Uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2016-2019

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2016.05.19 12:12:34 CEST MONITOR POLSKI v.p l DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 19 maja 2016 r. Poz. 454 UCHWAŁA Nr 4 9 RADY MINISTRÓW .go z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2016–2019 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2016–2019, stanowiący załącznik do uchwały. ww w. rcl § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. 1) Prezes Rady Ministrów: B. Szydło Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646, z 2014 r. poz. 379, 911, 1146, 1626 i 1877, z 2015 r. poz. 238, 532, 1045, 1117, 1130, 1189, 1190, 1269, 1358, 1513, 1830, 1854, 1890 i 2150 oraz z 2016 r. poz. 195.  Monitor Polski – 2 – Poz. 454 v.p l Załącznik do uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2016 r. (poz. 454) w. rcl .go RADA MINISTRÓW ww WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2016–2019 Warszawa, kwiecień 2016 r.  Wstęp – 3 – Poz. 454 v.p l Monitor Polski Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) jest uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku i stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest sporządzany na podstawie art. 104 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i obejmuje dwie części:  Program konwergencji, ww w. rcl .go  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.  – 4 – Poz. 454 v.p l Monitor Polski CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. ww w. rcl .go AKTUALIZACJA 2016 Program konwergencji. Aktualizacja 2016 3  Monitor Polski – 5 – v.p l Spis treści Poz. 454 Strona w. rcl .go Wstęp Podsumowanie I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE I.2. Koordynacja polityk gospodarczych I.3. Cele polityki gospodarczej II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca II.2. Scenariusz średniookresowy II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu III.2. Sytuacja bieżąca III.3. Prognoza średniookresowa III.4. Wynik strukturalny III.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.6. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych i samorządowych IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu IV.1. Czynniki ryzyka IV.2. Analiza wrażliwości IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie V.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności V.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) VI. Jakość finansów publicznych VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych VII.1. Reguły fiskalne VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora Aneks tabelaryczny Załącznik – Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017–19 I. Zakres działań zmierzających do uszczelnienia systemu podatkowego II. Skutki finansowe 3 7 8 8 8 9 11 11 13 16 17 17 17 22 29 34 35 38 38 40 42 44 44 49 50 50 53 57 57 58 60 65 65 66 ww Spis tabel Strona Tabela 1. Skutki finansowe działań uszczelniających system podatkowy w latach 2017-19 Tabela 2. Wynik strukturalny sektora Tabela 3. Kwota wydatków na lata 2016-19 Tabela 4. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) Tabela 5. Szacunkowy wpływ planowanych działań na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych 25 31 34 35 Program konwergencji. Aktualizacja 2016 5 37 43 44 46  Monitor Polski – 6 – Poz. 454 Spis wykresów .go v.p l Tabela 9. Skutki programu Rodzina 500 plus na dochody do dyspozycji gospodarstw domowych w 2016 r. 48 Tabela 10. Zobowiązania warunkowe 49 Tabela 11. Wydatki według funkcji 51 Tabela 12. Wzrost gospodarczy 60 Tabela 13. Procesy inflacyjne 60 Tabela 14. Rynek pracy 61 Tabela 15. Salda sektorów instytucjonalnych 61 Tabela 16. Podstawowe założenia egzogeniczne 62 Tabela 17. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 62 Tabela 18. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 64 Tabela 19. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 64 Strona ww w. rcl Wykres 1. Luka produktowa 12 Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-15 w krajach UE 19 Wykres 3. Relacja wpływów z głównych tytułów podatkowych (dochody BP łącznie z udziałami JST) do PKB (w %) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20 Wykres 4. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 20 Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w roku 2013 21 Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB 29 Wykres 7. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 30 Wykres 8. Wynik strukturalny przy założeniu hipotetycznych scenariuszy 32 Wykres 9. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej 33 Wykres 10. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres) 40 Wykres 11. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres) 41 Wykres 12. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres) 41 Wykres 13. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 42 Wykres 14. Stochastyczne projekcje długu od 2016 r. 45 Wykres 15. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2014-80 47 Wykres 16. Wydatki socjalne 52 Wykres 17. Nakłady brutto na środki trwałe 52 Wykres 18. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia pośredniego) 53 Wykres 19. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem 54 Wykres 20. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku 54 Wykres 21. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne 55 Wykres 22. Obciążenia podatkowe 56 Program konwergencji. Aktualizacja 2016 6  – 7 – Podsumowanie Poz. 454 v.p l Monitor Polski Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 14 lipca 2015 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  ograniczenie deficytu strukturalnego po 0,5 pkt. proc. PKB w 2015 r. i 2016 r.;  ustanowienie niezależnej rady fiskalnej;  poszerzenie bazy podatkowej, w szczególności poprzez ograniczenie stosowania rozbudowanego systemu obniżonych stawek podatku VAT. .go Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach III, VI i VII stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do Programu z 2015 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2019 r. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz zatwierdzonymi we wrześniu 2012 r. przez Radę Ecofin wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE. w. rcl Polski Program stanowi zarazem część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów 26 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2017. Obecny Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2015 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 13 kwietnia br. dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. ww Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2016 r. będą też przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2015 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2015 r., dostępne na http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/csr2015_council_poland_pl.pdf. