Uchwała nr 31 Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2019-2022

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2019.05.15 16:10:24 CEST MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 15 maja 2019 r. Poz. 429 UCHWAŁA Nr 31 RADY MINISTRÓW z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2019–2022 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2019–2022, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2018 r. poz. 62, 1000, 1366, 1669, 1693, 2245, 2354 i 2500 oraz z 2019 r. poz. 303, 326 i 534.  Monitor Polski – 2 – Poz. 429 Załącznik do uchwały nr 31 Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2019 r. (poz. 429) RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2019–2022 Warszawa, kwiecień 2019 r.  Monitor Polski – 3 – Poz. 429 Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.  Monitor Polski – 4 – Poz. 429 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2019 Program konwergencji. Aktualizacja 2019 3  Monitor Polski – 5 – Poz. 429 Spis Spis treści treści Strona Strona Przedmowa Przedmowa 77 Podsumowanie Podsumowanie 88 I.I. Ocena Ocena bieżącej bieżącej sytuacji sytuacji gospodarczej gospodarczej ii prognoza prognoza 99 I.1. I.1. Sytuacja Sytuacja bieżąca bieżąca 99 I.2. I.2. Scenariusz Scenariusz średniookresowy średniookresowy 10 10 II. II. Wynik Wynik ii dług dług sektora sektora instytucji instytucji rządowych rządowych ii samorządowych samorządowych 13 13 II.1. II.1. Strategia Strategia ii cele cele średniookresowe średniookresowe rządu rządu 13 13 II.2. II.2. Sytuacja Sytuacja bieżąca bieżąca 13 13 II.3. II.3. Projekcja Projekcja średniookresowa średniookresowa 17 17 II.4. II.4. Wynik Wynik strukturalny strukturalny 22 22 II.5. II.5. Dług Dług sektora sektora instytucji instytucji rządowych rządowych ii samorządowych samorządowych 26 26 III. III. Analiza Analiza wrażliwości wrażliwości ii porównanie porównanie zz poprzednią poprzednią aktualizacją aktualizacją Programu Programu 28 28 III.1. III.1. Czynniki Czynniki ryzyka ryzyka 28 28 III.2. III.2. Analiza Analiza wrażliwości wrażliwości 28 28 III.3. III.3. Porównanie Porównanie zz poprzednią poprzednią aktualizacją aktualizacją Programu Programu 30 30 IV. IV. Stabilność Stabilność finansów finansów publicznych publicznych w w długim długim okresie okresie 31 31 IV.1. IV.1. Stabilność Stabilność finansów finansów publicznych, publicznych, w w tym tym skutki skutki starzenia starzenia się się ludności ludności 31 31 IV.2. IV.2. Zobowiązania Zobowiązania warunkowe warunkowe (contingent (contingent liabilities) liabilities) 34 34 V. V. Krajowe Krajowe ramy ramy budżetowe budżetowe 36 36 Aneks Aneks tabelaryczny tabelaryczny 38 38 Załącznik Załącznik 1. 1. Kluczowe Kluczowe działania działania w w obszarze obszarze podatków podatków na na lata lata 2019-20 2019-20 44 44 Załącznik Załącznik 2. 2. Działania Działania wzmacniające wzmacniające system system składek składek na na ubezpieczenie ubezpieczenie społeczne społeczne w w latach latach 2018–20 2018–20 68 68 Załącznik Załącznik 3. 3. Działania Działania jednorazowe jednorazowe w w latach latach 2019-21 2019-21 78 78 Spis Spis wykresów wykresów Strona Strona Wykres Wykres 1. 1. Wpływy Wpływy zz głównych głównych tytułów tytułów podatkowych podatkowych (dochody (dochody budżetu budżetu państwa państwa łącznie łącznie zz udziałami udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki w % PKB 14 JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki w % PKB 14 Wykres Wykres 2. 2. Porównanie Porównanie luki luki VAT VAT (% (% teoretycznych teoretycznych wpływów) wpływów) w w krajach krajach UE UE w w 2016 2016 r.r. 14 14 Wykres Wykres 3. 3. Luka Luka VAT VAT (w (w %) %) oraz oraz tzw. tzw. compliance compliance effect effect (w (w mld mld zł) zł) 15 15 Wykres Wykres 4. 4. Redukcja Redukcja klina klina podatkowego podatkowego 19 19 Wykres Wykres 5. 5. Wynik Wynik nominalny nominalny sektora sektora instytucji instytucji rządowych rządowych ii samorządowych samorządowych 22 22 Wykres Wykres 6. 6. Kurs Kurs EUR/PLN EUR/PLN (lewy (lewy wykres) wykres) oraz oraz reakcja reakcja wyniku wyniku ii długu długu sektora sektora instytucji instytucji rządowych rządowych ii samorządowych 29 samorządowych na na zmianę zmianę kursu kursu EUR/PLN EUR/PLN (prawy (prawy wykres) wykres) 29 Program Program konwergencji. konwergencji. Aktualizacja Aktualizacja 2019 2019 55  Monitor Polski – 6 – Poz. 429 Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 29 Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2019 r. 32 Spis tabel Strona Tabela 1. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy 18 Tabela 2. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 23 Tabela 3. Wydatki z rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych i rybackich, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy 24 Tabela 4. Obliczenia kwoty wydatków zgodnie ze stabilizującą regułą wydatkową 26 Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 27 Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 30 Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 31 Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych 32 Tabela 9. Zobowiązania warunkowe 35 Tabela 10. Wzrost gospodarczy 38 Tabela 11. Procesy inflacyjne 38 Tabela 12. Rynek pracy 39 Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych 39 Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne 40 Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 40 Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 42 Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 42 Tabela 18. Wydatki według funkcji 43 Spis ramek Strona Ramka 1. Ograniczenie luki w podatkach dochodowych 16 Ramka 2. Nadzwyczajny charakter wydatków związanych z suszą w 2018 r. 24 Program konwergencji. Aktualizacja 2019 6  Monitor Polski – 7 – Poz. 429 Przedmowa Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 13 lipca 2018 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  zapewnienie, by w 2019 r. nominalne tempo wzrostu wydatków pierwotnych netto sektora instytucji rządowych i samorządowych nie przekroczyło 4,2%, co odpowiadałoby rocznej poprawie wyniku strukturalnego o 0,6% PKB,  podjęcie działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w tym przez poprawę procesu budżetowego. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2022 r. Stanowi on zarazem część, przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako ustawa o finansach publicznych). WPFP będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2020. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjętymi w czerwcu 2017 r. przez Radę Ecofin. Scenariusz makrofiskalny prezentowany w Programie wykorzystuje dane dostępne na dzień 1 kwietnia br. Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2018 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR 11 kwietnia br. podlegały dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2019 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2018 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2018 r., dostępne na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018H0910(20)&from=EN Program konwergencji. Aktualizacja 2019 6  Monitor Polski – 8 – Poz. 429 Podsumowanie W 2018 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 5,1% i było najwyższe od 2007 r. Polska była jednym z najszybciej rozwijających się krajów UE i w kolejnych latach pozostanie pod tym względem w czołówce UE, zwłaszcza na tle największych gospodarek. W 2019 r. oczekiwane jest stosunkowo łagodne spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego do 4%. W 2020 r. PKB wzrośnie realnie o 3,7%, a w 2021 r. i 2022 r. odpowiednio o 3,4% i 3,3%. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2018 r. do 0,4% PKB, co jest najlepszym wynikiem od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Redukcji deficytu sprzyjały działania uszczelniające system podatkowy, jak również dobra sytuacja makroekonomiczna. Szacuje się, że deficyt strukturalny ukształtował się na poziomie 1,2% PKB, tj. o 0,6 pkt. proc. niższym niż w roku poprzednim. Oznacza to osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego (MTO) w akceptowalnym dla Komisji Europejskiej paśmie odchyleń. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB obniżył się z kolei do 48,9%. W celu przygotowania Polski na skutki potencjalnych szoków zewnętrznych (Brexit) i oczekiwanego spowolnienia w gospodarce światowej kluczowe jest zapewnienie przestrzeni fiskalnej, która przy zachowaniu długookresowej stabilności finansów publicznych pozwoli na stabilizację wzrostu gospodarczego na bezpiecznym poziomie. Osiągnięcie tego celu zapewnia przestrzeganie reguł fiskalnych, w tym w szczególności stabilizującej reguły wydatkowej, która na mocy ustawy o finansach publicznych wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować w ustawie budżetowej. W horyzoncie Programu przewidywane jest wdrożenie istotnych działań w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, obejmujących w szczególności ►rozszerzenie programu Rodzina 500 plus na każde dziecko, ►kontynuację obniżania klina podatkowego i ►odbudowę połączeń autobusowych. Zostały one uwzględnione w scenariuszu makrofiskalnym w Programie. Kontynuacja uszczelniania systemu podatkowego oraz nowe rozwiązania po stronie dochodowej i wydatkowej umożliwią realizację tych działań przy respektowaniu stabilizującej reguły wydatkowej. Działania te obejmują w szczególności ►uszczelnienie systemu podatkowego i zwiększanie ściągalności podatków, składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz danin środowiskowych, ►poszerzanie bazy podatkowej i składkowej, ►zwiększenie efektywności makroekonomicznej klina podatkowego, ►zmiany systemowe w podatkach, składkach i w zakresie systemu zabezpieczenia emerytalnego, jak również ►zmiany w świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz ►priorytetyzację i racjonalizację wydatków w ramach nieprzekraczalnego limitu wydatków stabilizującej reguły wydatkowej. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w procesie reformy instytucjonalnej w celu zapewnienia stabilności w strefie euro. Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie wpływa na procesy zachodzące w Polsce. Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. Wdrażanie reform strukturalnych wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki będzie przyczyniało się do zwiększenia stopnia konwergencji gospodarczej ze strefą euro. Program konwergencji. Aktualizacja 2019 7  Monitor Polski – 9 – Poz. 429 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca W 2018 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 5,1%, co oznacza, że było najwyższe od 2007 r. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, a jego dynamika była wyraźnie wyższa niż rok wcześniej. Nieznacznie ujemny wkład we wzrost PKB miał eksport netto. Średnie kwartalne tempo wzrostu PKB w 2018 r. wyniosło ok. 1,1% (sa), czyli tyle samo co w 2017 r. i nieco więcej niż długookresowa średnia. Wyniki gospodarki w IV kw. wskazują jednak na spowolnienie tempa wzrostu aktywności gospodarczej w końcu 2018 r. (w ujęciu kw/kw, sa) w porównaniu z tempem obserwowanym w III kw. i w I półroczu 2018 r. W 2018 r. koniunktura w gospodarce europejskiej wyraźnie się pogorszyła. Wzrost gospodarczy w UE wyniósł 1,9% i był znacznie niższy niż rok wcześniej (2,4%). Spowolnienie aktywności było szczególnie widoczne w drugiej połowie roku, kiedy średnie kwartalne tempo wzrostu PKB spadło do 0,3% (kw/kw, sa). Głównym źródłem wzrostu gospodarczego pozostał popyt krajowy, w szczególności konsumpcja prywatna. Tempo wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi, znacznie się obniżyło (do 3,0% z 4,3% w 2017 r.). Po stronie podażowej osłabienie koniunktury w UE dotyczyło głównie przemysłu i miało swoje źródła w przejściowych problemach niektórych branż, ale też w podwyższonej niepewności związanej z napięciami w światowym handlu i Brexitem. W efekcie spowolniło również tempo wzrostu wolumenu polskiego eksportu towarów i usług. Poprawa dynamiki aktywności gospodarczej w Polsce w 2018 r. przełożyła się na dalszą poprawę sytuacji na rynku pracy2. Liczba pracujących wzrosła o 0,4%, tj. mniej niż rok wcześniej (1,4%). Przyrost ten wynikał w znacznej mierze ze wzrostu liczby pracowników najemnych na czas nieokreślony przy niewielkim wzroście liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek oraz wyraźnym spadku liczby osób zatrudnionych na czas określony. Wzrost liczby pracujących – podobnie jak rok wcześniej – wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, a w mniejszym stopniu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), przy spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 3,9% z 4,9% rok wcześniej i siódmy rok z rzędu była niższa niż średnia w UE (o ok. 3 pkt. proc.). Współczynnik aktywności zawodowej – po wzroście w poprzednim roku do rekordowego poziomu – nieznacznie obniżył się o 0,1 pkt. proc. do 56,3% (wobec 58,0% przeciętnie w UE). Poprawa sytuacji na rynku pracy w połączeniu z bardzo dobrymi nastrojami konsumentów znalazły odzwierciedlenie w wysokiej, choć już nieco niższej niż przed rokiem, dynamice konsumpcji prywatnej. Wyraźnie wyższy niż przed rokiem wkład we wzrost gospodarczy miały inwestycje, których realne tempo wzrostu było najszybsze od 2014 r. Poprawa dynamiki nakładów inwestycyjnych była efektem wysokiej dynamiki inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stopa inwestycji (tj. relacja inwestycji do PKB) była o ok. 0,5 pkt. proc. wyższa niż rok wcześniej, jednak pozostała poniżej długookresowej średniej oraz średniej dla UE (20,5%). Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej, wskazują, że rok 2018 był drugim z rzędu, w którym gospodarka polska zanotowała istotnie dodatnią lukę produktową. Wraz z silnym trendem spadkowym stopy bezrobocia równowagi (NAWRU) nieprzerwanie od 2002 r. i utrzymującym się kolejny rok dużym popytem na pracę obserwowane jest stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników produkcji. W efekcie szacuje się, że w 2018 r. potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o 0,3 pkt. proc. do ok. 4,0% r/r. Rosnąca dynamika potencjału gospodarki Polski w 2018 r. była jednak znacznie niższa od tempa wzrostu realnego PKB (5,1% r/r), co zaowocowało dodatnią luką produktową na poziomie ok. 1,6% powyżej potencjału, wobec średnio w UE 0,5% PKB potencjalnego. Wszystko wskazuje na to, że w ujęciu cyklu wzrostowego osiągnięty został górny punkt zwrotny, co oznacza początek fazy cyklicznego spowolnienia. 2 Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej). Program konwergencji. Aktualizacja 2019 8  Monitor Polski – 10 – Poz. 429 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Pomimo dobrej sytuacji na rynku pracy oraz wysokiego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej presja inflacyjna w polskiej gospodarce w 2018 r. pozostała na niskim poziomie. Średnio w całym 2018 r. ceny towarów i usług konsumpcyjnych były o 1,6% wyższe niż rok wcześniej (a według HICP o 1,2%). Od sześciu lat inflacja w Polsce utrzymuje się poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP). Na poziom cen towarów i usług konsumpcyjnych w kraju w znacznym stopniu wpływa sytuacja cenowa na światowych rynkach surowców (zwłaszcza energetycznych i rolnych). Wyraźny spadek cen ropy naftowej w ostatnich miesiącach 2018 r. przyczynił się do spadku inflacji pod koniec roku poniżej dolnego odchylenia od celu inflacyjnego (1,1% na koniec roku). Inflacja bazowa (tj. zmiana cen towarów i usług konsumpcyjnych po wyłączeniu cen żywności i cen energii) w 2018 r. kształtowała się na niskim poziomie i średnio w roku wyniosła 0,7%. Fluktuacje cen surowców wpływały również na tempo wzrostu cen produkcji sprzedanej przemysłu (PPI), które w pierwszych trzech kwartałach rosło (do 3,2% w III kw.), a na koniec roku obniżyło się do 2,1%. Średnio w całym roku ceny przemysłowe wzrosły o 2,1%. Ze względu na brak sygnałów narastania presji inflacyjnej w polskiej gospodarce oraz perspektywę kształtowania się inflacji w pobliżu celu w horyzoncie oddziaływania polityki pieniężnej RPP nie dokonała w 2018 r. zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna – pozostała na poziomie 1,50%. W 2018 r. saldo rachunku obrotów bieżących wyniosło -0,7% PKB, wobec nadwyżki na poziomie 0,2% w roku wcześniejszym. Było to głównie spowodowane pogorszeniem salda obrotów towarowych. Największy negatywny wpływ na równowagę zewnętrzną gospodarki miał jednak w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych będący konsekwencją wysokiej ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto. Saldo to pogorszył również wzrost transferów związanych z sezonową imigracją zarobkową nierezydentów, głównie obywateli Ukrainy. Z drugiej strony, kolejny rekordowy poziom osiągnęła nadwyżka usług, do czego przyczynił się m.in. rozwój sektora usług dla biznesu. Deficyt rachunku bieżącego był z dużą nadwyżką finansowany przez napływ kapitału długookresowego, tj. inwestycji bezpośrednich nierezydentów i europejskich funduszy strukturalnych klasyfikowanych na rachunku kapitałowym. Średnio w 2018 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,26, a kurs dolara (USD/PLN) wyniósł 3,61 i był o odpowiednio 0,1% wyższy oraz 4,4% niższy niż rok wcześniej. Główny wpływ na kształtowanie się kursu polskiej waluty miały czynniki globalne. Po relatywnej stabilizacji w dwóch pierwszych miesiącach roku, złoty osłabił się do euro w wyniku pogorszenia globalnych nastrojów, związanego z obawami o silniejsze zacieśnienie polityki pieniężnej w USA w 2018 r. Poprawa sentymentu na światowych rynkach finansowych, a następnie kwietniowa decyzja agencji S&P o podniesieniu perspektywy ratingu Polski, pomogły złotemu powrócić na mocniejsze poziomy. Od połowy kwietnia złoty jednak ponownie się osłabiał pod presją silnego wzrostu awersji do ryzyka na światowych rynkach finansowych i odpływu kapitałów z rynków wschodzących. W sierpniu zmienność EUR/PLN wyraźnie się zmniejszyła i do końca roku kurs kształtował się w trendzie bocznym. I.2. Scenariusz średniookresowy Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest Unia Europejska, wskazują na spowolnienie dynamiki PKB w tym regionie w następnych dwóch latach. Komisja Europejska obniżyła ścieżkę wzrostu PKB dla gospodarek UE w 2018 r. do 1,9% r/r oraz w latach 2019-20 odpowiednio do 1,5% i 1,7% r/r. Dla strefy euro prognoza wzrostu gospodarczego obniżona została do 1,3% i 1,6% odpowiednio w latach 2019-20. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego przyjęto, że w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB UE będzie stopniowo zbiegać do PKB potencjalnego UE (1,4%). Polskie społeczeństwo, podobnie jak w innych krajach UE, stopniowo się starzeje. Po minimalnym spadku liczby ludności w 2017 r. oczekiwany jest w horyzoncie prognozy dalszy spadek liczebności ludności ogółem, średnio o 0,06% r/r. Równolegle liczba ludności w wieku 15–74 lat w horyzoncie Program konwergencji. Aktualizacja 2019 9  Monitor Polski – 11 – Poz. 429 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza projekcji również będzie spadać. Natomiast zakłada się, że czynniki opóźniające wychodzenie z rynku pracy: niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce czy rosnący udział w zasobie siły roboczej osób z wyższym wykształceniem wpłyną pozytywnie na stopę aktywności zawodowej, która w latach 2019-20 utrzyma się na poziomie zbliżonym do 2018 r. Wsparciem dla aktywności zawodowej osób młodych oraz osiągających niskie dochody z pracy będzie kontynuacja działań prowadzących do zmniejszenia klina podatkowego, rozpoczętych w 2017 r. wprowadzeniem degresywnej kwoty pomniejszającej podatek dochodowy od osób fizycznych (por. rozdział II.3). Przewiduje się, że w 2019 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej nieznacznie wzrośnie, natomiast w kolejnych latach dynamika pracujących zbiegać będzie do zera. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2022 r. liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2019 r. zharmonizowana stopa bezrobocia spadnie do 3,6% z 3,9% zanotowanych w roku poprzednim, a w 2020 r. ukształtuje się na poziomie 3,3%. Zakłada się, że przy utrzymaniu założonych trendów na rynku pracy stopa bezrobocia może jeszcze nieznacznie się obniżyć w horyzoncie prognozy. Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń. Szacuje się, że w 2019 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 7,6%, a w latach 2020-22 osiągnie odpowiednio 6%, 5,8% i 5,7% w 2022 r. Realny wzrost wynagrodzeń przyspieszy w 2019 r. do 5,7% r/r, by w horyzoncie prognozy stopniowo się obniżać. Oczekuje się, że dochody realne nadal będą rosły szybciej niż w latach 2010-15 ze względu na bardzo dobrą sytuację na rynku pracy i tylko nieznacznie hamującą ich wzrost inflację. Łatwość znalezienia pracy oraz niskie prawdopodobieństwo utraty pracy przekładają się na rekordowo optymistyczne nastroje konsumentów. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie głównym motorem wzrostu gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 4,0% r/r w 2019 r. W kolejnych latach horyzontu prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie reguł fiskalnych. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2019 r. wyniesie 5,3%, by w latach 2020-22 ustabilizować się na poziomie średnio 2,1%. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą w horyzoncie prognozy: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz realizacja działań rządu nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji, wzrost innowacyjności i produktywności gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2019 r. udział nakładów brutto na środki trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 13,9%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o blisko 2 pkt. proc. Tym samym wkład inwestycji prywatnych we wzrost PKB osiągnie nawet 1,4 pkt. proc. w horyzoncie prognozy, a łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce wzrosną z 18,6% PKB w 2019 r. do 19,8% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie bliski neutralnemu. Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na rynki zagraniczne. W rezultacie udział eksportu w PKB szybko rośnie, a w 2018 r. osiągnął on rekordowy poziom około 55%. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Ponadto okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012-13, zmuszały przedsiębiorców krajowych do szukania nowych rynków zbytu. Mimo słabszej koniunktury u głównych partnerów handlowych Polski oczekuje się wzrostu eksportu w tempie 5,3% r/r w 2019 r. i średnio 4,8% r/r w horyzoncie prognozy. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2019-22 wyniesie odpowiednio 6,0%, 5,1%, 5,1% i 5,0%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB wyniesie -0,1 pkt. proc. w roku 2019 i będzie neutralny w horyzoncie prognozy. Program konwergencji. Aktualizacja 2019 10  Monitor Polski – 12 – Poz. 429 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku obrotów bieżących w bilansie płatniczym. W 2019 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie ujemny, przekraczając 1% PKB. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki. Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w 2019 r. osiągnie 4% r/r. W 2020 r. nieznacznie zmaleje, osiągając 3,7% r/r. W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost udziału inwestycji w PKB, m.in. w związku z wykorzystaniem funduszy z perspektywy finansowej UE na lata 2014-20. Niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy, pozostanie najbardziej istotnym składnikiem wzrostu gospodarczego. W latach 2021-22 stopa wzrostu realnego PKB ukształtuje się odpowiednio na poziomie 3,4% oraz 3,3% r/r. Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie stopniowo maleć po osiągnięciu maksimum 4,0% r/r w 2019 r. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będą akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Istotny wzrost inwestycji publicznych wspieranych funduszami UE oraz inwestycji prywatnych wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przekłada się na szybszą akumulację kapitału w gospodarce. Mniejszy pozytywny wpływ na potencjał polskiej gospodarki ma stale obniżająca się stopa równowagi bezrobocia NAWRU odzwierciedlająca pozytywne zmiany strukturalne na polskim rynku pracy. Luka produktowa pozostanie otwarta na poziomie ok. 1,6% PKB w 2019 r. W następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w wieku produkcyjnym wpływać będą na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. Równolegle niższy wzrost realnego PKB powodować będzie stopniowe zmniejszenie luki produktowej. Z uwagi na zrównoważony bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej (por. rozdział III.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się średnio na poziomie kursu średniego z 10 dni roboczych do 1 kwietnia 2019 r. włącznie (tj. 4,3 EUR/PLN i 3,8 USD/PLN). Jest to założenie techniczne, a data związana jest z początkiem prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim okresie założenie o stałości kursu wydaje się relatywnie konserwatywne. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Początek 2019 r. przyniósł spadek rocznego tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych do 0,7% w styczniu, a następnie wzrost do 1,2% w lutym. Oczekuje się, że inflacja w całym 2019 r. wyniesie średnio 1,8%, a w następnych latach prognozy będzie się zbliżać do celu inflacyjnego 2,5% r/r. W 2019 r. ceny energii pozostaną na stałym poziomie. Jednak w horyzoncie prognozy ceny energii, podobnie jak żywności, będą umiarkowanie rosnąć. Ponadto spodziewany jest wzrost inflacji bazowej napędzany głównie wysokim tempem wzrostu wynagrodzeń, przewyższającym wzrost wydajności pracy. W rezultacie oczekuje się, że inflacja bazowa osiągnie 1,6% w 2019 r. i powoli zbliżać się będzie do celu inflacyjnego. Program konwergencji. Aktualizacja 2019 11  Monitor Polski – 13 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Priorytetowy cel rządu stanowi wspieranie inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Polityka budżetowa przyjazna wzrostowi, wspierająca ożywienie gospodarcze, lecz bez zagrożeń dla stabilności finansów publicznych, jest zalecana przez Radę Europejską. W celu utrzymania stabilności finansów publicznych oraz stabilnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej powinny być implementowane zgodnie z przepisami prawa, w szczególności w odniesieniu do stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II.4). II.2. Sytuacja bieżąca W 2018 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2018 r., według wstępnych szacunków, wyniósł 0,4% PKB, co oznacza znaczącą poprawę, bo o ok. 1,1 pkt. proc. w stosunku do 2017 r. Niższy deficyt sektora był głównie skutkiem wzrostu dochodów sektora o 1,5 pkt. proc. PKB (w tym dochodów podatkowych o 0,8 pkt. proc.) przy wzroście jednoczesnym wydatków tylko o 0,3 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2018 r. oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 13. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki W 2018 r. dochody podatkowe wyniosły 21,9% PKB, co oznacza wzrost o ok. 0,8 pkt. proc. w porównaniu z 2017 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,3 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,5 pkt. proc. Silny wzrost dochodów podatkowych jest obserwowany od 2016 r., kiedy wprowadzono szereg reform systemu podatkowego oraz powołano Krajową Administrację Skarbową (od marca 2017 r.). Znaczącą poprawę odnotowano we wpływach z podatku VAT, co przyczyniło się do bardzo dobrej realizacji budżetu państwa w 2018 r. Dzięki podjętym działaniom uszczelniającym system podatkowy w 2018 r., w ujęciu kasowym, do budżetu ściągnięto z podatku VAT 18,1 mld zł więcej niż w 2017 r. W okresie trzech ostatnich lat przyrost dochodów z VAT wyniósł w ujęciu kasowym łącznie 51,8 mld zł. Oprócz pozytywnego efektu we wpływach z podatku VAT w 2018 r. (wzrost o 11,6% r/r, tj. o 18,1 mld zł) odnotowano wyższe dochody z podatku akcyzowego od paliw silnikowych. W ujęciu kasowym wzrosły one w stosunku do 2017 r. o 6,8%, tj. o 2,1 mld zł. Na podstawie analizy trendów oficjalnej sprzedaży wyrobów akcyzowych, w szczególności paliw silnikowych, można ocenić, że wysokie wzrosty w 2018 r. były również, obok pozytywnych tendencji rynkowych, wynikiem działań uszczelniających system podatkowy. W 2018 r. najwyższe tempo wzrostu w dochodach podatkowych osiągnięto z podatku CIT. Znacznie przewyższyło ono nominalne tempo wzrostu gospodarczego. Wzrost dochodów z CIT (budżet państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego) o 16,2% w stosunku do 2017 r. oznaczał wpływy wyższe o 6,2 mld zł. Łącznie w latach 2016-18 wpływy z CIT wzrosły o 11,4 mld zł, tj. o 34,8%, i znacząco przekroczyły efekty oczekiwane przy wprowadzaniu klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Szybki wzrost dochodów podatkowych w 2018 r. jest efektem podjęcia w okresie 2016-18 licznych działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. Jednak mimo istotnej poprawy w ostatnich trzech latach (2,1 pkt. proc. PKB) relacja dochodów podatkowych do PKB jest wciąż niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu. Program konwergencji. Aktualizacja 2019 12  Monitor Polski – 14 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 1. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki w % PKB 20,1 20,2 -1,2 pkt. proc. -3,2 pkt. proc. % PKB 18,9 17,7 18,1 17,9 17,3 17,6 17,0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 17,0 17,0 2014 2015 PIT 0,7 2,0 pkt. proc. 17,5 CIT 0,3 VAT 1,1 AKC - 0,1 2016 2017 2018 Źródło: Ministerstwo Finansów. W 2018 r. poziom dochodów z czterech podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w CIT i PIT) w ujęciu memoriałowym pozostawał niższy o 1,2 pkt. proc. PKB w porównaniu z 2008 r. Analizy wskazują na szczególnie dużą poprawę w ściągalności podatku VAT. Według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej, w 2016 r.3 Polska należała do krajów UE z największymi lukami VAT. Wyższą lukę odnotowało jedynie 5 krajów: Rumunia, Grecja, Włochy, Słowacja i Litwa. Wykres 2. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2016 r. 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final Report; za 2018 r. szacunek Ministerstwa Finansów. 3 Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2018 r.) dotyczące luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z obowiązujących przepisów (VTTL – VAT Total Tax Liability). Por. Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/2018_vat_gap_report_en.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2019 13  Monitor Polski – 15 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów4, w 2018 r. luka podatkowa uległa istotnemu ograniczeniu (o 2,9 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 25 mld zł, tj. ok. 12,5% potencjalnych wpływów (por. wykres 3). Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2018 r. zastosowano, podobnie jak w poprzedniej aktualizacji Programu, metodę odgórną (top down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Wyniki oszacowania luki VAT dla lat 2012-16 otrzymane za pomocą metody stosowanej w Ministerstwie Finansów5 są bardzo zbliżone do szacunków przedstawianych w raportach CASE dla Komisji Europejskiej. Opierając się na metodologii Komisji Europejskiej dotyczącej szacowania luki VAT, można oszacować, że w 2018 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 5,7 mld zł (a w okresie 2016-18 – 21,1 mld zł). Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące walki z praktykami o charakterze przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego przyniosły wymierne efekty. Wykres 3. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 25,6% 20,3% 18,5% 18,7% 24,1% 24,2% 20,6% 19,7% 15,5% 15,0% 25,7% 15,4% 15,2% 14,3% 15,4% 13,2% 11,1% 12,5% 12,3% 9,5 8,9% 6,0 3,1 3,8 2,4 2,1 -1,5 -8,0 2004 2005 2006 2007 5,7 2,7 -0,1 -0,2 -5,9 2008 2009 compliance effect 2010 2011 2012 luka VAT 2013 2014 2015 średnia luka VAT w UE 2016 2017 2018* Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2018 Final Report; za 2018 r. szacunek Ministerstwa Finansów. Uwaga: dane przed i po 2012 r. są nieporównywalne z powodu zmiany metodologii rachunków narodowych ESA. Wdrożone oraz planowane działania uszczelniające system podatkowy zostały omówione w załączniku 1. Porównanie relacji dochodów podatkowych do PKB z lat 2008 i 2018 i poziom luki VAT wskazują wciąż na potencjał do poprawy ściągalności podatków, jednak jest istotnie niższy, w szczególności w przypadku podatku VAT. Działania uszczelniające system podatkowy będą więc skierowane na podatki dochodowe oraz na inne daniny publiczne, m.in. na składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz opłaty i daniny środowiskowe. W 2018 r. weszły w życie przepisy rozdzielające wynik kapitałowy od wyniku niekapitałowego, eliminujące możliwość obserwowanego w przeszłości zawyżania strat kapitałowych, celem zmniejszenia ogólnego zysku i w efekcie należnego podatku dochodowego. Na podstawie wstępnych 4 Dla lat 2016–18 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku. 5 Patrz też: „Raport na temat wielkości