospodarki opartej na wiedzy z innowacyjnym sektorem wytwórczym oraz nowoczesnym sektorem usług. W związku z powyższym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2017 r. nakłady brutto na środki trwałe zwiększą się realnie o 7,2% i wzrost na zbliżonym poziomie utrzyma się w kolejnych latach prognozy. Pozwoli to na wzrost udziału inwestycji w PKB do 20,6% w 2020 r. wobec poziomu 18,1% z 2016 r. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie ujemny w 2017 r. (minus 0,5 pkt proc. w związku z relatywnie dużą bazą z 2016 r.), a w kolejnych latach pozostanie neutralny dla wzrostu gospodarczego. W Polsce od 2002 r. (z wyjątkiem lat 2008-09) obserwowany jest systematyczny wzrost udziału eksportu w PKB. W 2016 r. osiągnął on rekordowy poziom 52,3% wobec 27,1% w 2001 r. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Z pewnością znaczenie miały też okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012-13. Oczekuje się, że w okresie do 2020 r. udział eksportu w PKB będzie nadal rósł, choć już wolniej. Realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 7,1% w 2017 r., 6,4% w 2018 r. i po 6,0% w latach 2019-20. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu będzie w horyzoncie Programu nieco wyższy niż wzrost eksportu i w latach 2017-20 wyniesie odpowiednio 7,7%, 6,9%, 6,1% i 6,1%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2017 r. wyniesie -0,1 pkt proc., w 2018 r. będzie już neutralny dla wzrostu PKB, by w okresie 2019-20 wynieść po plus 0,1 pkt proc. Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2017 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie niski, jednak nieco większy niż w 2016 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki. W horyzoncie prognozy należy oczekiwać nieznacznego zwiększenia deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego. Oczekuje się jednak, że deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2017 r. wyniesie 3,6%, czyli 0,9 pkt proc. powyżej poziomu z 2016 r. Podstawowym czynnikiem wzrostu będzie popyt konsumpcyjny gospodarstw domowych przy istotnym, w stosunku do 2016 r., wzroście udziału inwestycji w tworzeniu PKB. W kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB będzie stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,8% w 2018 r. oraz po 3,9% w latach 2019-20. W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona była w warunkach ujemnej, lecz domykającej się luki produktowej. Szacuje się, że w 2017 r. luka produktowa w relacji do potencjalnego PKB domknie się i w horyzoncie prognozy pozostanie na poziomie zerowym. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 2,9% szacowanego dla 2016 r. do 3,9%, czemu sprzyjać będzie oczekiwane przyspieszenie tempa wzrostu produktywności czynników produkcji, zmniejszający się poziom stopy bezrobocia równowagi i stopniowe zwiększanie się udziału kapitału w tworzeniu wzrostu gospodarczego. Z uwagi na negatywny bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej (rozdział IV.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się na poziomie z 4 kwietnia 2017 r. (tj. 4,25 EUR/PLN i 3,99 USD/PLN). To techniczne założenie, z uwagi na koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB, jest relatywnie konserwatywne Program konwergencji. Aktualizacja 2017 13  Monitor Polski – 16 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza z punktu widzenia prowadzonej polityki budżetowej. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Prognozuje się, że po okresie deflacji w latach 2015-16, od 2017 r. średnioroczne zmiany CPI będą stopniowo podążać w kierunku celu inflacyjnego NBP. W warunkach stabilizacji sytuacji na rynkach surowcowych oraz przy założeniu braku szoków podażowych na rynku żywności, średnioroczny wskaźnik CPI w roku bieżącym powinien ukształtować się na poziomie 1,8%, by w latach 2018-19 wynieść po 2,3% i w horyzoncie 2020 r. osiągnąć poziom 2,5%. II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy Polityka rozwoju Polski w najbliższych latach opierać się będzie na założeniach Strategii. Jednym z celów szczegółowych Strategii jest trwały wzrost PKB na poziomie, który pozwoli na realną konwergencję gospodarki polskiej (mierzoną przez PKB per capita) do najbardziej rozwiniętych gospodarek państw członkowskich UE. Jego osiągnięcie wymagać będzie działań na rzecz zwiększenia spójności, wzrostu poziomu oszczędności, mobilizacji kapitału na rzecz inwestycji (w tym inwestycji B+R+I) i kreowania przyjaznego otoczenia dla biznesu. Realizacja działań we wszystkich tych obszarach pozwoli zbudować mechanizmy wzrostu odporne na pułapki rozwojowe, z którymi mierzą się państwa wysoko rozwinięte. Budowa stabilnego i przewidywalnego otoczenia makroekonomicznego pozwoli w 2020 r. na osiągnięcie oczekiwanego tempa wzrostu PKB (wyrażonego w cenach stałych) na poziomie 3,9%. W kontekście utrzymania stabilności makroekonomicznej ważne jest zapewnienie równowagi finansów publicznych, która warunkuje występowanie stabilnego poziomu oszczędności krajowych, kosztu kapitału, oraz długu publicznego i w efekcie utrzymanie wysokiego poziomu potencjalnego PKB. Dzięki zapewnieniu stabilności finansów publicznych możliwe będzie neutralizowanie procyklicznych mechanizmów polityki budżetowej oraz negatywnych konsekwencji wynikających ze starzenia się społeczeństwa, a także ograniczenie niepewności poprzez zapewnienie stabilnych warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Dotychczas jednym z głównym problemów Polski była niska stopa inwestycji. Osiągnięte mimo to wysokie tempo wzrostu gospodarczego świadczy o wysokiej efektywności inwestowanego kapitału. W długiej perspektywie udział inwestycji w kreowaniu stabilnego, długookresowego rozwoju Polski jest jednak niezbędny. Nowa polityka inwestycyjna koordynowana przez Polski Fundusz Rozwoju przyczyni się do wzrostu inwestycji. Zakłada się, iż wskaźnik stopy inwestycji, mierzony jako stosunek nakładów brutto na środki trwałe do PKB, w 2020 r. będzie istotnie wyższy niż poziom z 2016 r. (18,1%). Wspieraniu wzrostu gospodarczego służyć ma także wsparcie selektywnie dobranych sektorów i branż. Takie podejście ma na celu zintensyfikowanie działań w ramach polityk publicznych, tak aby budować fundamenty polskiej gospodarki opartej na kapitale krajowym. Przemiany strukturalne wywołane interwencją w obszarze reindustrializacji pozwolą na restrukturyzację oraz przyczynią się do zmiany modelu konkurowania polskiego przemysłu. Wprowadzone zmiany przyczynią się do zwiększenia udziału przetwórstwa przemysłowego w wartości dodanej brutto (do 20% w 2020 r.). Zmianom strukturalnym gospodarki służyć powinny działania państwa na rzecz zwiększenia innowacyjności przedsiębiorstw. Stymulowanie powstawania nowych rozwiązań technologicznych, wspieranie innowacji produktowych opartych o zaawansowane technologie czy promocja współpracy nauki z biznesem będą realizowane poprzez usuwanie barier hamujących rozwój innowacji oraz wzmocnienie otoczenia prawno-instytucjonalnego przedsiębiorstw. Innowacje organizacyjne, marketingowe czy technologiczne są również szczególnie ważne z punktu widzenia działania małych i średnich przedsiębiorstw. Kompleksowa oferta dostosowana do potrzeb pozwoli zbudować dodatkowe przewagi konkurencyjne opierające się o pełniejsze wykorzystanie lokalnych i regionalnych zasobów. Działania te przyczynią się do wzrostu TFP (ang. Total Factor Productivity), co wpłynie na umiędzynarodowienie polskiej gospodarki oraz zwiększenie wolumenu eksportu szczególnie w obszarze produktów wysokiej techniki. Szacuje się, że udział eksportu wyrobów wysokiej techniki zwiększy się z 8,5% do 10% w 2020 r. Wzmocnienie obecności polskich Program konwergencji. Aktualizacja 2017 14  Monitor Polski – 17 – Poz. 439 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza podmiotów na rynkach zagranicznych oraz ekspansja na nowe rynki, obok podejmowanych bezpośrednich inwestycji zagranicznych firm, będą korzystnie oddziaływać na saldo rachunku bieżącego. W efekcie oczekuje się, że obserwowany w ostatnich latach wzrost udziału eksportu w PKB będzie kontynuowany. Istotnym narzędziem realizacji celów Strategii będą działania na rynku pracy. Posłużą one łagodzeniu negatywnych skutków zjawisk demograficznych poprzez mobilizację dostępnego kapitału ludzkiego. Programy wspierające aktywizację grup dotychczas nieaktywnych zawodowo prowadzić będą do wzrostu zatrudnienia, który przełoży się na ograniczenie ubóstwa oraz zwiększenie dochodów gospodarstw domowych. Aktywna polityka prorodzinna oraz wsparcie grup zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem połączone ze wzrostem zatrudnienia będą miały pozytywny wpływ na wielkość spożycia prywatnego i sytuację gospodarstw domowych. Wzrost poziomu inwestycji połączony z większym wykorzystaniem kapitału krajowego, reformy instytucjonalne oraz prawne w zakresie kreowania sprzyjającego przedsiębiorcom, otoczenia biznesu oraz działania na rzecz rozwoju rynku pracy i kapitału ludzkiego realizowane w ramach polityki rozwojowej Polski przyczynią się do budowy mechanizmów zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Tylko taki wzrost umożliwia osiąganie stabilnych wyników w długiej perspektywie. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 15  Monitor Polski – 18 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego pozostaje celem polityki budżetowej. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania, które będą realizować Strategię (por. rozdział I.3) będą implementowane bez uszczerbku dla stabilności finansów publicznych. Respektowane będą unijne wartości referencyjne dla nominalnego deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział I.1) i regulacje określone w krajowych przepisach. Przewidują one m.in. ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział III.4). III.2. Sytuacja bieżąca W 2016 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego – wdrażając priorytetowy dla polityki prorodzinnej program Rodzina 500 plus. Stworzenie dodatkowej przestrzeni wydatkowej było możliwe m.in. dzięki wzmocnieniu strony dochodowej budżetu państwa, zarówno poprzez wprowadzenie nowych źródeł dochodów, jak i podejmowanym działaniom uszczelniającym system podatkowy. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2016 r. wyniósł 2,4% PKB, co oznacza poprawę o ok. 0,2 pkt proc. w stosunku do roku poprzedniego. Ograniczenie deficytu osiągnięto mimo uwzględnienia przy obliczaniu wyniku sektora zmiany metodologicznej co do rejestracji dochodów ze sprzedaży częstotliwości o znaczącej skali (kasowe wpływy ze sprzedaży częstotliwości LTE wyniosły w 2016 r. 9,2 mld zł, tj. ok. 0,5% PKB). Zgodnie ze stanowiskiem Eurostatu, wpłaty te są rejestrowane jako renty rozłożone na czas użytkowania uzyskanych uprawnień, a nie, jak zakładano wcześniej, jako jednorazowy dochód. Niższy deficyt sektora był skutkiem silniejszego wzrostu dochodów sektora niż wydatków. Relacja dochodów krajowych7 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie 38,0%, tj. o 0,4 pkt proc. wyższym niż w 2015 r, a wydatków krajowych na poziomie 40,4%, tj. o 0,2 pkt proc. wyższym niż w 2015 r. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki W 2016 r. dochody podatkowe wyniosły 20,6% PKB, co oznacza wzrost o 0,8 pkt proc. w porównaniu z 2015 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,6 pkt proc., natomiast z podatków od dochodu, majątku o 0,2 pkt proc. Większa poprawa udziału dochodów podatkowych w PKB r/r w 2016 r. wystąpiła jedynie w Grecji, Holandii i na Łotwie (por. wykres 2). 7 Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Łączny poziom wszystkich wydatków krajowych i finansowanych ze środków z UE, dla których jednostki sektora są ostatecznymi beneficjentami, był w 2016 r. w relacji do PKB niższy niż w 2015 r. (41,3% w porównaniu do 41,6%). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 16  Monitor Polski – 19 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w 2016 r. w stosunku do roku poprzedniego 2,0 1,6 1,5 0,9 0,9 0,8 1,0 0,6 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,5 -0,2 -0,1 -0,2 -0,3 -0,5 -0,6 -0,6 -1,0 -0,9 -1,1 -1,5 Dania Węgry Hiszpania Włochy Belgia Słowenia Strefa Euro Francja -1,9 Unia Europejska Finlandia Portugalia Cypr Luksemburg Irlandia Niemcy Szwecja Słowacja Litwa Czechy Wielka Brytania Estonia Malta Podatki ogółem Chorwacja Podatki od kapitału Polska Bułgaria Podatki od dochodu, majątku Holandia Łotwa -2,5 Grecja -2,0 Podatki związane z produkcją i importem Austria Rumunia pkt proc. 0,0 Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)). Dane dla 2016 r.: kraje UE – prognozy KE Winter 2017 Forecast, Polska – wstępne wykonanie przekazane do Eurostatu w ramach wiosennej notyfikacji fiskalnej. Wciąż jednak relacja dochodów podatkowych jest istotnie niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu w światowej gospodarce. W 2007 r. dochody podatkowe sektora wyniosły 22,7% PKB, natomiast w 2016 r. 20,6% PKB, co oznacza ubytek o 2,1 pkt proc., podczas gdy średnio w Unii Europejskiej relacja ta powróciła do poziomu rejestrowanego bezpośrednio przed kryzysem już w 2013 r. Ubytek dochodów podatkowych w relacji do PKB w Polsce jest przy tym jednym z najwyższych w UE – większy wystąpił jedynie w Irlandii, na Cyprze, Litwie i w Hiszpanii (por. wykres 3). Niemniej jednak ostatni rok pokazuje, że Polska znalazła się w czołówce krajów UE pod względem poprawy udziału dochodów podatkowych sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 17  Monitor Polski – 20 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 3. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-16 8,0 6,3 6,0 4,0 2,1 2,0 1,8 1,4 1,2 0,7 1,0 0,9 0,9 0,8 0,5 0,6 0,6 0,4 0,5 0,2 0,0 -0,2 -1,6 -1,7 -2,1 -2,1 -0,6 -4,0 -2,8 -3,2 -4,5 Litwa Polska Hiszpania Szwecja Bułgaria Rumunia Słowenia Malta -6,7 Dania Wielka Brytania Unia Europejska Strefa Euro Luksemburg Austria Chorwacja Włochy Czechy Belgia Niemcy Holandia Słowacja Podatki ogółem Łotwa Podatki od kapitału Finlandia Podatki od dochodu, majątku Francja Podatki związane z produkcją i importem Portugalia Grecja Estonia -6,0 -8,0 -1,0 -0,3 Cypr -0,1 Irlandia -2,0 Węgry pkt proc. 2,0 Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)). Dane dla 2016 r.: kraje UE – prognozy KE Winter 2017 Forecast, Polska – wstępne wykonanie przekazane do Eurostatu w ramach wiosennej notyfikacji fiskalnej. W 2016 r. w porównaniu z 2007 r. ubytek dochodów z podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w PIT i CIT) w relacji do PKB wynosił 2,8 pkt proc. w ujęciu memoriałowym. W warunkach 2016 r. odpowiada to ok. 51,8 mld zł. Składowe tej różnicy obrazuje wykres 4. W latach 2007-15 miał miejsce najsilniejszy spadek udziału wpływów podatkowych w PKB, który wyniósł 3,2 pkt proc. W 2016 r. po raz pierwszy od 2011 r. nastąpiło zwiększenie wspomnianego udziału. Wykres 4. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20,1 20,2 PIT 0,3 % PKB 19,6 CIT 0,9 AKC 0,4 18,6 17,7 17,9 17,6 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VAT 1,2 17,4 17,3 17,6 16,6 2,8 pkt proc. 17,0 17,0 17,0 2013 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów Program konwergencji. Aktualizacja 2017 18  Monitor Polski – 21 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W ostatnich latach kształtowanie się wpływów z VAT jest w dużym stopniu efektem zmian tzw. luki podatkowej. Miara ta odzwierciedla stopień niewywiązywania się ze zobowiązań podatkowych. Przy szacowaniu luki porównuje się rzeczywiste wpływy z podatku z teoretycznymi wpływami, jakie wynikają z obowiązujących przepisów. Według Komisji Europejskiej (stan na koniec 2014 r.) 8 , Polska należy do krajów UE o jednej z największych luk VAT, a wyższą lukę odnotowało jedynie dla 6 krajów: Włochy, Grecja, Słowacja, Malta, Litwa i Rumunia9. Lukę VAT poniżej średniej w UE wykazują jedynie państwa tzw. starej Unii, wyłączając Francję, Włochy oraz Grecję. Państwa, które przystąpiły do UE w latach 2004 i 2007, notują lukę VAT znacząco wyższą niż średnia w UE. Wśród gospodarek wschodzących (emerging markets) lepszy wynik (tj. niższą lukę) niż Polska miały jednak Czechy, Węgry i Bułgaria. Niekorzystna sytuacja Polski na tle innych państw członkowskich ukazuje duży potencjał do poprawy. Stąd też dla potrzeb prezentowanej prognozy zakłada się wprowadzenie nowych działań nakierowanych na zwiększenie ściągalności podatków (por. rozdział VI.2 oraz załącznik). Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2014 r. 37,9 40,0 35,3 36,8 35,0 28,0 30,0 30,0 23,4 24,1 25,0 18,0 19,8 20,0 15,0 10,1 10,4 10,4 8,1 8,4 8,9 9,4 9,6 9,8 9,9 10,0 5,0 27,6 11,4 12,5 14,0 14,2 16,1 3,8 1,2 0,0 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. Do celów oszacowania luki VAT w 2016 r. zastosowano metodę odgórną (top–down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto oraz inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Otrzymane za pomocą stosowanej w Ministerstwie Finansów metody oszacowania luki VAT są bardzo zbliżone do szacunków Komisji Europejskiej. Z analizy wynika, że w okresie 2007-15 obserwowano wzrost luki podatkowej z tytułu VAT. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów10, w 2016 r. luka podatkowa uległa zauważalnemu (o 1,6 pkt proc., tj. ok. 2,5 mld zł) ograniczeniu, choć wciąż wynosiła ok. 37 mld zł, tj. ok. 21,9% potencjalnych wpływów (por. wykres 5). Z kolei, uwzględniając dodatkowo efekty cykliczne, ograniczenie luki w VAT w 2016 r. można szacować nawet na 4 mld zł. 8 Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej (sierpień 2016 r.) obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT dotyczą 2014 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten wskazuje, jaki procent potencjalnych wpływów z podatku traci budżet państwa. 9 Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2016-09_vat-gap-report_final.pdf 10 Dla lat 2014–16 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w wymaganej szczegółowości, umożliwiających przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 19  Monitor Polski – 22 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 6. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 30,0 VAT GAP w % VAT GAP w % wg KE 25,0 20,1 20,0 25,3 2012 2013 23,8 23,5 21,9 19,4 18,5 15,4 15,0 10,0 25,2 8,8 5,0 0,0 2007 2008 2009 2010 2011 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów; Komisja Europejska, Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report Spadek luki podatkowej można wprost interpretować jako zwiększenie stopnia wywiązywania się z zobowiązań podatkowych. Metoda zastosowana powyżej, z uwagi na opóźnienia w publikacji danych, nie uwzględnia jednak bieżących zmian w strukturze bazy VAT. W związku z tym przeprowadzono dodatkową analizę ekonometryczną kształtowania się wpływów z VAT w 2016 r. W tym celu zastosowano model VECM, w którym oszacowano długookresową zależność pomiędzy wpływami z VAT i indykatorem makroekonomicznej bazy podatku VAT. Indykator ten składa się z głównych elementów bazy VAT, takich jak konsumpcja prywatna oraz inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych i samorządowych. Dodatkowo, jako zmienną pomocniczą w wyjaśnieniu krótkookresowych zmian wpływów z podatku VAT, wykorzystano szereg reprezentujący kształtowanie się konsumpcji gospodarstw domowych. Zbudowany model dość dobrze odzwierciedla kształtowanie się podatku VAT w okresie, w którym szacowano jego parametry. Dopasowanie modelu do szeregu w próbie przekracza 98% i charakteryzuje się niewielkim błędem prognozy. Jednak dynamiczna prognoza z powyższego modelu na 2016 r. dość istotnie odchyla się od rzeczywistych wpływów z VAT w każdym z badanych kwartałów. Porównanie prognozy z modelu w tym okresie z rzeczywistymi wpływami sugeruje wystąpienie zmiany strukturalnej w oszacowanej wcześniej zależności, która może być związana ze wzrostem efektywności poboru podatku VAT. Oszacowano, że niewyjaśniona przez model część dochodów w 2016 r. mogła wynieść od 3 do 4 mld zł. Spadek luki podatkowej jest efektem wdrożenia licznych działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. W 2016 r. wprowadzono tzw. Jednolity Plik Kontrolny (ang. Standard Audit File-Tax; JPK): zbiór danych tworzony z systemów księgowych podmiotu gospodarczego przez bezpośredni eksport danych, zawierający informacje o operacjach gospodarczych za dany okres, o ustandaryzowanym układzie i formacie, które umożliwiają łatwe przetwarzanie 11 . Podstawowym celem JPK jest usunięcie bariery w przekazywaniu danych elektronicznych. W rezultacie następuje skrócenie czasu kontroli, zmniejszenie jej uciążliwości oraz obniżenie kosztów. Korzyścią dla administracji jest też automatyzacja weryfikacji danych podatkowych w wyniku uzyskania narzędzia umożliwiającego szybkie przeprowadzenie czynności sprawdzających i kontroli. Duże podmioty są 11 Ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1649, z późn. zm.). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 20  Monitor Polski – 23 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zobowiązane przekazywać pliki JPK na żądanie organów podatkowych i organów kontroli skarbowej od lipca 2016 r., natomiast mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa od 1 lipca 2018 r. Z początkiem sierpnia 2016 r. wszedł w życie tzw. pakiet paliwowy, który jest nowelizacją przepisów eliminującą szereg luk w przepisach VAT, akcyzowych i koncesyjnych regulujących obrót paliwami płynnymi12. Najważniejsze zmiany dotyczą:  wprowadzenia obowiązku zapłaty podatku VAT od paliw w przypadku nabyć wewnątrzwspólnotowych w terminie 5 dni od dnia wprowadzenia tych towarów do składu podatkowego lub miejsca odbioru wyrobów akcyzowych albo z chwilą przemieszczenia tych towarów na terytorium kraju (jeżeli towary są przemieszczane poza procedurą zawieszenia poboru akcyzy zgodnie z przepisami o podatku akcyzowym),  ustanowienia płatnikiem podatku VAT składów podatkowych i zarejestrowanych odbiorców,  wprowadzenia odpowiedzialności karnej skarbowej za naruszenie warunków dostaw i nabyć,  zaostrzenia warunków uzyskania koncesji na obrót paliwami z zagranicą. Z kolei pakiet energetyczny obowiązujący od września 2016 r.13 wprowadził szereg szczegółowych uregulowań, m.in. jednolitą, opartą na statystyce energii (kody CN) definicję paliw ciekłych, wprowadził koncesję na przeładunek paliw, uspójnił przepisy dotyczące funkcjonowania sektora paliw ciekłych (w tym koncesjonowanie, jakość, zapasy obowiązkowe), zwiększył kary za działalność bez koncesji, wprowadził zmianę definicji podmiotu realizującego Narodowy Cel Wskaźnikowy 14 . Początkowe rezultaty wprowadzenia pakietu paliwowego i pakietu energetycznego spełniają oczekiwania ustawodawcy odnośnie do dodatkowych wpływów wynikających ze zwiększenia legalnego rynku paliw. Oprócz pozytywnego efektu we wpływach z podatku VAT korzystną sytuację można zaobserwować także w podatku akcyzowym od paliw silnikowych. Dochody od paliw silnikowych w 2016 r. w ujęciu kasowym wzrosły o 5,3% r/r., tj. 1,5 mld zł. Oficjalna sprzedaż paliw w 2016 r. wzrosła o 15% r/r dla oleju napędowego i o 8% r/r dla benzyn silnikowych. Dla porównania, w 2015 r. oficjalna sprzedaż oleju napędowego wzrosła o 9% r/r, a benzyn silnikowych o 4% r/r. Zwiększenie legalnej konsumpcji paliw silnikowych pozytywnie wpłynęło także na wpływy z opłaty paliwowej. Obowiązek zapłaty opłaty paliwowej, bliźniaczego do akcyzy obciążenia paliw silnikowych, powstaje z dniem powstania zobowiązania akcyzowego. W 2016 r. wpływy z opłaty paliwowej wzrosły o 14,1% r/r. Poprawę ściągalności zaobserwowano również na rynku wyrobów tytoniowych. W 2016 r. odnotowano wzrost sprzedaży: papierosów o 1,1%, a tytoniu do palenia o 8,3%, co w porównaniu z wieloletnią tendencją spadkową legalnej sprzedaży na tym rynku świadczy o skuteczności zmian wprowadzonych nowelizacją ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479, z późn. zm.). Nowe przepisy obowiązują od 1 stycznia 2016 r. i nakładają na pośredniczące podmioty tytoniowe obowiązek składania zabezpieczenia akcyzowego w kwocie pokrywającej powstałe lub mogące powstać zobowiązania 12 Ustawa z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1052, z późn. zm.). 13 Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1165, z późn. zm.). 14 Narodowy Cel Wskaźnikowy (NCW) to minimalny udział biokomponentów i innych paliw odnawialnych zużytych we wszystkich rodzajach transportu w ogólnej ilości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych zużywanych w ciągu roku kalendarzowego w transporcie drogowym i kolejowym, liczony według wartości opałowej (ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 285 z późn. zm.). NCW jest realizacją dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/28/WE i 2009/30/WE, które zobowiązują wszystkie państwa członkowskie do zapewnienia obowiązkowego minimalnego 10% udziału biopaliw w ogólnym zużyciu benzyny i oleju napędowego w transporcie do 2020 r., przy czym ścieżka dochodzenia do tego celu jest dowolna. W Polsce NCW wyznaczono na poziomie: 7,1% w 2017 r., 7,5% w 2018 r., 8,0% w 2019 r., 8,5% w 2020 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 21  Monitor Polski – 24 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych podatkowe w akcyzie. Celem wprowadzonego obowiązku było uszczelnienie systemu podatkowego i wyeliminowanie patologii w obrocie suszem tytoniowym. W działalności prowadzonej przez pośredniczące podmioty tytoniowe ujawniono bowiem szereg nieprawidłowości skutkujących uszczupleniem wpływów z akcyzy do budżetu państwa. W 2016 r., po raz pierwszy od 2013 r., odnotowano wzrost dochodów z akcyzy od wyrobów tytoniowych w ujęciu r/r. Dochody te w ujęciu kasowym wzrosły w 2016 r. o 3,9% r/r, tj. 0,7 mld zł. Analizując kształtowanie się historycznych trendów oficjalnego spożycia wyrobów akcyzowych, w szczególności paliw silnikowych i wyrobów tytoniowych, można ocenić, że wysokie wzrosty dochodów z podatków od wymienionych wyrobów w 2016 r. są również, obok pozytywnych tendencji rynkowych, wynikiem powyżej opisanych działań uszczelniających system podatkowy. Można szacować, że efekty tych działań przyniosły ok. 1 mld zł dodatkowych wpływów do budżetu państwa. Innym rozwiązaniem ukierunkowanym na poprawę ściągalności wpływów podatkowych jest klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania (ang. General Anti-Avoidance Rule), która weszła w życie 15 lipca 2016 r. Celem tego rozwiązania jest zwalczanie sztucznych czynności (lub ich zespołów), zwykle zawierających elementy zagraniczne, wykorzystywanych zazwyczaj przez wielkie korporacje do unikania zapłaty podatku. Prewencyjne efekty klauzuli są trudne do oszacowania, choć z pewnością przyczyniają się do ograniczenia unikania opłacania podatków w Polsce. Podsumowując, z odnotowanej w 2016 r. poprawy relacji dochodów podatkowych do PKB o 0,8 pkt proc. PKB, przy konserwatywnym i ograniczonym do najważniejszych podatków podejściu można szacować, że za ok. 0,3 pkt proc. PKB tej poprawy odpowiadają efekty zmian i działań administracyjnych nakierowanych na zwiększenie stopnia wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walkę z oszustwami i wyłudzeniami podatkowymi. Składki na ubezpieczenia społeczne Poza wzrostem dochodów podatkowych do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. przyczynił się wzrost – o ok. 0,4 pkt proc. (nominalnie o ok. 6% r/
2. r)– dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był częściowo skutkiem zmian w systemie emerytalnym wprowadzonych ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) w zakresie dobrowolności uczestnictwa w filarze kapitałowym (OFE). Wprowadzone zmiany skutkują wyższą liczbą odprowadzających składki w całości do FUS. Wzrost składek korespondował ze wzrostem rocznego funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej. Pozostałe dochody niepodatkowe W 2016 r. odnotowano spadek pozostałych krajowych dochodów o 0,8 pkt proc. PKB, w tym w szczególności spadek w kategorii „dochody z tytułu własności” o 0,2 pkt proc. PKB (w 2016 r. spadek nominalny wpływów z dywidend w budżecie państwa wyniósł ok. 56% r/r), zmiana dostosowań kasowo-memoriałowych z tytułu należności w budżecie państwa o 0,2 pkt proc. PKB oraz pogorszenie o 0,1 pkt proc. PKB transferów kapitałowych w podsektorze ubezpieczeń społecznych z tytułu większego jednorazowego odpisu składek uznanych za nieściągalne w FUS. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Głównym czynnikiem determinującym kształtowanie się wydatków w 2016 r. był wzrost wydatków na świadczenia społeczne i wychowawcze (program Rodzina 500 plus). Złagodził on znacznie spadek inwestycji publicznych związany przede wszystkim z zakończeniem wykorzystania środków z unijnej perspektywy 2007–13. W 2016 r. odnotowano spadek inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych nominalnie aż o 22,3% r/r (w relacji do PKB spadek aż o 1,1 pkt proc.). Znacząco niski był poziom wykonania wydatków inwestycyjnych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim w wyniku bardzo niskiego wykorzystania środków unijnych w ramach nowej perspektywy finansowej 2014-20. W podsektorze samorządowym spadek poziomu wydatków inwestycyjnych nominalnie Program konwergencji. Aktualizacja 2017 22  Monitor Polski – 25 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł aż 36,4% r/r, (w relacji do PKB spadek o 0,8 pkt proc.) i był głębszy niż w roku poprzednim (w 2015 r. spadek wyniósł 8,1% r/r). Ograniczenie wydatków inwestycyjnych odnotowano także w podsektorze rządowym, gdzie wydatki inwestycyjne spadły w relacji do PKB o 0,3 pkt proc., tj. nominalnie o 9,8% r/r (w 2015 r. wzrosły o 12,7% r/r.). Do spadku wydatków inwestycyjnych podsektora rządowego w 2016 r. przyczyniły się przede wszystkim niższe wydatki infrastrukturalne realizowane przez spółkę PKP PLK, które częściowo zostały zrekompensowane wzrostem wydatków infrastrukturalnych realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Największy wzrost wydatków dotyczył obszaru świadczeń społecznych. W 2016 r. wydatki na świadczenia społeczne inne niż transfery socjalne w naturze w relacji do PKB wzrosły aż o 1,0 pkt proc. Głównym powodem tak znaczącego wzrostu wydatków socjalnych było wprowadzenie od 1 kwietnia 2016 r. rządowego programu wsparcia dla rodzin Rodzina 500 plus, który stanowi nowy instrument polityki społecznej. Dzięki programowi wypłacane jest świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie na każde drugie i kolejne dziecko do 18 lat. W mniej zamożnych rodzinach (po spełnieniu kryterium dochodowego w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie lub 1200 zł w przypadku rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi), świadczenie przysługuje również na pierwsze dziecko. Obecnie z programu Rodzina 500 plus korzysta 2 mln 560 tys. rodzin, a świadczenie otrzymuje 3 mln 820 tys. dzieci. Wspiera on 55 proc. wszystkich polskich dzieci do 18. roku życia, a wydatki związane z programem wyniosły ponad 17 mld zł w 2016 r. Program stanowi realną zachętę do podejmowania decyzji o posiadaniu większej rodziny 15 . Największy natomiast udział w kategorii wydatków na świadczenia społeczne dotyczy podsektora ubezpieczeń społecznych i wydatków na emerytury i renty. W 2016 r. wydatki podsektora ubezpieczeń społecznych na świadczenia społeczne w relacji do PKB spadły o 0,1 pkt proc. Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe realizowane przez FUS wyniosły ok. 179 mld zł i były niższe o 2,2 mld zł, tj. o 1,2%, od zakładanych w planie. W stosunku do roku poprzedniego odnotowano wzrost wydatków na te świadczenia o 2,6% r/r. W 2016 r. odnotowano także nieznaczny wzrost spożycia publicznego, w ujęciu nominalnym zaledwie o 2,2% r/r (wobec 3,8% r/r w 2015 r.), a w relacji do PKB spadek o ok. 0,1 pkt proc. Ograniczenie spożycia publicznego w relacji do PKB było wynikiem spadku wydatków na zakupy towarów i usług realizowanych przez jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, w relacji do PKB o ok. 0,1 pkt proc. Wydatki na koszty pracy w relacji do PKB w 2016 r. wzrosły o ok. 0,1 pkt proc., co spowodowane było wzrostem wynagrodzeń w podsektorze rządowym, częściowo na skutek zwiększenia o ponad 2 mld zł środków na wynagrodzenia dla grup pracowniczych, które – co do zasady – od 2010 r. były objęte tzw. zamrożeniem wynagrodzeń. W podsektorze samorządowym wydatki na wynagrodzenia w relacji do PKB nie uległy zmianie. III.3. Prognoza średniookresowa W scenariuszu bazowym Programu prognozowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2017 r. wyniesie 2,9% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,5% PKB, 2,0% PKB i 1,2% PKB. Kształtowanie się deficytu w 2017 r. jest wynikiem realizacji priorytetowych reform nowego rządu wspierających inkluzywny wzrost gospodarczy w warunkach należącej do najwyższych w UE luki podatkowej wynikającej z oszustw i niskiej wydajności podatkowej. Z jednej strony będzie następować istotna poprawa ściągalności podatkowej, z drugiej zaś realizacja reform wspierających politykę prorodzinną. Reformy wspierające politykę prorodzinną nie mogą być odkładane na przyszłość z uwagi na narosłe istotne czynniki ryzyka demograficznego. Ponadto w 2017 r. zakładane jest znaczące przyspieszenie projektów inwestycyjnych. 15 Por. rozdział V.1. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 23  Monitor Polski – 26 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W kolejnych latach zakładane jest znaczące dostosowanie budżetowe, które pozwoli osiągnąć średniookresowy cel budżetowy (MTO) po roku 2020 przy realizacji priorytetów polityki społecznej oraz działań prorozwojowych określonych w Strategii. Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Prognozowana relacja dochodów krajowych16 sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2017 r. z wyłączeniem jednorazowej operacji umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych 17 wyniesie 38,6% (w porównaniu do poziomu 38,0% osiągniętego w 2016 r., co oznacza wzrost o 0,6 pkt proc. PKB). Wzrost dochodów sektora w relacji do PKB będzie wynikiem działań systemowych w obszarze uszczelniania systemu podatkowego. W latach 2018-19 udział dochodów w PKB ustabilizuje się na poziomie około 38,9%, a w 2020 r. ulegnie obniżeniu do 38,8%. Równocześnie założono neutralny dla wyniku sektora wzrost dochodów z UE w latach 2017-19 do 1,8-1,9% PKB z 0,8% PKB w 2016 r., w 2020 r. dochody z UE założono na poziomie 1,3% PKB. Składki na ubezpieczenia społeczne Najważniejszym źródłem po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wpływy ze składek pozostają uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, ale będą też determinowane efektami zmian systemowych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po wzroście w 2016 r. o ok. 6,0% r/r, i oczekiwanym wysokim wzroście w 2017 r. (ok. 8,2% r/r), powinno w kolejnych latach pozostać na wysokim poziomie, kształtując się jednak poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. W relacji do PKB składki na ubezpieczenia społeczne w latach 2017-20 ukształtują się odpowiednio na poziomie: 14,1%, 13,8%, 13,7%, 13,6%. Podatki Wpływy z podatków w sposób naturalny determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, a więc przede wszystkim spożycia prywatnego, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw. Jednakże w horyzoncie prognozy bardzo istotną rolę odgrywać będą zmiany systemowe, których efektem ma być przede wszystkim zwiększenie wydajności systemu podatkowego. Działania w tym obszarze będą skoncentrowane na wzmocnieniu skuteczności egzekwowania należnych podatków, poprzez walkę z patologiami o charakterze przestępczym, polegającymi na oszustwach podatkowych w zakresie podatku VAT, jak również na stosowaniu agresywnej optymalizacji podatkowej i unikania opodatkowania zysków w kraju ich osiągnięcia. Opracowany został pakiet działań w celu zwiększenia stopnia wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walka z oszustwami podatkowymi. Obejmuje on m.in.:  ograniczenie luki podatkowej w związku z wyłudzeniami VAT i zapobieganie unikaniu płacenia podatku, 16 Wydatki/ dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. 17 Zgodnie z ustawą z dnia 2 grudnia 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2017 (Dz. U. poz. 1984), z dniem wejścia w życie ustawy umorzono pożyczki udzielone Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych (FUS) z budżetu państwa w latach 2009–14, których termin spłaty upłynął 31 marca 2017 r. Umorzenie w wysokości ok. 39,1 mld zł (tj. ok. 2% PKB) zostało uwzględnione w prognozach dla 2017 r. po stronie dochodów FUS jako transfer kapitałowy (D.9) oraz w tej samej wysokości po stronie wydatków budżetu państwa również w kategorii transfer kapitałowy (D.9). Z uwagi na konsolidację powyższe umorzenie pozostaje bez wpływu na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych zarówno według metodyki unijnej (ESA2010), jak i krajowej. Umorzenie pożyczki udzielonej FUS z budżetu państwa jest neutralne również z punktu widzenia stabilizującej reguły wydatkowej, oznacza ono jednak konieczność korekty dynamiki benchmarku wydatkowego z uwagi na jego jednorazowy charakter. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 24  Monitor Polski – 27 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  uszczelnienie systemu VAT w oparciu o aktualne przepisy,  utworzenie systemu monitorowania drogowego przewozu towarów,  wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania,  uszczelnienie systemu podatków dochodowych,  zwiększenie skuteczności działania administracji skarbowej,  rozszerzenie współpracy międzynarodowej. Oczekuje się, że realizacja tych działań oraz działań planowanych na lata 2019-20 przyczyni się do zwiększenia dochodów podatkowych w horyzoncie Programu od 1,2 do 1,5 pkt proc. PKB (por. rozdział VI.2 oraz załącznik). Podatki związane z produkcją i importem Relacja podatków związanych z produkcją i importem do PKB w 2017 r. wzrośnie do 13,9% (z 13,4% w 2016 r.), w 2018 r. zwiększy się do 14,4% i utrzyma się na tym poziomie do 2020 r. Najważniejszym indykatorem bazy podatkowej VAT jest spożycie prywatne, odnośnie do którego prognozuje się w 2017 r. przyspieszenie tempa wzrostu r/r, a następnie od 2018 r. stabilizację na nieco niższym poziomie. W ujęciu nominalnym tempo wzrostu konsumpcji pozostanie na nieznacznie niższym poziomie od wzrostu nominalnego PKB w horyzoncie prognozy na lata 2018-20. Odnośnie do VAT zakłada się, że efekty związane z poprawą ściągalności podatku przy braku zmian pozostałych parametrów pozwolą na stopniowe zwiększanie się relacji VAT do PKB w całym okresie prognozy. W horyzoncie prognozy założono brak zmian stawek podatku akcyzowego na wszystkie wyroby z wyjątkiem paliw silnikowych. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym, w latach 2015-19 obowiązują obniżone o 25,00 zł/1000 litrów stawki akcyzy na olej napędowy i benzynę silnikową oraz o 25,00 zł/1000 kilogramów na gaz LPG. Jednocześnie o te kwoty podwyższona jest wysokość opłaty paliwowej na wymienione paliwa silnikowe. Od 2020 r. stawki akcyzy zostaną podwyższone, a stawki opłaty paliwowej zostaną obniżone o wskazane kwoty. Oznacza to, że łączne obciążenie o charakterze podatku akcyzowego (tj. uwzgledniające stawkę akcyzy i opłatę paliwową) pozostanie na aktualnym poziomie. Ze względu na fakt, że większość stawek akcyzy wyrażona jest kwotowo (jedynie w przypadku akcyzy na papierosy stosuje się stawkę kwotowo-procentową i w przypadku akcyzy na samochody osobowe stawkę procentową), łączne dochody z akcyzy w relacji do PKB nieznacznie się zmniejszą. Kategoria „podatki związane z produkcją i importem” uwzględnia również dochody z nowo wprowadzonych podatków sektorowych, tj. podatku od niektórych instytucji finansowych oraz podatku od sprzedaży detalicznej. W 2017 r. w porównaniu z 2016 r. zwiększone zostaną wpływy z podatku od niektórych instytucji finansowych z uwagi na to, że w 2016 r. podatek ten obowiązywał dopiero od lutego, a pierwsze wpływy uzyskano w marcu. Natomiast w przypadku podatku od sprzedaży detalicznej w 2017 r. nie uwzględniono wpływów z tego tytułu w związku z wydanym przez Komisję Europejską nakazem zawieszenia stosowania tego podatku. Komisja Europejska wyrażała obawy, że progresywne stawki oparte na wielkości przychodów przyznają przedsiębiorstwom o niskich przychodach selektywną przewagę nad ich konkurentami z naruszeniem unijnych zasad pomocy państwa, jednak nie kwestionowała prawa Polski do decyzji o poziomie opodatkowania. Oczekiwane w 2017 r. pozytywne wyniki kontroli Komisji Europejskiej odnośnie do zgodności tego podatku z regułami pomocy publicznej pozwalają zakładać uzyskiwanie wpływów z podatku od sprzedaży detalicznej od 2018 r. Podatki od dochodów i majątku Relacja podatków od dochodów i majątku do PKB w latach 2017-18 ukształtuje się na poziomie 7,3% (wobec 7,2% w 2016 r.), w latach 2019-20 wzrośnie odpowiednio do 7,5%, 7,6%. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 25  Monitor Polski – 28 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Najważniejszą zmianą w podatku PIT jest wprowadzenie, począwszy od 2017 r., nowej, degresywnej formuły na obliczenie przysługującej kwoty odliczanej od podatku 18 . Wprowadzenie tej zmiany spowoduje, że podatnicy o rocznych dochodach nieprzekraczających 6 600 zł nie płacą podatku, zaś podatnicy o niskich dochodach (do 11 000 zł w skali roku) zapłacą mniejszy podatek. Natomiast podatnicy o dochodach przekraczających I próg podatkowy (85 528 zł) zapłacą podatek wyższy – kwota odliczana będzie malała do 0 zł wraz ze wzrostem dochodu (po przekroczeniu kwoty rocznego dochodu kwoty 127 000 zł – nie przysługuje kwota odliczana od podatku). Skutek wspomnianego rozwiązania będzie widoczny w rozliczeniu rocznym podatku za 2017 r., czyli w 2018 r. Ponadto od 2018 r. kwota odliczana od podatku zostanie ponownie podniesiona tak, aby osoby o dochodzie rocznym do 8 000 zł nie płaciły podatku (efekt będzie widoczny w 2019 r.). W scenariuszu bazowym, w zakresie podatku PIT nie zakłada się zmian innych głównych parametrów podatku (progów podatkowych i kosztów uzyskania). W przypadku podatku CIT należy zauważyć wprowadzenie od 2017 r. niższej 15% stawki dla podatników, których przychód ze sprzedaży wraz z kwotą należnego podatku VAT nie przekroczył w poprzednim roku podatkowym równowartości 1,2 mln euro. Preferencja ta dotyczy także podatników rozpoczynających działalność, co stwarza zachętę dla nowo tworzonych przedsiębiorstw poprzez zwiększenie potencjalnej stopy zwrotu z inwestycji. W przypadku podatku CIT założono ponadto zwiększoną ściągalność podatku, co pozwala oczekiwać nieznacznego zwiększania się relacji dochodów z tego źródła do PKB w kolejnych latach. Pozostałe dochody W 2016 r. wszedł w życie podatek węglowodorowy czyli podatek z zysków z działalności wydobywczej węglowodorów. W myśl ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o specjalnym podatku węglowodorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 979, z późn. zm.), węglowodorami są: ropa naftowa, gaz ziemny oraz ich naturalne pochodne, z wyjątkiem metanu występującego w złożach węgla kamiennego oraz metanu występującego jako kopalina towarzysząca. Obowiązek zapłaty podatku powstaje od przychodów uzyskanych od 1 stycznia 2020 r. W wyniku decyzji Eurostatu o zmianie dotyczącej rejestracji dochodów ze sprzedaży częstotliwości o znaczącej skali, jednorazowe wpłaty uzyskane w 2016 r. będą rejestrowane jako renta rozłożona w czasie na okres przyznanych rezerwacji częstotliwości (15 lat). Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Prognozowana relacja wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2017 r. z wyłączeniem jednorazowej operacji umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych wyniesie 41,5% (w porównaniu do poziomu 40,4% osiągniętego w 2016 r., co oznacza wzrost o 1,1 pkt proc. PKB). W kolejnych latach ukształtuje się odpowiednio na poziomie 41,4%, 40,9% i 40,0%. Założono wzrost wydatków finansowanych z UE w latach 2017-19 do 1,8-1,9% PKB z 0,8% PKB w 2016 r., w 2020 r. wydatki z UE założono na poziomie 1,3% PKB. Prognozowany poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zdeterminowany jest przez zapisaną w ustawie o finansach publicznych stabilizującą regułę wydatkową (por. rozdział III.4), która przy założeniu planowanego/prognozowanego poziomu wydatków jednostek i funduszy 18 Uzyskanie przez podatników rocznych dochodów nieprzekraczających 6 600 zł oznacza brak podatku, bowiem kwota zmniejszająca podatek wyniesie 1 188 zł. Podatnicy, których roczne dochody mieszczą się w przedziale od 6 600 zł do 11 000 zł będą mogli odliczyć degresywną kwotę zmniejszającą podatek pomiędzy 1 188 zł a 556 zł 02 gr, natomiast podatnicy uzyskujący roczne dochody przekraczające 11 000 zł, ale nieprzekraczające 85 528 zł będą korzystać z kwoty zmniejszającej podatek w dotychczasowej wysokości tj. 556 zł 02 gr. Z kolei podatnicy uzyskujący roczne dochody przekraczające 85 528 zł, ale nieprzekraczające 127 000 zł będą korzystać z degresywnej kwoty zmniejszającej podatek od 556 zł 02 gr do 0 zł. Z kwoty zmniejszającej podatek nie będą natomiast korzystać podatnicy uzyskujący roczne dochody przekraczające 127 000 zł. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 26  Monitor Polski – 29 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych objętych przez regułę wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować w ustawie budżetowej. Z kolei inne przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią, iż kwoty wydatków ujęte w ustawie budżetowej stanowią nieprzekraczalny limit i tym samym określają dysponentom części budżetowych górny pułap możliwości wydatkowych. Jednocześnie w toku wykonywania budżetu dysponentów obowiązują określone w art. 162 ustawy o finansach publicznych zasady gospodarki finansowej, w tym m.in. zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem warunku uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Powyższe uwarunkowania oraz inne czynniki operacyjne powodują, iż corocznie wydatkowane środki są mniejsze od zapisanego w ustawie limitu wydatków, np. w wyniku rozstrzygniętych postępowań przetargowych i realizacji zadań w kwotach niższych niż pierwotnie zakładano albo w związku z koniecznością przeprowadzenia nowego postępowania przetargowego, co powoduje przesunięcie realizacji niektórych zadań na kolejny rok budżetowy. Różnice pomiędzy planowanymi, a ostatecznie wydatkowanymi środkami wynikają także ze zmian w harmonogramach realizacji zadań, co zazwyczaj oznacza mniejsze zapotrzebowanie na środki finansowe w danym roku. Od 2018 r., tj. dla lat nieobjętych ustawą budżetową w prezentowanym scenariuszu przyjęto poziom wydatków zgodny z maksymalnymi limitami, wynikającymi ze stabilizującej reguły wydatkowej. Wskutek przyjęcia tego założenia oraz mając na uwadze historyczne odchylenia od planów, można oczekiwać realizacji wydatków na poziomie niższym od limitu, a tym samym ukształtowania się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie niższym od prognozowanego. Należy przy tym zauważyć, że przeciętny poziom niewykonania wydatków budżetu państwa w średnim okresie wynosi ok. 3% ogólnej kwoty wydatków zaplanowanych w ustawie budżetowej. W 2016 r. wykonanie wydatków budżetu państwa wyniosło 97,9% planu, tj. 7,6 mld zł mniej niż pierwotnie zaplanowano, a w latach 2011-15 wynosiło średnio ok. 12 mld zł. Transfery socjalne Istotny wpływ na kształtowanie się wzrostu wydatków w horyzoncie prognozy, a zatem również na kształt polityki fiskalnej, będą miały przede wszystkim realizowane przez rząd działania nakierowane na aktywną politykę prorodzinną państwa (kontynuacja programu Rodzina 500 plus) oraz w obszarze polityki społecznej. Celem programu Rodzina 500 plus (por. rozdział V.1) jest pomoc finansowa dla rodzin wychowujących dzieci oraz przeciwdziałanie spadkowi demograficznemu w Polsce poprzez przyznanie tym rodzinom nowego świadczenia wychowawczego. Obok programu Rodzina 500 plus przeprowadzono dodatkowe działania mające na celu wsparcie osób w trudnej sytuacji i najuboższych. Z początkiem 2017 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin „Za życiem” (Dz. U. poz. 1860). Jednym z najważniejszych elementów tego rozwiązania jest przyznanie rodzinom, w których urodzi się żywe dziecko z ciężkim i nieodwracalnym upośledzeniem albo nieuleczalną chorobą zagrażającą życiu, jednorazowego świadczenia w wysokości 4 000 zł, które przysługuje niezależnie od posiadanych dochodów. Otrzymanie świadczenia uzależnione jest jedynie od warunku powstania uszczerbku na zdrowiu dziecka w okresie prenatalnym oraz konieczność złożenia wniosku maksymalnie 12 miesięcy od porodu. Z tego względu najstarsze dzieci objęte tą pomocą to dzieci urodzone 1 stycznia 2016 r. W związku z podniesieniem płacy minimalnej wzrosły również kwoty świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych – do 1 406 zł netto miesięcznie (1 355 zł). Jednocześnie od 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy rozszerzające krąg uprawnionych do otrzymywania pomocy. Do tej pory świadczenie przysługiwało tylko na jednego opiekuna i jednego niepełnosprawnego w rodzinie. Nowelizacja przepisów pozwala drugiemu członkowi gospodarstwa domowego (np. małżonkowi) pobierać świadczenie z tytułu opieki nad inną osobą niepełnosprawną. Ponadto w 2017 r. zostaną podniesione progi dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych: z dniem 1 listopada 2017 r. o 80 zł do 754 zł (kryterium ogólne) i 844 zł w rodzinach z osobą niepełnosprawną. Wzrosną też kwoty zasiłków na dziecko w wieku do 23 lat oraz kwoty dodatków do zasiłków z tytułu:  kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego; Program konwergencji. Aktualizacja 2017 27  Monitor Polski – 30 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, w tym na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, oraz wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła;  dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej;  dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W konsekwencji wydatki na pomoc społeczną w 2017 r. wzrosną o ok. 0,3% PKB. W latach 2018-20 relacja do PKB wydatków na pomoc społeczną zmniejszy się, w rezultacie znacznej poprawy sytuacji dochodowej gospodarstw domowych i w konsekwencji redukcji liczby rodzin korzystających z pomocy społecznej oraz braku waloryzacji progów i świadczeń, o 0,3 pkt proc. Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane przez coroczną waloryzację emerytur i rent, uzależnioną od inflacji i realnego wzrostu płac w roku poprzednim oraz od ustawy, która przewiduje obniżenie od 1 października 2017 r. wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Zgodnie z ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 38), obniżenie wieku emerytalnego będzie dotyczyło obu systemów emerytalnych – powszechnego i rolniczego. Dla rolników do końca 2017 r. będzie istniała możliwość – po spełnieniu określonych warunków – przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w wieku 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn. Podobna zasada przejścia w stan spoczynku będzie do końca 2017 r. obowiązywała sędziów i prokuratorów – w zależności od okresu przepracowanego w tych zawodach. Ponadto od 1 marca 2017 r. podwyższona została do poziomu 1.000 zł wysokość najniższej emerytury oraz korekcie uległ mechanizm waloryzacji poprzez wprowadzenie gwarantowanej podwyżki waloryzacyjnej na poziomie 10 zł. Skutkiem powyższych działań w 2018 r. będzie wzrost wydatków na emerytury i renty FUS w relacji do PKB do 9,9% wobec poziomu 9,7% z 2016 r. Od 2019 r., uwzględniając parametry makroekonomiczne wpływające na waloryzację oraz prognozy dotyczące liczby świadczeniobiorców, szacuje się, że kwoty wspomnianych wydatków będą rosły wolniej niż nominalny PKB. W efekcie w latach 2019-20 udział wydatków na emerytury i renty FUS w PKB ustabilizuje się na poziomie 9,8%, tj. o 0,1 pkt proc. powyżej poziomu z 2016 r. Skala wydatków na emerytury i renty FER jest znacznie mniejsza niż w FUS i w latach 2016-20 udział tych wydatków w relacji do PKB pozostanie stabilny, na poziomie 0,8%. W rezultacie łączne transfery socjalne w 2017 r. zwiększą się o 0,4 pkt proc. PKB do poziomu 17,6% PKB, w 2018 r. utrzymają się na tym poziomie, a w horyzoncie 2020 r. zmniejszą się do 17,2%. Inwestycje publiczne Inwestycje publiczne, które zgodnie z rekomendacjami Rady nie powinny być obszarem konsolidacji, po znacznym spadku w 2016 r. do 3,3% PKB, wynikającym głównie z zakończenia unijnej perspektywy finansowej 2007-2013, w kolejnych latach będą przyspieszać, pozostając średnio w relacji do PKB na poziomie ok. 4,7%, utrzymując się w całym horyzoncie prognozy powyżej średniej unijnej wynoszącej w latach 2010-15 ok. 3,1%. W 2017 r. przyrost relacji inwestycji publicznych do PKB wyniesie 1,1 pkt proc. PKB, z czego 0,8 pkt proc. to wydatki inwestycje finansowane środkami z UE. Poziom inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację unijnej perspektywy finansowej 2014-20. Zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad są finansowane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), a także z budżetu państwa. Cele i priorytety w zakresie rozwoju infrastruktury drogowej (w tym także w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej) wraz ze wskazaniem poziomu i źródeł niezbędnego finansowania, w szczególności wykorzystania środków z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-20, obejmuje Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 28  Monitor Polski – 31 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Z uwagi na to, że limit Programu Budowy Dróg Krajowych wynosi 107 mld zł, natomiast wartość zadań umieszczonych w nim to ok. 200 mld zł, niezbędne jest podjęcie działań dla zapewnienia środków na realizację tego programu poprzez optymalizację procesu realizacji inwestycji drogowych ujętych w Programie Budowy Dróg Krajowych, zarówno w kontekście prawnym i technologicznym, jak również finansowym. Efektem prac powołanego na początku 2016 r. Komitetu Sterującego ds. optymalizacji procesu realizacji inwestycji drogowych jest sformułowanie koncepcji stanowiących pakiet rozwiązań, które doprowadzą do usprawnienia procesu budowy dróg i obniżenia jego kosztów, co pozwoli na realizację wszystkich inwestycji zapisanych w Programie Budowy Dróg Krajowych. Najważniejsze działania rekomendowane przez Komitet Sterujący obejmują:  ustawowe nadanie ministrowi właściwemu do spraw transportu kompetencji w zakresie wydawania rekomendacji i zaleceń odnoszących się do wymagań techniczno-budowlanych i eksploatacyjnych;  stworzenie formalno-prawnej płaszczyzny do współpracy finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego (JST) a Skarbem Państwa w zakresie finansowania inwestycji drogowych;  powołanie Zespołu Ekspertów jako ciała działającego w okresie przejściowym do czasu utworzenia docelowej struktury Narodowego Forum Kontraktowego (NFK);  zalecenia udziału przedstawicieli grupy Prawa Zamówień Publicznych (PZP) w procesach opiniowania aktów regulujących udzielanie zamówień publicznych. Drugim znaczącym programem wieloletnim determinującym poziom inwestycji sektora jest Krajowy Program Kolejowy do 2023 roku, obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (PKP PLK S.A.). Inwestycje te są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK S.A., pochodzących z kredytów EBI i z emisji obligacji. Zgodnie z Krajowym Programem Kolejowym do 2023 roku i projekcjami finansowymi PKP PLK S.A. po przejściowym spadku wydatków inwestycyjnych w 2016 r., co jest związane ze stopniowym uruchamianiem środków z nowej perspektywy unijnej, od 2017 r. nastąpi znaczące przyspieszenie wydatkowania. Ponadto poziom inwestycji sektora będzie determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych w podsektorze samorządowym. W 2016 r. odnotowano spadek inwestycji jednostek samorządu terytorialnego (r/r). Spadek ten wynikał ze spadku inwestycji finansowanych z udziałem środków unijnych (zarówno w części dotyczącej finansowania środkami unijnymi, jak i współfinansowania). Pomimo istotowych fluktuacji inwestycji finansowych z udziałem środków z UE poziom inwestycji „czysto” krajowych zmieniał się nieznacznie. W latach 2017-20 oczekuje się odbicia w inwestycjach finansowanych z udziałem środków z UE, a tym samym absorpcji przez jednostki samorządu terytorialnego środków z UE na poziomie wyższym niż w 2016 r. Przewiduje się, że realizacja inwestycji jednostek samorządu terytorialnego ze środków unijnych nastąpi w takich obszarach jak transport miejski, gospodarka niskoemisyjna, rewitalizacja, ochrona środowiska (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wód). Warto zauważyć, iż samorządy będą musiały ponieść znaczne nakłady finansowe, aby dostosować swoją infrastrukturę do wymogów w zakresie ochrony środowiska, w tym gospodarki wodno-ściekowej (budowa i/lub modernizacja oczyszczalni, przebudowa sieci osadowej, budowa kanalizacji). Niewątpliwie ułatwieniem do przeprowadzania inwestycji przez samorządy będzie nowy instrument – Zintegrowane Inwestycje Terytorialne – ułatwiający inwestycje na obszarze administracyjnym więcej niż jednej jednostki samorządu terytorialnego. Na poziom inwestycji publicznych wpływać będzie także realizacja licznych wieloletnich programów inwestycyjnych, w tym m.in.: program „Zabezpieczenie transportu powietrznego najważniejszych osób w państwie (VIP)” realizowany w latach 2016-21; „Program rozwoju gminnej i powiatowej Program konwergencji. Aktualizacja 2017 29  Monitor Polski – 32 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych infrastruktury drogowej na lata 2016-2019”, programy inwestycji w dziedzinie kultury – budowy muzeów oraz w szkolnictwie wyższym. Ponadto Rada Ministrów podjęła w 2016 r. uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, a jego wykonanie umożliwi połączenie Zalewu Wiślanego z Zatoką Gdańską. Program będzie realizowany w latach 2017-22, a jego koszt, który zostanie sfinansowany z budżetu państwa, oszacowano na 880 mln zł. Pozostałe wydatki bieżące Istotnym czynnikiem determinującym wydatki jest także kształtowanie się kosztów pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Do konstrukcji ustawy budżetowej na rok 2017 przyjęto założenie, iż wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych dla pracowników objętych przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 966, z późn. zm.) w porównaniu do 2016 r. wzrosną w wysokości 1,3% dla wszystkich grup pracowniczych. Łączny koszt dla budżetu państwa z ww. tytułu, który obejmuje również wynagrodzenia finansowane w ramach dotacji, subwencji, pochodne od wynagrodzeń oraz wydatki, które ustalane są w relacji do wynagrodzeń, wynosi około 1,4 mld zł. Dla 2018 r. przyjęto „zamrożenie”, natomiast w kolejnych latach prognozowany wskaźnik inflacji z roku poprzedniego. Kształtowanie się funduszu wynagrodzeń państwowych jednostek budżetowych odbędzie się w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową oraz przy zachowaniu istniejących systemów indeksacji dla części pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych. Przykładowo, zgodnie z przepisami ustawy podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w drugim kwartale roku poprzedniego nie niższe jednak niż obowiązująca podstawa. W rezultacie koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w latach 2017-20 ukształtują się odpowiednio na poziomie 10,1%, 9,7%, 9,4%, 9,1%. W całym horyzoncie prognozy przyjęto założenie, że tempo wzrostu zużycia pośredniego, czyli zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora, z wyłączeniem środków unijnych, będą rosły w tempie wzrostu nominalnego PKB. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 30  Monitor Polski – 33 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 7. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę wyniku sektora 2,0 zmiana poziomu dochodów zmiana poziomu wydatków 1,5 1,5 1,0 0,7 0,5 % PKB 1,4 0,4 0,3 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,5 -0,6 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -2,0 2016 2017* 2018 2019 2020 Źródło: Ministerstwo Finansów * – bez uwzględniania jednorazowej operacji umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych FUS (po stronie dochodów i wydatków) Objaśnienia: dochody – słupek „dodatni” oznacza wzrost udziału dochodów w PKB, słupek „ujemny” – spadek; wydatki – słupek „dodatni” oznacza spadek udziału wydatków w PKB, słupek „ujemny” – wzrost. III.4. Wynik strukturalny Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych, na poziomie minus 1% PKB. Na podstawie macierzy służącej do ustalania rocznego wysiłku strukturalnego w ramach części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu19, dopóki MTO nie zostanie osiągnięty, poprawa wyniku strukturalnego powinna wynosić 0,5 pkt proc. PKB (przy założeniu, że luka produktowa w Polsce będzie kształtowała się w przedziale ±1,5%, a dług pozostanie na poziomie niższym od 60% PKB). Ocena wypełniania przez dane państwo wymogów części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu opiera się na dwóch filarach: wysiłku strukturalnym, czyli zmianie wyniku strukturalnego i benchmarku wydatkowym. Wysiłek strukturalny jest wielkością nieobserwowalną, podlegającą częstym zmianom z powodu rewizji luki produktowej i wzrostu potencjalnego. Z tego względu państwa członkowskie UE zdecydowały się w grudniu 2016 r. wzmocnić rolę benchmarku wydatkowego.20 19 Komunikat Komisji Europejskiej – Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach Paktu Stabilności i Wzrostu (COM/2015/012). 20 Komisja Europejska, Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, marzec 2017 r., aneks 17. Zgodnie z zapowiedzią Komisji, nowa metodologia uwzgledniająca wpływ działań jednorazowych i tymczasowych zostanie zastosowana po raz pierwszy do oceny za rok 2017. Por. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/ip052_en_0.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2017 31  Monitor Polski – 34 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 8. Wynik nominalny i strukturalny sektora 0,0 -0,5 -1,0 -1,2 -1,2 % PKB -1,5 -2,0 -2,0 -2,3 -2,5 -2,4 -2,5 -2,5 -2,6 -3,0 -3,5 -4,0 -2,1 -2,3 -2,9 -2,9 -2,9 Wynik nominalny Wynik strukturalny -3,5 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Źródło: Ministerstwo Finansów. W scenariuszu bazowym Programu, zakładającym w szczególności konsolidację po stronie wydatkowej zgodną ze stabilizującą regułą wydatkową oraz wzmocnienie strony dochodowej przez realizację pakietu działań uszczelniających system podatkowy, opisanych w załączniku, prognozuje się, że w latach 2017-20 deficyt strukturalny (patrz wykres 8) zostanie ograniczony z 2,9% PKB w 2017 r. do 1,2% PKB w 2020 r., a MTO zostanie osiągnięty rok później. Przy obliczaniu deficytu strukturalnego w 2016 r. uwzględniono następujące działania jednorazowe:  efekt netto dostosowań budżetu UE wynikających z rewizji VAT i dochodu narodowego brutto na kwotę minus 0,7 mld zł;  dochody Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych wynikające z wypłaty środków gwarantowanych deponentom Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa na kwotę 2,0 mld zł;  ubytek CIT spowodowany spadkiem zysków banków w wyniku poniesienia wydatków na rzecz Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych, na kwotę 0,4 mld zł;  wydatki wynikające z jednorazowego dodatku pieniężnego dla niektórych emerytów, rencistów, osób pobierających świadczenia przedemerytalne, zasiłki przedemerytalne, emerytury pomostowe albo nauczycielskie świadczenia kompensacyjne na kwotę 1,4 mld zł. Według szacunków Ministerstwa Finansów, zarówno zrealizowany w 2016 r., jak i prognozowany na 2017 r. wysiłek strukturalny będzie niższy od wynikającej ze ścieżki dostosowawczej prowadzącej do MTO zalecanej corocznej poprawy o 0,5 pkt proc. PKB. Należy jednak podkreślić, że odejście od ścieżki redukcji deficytu strukturalnego nastąpiło po odnotowanym w 2015 r. silniejszym niż wynikało z wymogów Paktu dostosowaniu, które wyniosło 0,6 pkt proc. PKB (tzw. frontloading). Program konwergencji. Aktualizacja 2017 32  Monitor Polski – 35 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 1. Wynik strukturalny sektora % PKB Kod ESA 2016 2017 2018 2019 2020 2,7 3,6 3,8 3,9 3,9 EDP B.9 -2,4 -2,9 -2,5 -2,0 -1,2 EDP D.41 1,7 1,7 1,8 1,8 1,8 3. Wzrost PKB w cenach stałych (%) Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych Odsetki 4. Działania jednorazowe i tymczasowe 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4.1 4.2 5. 6. 7. 8. po stronie dochodowej po stronie wydatkowej Potencjalny wzrost PKB (%) Luka produktowa Element cykliczny budżetu Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2-7) Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu (8+3) Wynik strukturalny (8-4) 0,1 -0,1 2,9 -0,3 -0,1 -2,3 0,0 0,0 3,3 0,0 0,0 -2,9 0,0 0,0 3,8 0,0 0,0 -2,5 0,0 0,0 3,8 0,0 0,0 -2,1 0,0 0,0 3,9 0,0 0,0 -1,2 -0,6 -1,3 -0,7 -0,3 0,6 -2,3 -2,9 -2,5 -2,1 -1,2 1. 2. 9. 10. Źródło: Ministerstwo Finansów. W efekcie, w ujęciu dwuletnim tj. w latach 2015-16 skumulowany wysiłek strukturalny wyniósł 0,7 pkt proc. PKB. Wskazane wyżej odchylenie od wymaganej rocznej poprawy wyniku strukturalnego w latach 2016-17 stanowi głównie konsekwencję wysokiej luki podatkowej, w szczególności w podatku VAT, oraz realizowanej przez rząd, spójnej z celami UE 21 , polityki gospodarczej wspierającej inkluzywny wzrost gospodarczy. Zgodnie z szacunkami Komisji Europejskiej z 2016 r. 22 , Polska należy do państw UE charakteryzujących się najwyższą luką VAT. Według szacunków Komisji, w 2014 r. luka podatkowa VAT w Polsce wynosiła 24,1% potencjalnych wpływów z tego tytułu. Jedynie 6 krajów UE w 2014 r. miało ten wskaźnik na wyższym poziomie. Średnia dla wszystkich krajów członkowskich23 wyniosła w 2014 r. 14,0%, zaś mediana 10,4%. Przedstawione na wykresie 9 szacunki wskazują, iż poprawa luki VAT w latach 2017-20 do poziomu średniej unijnej spowodowałaby ceteris paribus poprawę deficytu strukturalnego w tym okresie o 2,6 pkt proc. PKB i wystarczyłaby do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego już w 2019 r. Redukcja luki VAT do poziomu mediany oznaczałaby zaś skumulowany wysiłek na poziomie 3,0 pkt proc. PKB i osiągnięcie MTO między 2018 r a 2019 r. Stąd też jednym z głównych zadań stojących przed Krajową Administracją Skarbową jest ograniczenie luki podatkowej, w tym luki w VAT, w horyzoncie do 2020 r., do poziomu mediany krajów UE. 21 Por. rozdział I.2. Por. przypis 8. 23 UE-26, tj. bez Cypru i Chorwacji. 22 Program konwergencji. Aktualizacja 2017 33  Monitor Polski – 36 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 9. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy 0,5 0,1 0,0 -0,3 -0,5 -0,8 % PKB -1,0 -1,5 -2,0 -1,9 -2,5 -1,2 -1,6 -1,6 -3,0 -1,1 -1,2 -2,1 -2,5 Wynik strukturalny -2,9 Wynik strukturalny przy likwidacji luki VAT do poziomu średniej UE od 2017 r. Wynik strukturalny przy likwidacji luki VAT do poziomu mediany UE od 2017 r. -3,5 2017 2018 2019 2020 Źródło: Uproszczony szacunek Ministerstwa Finansów na podstawie danych Komisji Europejskiej. Działania zorientowane na zwiększenie dochodów podatkowych przez poprawę ściągalności podatków, w tym w szczególności poprzez zgodne z priorytetami UE zwalczanie oszustw podatkowych24, powinny umożliwić polityce budżetowej wspieranie wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu przy poszanowaniu ograniczeń budżetowych wynikających z prawa krajowego i unijnego. Jeszcze głębsze niż dokonane dostosowanie polityki wydatkowej w warunkach erozji dochodów podatkowych byłoby zbyt szkodliwe dla polityki społecznej i gospodarczej. Drugim, wzmocnionym, zgodnie z ustaleniami z Rady Ecofin z grudnia ub.r., punktem odniesienia oceny postępu na drodze do MTO jest roczne tempo wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Tempo to jest korygowane zgodnie z metodyką stosowaną przez Komisję Europejską (wzrost wydatków jest modyfikowany m.in. poprzez odjęcie od niego działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej, jak również korygowany o wpływ działań jednorazowych i tymczasowych po stronie dochodowej i wydatkowej 25 ). Nie powinno ono przekraczać tempa referencyjnego pomniejszonego o wielkość odpowiadającą wymaganemu dostosowaniu do MTO, tj. 0,5% PKB. Tempo referencyjne (10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB (t-5; t+4)) służące do oceny wydatków Polski wynosiło w latach 2014-16 3,7%, zaś od 2017 r. będzie stanowić 24 Por. np.: – dyrektywa Rady (UE) 2016/1164 z dnia 12 lipca 2016 r. ustanawiająca przepisy mające na celu przeciwdziałanie praktykom unikania opodatkowania, które mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego (Dz. Urz. UE L 193 z 19.07.2016, str. 1) (tzw. dyrektywa ATAD), wymagająca wdrożenia przez państwa członkowskie do 31 grudnia 2018 r.; – prowadzone przez Radę Ecofin prace nad projektem dyrektywy ATAD2, która realizuje zalecenia OECD odnośnie do przeciwdziałania optymalizacji podatkowej wykorzystującej niespójności między systemami państw członkowskich, w tym z udziałem państw trzecich. 