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 6  Monitor Polski – 8 – Poz. 454 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka budżetowa w kontekście wymogów UE v.p l I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele Polska polityka budżetowa jest prowadzona z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego, obejmujących:  górny limit wydatków budżetu państwa – który jest ustalany na rok przyszły na podstawie stabilizującej reguły wydatkowej zapisanej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. rozdział III);  respektowanie wartości referencyjnych dla deficytu nominalnego (3% PKB) i długu (60% PKB) sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej jako sektor) oraz realizację tzw. średniookresowego celu budżetowego (por. niżej). .go Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) zobowiązuje w art. 126 ust. 1 państwa członkowskie UE do unikania nadmiernego, tj. przekraczającego 3% PKB deficytu nominalnego sektora. Obowiązek ten został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu. Z kolei rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma m.in. zapobiec wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB (stąd też rozporządzenie to nazywa się częścią prewencyjną Paktu Stabilności i Wzrostu). w. rcl Rada Ecofin zakończyła 19 czerwca 2015 r. procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski trwającą od maja 2009 r. W rezultacie Polska podlega obecnie wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu. Polityka budżetowa pozostaje zorientowana na utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego (por. rozdział III). I.2. Koordynacja polityk gospodarczych Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem wspólnego zainteresowania tych państw i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach. ww Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. W najnowszej edycji AGS 2 Komisja Europejska, zaproponowała, by polityki gospodarcze państw członkowskich UE w bieżącym roku – w celu wzmocnienia i utrwalenia ożywienia gospodarczego – pozostały skoncentrowane na:  pobudzeniu inwestycji,  realizacji reform strukturalnych3,  prowadzeniu odpowiedzialnej polityki budżetowej przyjaznej wzrostowi gospodarczemu. 2 3 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2016/ags2016_annual_growth_survey.pdf Temu zagadnieniu jest poświęcona aktualna edycja KPR. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 7  Monitor Polski – 9 – Poz. 454 v.p l I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele Również Rada Europejska uznała działania wszystkich państw członkowskich i całej Unii Europejskiej w 2016 r. we wspomnianych 3 kierunkach za priorytetowe4. .go Promowane przez Radę Europejską wspieranie inwestycji jest jednym z kluczowych elementów Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju przyjętego przez Radę Ministrów 16 lutego br. (por. rozdział I.3). Polska uczestniczy od ub. roku we wdrażaniu przygotowanego przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny Planu inwestycyjnego dla Europy, który w latach 2015-17 ma poprawić warunki inwestowania i wygenerować dodatkowe inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej co najmniej na kwotę 315 mld EUR. Podstawowym filarem Planu jest Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych. Udzielone dotąd5 przez EFSI (tzw. komponent EFI) gwarancje o wartości 19 mln EUR umożliwiły w Polsce podpisanie 4 umów z instytucjami finansowymi, które powinny wygenerować finansowanie o wartości 658 mln EUR przeznaczone na wsparcie projektów inwestycyjnych podejmowanych przez małe i średnie przedsiębiorstwa. Szacuje się, iż z tego rodzaju finansowania skorzysta ponad 10 tysięcy małych i średnich przedsiębiorstw oraz start-up-ów. Ponadto zgłoszony został 1 duży projekt inwestycyjny kwalifikujący się do wsparcia EFSI, a kilka kolejnych jest w trakcie ewaluacji. w. rcl Prezentowana w Programie prognoza wskazuje, że do 2019 r. nastąpi dalsza odbudowa inwestycji prywatnych, co przy utrzymywaniu inwestycji publicznych na poziomie powyżej 4% PKB, tj. znacznie powyżej średniej w UE, pozwoli na wzrost udziału inwestycji ogółem do PKB do 22,8%6. Istotny udział w inwestycjach będą mieć projekty współfinansowane ze środków UE – Polska pozostaje jednym z liderów w ich wykorzystaniu. Według danych za 2015 r., stopa absorpcji funduszy strukturalnych (relacja wypłaconych środków do dostępnego budżetu) w ramach perspektywy finansowej 2007-13 wyniosła 94,9%7, co stawia Polskę na 10. miejscu wśród ogółu beneficjentów. Polska otrzymała już z budżetu UE 63,7 mld euro – najwięcej w UE – i podejmowane są działania, by w pełni rozdysponować fundusze UE z okresu 2007-13. Wdrażany jest też plan w celu zapewnienia pełnego wykorzystania dostępnej dla Polski alokacji z budżetu polityki spójności na lata 2014-20 – 82,5 mld EUR – w sposób trwale przekładający się na rozwój społeczno-gospodarczy. Dzięki zaplanowanym działaniom możliwe będzie m.in. przyśpieszenie ogłaszania konkursów w poszczególnych programach, inwestowanie środków w najbardziej efektywny sposób, a w konsekwencji zwiększenie i zrównoważenie dynamiki procesów rozwojowych w Polsce. Zalecona przez Radę Europejską polityka budżetowa przyjazna wzrostowi stanowi także priorytet polskiego rządu. Polska wspiera inicjatywy UE i OECD dotyczące ograniczenia uchylania się od opodatkowania i działania na rzecz sprawniejszej administracji podatkowej. Koncentracja wysiłków na zmniejszaniu agresywnego planowania podatkowego i zwalczaniu oszustw podatkowych (por. załącznik Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2017-19) pomoże zapewnić dochody niezbędne np. do finansowania inwestycji i walki z wykluczeniem społecznym. Planowana redukcja deficytu poprzez pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału umożliwi w horyzoncie Programu szybszą akumulację kapitału w sektorze prywatnym i w całej gospodarce. W efekcie oczekiwane jest przyspieszenie tempa wzrostu potencjalnego PKB w Polsce z 3,1% w 2015 r. do 4,0% w 2019 r. I.3. Cele polityki gospodarczej ww Priorytetowym celem rządu jest wspieranie inkluzywnego wzrostu gospodarczego przy prowadzeniu polityki budżetowej w ramach ograniczeń wynikających z prawa krajowego i unijnego, takich jak w szczególności stabilizująca reguła wydatkowa oraz limit 3% PKB dla deficytu sektora instytucji 4 Por. konkluzje Rady Europejskiej z 17-18 marca 2016 r., dostępne na http://www.consilium.europa.eu/pressreleases-pdf/2016/3/40802210110_pl_635939253000000000.pdf. 5 Stan na 14 marca 2016 r., por. http://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/poland-ip-state-of-playmarch-2016_en_0.pdf. 6 Prognoza nie uwzględnia realizacji Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju – będzie to możliwe dopiero po opracowaniu precyzującej ten plan strategii. 7 http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.cfm. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 8  Monitor Polski – 10 – Poz. 454 v.p l I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele rządowych i samorządowych. Zwiększenie ściągalności dochodów podatkowych (por. także rozdział III/załącznik) pozwoli na realizację już zaplanowanych działań przy jednoczesnym zachowaniu stabilności finansów publicznych stanowiącej niezbędny warunek dla stabilności makroekonomicznej i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wysoka skuteczność działań w walce z szarą strefą oraz z oszustwami podatkowymi może stworzyć pewną przestrzeń fiskalną dla implementacji nowych rozwiązań w obszarze polityki społeczno-gospodarczej. .go Kierunki rozwoju gospodarczego Polski na najbliższe lata wskazuje Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju przyjęty przez Radę Ministrów 16 lutego 2016 r. Przewiduje on zwiększenie potencjału polskiej gospodarki poprzez budowę silnego przemysłu, wspieranie inwestycji oraz tworzenie przyjaznego otoczenia instytucjonalno-prawnego dla powstawania, wzmocnienia i ekspansji zagranicznej polskiego biznesu przy efektywnym wykorzystaniu środków krajowych i zagranicznych. Konkretne działania na rzecz realizacji Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju zostaną zaprezentowane w opracowywanej obecnie strategii. Strategia ustali również system koordynacji jej wdrażania, wyznaczając szczegółowe role podmiotom publicznym oraz sposoby współpracy ze światem biznesu, nauki i społeczeństwa obywatelskiego. ww w. rcl W efekcie wdrożenia reform wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki powinno dojść do zmniejszenia dystansu między Polską a strefą euro. Obserwowane dotąd różnice w stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju mierzonego np. przez PKB per capita – sprawiają, że obecnie członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce 8 . Ponadto, analiza sytuacji na poziomie europejskim wskazuje, iż ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski do obszaru wspólnej waluty, stanowi odległą i wciąż niejasną perspektywę. 