luki podatkowej w podatku VAT w Polsce w latach 2004–2017” dostępny na stronie https://www.gov.pl/web/finanse/no-3-2019 Program konwergencji. Aktualizacja 2019 14  Monitor Polski – 16 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych danych pochodzących z zeznań rocznych za 2018 r. (próbka) można ocenić, że wprowadzenie tego rozwiązania przyniosło dodatni skutek w postaci wzrostu wpływów z CIT w wysokości pomiędzy 1,0 mld zł a 3,0 mld zł. Ramka 1. Ograniczenie luki w podatkach dochodowych Opisane w poprzednich Programach i w załączniku 1 działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego w obszarze VAT miały pozytywny wpływ na ograniczenie unikania opodatkowania nie tylko w obszarze VAT, ale również CIT i PIT od działalności gospodarczej. W odniesieniu do podatku CIT oszacowano, że poprawa dochodów z CIT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 3,0 mld zł w 2017 r. i 4,2 mld zł w 2018 r. Metodologia szacunku jest analogiczna jak w przypadku luki VAT i wykorzystuje dane nt. wykonania dochodów z CIT oraz kształtowania się makroekonomicznych indykatorów podstawy do opodatkowania. Na pozytywne skutki wprowadzenia klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania wskazuje również analiza ekonometryczna przeprowadzona przy użyciu modelu zmiennej w czasie kointegracji z zastosowaniem elastyczności skorygowanych o cykl koniunkturalny. Po pierwsze, wskazuje ona na IV kwartał 2015 r. jako datę zmiany strukturalnej, co pokrywa się z momentem rozpoczęcia prac legislacyjnych nad wdrożeniem klauzuli. Po drugie, oszacowany w oparciu o model ARDL efekt zmiany parametrów długookresowych wynosi w 2017 r. 0,7 mld zł, a w 2018 r. 1,2 mld zł. Analizę skutku zmian systemowych, w szczególności wprowadzenia klauzuli o przeciwdziałaniu unikaniu opodatkowania i JPK dla wpływów z opodatkowania działalności gospodarczej (łącznie CIT i liniowa stawka PIT), przeprowadzono także w oparciu o model panelowy uwzględniający dane dla krajów UE (z wyjątkiem Luksemburga, Malty, Cypru i Chorwacji). Wynika z niej, że po wyeliminowaniu efektów cyklicznych wpływ działań uszczelniających wyniósł odpowiednio 1,8 mld zł w 2017 r. oraz 2,9 mld zł w 2018 r. Efekt wprowadzenia JPK na małą działalność gospodarczą (liniowa stawka PIT) wyodrębniono dwiema metodami. Pierwsza metoda, analiza ekonometryczna w oparciu o model VECM, wskazuje na skutek w 2018 r. w wysokości 1,1 mld zł. Z kolei analiza mikroekonomiczna bazująca na zeznaniach podatkowych wskazuje na skutek na poziomie 1,2 mld zł w 2018 r. Składki na ubezpieczenia społeczne Poza wzrostem dochodów podatkowych do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r. przyczynił się wzrost o 0,3 pkt. proc. PKB (nominalnie o 8,8% r/r) dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był głównie rezultatem dobrej sytuacji na rynku pracy (silny wzrost zatrudnienia połączony ze wzrostem wynagrodzeń), w wyniku czego tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 9,8% r/r i było najwyższe od 2008 r. Pozytywnie na poziom dochodów ze składek wpłynęły także podjęte przez ZUS działania dla uszczelnienia systemu składek, takie jak wprowadzenie tzw. e-Składki, elektronicznych zwolnień lekarskich i wzrost efektywności w egzekwowaniu należności (szerzej: załącznik 2). Łączny skutek podjętych przez ZUS działań szacowany jest na 0,4 mld zł. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Relacja wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wzrosła do 41,5% (o 0,3 pkt. proc.), głównie w wyniku przyspieszenia wykorzystania środków z UE z perspektywy finansowej na lata 2014-20 (element neutralny dla wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych). Głównym czynnikiem determinującym wzrost wydatków w 2018 r. było istotne przyspieszenie inwestycji publicznych i związany z tym wzrost wykorzystania środków z UE. Nominalny wzrost inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzymał się na dwucyfrowym poziomie (31,5% r/r) i był istotnie wyższy niż w 2017 r. (23% r/r). W relacji do PKB inwestycje publiczne Program konwergencji. Aktualizacja 2019 15  Monitor Polski – 17 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrosły o 0,9 pkt. proc. do 4,7%. Szczególnie silną dynamikę nakładów inwestycyjnych zanotował podsektor samorządowy (wzrost o 54,2% r/r), co było wynikiem wysokiej absorpcji środków unijnych z perspektywy finansowej na lata 2014-20 oraz konsekwencją inwestycji uruchomionych przed wyborami do władz samorządowych (jesień 2018 r.). Również dwucyfrowy nominalny wzrost wydatków inwestycyjnych odnotowano w podsektorze rządowym, który wyniósł 12,9% r/r (po wzroście o 14,3% r/r w 2017 r.), a głównym czynnikiem były inwestycje w infrastrukturę kolejową realizowane przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Wydatki na świadczenia społeczne w 2018 r. stanowiły kontynuację programów wdrożonych w latach poprzednich. Do głównych wydatków w tej grupie należy zaliczyć wydatki na renty i emerytury, wydatki związane z programem Rodzina 500 plus, świadczenia rodzinne, renty socjalne oraz świadczenia finansowane z budżetu państwa, a zlecone do wypłaty przez ZUS i KRUS. Nowym programem w ramach polityki prorodzinnej wprowadzonym w 2018 r. stał się program Dobry start, który będzie kontynuowany. Przewiduje on wspieranie rodzin z dziećmi w wieku szkolnym dzięki jednorazowemu świadczeniu w wysokości 300 zł wypłacanemu w okresie rozpoczęcia roku szkolnego, a jego roczny koszt to ok. 1,3 mld zł. Łącznie świadczenia społeczne wzrosły nominalnie o 5,6% r/r i wyniosły w relacji do PKB 16,8%. W 2018 r. nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 6,5% r/r, co oznacza, że w relacji do PKB utrzymał się on na poziomie 17,7%. Na stabilizację spożycia publicznego w relacji do PKB wpłynął spadek kosztów pracy o 0,1 pkt. proc. oraz wzrost o 0,1 pkt. proc. zużycia pośredniego, tj. zakupów towarów i usług. Przez ostatnie 10 lat relacja kosztów pracy do PKB została ograniczona o ok. 1 pkt proc. PKB, w tym w ostatnich 3 latach o 0,3 pkt. proc. Do nieznacznego wzrostu wydatków sektora w relacji do PKB przyczynił się rządowy program pomocy dla rolników i producentów rolnych w związku z wyjątkowo dotkliwą suszą. Wydatki na ograniczenie szkód wywołanych suszą wyniosły 1405,503 mln zł, tj. ok. 0,1% PKB (por. Ramka 2). II.3. Projekcja średniookresowa W scenariuszu bazowym Programu obok zmian wynikających z ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2018 i ustawy budżetowej na rok 2019 z dnia 16 stycznia 2019 r. uwzględniono pakiet działań zapowiedzianych w lutym 2019 r., w szczególności rozszerzenie programu Rodzina 500 plus, zmiany w podatkach dochodowych oraz