25 Por. przypis 20. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 34  Monitor Polski – 37 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 3,1%. Po uwzględnieniu korekty wynikającej z potrzeby osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego oznaczałoby to wymagane graniczne realne tempo równe odpowiednio 2,5% do 2016 r. i 1,8% od 2017 r. W 2015 r. Polska dokonała znacznie silniejszego niż wymagane dostosowania po stronie wydatkowej. Roczne realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2015 r. wyniosło 0,7 pkt proc. i było znacząco niższe od wyżej wskazanego wymaganego granicznego realnego tempa wzrostu wydatków na ścieżce do MTO. W efekcie wysiłek fiskalny mierzony benchmarkiem wydatkowym wyniósł ok. 0,7 pkt proc. PKB. W 2016 r., z uwagi na realizację priorytetów polskiej polityki gospodarczej wspierającej inkluzywny wzrost gospodarczy, w szczególności przeciwdziałanie spadkowi demograficznemu w Polsce, nastąpiło pewne przyspieszenie realnego tempa wzrostu wydatków (do 1,8 pkt proc.), jednak w ujęciu benchmarku wydatkowego pozostawało ono spójne z wymogami UE, tj. poniżej tempa granicznego. Jednocześnie w ujęciu średnim w latach 2015-16 wysiłek fiskalny był wciąż wyższy o 0,4 pkt proc. PKB niż implikowany przez tempo graniczne benchmarku wydatkowego. Przy obliczaniu benchmarku wydatkowego w latach 2016-17 uwzględniono:  działania generujące nowe dochody budżetowe: podatek od instytucji finansowych, zamrożenie progów podatkowych w PIT, objęcie umów zlecenia i umów pełnienia funkcji członka rad nadzorczych składkami na ubezpieczenia społeczne, wpływy z tytułu tzw. dywidendy cyfrowej,  szacowane w 2016 r. (por. rozdział III.2) i oczekiwane w 2017 r. (por. rozdział VI.2) efekty działań ukierunkowanych na poprawę ściągalności podatków,  jednorazowe działanie w 2017 r. w postaci umorzenia pożyczki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 39,152 mld (działanie neutralne dla wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych, por. rozdział III.3). Porównanie tempa wzrostu skorygowanych wydatków z benchmarkiem wydatkowym jest bardziej właściwym narzędziem do oceny podejmowanego wysiłku fiskalnego mającego na celu dochodzenie do MTO niż porównanie wyniku strukturalnego z zalecanym wysiłkiem. Również Komisja Europejska w ramach wprowadzonych ostatnio zmian w metodologii oceny wypełniania wymogów Paktu Stabilności i Wzrostu nadała większe znaczenie benchmarkowi wydatkowemu, tak w części prewencyjnej, jak i korygującej. W ocenie Komisji, jego stosowanie zwiększa przewidywalność polityki budżetowej. Benchmark wydatkowy stanowi skuteczny instrument w przygotowaniu rocznych budżetów i bieżącym monitorowaniu wykonania wydatków. Na ocenę spełniania benchmarku wydatkowego w stosunkowo mniejszym stopniu mają wpływ czynniki będące poza kontrolą rządu np. nieprzewidywalna zmiana poziomu dochodów w reakcji na sytuację gospodarczą. W przeciwieństwie do oceny bazującej na wyniku i wysiłku strukturalnym, których wielkość zależy od szacunków wzrostu potencjalnego i luki produktowej, ocena w oparciu o benchmark wydatkowy prowadzona jest na podstawie zmiennych obserwowalnych (poziom wydatków i innych działań rządu po stronie wydatkowej i dochodowej). Co więcej ewentualne zmiany poziomu dochodów podatkowych (obserwowalne m.in. w państwach z dużą luką podatkową), a także zmienność poziomu wydatków inwestycyjnych wpływają negatywnie na szacowanie wysiłku strukturalnego, co nie ma miejsca w przypadku oceny opartej o benchmark wydatkowy. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 35  Monitor Polski – 38 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 10. Wydatki sektora zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej 5,0 3,7 4,0 3,0 2,5 1,8 proc. r/r 2,0 1,0 0,7 0,5 0,0 -1,0 -2,0 realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych skorygowane zgodnie z metodyką KE (tzw. benchmark wydatkowy) tempo referencyjne (10-letnia średnia potencjalnego PKB) tempo graniczne = tempo referencyjne - kwota odpowiadająca 0,5% PKB -3,0 2014 2015 2016 Źródło: Ministerstwo Finansów. Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa 26 (dalej jako SRW, szerzej: rozdział VII.1). Wymagana w benchmarku korekta o 0,5% PKB jest wbudowana w mechanizm korygujący reguły, wymagający obniżenia dynamiki wydatków w SRW o 1,5-2 pkt proc. w sytuacji nierównowagi finansów publicznych spowodowanej zakumulowanymi odchyleniami od MTO bądź przekroczeniem wartości referencyjnych określonych w ustawie o finansach publicznych przez deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych lub dług publiczny. Warto zauważyć, że kwota wydatków otrzymywana jest z wykorzystaniem celu inflacyjnego NBP, który z założenia odzwierciedla dynamikę cen w ujęciu średniookresowym, a więc zgodnym z horyzontem czasowym reguły. Wymogi związane z benchmarkiem wydatkowym odnoszą się zaś do prognozowanego na dany rok deflatora PKB. Powoduje to, że w okresach kształtowania się inflacji poniżej oczekiwań wymogi związane z benchmarkiem są nadmiernie restrykcyjne i nie uwzględniają charakteryzującej większość kategorii wydatków sztywności do dołu. 26 Różnice pomiędzy obiema regułami dotyczą: wykorzystania w SRW 8-letniego średniego tempa realnego wzrostu PKB zamiast 10-letniej średniej potencjalnego tempa wzrostu PKB w benchmarku, celu inflacyjnego zamiast średniej prognoz deflatora PKB, jak też niewystępowania w SRW wykluczenia wydatków na obsługę długu i części cyklicznej zasiłków dla bezrobotnych oraz zastąpienia inwestycji z danego roku 4-letnią średnią. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 36  Monitor Polski – 39 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, w aktualizacji Programu konwergencji stanowiącej część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa określa się wstępną kwotę wydatków na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej. Oszacowanie spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową kwoty wydatków na rok 2018 zostało dokonane w oparciu o:  kwotę wydatków na rok 2017 określoną w art. 1 ustawy budżetowej na rok 2017 z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 108) w wysokości 764 799 654 tys. zł27,  łączną dynamikę PKB w latach 2011-16 w cenach stałych oraz  prognozy realnego wzrostu PKB przyjęte do opracowania Programu. W efekcie do otrzymania kwoty wydatków na rok 2018 wykorzystano następujące wartości:  1,0314 – wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB,  1,025 – cel inflacyjny NBP,  2 pkt proc. – korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych,  8,86 mld zł – prognozowana wartość ogółem działań dyskrecjonalnych, na którą złożył się efekt wdrożenia rozwiązań zwiększających efektywność egzekwowania należności podatkowych oraz zmiany dotyczące podatku od sprzedaży detalicznej. W rezultacie szacunkowa kwota wydatków na rok 2018 wynosi 801,7 mld (39,0% PKB). Na podstawie art. 112aa ustawy o finansach publicznych oszacowano również kwoty wydatków w latach 2019-20. Założono, iż korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych będzie w tych latach wynosić minus 2 pkt proc. w związku z prognozowanym przekroczeniem w okresie 2017-18 przez dług publiczny – przeliczony zgodnie z art. 38a pkt 4 ustawy o finansach publicznych – progu 48% PKB określonego w mechanizmie korygującym reguły. Szacunkowa kwota wydatków na rok 2019 wynosi 836,0 mld zł (38,3% PKB), natomiast na rok 2020 – 872,0 mld zł (37,5% PKB). Tabela 2. Kwota wydatków na lata 2017-20 2017 2018 2019 2020 Wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB 1,032 1,031 1,030 1,033 Cel inflacyjny NBP 1,025 1,025 1,025 1,025 Korekta* -1,50% -2,00% -2,00% -2,00% Wartość ogółem działań dyskrecjonalnych (mld zł) 5,65 8,86 6,0 4,0 764,8** 801,7 836,0 872,0 Kwota wydatków – Program konwergencji. Aktualizacja 2017 (mld zł) Źródło: Ministerstwo Finansów. * Zgodnie z art. 112aa ustawy o finansach publicznych. ** Otrzymana na podstawie punktu startowego określonego w art. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. poz. 2150), z uwzględnieniem korekty błędów prognoz inflacji za lata 2015-16. III.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W okresie objętym aktualizacją Programu zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach ubiegłych, ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka. Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach stopniowego ograniczania deficytu sektora 27 Szczegółowe obliczenia kwoty wydatków na rok 2017 zawarto w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok 2016. Program konwergencji. Aktualizacja 2017 37  Monitor Polski – 40 – Poz. 439 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych instytucji rządowych i samorządowych oraz występowania niepewności na rynkach finansowych, wynikającej m.in. z polityki pieniężnej głównych banków centralnych, w tym Europejskiego Banku Centralnego oraz Fed, niepewności związanej z sytuacją polityczną i ekonomiczną w części państw Unii Europejskiej oraz polityką budżetową w USA. Na rynku krajowym działania związane z ograniczaniem deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych powinny mieć istotny wpływ na poziom i kształt krzywej dochodowości, a więc i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa. Zmiany relacji długu do PKB w latach 2017-20 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora instytucji rządowych i samorządowych), tempa wzrostu PKB oraz przyjętych założeń w zakresie kursu złotego w stosunku do innych walut, w tym zwłaszcza do euro. Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały głównie ze wzrostu zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (związanego z zaciąganiem zobowiązań na realizację zadań drogowych) oraz przewidywanego spadku zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Przewi