8 Por. Monitor Konwergencji z Unią Gospodarczą i Walutową, Ministerstwo Finansów, marzec 2016 r., dostępny na http://www.mf.gov.pl/c/document_library/get_file?uuid=f17d01f0-2e73-4b8a-b3c1d0b884eb45d3&groupId=764034. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 9  Monitor Polski – 11 – Poz. 454 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca v.p l II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza W II kw. 2013 r. polska gospodarka weszła na ścieżkę wyższego wzrostu, rosnąc do końca 2015 r. w przeciętnym tempie 0,9% (kw/kw, sa). W całym 2015 r. PKB zwiększył się realnie o 3,6%, tj. o 0,3 pkt. proc. więcej niż rok wcześniej. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, choć jego dynamika była niższa od tej zanotowanej w 2014 r. Niższe tempo wzrostu popytu krajowego to w głównej mierze efekt spowolnienia tempa wzrostu inwestycji, ujemnego wkładu zapasów oraz – w mniejszym stopniu – słabszego tempa wzrostu spożycia publicznego. Dynamika eksportu była wyższa od dynamiki importu, co przełożyło się na dodatni wkład eksportu netto we wzrost PKB. .go W 2015 r. nastąpiła dalsza poprawa koniunktury w krajach UE (tempo wzrostu PKB w UE przyspieszyło do 1,9%, z 1,4% rok wcześniej). Jednocześnie obserwowany był dalszy wzrost importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada blisko 80% polskiego eksportu towarów), który w 2015 r. wyniósł 5,7%, wobec 4,7% rok wcześniej. Wzrost importu UE, a także importu pozostałych krajów rozwiniętych i innych krajów rozwijających się i w efekcie wzrost polskiego eksportu na te rynki, skompensował spadek eksportu z Polski na rynki wschodnie (w szczególności do Rosji i Ukrainy). W rezultacie tempo wzrostu eksportu ogółem utrzymało się na relatywnie wysokim poziomie (6,8% r/r). Znalazło to odzwierciedlenie m.in. w wyższym niż przed rokiem tempie wzrostu produkcji przemysłowej. w. rcl Poprawa dynamiki aktywności gospodarczej w 2015 r. znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie sytuacji na rynku pracy9. Liczba pracujących wzrosła o 1,4%, tj. w tempie tylko nieco wolniejszym od wysokiego 1,9% zanotowanego rok wcześniej. Przyrost ten w głównej mierze wynikał ze wzrostu liczby pracowników najemnych. Drugi rok z rzędu zwiększyła się także, po wcześniejszych dwóch latach spadków, liczba pracodawców i pracujących na własny rachunek. Zmiany te to przede wszystkim skutek przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, w mniejszym stopniu w szeroko rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), a także w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do wyraźnego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 7,5% z 9,0% rok wcześniej i wobec 9,4% przeciętnie w UE. Współczynnik aktywności zawodowej ustabilizował się na poziomie 56,2%. Poprawa sytuacji na rynku pracy, przy deflacji cen towarów i usług konsumpcyjnych, wpłynęła na wyraźny wzrost dynamiki realnej dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych i w efekcie przyspieszenie tempa wzrostu konsumpcji gospodarstw domowych (do 3,1% z 2,6% rok wcześniej). Wzrostowi konsumpcji sprzyjały również poprawa nastrojów konsumentów oraz dynamiki kredytów konsumpcyjnych. W ubiegłym roku tempo wzrostu nakładów inwestycyjnych spowolniło do 5,8% z 10% w 2014 r., co było m.in. efektem wyraźnie niższej dynamiki inwestycji w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Mimo spowolnienia dynamika inwestycji była wyższa od dynamiki PKB (zwłaszcza w ujęciu nominalnym), co przełożyło się na wzrost stopy inwestycji o ok. 0,4 pkt. proc. (do 20,1% PKB). Wzrostowi inwestycji sprzyjały relatywnie wysoka konkurencyjność kosztowa polskich firm, ich stabilna pozycja finansowa oraz rekordowo niskie stopy procentowe (spadek kosztów finansowania). ww Szacunki dotyczące potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej przygotowywane są zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej10. Przyjęta metodologia szacowania stopy bezrobocia równowagi w gospodarce polskiej (NAWRU) bazująca na koncepcji neokeynesowskiej krzywej Phillipsa wskazuje, że w ostatnim okresie w Polsce wraz z szybkim spadkiem obserwowanej stopy bezrobocia (o 2,8 pkt. proc. w latach 2013-15) zmniejsza się również stopa bezrobocia równowagi. W efekcie w latach 2014-15 potencjalne tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 3,1% w 2015 r., czemu sprzyjało rosnące tempo wzrostu produktywności czynników produkcji (TFP). Pomimo relatywnie szybkiego obserwowanego tempa wzrostu PKB (3,6% w 2015 r. i 3,3% w 2014 r. wobec 1,3% w 2013 r.) 9 Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na podstawie danych BAEL (15 lat i więcej). Por. Havik K. i inni, The Production Function Methodology for Calculation Potential Growth Rates & Output Gaps, Komisja Europejska, Economic Papers 535, listopad 2014 r. 10 Program konwergencji. Aktualizacja 2016 10  Monitor Polski – 12 – Poz. 454 v.p l II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza w latach 2013-15, luka produktowa w 2015 r. wciąż była ujemna, na poziomie -0,2% produktu potencjalnego. Pozytywnym sygnałem, świadczącym o poprawie warunków cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej jest jednak jej domykanie się w ostatnich latach, co prezentuje poniższy wykres. Wykres 1. Luka produktowa 4 3 1 0 -1 -2 -3 2005 2006 Źródło: Ministerstwo Finansów 2007 .go % PKB 2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 w. rcl Stosunkowo słaba presja popytowa, niskie oczekiwania inflacyjne oraz słaba presja kosztowa spowodowały, że w 2015 r. na niskim poziomie utrzymywała się inflacja bazowa. Średnio w roku wyniosła ona tylko 0,3% i była znacząco poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od celu inflacyjnego NBP. Ogólny wskaźnik inflacji okazał się jeszcze niższy i we wszystkich miesiącach 2015 r. ceny towarów i usług konsumpcyjnych utrzymywały się poniżej poziomów sprzed roku, a średnio w całym roku były o 0,9% niższe niż w 2014 r. W znacznym stopniu wynikało to z szoków podażowych na rynku energetycznym i na rynku produktów rolnych. Spadkowi cen przemysłowych i w efekcie konsumpcyjnych sprzyjał gwałtowny spadek cen ropy naftowej notowany w II połowie 2014 r. i w 2015 r. Dodatkowo spadek cen żywności, będący efektem wysokiej podaży produktów rolnych na rynku krajowym i światowym, przyczyniał się do obniżenia cen konsumpcyjnych. W I kw. 2016 r. deflacja utrzymywała się nadal zarówno w odniesieniu do cen konsumpcyjnych, jak i przemysłowych. ww Wobec wydłużania się okresu deflacji oraz znacznego wzrostu ryzyka pozostawania inflacji poniżej celu w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej (RPP) obniżyła w marcu 2015 r. stopy procentowe o 0,5 pkt proc. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna – została zredukowana do nowego rekordowo niskiego poziomu 1,5%. Równocześnie Rada zakomunikowała, że decyzja ta oznacza zakończenie cyklu łagodzenia polityki pieniężnej w Polsce. Zgodnie z tą deklaracją, stopy procentowe NBP pozostały bez zmian do końca roku. W rezultacie średnio w 2015 r. stopa referencyjna wyniosła 1,6%. Utrzymując koszt pieniądza banku centralnego na niezmienionym poziomie, RPP argumentowała, że obserwowany spadek cen towarów i usług konsumpcyjnych w ujęciu rocznym jest spowodowany głównie szokiem podażowym w postaci spadku cen surowców na rynkach światowych. Jednocześnie oceniono, że w kolejnych kwartałach dynamika cen powinna powoli rosnąć, a jej wzrostowi będzie sprzyjać stopniowe domykanie się luki produktowej, następujące w warunkach poprawy koniunktury w strefie euro i dobrej sytuacji na krajowym rynku pracy. Stabilny wzrost eksportu przy spadku dynamiki importu przełożył się w 2015 r. na wzrost nadwyżki handlowej. Spadek cen surowców energetycznych sprawił ponadto, że korzystne zmiany salda w ujęciu realnym zostały dodatkowo wzmocnione przez pozytywny wpływ terms of trade, tj. wyższą – w ujęciu złotowym – dynamikę cen eksportu niż importu. W efekcie łączna nominalna nadwyżka w handlu towarami i usługami w relacji do PKB osiągnęła rekordowy poziom 2,8%. Głównym Program konwergencji. Aktualizacja 2016 11  Monitor Polski – 13 – Poz. 454 v.p l II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostało ujemne saldo dochodów pierwotnych, odzwierciedlające w głównej mierze dochody nierezydentów z inwestycji bezpośrednich, jak również, choć w mniejszym stopniu, dochody nierezydentów z tytułu inwestycji portfelowych. W efekcie deficyt rachunku bieżącego w 2015 r. zmniejszył się do jedynie 0,2% PKB. Nierównowaga zewnętrzna polskiej gospodarki była z dużą nadwyżką finansowana przez napływ kapitału długookresowego, tj. nadwyżkę rachunku kapitałowego, na którym klasyfikowany jest przede wszystkim napływ środków z europejskich funduszy strukturalnych i dodatnie saldo inwestycji bezpośrednich. II.2. .go W 2015 r. kurs złotego był determinowany głównie przez czynniki globalne. Po przejściowym osłabieniu w styczniu, wywołanym decyzją szwajcarskiego banku centralnego o zaprzestaniu obrony kursu EUR/CHF, złoty systematycznie umacniał się do euro, osiągając w połowie kwietnia najmocniejszy poziom w roku w wysokości 3,97. Polską walutę wspierało w tym okresie rozpoczęcie programu luzowania ilościowego przez Europejski Bank Centralny oraz deklaracja RPP o zakończeniu cyklu łagodzenia polityki pieniężnej. W kolejnych miesiącach kurs złotego do euro kształtował się w trendzie wzrostowym. Presję na złotego wywierały początkowo rosnące obawy o niewypłacalność Grecji, a następnie niepewność co do perspektyw chińskiej i światowej gospodarki. Ostatni kwartał 2015 r. charakteryzował się względną stabilizacją kursu złotego do euro, przerwaną w grudniu przez znaczne, choć tylko chwilowe osłabienie polskiej waluty (kurs EUR/PLN wzrósł do 4,37). Średnio w 2015 r. kurs złotego ukształtował się na poziomie 4,18 EUR/PLN oraz 3,77 USD/PLN. Scenariusz średniookresowy w. rcl Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest UE, wskazują na spowolnienie popytu zagranicznego na polskie towary. Komisja Europejska przewiduje wprawdzie, że tempo wzrostu PKB w UE w 2016 r. pozostanie na poziomie z 2015 r. (1,9%), a w 2017 r. lekko przyspieszy do 2,0%, jednak tempo wzrostu importu UE w latach 2016-17 wyniesie odpowiednio 5,1% i 5,5%, czyli poniżej 5,7% wzrostu w 2015 r. Głównym czynnikiem wzrostu w UE w horyzoncie prognozy będzie popyt krajowy, w tym konsumpcja prywatna i w mniejszym stopniu inwestycje. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach tempo wzrostu PKB i importu UE będzie powracać do długookresowej średniej, co oznacza, że realny wzrost PKB wyniesie 1,8% w 2018 r. i 1,6% w 2019 r., przy realnym tempie wzrostu importu odpowiednio na poziomie 5,0% i 4,6%. Pomimo słabnącej dynamiki popytu zewnętrznego, istotnym motorem wzrostu gospodarczego w Polsce będą inwestycje publiczne. Szacuje się, że w 2016 r., podobnie jak miało to miejsce w roku ubiegłym, udział inwestycji publicznych w PKB zmniejszy się o 0,1 pkt. proc. PKB do 4,3%. Od 2017 r., w związku z oczekiwanym przyspieszeniem wydatkowania środków unijnych, udział inwestycji sektora rządowego i samorządowego w PKB będzie się zwiększał, do 4,6% w 2017 r. i potem średnio do 4,7% w latach 2018-19. ww Ograniczeniem dla dynamiki PKB są umiarkowanie negatywne zjawiska demograficzne. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013 skorygowanym o dane GUS dostępne do marca 2016 r. W horyzoncie do 2019 r. w Polsce oczekiwany jest zatem niewielki spadek ludności ogółem, o ok. 0,1% w stosunku do poziomu z 2015 r, pomimo stopniowego ujawniania się pozytywnych efektów programu Rodzina 500 plus w postaci wyższej liczby urodzeń (szerzej: rozdział II.3). Ludność w wieku 15-74 lata (tj. wieku, który jest przyjmowany przez Komisję Europejską jako wiek produkcyjny), obniży się do 2019 r. o ok. 0,6%. Zakłada się, że w horyzoncie prognozy do 2019 r., współczynnik aktywności zawodowej (według metodologii BAEL, grupa wiekowa 15 lat i więcej) zwiększy się o ok. 0,3 pkt. proc. wobec poziomu z 2015 r. Oczekuje się, że w 2016 r. liczba osób pracujących wzrośnie przeciętnie o 1,0%. W kolejnych latach przyrost ten będzie stopniowo malał do 0,5% w 2017 r. i do 0,4% w latach 2018-19. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o utrzymaniu do 2019 r. liczby Program konwergencji. Aktualizacja 2016 12  Monitor Polski – 14 – Poz. 454 v.p l II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw. 2015 r. Przyjmując przedstawione wcześniej kształtowanie się współczynnika aktywności zawodowej oraz prognozowane przyrosty pracujących, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu w latach 2009-13. Szacuje się, że w 2016 r. stopa bezrobocia spadnie do 6,6% z 7,5% zanotowanych w roku poprzednim. W 2017 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 6,2%, by w okresie do 2019 r. zmniejszyć się do rekordowego poziomu 5,5%. Oznacza to, że silny spadek stopy bezrobocia w Polsce obserwowany w latach 2014-15 będzie kontynuowany, chociaż w nieco wolniejszym tempie. .go Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzenia w jednostkach sektora finansów publicznych (rozdział III), przewiduje się, że w 2016 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 4,4%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 4,4% w 2017 r., 4,9% w 2018 r. i 5,5% w 2019 r., czemu towarzyszyć będzie wzrost produktywności pracy. w. rcl Uwzględniając szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia, liczby zatrudnionych oraz liczby świadczeniobiorców, prognozuje się, że przeciętny realny wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych w latach 2016-17 będzie nieco wyższy od średniego wzrostu PKB w tym okresie, a następnie ustabilizuje się na poziomie ok. 3,7-3,9%. Takie kształtowanie się dochodów do dyspozycji związane jest głównie z oczekiwanymi skutkami programu Rodzina 500 plus. W horyzoncie prognozy dodatkowym wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych będzie kontynuacja korzystnych tendencji zachodzących na rynku pracy, zwłaszcza w sektorze rynkowym, oraz planowana wypłata jednorazowych dodatków do emerytur i rent w 2017 r. Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w 2016 r. realny wzrost spożycia prywatnego przyspieszy do 4,0% wobec 3,0% w roku ubiegłym, pomimo spodziewanego wzrostu dobrowolnej stopy oszczędności. W kolejnych latach realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie odpowiednio 4,1% w 2017 r. i po 3,8% w latach 2018-19. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2016 r. wyniesie 3,4%, w 2017 r. 2,4% i następnie po 2,6% w latach 2018-19. ww Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji w otoczeniu zewnętrznym. W ostatnich latach obserwuje się również odbudowę udziału inwestycji prywatnych po silnym spadku w latach 2009-10. Szacuje się, że udział inwestycji prywatnych w PKB w 2015 r. wyniósł 15,7%, czyli o 0,5 pkt. proc. więcej niż w 2014 r., jednak wciąż o 2,0 pkt. proc. poniżej wysokiego poziomu z 2008 r. W okresie objętym prognozą przewiduje się kontynuację tendencji odbudowy popytu inwestycyjnego sektora prywatnego. W 2016 r. inwestycje prywatne zwiększą się realnie o 6,0%, by w kolejnych latach rosnąć średnio w tempie 7,3%, przy czym oczekuje się, że wyraźne przyspieszenie tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej wystąpi w latach 2018-19. W rezultacie udział inwestycji prywatnych w PKB na koniec 2019 r. zwiększy się do 18,1% PKB. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz działania Rządu nakierowane na transformację gospodarki polskiej w kierunku gospodarki opartej na wiedzy z innowacyjnym sektorem wytwórczym oraz nowoczesnym sektorem usług. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie lekko ujemny w 2016 r. (minus 0,1 pkt. proc. wobec minus 0,2 pkt. proc. w 2015 r.), a w kolejnych latach pozostanie neutralny dla wzrostu gospodarczego. W okresie 2009-15 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 37,6% do 49,4%. Tak dynamiczna zmiana struktury polskiego PKB wynika z utrzymującej się wysokiej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego, zwłaszcza w okresie do 2013 r. Oczekuje się, że do 2019 r. udział eksportu w PKB będzie nadal rósł, choć już wolniej. Realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu Program konwergencji. Aktualizacja 2016 13  Monitor Polski – 15 – Poz. 454 v.p l II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza rynków eksportowych i wyniesie 6,0% w 2016 r., 5,5% w 2017 r., 5,2% w 2018 r. i 5,1% w 2019 r., wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego poziomu 52,3%. Kształtowanie się popytu finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu importu w Polsce. W związku z oczekiwanym przyspieszeniem tempa wzrostu popytu krajowego realny wzrost importu w horyzoncie Programu pozostanie wyższy niż wzrost eksportu i w latach 2016-19 wyniesie odpowiednio 6,6%, 6,4%, 6,0% i 5,8%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2016 r. wyniesie minus 0,2 pkt. proc. wobec plus 0,3 pkt. proc. w 2015 r. W kolejnych latach wkład ten ustabilizuje się na poziomie minus 0,4 pkt. proc. .go Kształtowanie się eksportu netto znajduje z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2016 r. saldo rachunku bieżącego będzie niemal w pełni zbilansowane w porównaniu do deficytu na poziomie 0,2% PKB w 2015 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostanie deficyt dochodów pierwotnych będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto polskiej gospodarki. W kolejnych latach prognozy na rachunku bieżącym bilansu płatniczego pojawi się deficyt, który stopniowo będzie się pogłębiać i wyniesie odpowiednio 0,7% w 2017 r., 1,2% w 2018 r. oraz 1,7% w 2019 r. Oczekuje się, że do 2019 r. deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2016 r. wyniesie 3,8%, czyli 0,2 pkt. proc. powyżej poziomu z 2015 r. Podstawowym czynnikiem wzrostu pozostanie prywatny popyt krajowy. Prognozuje się, że w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB będzie stopniowo przyspieszać i wyniesie 3,9% w 2017 r., 4,0% w 2018 r. i 4,1% w 2019 r. w. rcl W okresie do 2015 r. polityka makroekonomiczna prowadzona była w warunkach ujemnej, lecz domykającej się luki produktowej. Szacuje się, że od 2016 r. luka produktowa w relacji do potencjalnego PKB domknie się i w horyzoncie prognozy pozostanie na poziomie zerowym. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 3,1% szacowanego dla 2015 r. do 4,1%, czemu sprzyjać będzie oczekiwane przyspieszenie tempa wzrostu produktywności czynników produkcji, zmniejszający się poziom stopy bezrobocia równowagi i stopniowe zwiększanie się udziału kapitału w tworzeniu wzrostu gospodarczego. W całym prognozowanym okresie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego, przy czym z uwagi na osłabienie złotego wobec euro z początku br., średnioroczny kurs PLN/EUR w 2016 r. będzie nieco słabszy niż w roku ubiegłym. Umacnianiu się polskiej waluty powinny sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym niewielki deficyt rachunku bieżącego, napływ inwestycji zagranicznych oraz stopniowy spadek premii za ryzyko związany z determinacją Rządu w utrzymaniu nierównowagi finansów publicznych na bezpiecznym poziomie, niezagrażającym stabilności w średnim i długim okresie. ww W przypadku inflacji prognozuje się, że po okresie deflacji w 2015 r., również w roku bieżącym presja inflacyjna będzie bardzo ograniczona. Utrzymujące się niskie ceny surowców energetycznych i brak presji na ich silny wzrost w związku m.in. ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego w krajach rozwijających się i potencjałem zwiększenia podaży na rynki globalne przez producentów istotnie ograniczają koszty w gospodarce polskiej. Wciąż niskie pozostają też ceny żywności. W związku z tym prognozuje się, że w 2016 r. ceny towarów i usług konsumpcyjnych w Polsce spadną średnio o 0,4% w stosunku do 2015 r. W latach kolejnych wskaźnik CPI będzie stopniowo powracał w okolice środka dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań i wyniesie 1,3% w 2017 r., 1,8% w 2018 r. i 2,2% w 2019 r., przy czym w 2017 r. presję cenową ograniczy planowane obniżenie stawek VAT (por. rozdział III). Program konwergencji. Aktualizacja 2016 14  Monitor Polski – 16 – Poz. 454 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy v.p l II.3. Polska polityka budżetowa pozostaje zorientowana na utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Realizowane rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w szczególności działania, które będą służyły wdrażaniu Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (por. rozdział I.3) oraz te przewidziane w tegorocznej edycji KPR powinny przyczynić się do zwiększenia potencjału polskiej gospodarki. Pośrednio, poprzez pozytywny wpływ na dochody, powinny one także wesprzeć długookresową stabilność finansów publicznych. .go Wzmocnieniu długookresowej stabilności finansów publicznych będzie również służyć wdrażanie zestawu działań prorodzinnych (por. opis w ubiegłorocznym Programie) w reakcji na utrzymujący się od 1989 r. niekorzystny trend demograficzny. Podczas gdy tuż przed transformacją ustrojową współczynnik dzietności (ang. total fertility rate, dalej jako TFR) kształtował się w Polsce na poziomie zbliżonym do współczynnika zastępowalności pokoleń w państwach rozwiniętych (2,1), w latach 90. systematycznie spadał i od 1998 r. waha się w przedziale 1,2-1,4. W 2014 r. współczynnik dzietności w Polsce wyniósł 1,32. Niskiej dzietności towarzyszą zmiany w strukturze biologicznej rodzin z dziećmi. Rośnie liczba gospodarstw z jednym dzieckiem i maleje relatywny udział rodzin z dwojgiem i większą liczbą dzieci. Wdrażane działania prorodzinne, poprzez oddziaływanie na wzrost podaży pracy w dłuższym horyzoncie, przełożą się na przyspieszenie potencjalnego wzrostu gospodarczego. W bieżącym roku katalog tych działań uzupełnił, na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, program Rodzina 500 plus (por. także rozdział V). w. rcl Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów zwiększenie, dzięki realizacji programu Rodzina 500 plus, współczynnika dzietności o 10% w stosunku do scenariusza bazowego skutkować będzie wzrostem podaży pracy w latach 2050-60, tj. ostatniej dekadzie dostępnej prognozy długookresowej, o 2,5%. Przy założeniu braku zmian stopy bezrobocia równowagi oraz produktywności czynników produkcji względem scenariusza bez programu Rodzina 500 plus oznaczałoby to, że poziom PKB w tym okresie będzie wyższy o 1,6-2,5% względem poziomu PKB w scenariuszu bazowym, w zależności od szybkości i skali dostosowania się poziomu kapitału do wyższych zasobów pracy. W związku ze wsparciem dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych z tytułu programu Rodzina 500 plus można oczekiwać, że poza pozytywnymi efektami dla wzrostu gospodarczego związanymi z wyższym współczynnikiem dzietności i w konsekwencji wyższą podażą pracy, w średnim i długim okresie pojawią się również pozytywne efekty dla potencjalnego wzrostu gospodarczego związane z poprawą jakości kapitału ludzkiego. Potencjalną skalę tych korzyści, których skutkiem bezpośrednim będzie szybsze tempo wzrostu produktywności czynników produkcji, trudno jednak oszacować i stanowi ona pozytywny czynnik ryzyka dla wzrostu PKB w długim okresie. ww Z tytułu programu Rodzina 500 plus można spodziewać się również silnego impulsu popytowego dla gospodarki już w krótkim okresie. Skala tego impulsu będzie pochodną założeń dotyczących proporcji, w jakiej gospodarstwa domowe zdecydują się podzielić dodatkowy dochód do dyspozycji między konsumpcję a oszczędności. Szacuje się, że środki z programu Rodzina 500 plus pozwolą na przyspieszenie realnego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej do 4,0–4,1% w latach 2016-2017 wobec 3,0% wzrostu w 2015 r. Szacunki dotyczące wzrostu spożycia gospodarstw domowych w tych latach są nawet nieco niższe niż przedstawione przez NBP wraz z publikacją najnowszej edycji Raportu o inflacji z marca 2016 r. (NBP oczekuje 4,1% wzrostu spożycia indywidualnego w 2016 r. i 4,2% w 2017 r.) Eksperci NBP oczekują, że środki z programu Rodzina 500 plus pozwolą na dodatkowy wzrost konsumpcji gospodarstw domowych w skali 0,7 pkt. proc. w 2016 r. i następnie 0,5 pkt. proc. w 2017 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 15  Monitor Polski – 17 – Poz. 454 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu v.p l III. Utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego pozostaje celem polityki budżetowej. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania, które będą realizować Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju (por. rozdział I.3) będą implementowane w sposób, który nie naruszy stabilności finansów publicznych. W szczególności respektowane będą regulacje unijne zapisane w Pakcie Stabilności i Wzrostu, jak również uwarunkowania określone w krajowych przepisach, w tym głównie ograniczenia wynikające ze stosowania stabilizującej reguły wydatkowej. .go Z uwagi na trwające obecnie prace nad docelowym kształtem nowych rozwiązań w polityce społeczno-gospodarczej, przedstawiony scenariusz bazowy nie uwzględnia dyskutowanych zmian dotyczących ustawowego wieku emerytalnego i kwoty wolnej od podatku dochodowego. Omówienie oraz potencjalne skutki dla sektora instytucji rządowych i samorządowych tych rozwiązań zawiera rozdział III.6. w. rcl Zaprezentowana prognoza sytuacji makroekonomicznej oraz stanu finansów publicznych opiera się na scenariuszu, który uwzględnia efekty już wdrożonych rozwiązań np. programu Rodzina 500 plus oraz planowanych działań, których kształt jest już znany i można było dokonać oceny ich skutków. Przedstawiony scenariusz zakłada realizację działań mających na celu zwiększenie stopnia wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walkę z oszustwami podatkowymi (por. załącznik). Działania te w latach 2016-19 obejmować będą w szczególności reformę administracji podatkowej i celnej, uszczelnienie przepisów podatkowych, jak również wyposażenie instytucji w nowoczesne narzędzia informatyczne do wykrywania i zwalczania wyłudzeń podatków. Planuje się także kontynuację akcji edukacyjnych zachęcających do wypełniania obowiązków podatkowych i służących walce ze źle definiowanymi swobodami gospodarczymi. Zakładając skuteczne wdrożenie tych działań, w scenariuszu bazowym Programu uwzględniono poprawę ściągalności podatkowej. III.2. Sytuacja bieżąca W 2015 r. nastąpiła poprawa sytuacji sektora finansów publicznych. Według wstępnego szacunku GUS deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z ESA2010) wyniósł 2,6% PKB i w stosunku do 2014 r. spadł o ok. 0,7 pkt. proc. Na obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych wpływ miało zarówno ograniczenie wydatków, jak i wzrost dochodów sektora finansów publicznych. Relacja wydatków krajowych11 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie 40,1%, tj. o 0,6 pkt. proc. niższym niż w 2014 r., a dochodów krajowych odpowiednio na poziomie 37,5%, tj. o 0,1 pkt. proc. wyższym niż w 2014 r. ww Głównym czynnikiem obniżenia wydatków były wydatki bieżące, w szczególności zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora finansów publicznych, które w relacji do PKB spadły o ok. 0,3 pkt. proc. Ponadto w 2015 r. odnotowano ograniczenie wydatków na koszty pracy w relacji do PKB o ok. 0,2 pkt. proc., na co wpływ miało przede wszystkim utrzymanie wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych na poziomie nominalnym z 2014 r. z uwzględnieniem rozdysponowanych rezerw celowych w 2014 r. oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego naliczonego zgodnie z ustawowo określonymi zasadami. Wyjątkiem były m.in. wynagrodzenia sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, których wynagrodzenia są finansowane ze środków pozostających w dyspozycji Ministra Sprawiedliwości, prokuratorów oraz asesorów prokuratorskich. Jednocześnie w 2015 r. realizowany był kolejny etap wzrostu wynagrodzeń 11 Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010 środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 16  Monitor Polski – 18 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych pracowników szkół wyższych o 9,1% w stosunku do poprzedniego roku. W efekcie kształtowania się powyższych kategorii wydatkowych nastąpiło ograniczenie spożycia publicznego w relacji do PKB o ok. 0,3 pkt. proc. PKB. Spożycie publiczne wzrosło nominalnie zaledwie o 2,6% r/r (wobec 4,5% r/r w 2014 r.), a realnie o 3,5% r/r. Na ograniczenie wydatków w 2015 r. wpływ miały także niższe koszty obsługi długu, które spadły w relacji do PKB o ok. 0,2 pkt. proc. Ograniczenie kosztów obsługi długu było wynikiem stopniowego spadku rentowności skarbowych papierów wartościowych (SPW) w ostatnich latach (przykładowo średnia rentowność obligacji 5-letnich zmniejszyła się z 4,6% w 2012 r. do 2,2% w 2015 r.) oraz wzrostu udziału SPW wyemitowanych w okresie późniejszym po niższych rentownościach, wraz z wykupami SPW wyemitowanych we wcześniejszych latach po wyższych rentownościach. .go W 2015 r. wydatki na świadczenia społeczne inne niż transfery socjalne w naturze w relacji do PKB utrzymały się na poziomie ok. 14,3%. W ramach tej grupy wydatków w umiarkowanej skali, tj. o ok. 3,6% r/r, wzrosły wydatki na emerytury i renty wypłacane przez ZUS (stanowiące największą część w tej kategorii). Natomiast istotny wzrost wydatków odnotowano w pozycji „świadczenia społeczne inne niż emerytury i renty” (wzrost o ok. 8,4% r/r), w szczególności w kategorii „zasiłki macierzyńskie”. Na wzrost funduszu emerytalno-rentowego wpłynęła umiarkowana waloryzacja tych świadczeń, a także zmniejszenie wydatków na renty z tytułu niezdolności do pracy, co wynikało ze zmniejszającej się liczby osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy. w. rcl Wydatki na inwestycje publiczne wzrosły nominalnie o ok. 1,8% r/r (w relacji do PKB spadły o 0,1 pkt. proc.), co było wynikiem z jednej strony ożywienia w podsektorze rządowym, gdzie inwestycje wzrosły w relacji do PKB o 0,2 pkt. proc., tj. nominalnie o 12,1% r/r (w 2014 r. wzrosły o 7,5% r/r.), z drugiej zaś spadku wydatków inwestycyjnych podsektora samorządowego, tj. nominalnie o 7,8% r/r. W 2014 r. w podsektorze samorządowym wystąpił bardzo duży (ok. 20% r/

1. r)wzrost inwestycji w związku z końcem unijnej perspektywy finansowej 2007–13. Wzrost wydatków inwestycyjnych podsektora rządowego w 2015 r. wynikał przede wszystkim ze wzrostu wydatków infrastrukturalnych realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych (wzrost o ok. 30% r/r, wobec spadku w 2014 r. o ok. 33% r/r), oraz ze wzrostu wydatków inwestycyjnych spółki PKP PLK (o ok. 4,7% r/r), która jest zaliczana do podsektora instytucji rządowych na szczeblu centralnym od 2014 r. Poza spadkiem wydatków do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2015 r. przyczynił się wzrost – o ok. 0,4 pkt. proc. (nominalnie o ok. 7% r/