jednorazowe dodatkowe świadczenie dla emerytów i rencistów wypłacane w 2019 r. Kontynuacja uszczelniania systemu podatkowego oraz nowe rozwiązania po stronie dochodowej i wydatkowej powinny umożliwić realizację tych działań przy respektowaniu stabilizującej reguły wydatkowej. Działania w obszarze dochodów zostały zaprezentowane w załącznikach 1–3. W załączniku 1 przedstawiono działania należące głównie do właściwości Ministra Finansów. Są to m.in. działania służące uszczelnieniu systemu dochodów podatkowych, poszerzeniu bazy podatkowej, redukcji i zwiększeniu makroekonomicznej efektywności klina podatkowego. Załącznik 1 przedstawia także planowane zmiany systemowe w podatkach (m.in. w kontekście polityki prozdrowotnej) oraz działania na rzecz uszczelnienia i ekwiwalentności danin środowiskowych. W załączniku 2 zaprezentowano działania w kompetencjach ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Dotyczą one systemu zabezpieczenia emerytalnego, jego spójności oraz uszczelnienia poboru i zwiększenia bazy dla składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Prezentowany w scenariuszu makrofiskalnym poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych determinowany jest przez stabilizującą regułę wydatkową, która ogranicza wzrost przeważającej części wydatków publicznych. Poziom dochodów i wydatków sektora w latach objętych prognozą oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 15. W scenariuszu makrofiskalnym prognozuje się, że deficyt strukturalny, po przejściowym wzroście w 2019 r. (m.in. z uwagi na działania wyrównujące ceny energii, wsparcie dla gospodarstw rolnych Program konwergencji. Aktualizacja 2019 16  Monitor Polski – 18 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych i rybackich, w których powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy, zobowiązania w obszarze polityki demograficznej) stopniowo będzie zmniejszał się do poziomu średniookresowego celu budżetowego. Dług publiczny będzie utrzymywał się znacznie poniżej 60% PKB. Osiągnięcie celu budżetowego zapewnia stabilność finansów publicznych i przygotowanie finansów publicznych na ryzyko związane ze spowolnieniem gospodarczym. Jednocześnie pozwala na realizowanie celów związanych z inkluzywnym wzrostem gospodarczym. Ponadto odpowiedzialna polityka budżetowa, prowadząca do obniżenia długu publicznego do poziomu skutkującego wyłączeniem mechanizmu korygującego w stabilizującej regule wydatkowej (por. rozdział II.4), zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U. poz. 2392) pozwala na obniżenie stawek podatku VAT w 2022 r. Polityka budżetowa musi więc uwzględniać również to zobowiązanie. Tabela 1. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy % PKB 2018 2019 2020 2021 2022 Dochody* 41,2 41,7 42,0 41,6 40,6 Wydatki 41,5 43,3 42,8 42,1 41,3 Wynik nominalny* -0,4 -1,7 -0,9 -0,5 -0,7 Wynik strukturalny -1,2 -2,5 -1,6 -1,0 -1,0 *Prognozy wyniku nominalnego i dochodów w latach 2019-22 nie uwzględniają działań jednorazowych (tzw. one-off). Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim spożycia prywatnego, poziomu inwestycji publicznych, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie obecnej prognozy dochodów podatkowych istotną rolę odgrywać też będzie dalsze uszczelnienie systemu podatkowego, obejmujące m.in.:  wprowadzenie mechanizmu podzielonej płatności, w tym obligatoryjnie w niektórych branżach,  wdrażanie Systemu Teleinformatycznego Izby Rozliczeniowej (STIR),  modyfikację przepisów o klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania,  wprowadzenie obowiązku przekazywania organom podatkowym informacji o schematach podatkowych (MDR). Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań uszczelniających system podatku od towarów i usług, podatków dochodowych i podatku akcyzowego szacuje się na 7,4 mld zł w 2019 r. i dodatkowe 9,7 mld zł w 2020 r. Prognoza dochodów uwzględnia również oczekiwane zmniejszenie wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych – w 2020 r. o 10,4 mld zł – wskutek dalszej redukcji klina podatkowego. Będzie ona polegać na:  obniżeniu stawki PIT z 18% do 17% dla dochodów nieprzekraczających 42 764 zł rocznie,  podwyższeniu zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów dla pracowników,  wprowadzeniu zwolnienia od podatku PIT dla pracowników w wieku do 26 lat do wysokości nieprzekraczającej w roku podatkowym kwoty 42 764 zł. W wyniku powyższych zmian w PIT klin podatkowy dla osób powyżej 26 lat otrzymujących płacę minimalną zostanie zmniejszony o 1,5 pkt. proc. Dla tej samej grupy wiekowej przy założeniu średniego wynagrodzenia klin zmniejszy się o 1 pkt proc. W przypadku osób poniżej 26 lat Program konwergencji. Aktualizacja 2019 17  Monitor Polski – 19 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszenie klina podatkowego dla osób o minimalnym oraz średnim wynagrodzeniu jest większe i wynosi odpowiednio 5 pkt. proc. i 4,5 pkt. proc. Przeprowadzone zmiany przyczynią się do wzrostu progresywności klina podatkowego. Wykres 4. Redukcja klina podatkowego 37 35,6 35 35,6 34,5 34,5 34,5 33 33 31,1 31 29,4 29 27 25 <26 lat <26 lat > 26 lat > 26 lat minimalne wynagrodzenie przeciętne wynagrodzenie minimalne wynagrodzenie przeciętne wynagrodzenie obecnie po zmianie Źródło Ministerstwo Finansów. Skutki finansowe wszystkich kluczowych działań w obszarze podatków szacuje się na 7,5 mld zł w 2019 r. i dodatkowe 3,3 mld zł w 2020 r. Zostały one przedstawione w załączniku 1. Ponadto w horyzoncie prognozy na dochody z tytułu PIT wpływać będą planowane działania systemowe zwiększające wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne (porównaj niżej). Poziom dochodów podatkowych w najbliższych latach będzie także determinowany przez:  obniżenie stawek VAT (z 23% na 22% i z 8% na 7%) od stycznia 2022 r. (-10,1 mld zł), które wynika z przewidywanego obniżenia relacji państwowego długu publicznego „netto” do PKB poniżej 43% w 2020 r. (por. rozdział II.4). Zgodnie z ustawą z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług, pociąga to za sobą automatyczne obniżenie stawek VAT od 2022 r.,  tzw. daninę solidarnościową płaconą od 2019 r. przez osoby fizyczne w wysokości 4% od dochodów przekraczających 1 mln zł. Nowa danina stanowi dochód Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (1,2 mld zł),  wprowadzenie od 2019 r. 9% stawki CIT dla małych podatników (-0,4 mld zł),  skutki ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła od 1 stycznia 2019 r. obniżenie stawki akcyzy od energii elektrycznej, obniżkę stawek tzw. opłaty przejściowej (stanowiącej podatek według metodyki ESA2010) oraz inne mechanizmy w celu stabilizacji cen energii elektrycznej (-1,9 mld zł). Składki na ubezpieczenia społeczne Drugim pod względem wielkości źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Ich poziom jest uzależniony od kształtowania się Program konwergencji. Aktualizacja 2019 18  Monitor Polski – 20 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, oraz rozwiązań systemowych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po rekordowym wzroście w 2018 r. i oczekiwanej kontynuacji tej tendencji w 2019 r. (prognozowany wzrost na poziomie ok. 10% r/r), w kolejnych latach wyniesie odpowiednio 6,5%, 5,8% i 5,7%. W horyzoncie prognozy na poziom dochodów z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pozytywnie wpływać będą poza czynnikami makroekonomicznymi działania ZUS ukierunkowane na uszczelnienie systemu składek i dodatkowe działania systemowe zwiększające wpływy ze składek. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań wzmacniających system składek na ubezpieczenie społeczne szacuje się na 721 mln w 2019 r. i dodatkowe 15 mld zł w 2020 r., w tym dodatkowe 3,5 mld zł z tytułu składki emerytalnej, która obecnie jest przekazywana na konta członków OFE. Działania te zostały przedstawione w załączniku 2. Na obniżenie poziomu dochodów ma natomiast wpływ wprowadzenie 1 stycznia 2019 r. możliwości skorzystania z obniżonych składek na ubezpieczenia społeczne przez osoby rozpoczynające działalność gospodarczą (tzw. mały ZUS). Dochody jednorazowe Znaczącym dochodem sektora ubezpieczeń społecznych będzie tzw. opłata przekształceniowa wynikająca z planowanej przebudowy modelu funkcjonowania Otwartych Funduszy Emerytalnych. Opłata będzie miała charakter jednorazowy i zasili Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (porównaj załącznik 2). W załączniku 3 zaprezentowano pozostałe działania dochodowe o charakterze jednorazowym, które w horyzoncie prognozy znacząco wpłyną na wynik nominalny sektora: sprzedaż uprawnień do emisji gazów cieplarnianych i rozdysponowania zasobów częstotliwości z pasm 3,7 GHz, 26 GHz oraz 800 MHz. Skutki finansowe wszystkich działań jednorazowych szacuje się w ujęciu kasowym na 5,7 mld zł w 2019 r., 17,8 mld zł w 2020 r. i dodatkowe 12,0 mld zł w 2021 r. Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zdeterminowany jest przez zapisaną w ustawie o finansach publicznych stabilizującą regułę wydatkową (por. rozdział II.4). Reguła ta obejmuje zakresem większość wydatków sektora. Algorytm ustalania maksymalnego limitu wydatków dla budżetu państwa, który jest determinowany wydatkami pozostałych podmiotów ujmowanych w regule, wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować w ustawie budżetowej. W prezentowanym scenariuszu przyjęto poziom wydatków zgodny z wiążącym nieprzekraczalnym limitem wynikającym ze stabilizującej reguły wydatkowej, uwzględniającym efekty działań jednorazowych wskazane w załączniku 3. Mając na uwadze powyższy model funkcjonowania stabilizującej reguły wydatkowej oraz w obliczu wieloletniego charakteru nowych działań zgłoszonych i przewidzianych do realizacji przez rząd już od 2019 r., zwiększeniu ulegnie agregat prawnie zdeterminowanych wydatków budżetu państwa. Wpłynie to na ścieżkę dochodzenia do limitów wydatków dla budżetu państwa wyznaczanych przez regułę. W rezultacie wzrost wydatków rezydualnych budżetu państwa będzie możliwy na poziomie 1-3% r/r. Oznacza to konieczność przesunięcia w czasie ścieżek wydatków zdeterminowanych w niektórych ustawach sektorowych (sztywno powiązanych z parametrami makroekonomicznymi), a także priorytetyzacji wydatków z uwzględnieniem doświadczeń w zakresie efektywności wydatkowania. Transfery socjalne Poziom transferów socjalnych w 2019 r. i kolejnych latach prognozy będzie zdeterminowany zmianami w dotychczasowych programach oraz wprowadzeniem nowych instrumentów polityki społecznej: Program konwergencji. Aktualizacja 2019 19  Monitor Polski – 21 – Poz. 429 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  modyfikacja programu Rodzina 500 plus, polegająca na zniesieniu od lipca 2019 r. kryterium dochodowego. Koszt rozszerzenia programu Rodzina 500 plus w 2019 r. to 9,6 mld zł, a w kolejnych latach ok. 20 mld zł rocznie,  program Emerytura plus, z którego w maju 2019 r. zostanie wypłacone jednorazowe świadczenie pieniężne dla emerytów i rencistów w wysokości 1100 zł. Koszt świadczenia dla emerytów i rencistów wyniesie 10,8 mld zł. Wzrost wydatków na renty i emerytury będzie również rezultatem zmiany zasad ich waloryzacji (od 1 marca 2019 r. wysokość najniższej emerytury została podwyższona do 1100 zł, a gwarantowana minimalna podwyżka waloryzacyjna wynosi 70 zł). Koszt tych zmian w 2019 r. wyniesie 7,6 mld zł,  program Mama 4 plus (wejście w życie od 1 marca 2019 r.) wprowadzający rodzicielskie świadczenie uzupełniające dla matek (i ojców), które wychowały co najmniej czworo dzieci. Szacowany koszt programu w 2019 r. to 0,8 mld zł,  wzrost świadczeń opiekuńczych oraz kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego (wzrost wydatków na świadczenia rodzinne o 0,6 mld zł w 2019 r.),  wydatki na wsparcie społeczne, zawodowe i zdrowotne osób niepełnosprawnych realizowane ze środków Solidarnościowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych utworzonego w ub.r. (0,5 mld zł w 2019 r. i 1,4 mld zł rocznie w kolejnych latach). Z kolei na ograniczenie wydatków w dotychczasowych transferach socjalnych powinny wpływać ►zmiany systemowe polegające na racjonalizacji zasad uzyskiwania praw do zasiłków chorobowych, opiekuńczych i macierzyńskich i ich przyznawania (szacowany skutek to około 1,6–2,2 mld zł rocznie) oraz ►działania prowadzące do ograniczenia nadużyć związanych z ich wypłatą, jak wprowadzenie elektronicznych zwolnień lekarskich oraz zwiększenie częstotliwości kontroli (szacowany skutek to ok. 0.8 mld zł w 2019 r.). Inwestycje publiczne Przewiduje się, że po dwóch latach silnego wzrostu dynamika inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych ulegnie w latach 2019-22 osłabieniu w związku ze ścieżką absorbcji funduszy z UE. Pomimo tego relacja wydatków inwestycyjnych do PKB utrzyma się w horyzoncie prognozy na średnim poziomie 4,5%. Poziom inwestycji sektora będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację unijnej perspektywy finansowej na lata 2014-20. Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane m.in. w ramach:  Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.),  Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku (KPK), obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W dłuższej perspektywie istotna będzie zaś realizacja ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie K …