2. r)– dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był częściowo skutkiem wprowadzenia zmian w systemie emerytalnym wprowadzonych ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Wpływ na poziom składek wynikał z ustanowienia wysokości składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92%, jak również z wprowadzenia możliwości wyboru uczestnictwa w OFE. W 2015 r. wystąpił dodatkowy efekt statystyczny wynikający z faktu, iż w 2014 r. zmiany wprowadzane ustawą nie obowiązywały przez cały rok. ww 2015 r. był okresem stabilizacji dochodów podatkowych w relacji do PKB, zarówno z tytułu podatków związanych z produkcją i importem, jak i podatków dochodowych. Poziom dochodów jest jednak znacząco niższy niż 8 lat temu: dochody podatkowe sektora jeszcze w 2007 r. wyniosły 22,7% PKB, podczas gdy w 2015 r. tylko 19,8% PKB. Oznacza to ubytek dochodów podatkowych o 2,8 pkt. proc. PKB. Spadek relacji dochodów podatkowych do PKB w Polsce w latach 2008-15 był jednym z najwyższych w Unii Europejskiej, większy ubytek dochodów w relacji do PKB wystąpił jedynie na Litwie i na Cyprze (patrz wykres 2). Program konwergencji. Aktualizacja 2016 17  Monitor Polski – 19 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Zmiana relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-15 w krajach UE 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 3,6 2,1 1,9 1,8 1,6 1,4 1,2 0,9 0,7 0,7 0,6 0,6 0,5 0,5 0,4 0,0 -1,0 0,1 -0,4 -0,6 -2,0 -1,1 -1,2 -2,0 .go -0,2 -3,0 -0,2 -4,0 -2,3 -2,3-2,6 -2,8 -3,2 -5,0 Grecja Francja Portugalia Estonia Austria Finlandia Włochy Belgia Rumunia Malta Słowacja Strefa Euro Łotwa Dania Niemcy Czechy Unia Europejska Chorwacja Węgry Holandia Luksemburg Słowenia Wielka Brytania Irlandia Hiszpania Szwecja Bułgaria Polska Litwa Cypr -5,0 -6,0 0,1 Podatki bezpośrednie Podatki kapitałowe Podatki ogółem w. rcl Podatki pośrednie Źródło: Ameco (Annual macro-economic database of the European Commission's Directorate General for Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)), dla Polski dane ze wstępnego wykonania w 2015 r. Średnia relacja dochodów podatkowych do PKB w Unii Europejskiej spadła w 2009 r. do 25,0% z 26,5% w 2007 r. Jednakże, w odróżnieniu od sytuacji obserwowanej w Polsce, relacja ta dla krajów UE już w 2014 r. powróciła do poziomu rejestrowanego bezpośrednio przed recesją, tj. do 26,5%. W Polsce w 2015 r. w porównaniu z 2007 r., pomimo relatywnie dobrej sytuacji makroekonomicznej, relacja dochodów podatkowych do PKB uległa znaczącemu zmniejszeniu. Co istotne, 2/3 tego spadku (tj. 1,9 pkt. proc. PKB) było spowodowane negatywnymi tendencjami w obszarze podatków pośrednich (głównie VAT i akcyza). Jedynie w dwóch krajach UE zanotowano głębszy spadek relacji podatków pośrednich do PKB – w Irlandii o 2,3 pkt. proc. PKB i na Cyprze o 2,5 pkt. proc. PKB. Co ważne, spadek relacji podatków pośrednich do PKB w Polsce miał miejsce mimo wzrostu stawek VAT o 1 pkt proc. od 2011 r. (jednocześnie na niektóre, podstawowe towary żywnościowe obniżono wówczas stawkę z 7% do 5%). ww Dane odnoszące się do podstawowych podatków centralnych w ujęciu kasowym (podatków będących dochodami budżetu centralnego wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w PIT i CIT) wskazują, że spadek relacji tych wpływów do PKB był jeszcze większy i osiągnął 3,2 pkt. proc. PKB, co w warunkach 2015 r. oznacza blisko 60 mld zł. Spadek relacji dochodów podatkowych do PKB w latach 2007-15 wynikał w największym stopniu z malejących dochodów z VAT, które spadły o 1,2 pkt. proc. Znaczący spadek relacji wpływów do PKB wystąpił także w przypadku CIT, najmniejszy zaś w przypadku PIT (por. wykres 3). Program konwergencji. Aktualizacja 2016 18  Monitor Polski – 20 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 3. Relacja wpływów z głównych tytułów podatkowych (dochody BP łącznie z udziałami JST) do PKB (w %) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20,1 19,9 0,5 PIT 0,9 CIT 17,7 17,4 17,1 16,7 2008 2009 Źródło: Ministerstwo Finansów AKC .go 17,6 2007 0,6 3,2 pkt. proc. 18,1 2010 2011 2012 2013 2014 16,9 1,2 VAT 2015 w. rcl Kształtowanie się strumienia wpływów z VAT w ostatnich latach jest w dużym stopniu efektem wzrostu tzw. luki podatkowej. Miara ta odzwierciedla szeroko pojęty stopień wywiązywania się ze zobowiązań podatkowych. Przy opracowaniu szacunku tej wielkości porównuje się rzeczywiste wpływy z podatku z teoretycznymi wpływami jakie wynikają z obecnie obowiązujących przepisów. Do celów oszacowania tej wielkości zastosowano metodę odgórną (top–down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, inwestycje sektora rządowego i samorządowego) oraz uwzględnia inne agregaty, które są finalnie obciążone podatkiem VAT. Od 2007 r. obserwowany jest wzrost luki podatkowej z tytułu VAT. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów12, w 2015 r. przekroczyła ona 40 mld zł, tj. wyniosła ok. 24,2% potencjalnych wpływów (por. wykres 4). Wykres 4. Luka VAT w % teoretycznych wpływów 30% 25,2% 25% 20,1% 20% ww 10% 5% 24,2% 24,2% 19,4% 18,5% 15,4% 15% 25,8% 8,8% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Źródło: Ministerstwo Finansów 12 Dla 2014 i 2015 r. dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych umożliwiających przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 19  Monitor Polski – 21 – Poz. 454 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych v.p l Według Komisji Europejskiej (stan na koniec 2013 r.)13, Polska należy do krajów Unii Europejskiej o jednej z największych luk VAT, a wyższą lukę odnotowało jedynie 6 krajów. Luka VAT w Polsce była wyższa o 11,5 pkt. proc. od średniej w UE. Lukę VAT poniżej średniej w UE odnotowują jedynie państwa tzw. starej Unii, wyłączając Hiszpanię oraz Włochy. Państwa wywodzące się z byłego bloku socjalistycznego notują lukę VAT znacząco wyższą niż średnia w UE. Wśród gospodarek wschodzących (emerging markets) lepszy wynik (niższą lukę) niż Polska miały jednak Czechy, Węgry, Bułgaria i Estonia. Wykres 5. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w roku 2013 45 41,1 .go 40 35 29,9 30 25 22,4 20 15,2 15 9 8,9 9,3 9,8 10,5 10,6 16,5 16,8 24,4 26,4 26,7 17,2 11,2 11,4 w. rcl 10 Rumunia Litwa Słowacja Grecja Łotwa Włochy Polska Malta Węgry Czechy Bułgaria Estonia Hiszpania Średnia w UE Austria Irlandia Niemcy Belgia Wielka Brytania Dania Francja Portugalia Słowenia Szwecja 5,1 5,8 Luksemburg Holandia 0 4,1 4,2 4,3 Finlandia 5 37,7 33,6 34 34,9 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. ww Całościowa ocena bieżącej sytuacji fiskalnej nie może więc zostać dokonana bez uwzględnienia znacznie gorszego wywiązywania się ze zobowiązań podatkowych z tytułu VAT. Należy jednakże zauważyć, że stosunkowo niekorzystna sytuacja Polski na tle innych państw członkowskich co do luki VAT ukazuje duży potencjał do uzyskania dodatkowych dochodów. Wdrażane oraz planowane działania nakierowane na ograniczenie luki, nie tylko w podatku VAT, mogą więc przynieść zwiększenie dochodów podatkowych. 13 Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT dotyczą 2013 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten wskazuje jaki procent potencjalnych wpływów z podatku traci budżet państwa. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 20  Monitor Polski – 22 – Poz. 454 III.3. Prognoza średniookresowa v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W scenariuszu bazowym Programu prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wyniesie 2,6% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,9% PKB, 2,0% PKB i 1,3% PKB. .go Kształtowanie się deficytu w 2016 r. i 2017 r. jest wynikiem realizacji priorytetowych reform nowego rządu wspierających inkluzywny wzrost gospodarczy w warunkach należącej do najwyższych w UE luki podatkowej wynikającej z oszustw i niskiej wydajności, zastanej przez nowy rząd administracji podatkowej. Zwiększenie wydajności podatkowej będzie stopniowe, gwałtowne dostosowanie polityki wydatkowej do erozji wpływów podatkowych (która pogłębiała się przez wiele lat, zob. wykres 3) wywołałoby zbyt duże zakłócenia w realizacji polityki społeczno-gospodarczej, a w rezultacie mogłoby pogłębić problemy fiskalne, równocześnie zwiększając poziom wykluczenia społecznego. Reformy wspierające politykę prorodzinną nie mogą być odkładane na przyszłość z uwagi na narosłe istotne czynniki ryzyka demograficznego. W kolejnych latach zakładane jest znaczące dostosowanie fiskalne, które pozwoli osiągnąć cel średniookresowy (MTO) zaraz po roku 2019. Dostosowanie fiskalne w latach 2018-19 będzie wypadkową m.in. następujących czynników: w. rcl  umiarkowanego wzrostu kosztów administracji publicznej (koszty pracy i wydatki na zakup dóbr i usług) – wpływ na konsolidację ok. 0,4 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;  umiarkowanego wzrostu wydatków emerytalno-rentowych, co jest konsekwencją funkcjonowania systemu zdefiniowanej składki oraz trwałej tendencji spadkowej liczby rencistów – wpływ na konsolidację ok. 0,5 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;  znacznej poprawy sytuacji dochodowej gospodarstw domowych i w konsekwencji redukcji liczby rodzin korzystających z pomocy społecznej – wpływ na konsolidację ok. 0,2 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;  oszczędności na kosztach obsługi długu – wpływ na konsolidację ok. 0,1 pkt. proc. PKB w latach 2018-19;  działań uszczelniających system podatkowy – wpływ na konsolidację ok. 0,8 pkt. proc. PKB w latach 2018-19. Jednocześnie założono wzrost wydatków prorozwojowych, tj. inwestycji publicznych do ok. 4,7-4,8% w latach 2018-19 (wobec 4,3% w 2016 r.) Ponadto, na niezmienionym poziomie utrzymano podstawowe stawki podatkowe, w tym stawki akcyzy, które z uwagi na swój charakter powodują zmniejszenie dochodów podatkowych w relacji do PKB o ok. 0,2 pkt. proc. w latach 2018-19. Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Prognozuje się, że relacja dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w latach 2016-17 osiągnie 39% i pozostanie na zbliżonym poziomie do odnotowanej w 2015 r. (38,9%), a w latach 2018-19 wzrośnie do 39,4%. Poziom dochodów podatkowych w relacji do PKB będzie zdeterminowany wprowadzeniem dwóch nowych podatków sektorowych oraz będzie efektem działań uszczelniających system podatkowy. ww Składki na ubezpieczenia społeczne Najważniejszym źródłem po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wpływy ze składek będą uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej oraz od efektów przewidywanych zmian systemowych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po wzroście w 2015 r. o ok. 4,2% r/r, powinno w kolejnych latach przyspieszyć, pozostając jednak poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. W relacji do PKB składki na ubezpieczenia społeczne w latach 2016-19 ukształtują się odpowiednio na poziomie: 13,7%, 13,6%, 13,4%, 13,3%. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 21  Monitor Polski – 23 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Czynnikiem o charakterze systemowym, który będzie wpływał na wysokość składek na ubezpieczenia społeczne jest nowelizacja ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która rozszerzyła krąg podmiotów podlegających obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym o osoby będące członkami rad nadzorczych (wcześniej członkowie rad nadzorczych obowiązkowo podlegali tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu). Dodatkowo wprowadzono zasadę, iż w przypadku wykonywania umów zlecenia lub umów zlecenia w zbiegu z innymi tytułami podlegającymi ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w sytuacji kiedy podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne nie przekracza kwoty minimalnego wynagrodzenia w danym miesiącu, następuje kumulacja tytułów ubezpieczenia (a tym samym i podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe). .go Co więcej, rolnicy i domownicy wykonujący umowy cywilne (np. umowy zlecenia), których działalność rolnicza stanowi stałe źródło utrzymania i którzy z tego powodu podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników, będą mogli kontynuować dobrowolnie ubezpieczenie w KRUS, pomimo obowiązku podlegania ubezpieczeniom w ZUS z tytułu umów cywilno-prawnych, o ile miesięczny przychód z tytułu wykonywania umów cywilno-prawnych nie przekroczy połowy minimalnego wynagrodzenia (przekroczenie tego progu oznacza wyłączenie z systemu rolniczego). Podatki związane z produkcją i importem w. rcl Kolejnym, istotnym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy z podatków związanych z produkcją i importem, a wśród nich głównie podatki pośrednie. W relacji do PKB podatki te w latach 2016-19 wyniosą odpowiednio 13%, 12,7%, 12,9% i 12,9%. Spadek relacji tej grupy podatków w 2017 r. wynika, zarówno ze zmniejszenia relacji podatków od producentów oraz nieznacznego zmniejszenia się relacji do PKB podatków pośrednich. W przypadku podatków od producentów należy zauważyć, że w 2017 r., jak również w kolejnych latach, nie zakłada się wystąpienia, jak to będzie miało miejsce w 2016 r., jednorazowych dochodów związanych z odtworzeniem obowiązkowych rezerw banków w ramach Funduszu Ochrony Środków Gwarantowanych, które to rezerwy w 2015 r. posłużyły do wypłaty środków gwarantowanych deponentom Spółdzielczego Banku Rzemiosła i Rolnictwa 14 (w 2015 r., wypłaty te, zgodnie z metodyką ESA’2010, zarejestrowano jako wydatki w sektorze instytucji rządowych i samorządowych). Kształtowanie się podatków pośrednich w roku 2017 wynika z efektu założonego w scenariuszu bazowym powrotu do niższych stawek VAT, którego skutek mitygowany jest efektem działań zwiększającymi ściągalność w obszarze podatków pośrednich. Najważniejszym indykatorem bazy podatkowej VAT jest spożycie prywatne, odnośnie do którego prognozuje się w 2016 r. przyspieszenie tempa wzrostu, jednakże wzrost w ujęciu nominalnym pozostanie na nieco niższym poziomie od wzrostu nominalnego PKB w całym horyzoncie prognozy. W obszarze VAT zakłada się efekty związane z poprawą ściągalności podatku, co pozwoli w 2017 r. na utrzymanie się relacji VAT do PKB na stałym poziomie – pomimo obniżenia stawek podatku, a w kolejnych latach relacja ta powinna stopniowo rosnąć, o ok. 0,2-0,3 pkt. proc. PKB rocznie. ww W całym horyzoncie prognozy założono brak zmian stawek podatku akcyzowego, co w tym przypadku, ze względu na fakt że większość stawek akcyzy wyrażona jest kwotowo (jedynie w przypadku akcyzy na papierosy stosuje się stawkę kwotowo-procentową i w przypadku akcyzy na samochody osobowe stawkę procentową), powoduje automatyczne i ciągłe obniżenie relacji dochodów z akcyzy do PKB. Obniżenie to jest tym szybsze im szybciej rośnie deflator PKB. Dodatkowo uwzględniono inne zmiany, takie jak np. wprowadzenie zwolnień podatników akcyzy od energii elektrycznej wykorzystywanej do celów redukcji chemicznej, w procesach elektrolitycznych, metalurgicznych i mineralogicznych oraz dla zakładów energochłonnych – nieznacznie obniży dynamikę wzrostu dochodów z akcyzy w 2016 r. W zakresie podatku akcyzowego dodatkowo planuje się wprowadzenie szeregu ułatwień dla przedsiębiorców będących podatnikami podatku akcyzowego. Zmiany te będą miały charakter administracyjno-proceduralny i nie powinny istotnie wpłynąć na strumień dochodów. W rezultacie relacja dochodów z podatku akcyzowego w horyzoncie prognozy 14 Decyzją Eurostatu z kwietnia br. FOŚG został włączony do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 22  Monitor Polski – 24 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie zmniejszała się o ok. 0,1 pkt. proc. PKB rocznie, kompensując częściowo rosnące dochody z VAT. Kategoria podatki związane z produkcją i importem uwzględnia również dochody z nowych podatków sektorowych – podatek od niektórych instytucji finansowych oraz podatek od sprzedaży detalicznej. W 2017 r. założono przyrost tych podatków (z uwagi na całoroczny efekt), w latach kolejnych założono nominalną stabilizację. Podatki od dochodów, majątku itp. Podatki od dochodów i majątku w relacji do PKB w horyzoncie prognozy rosną z poziomu 7,0% PKB w 2016 r. do 7,5% w 2019 r. .go Wpływy z podatków dochodowych (PIT i CIT) uzależnione będą od kształtowania się ich bazy, a więc przede wszystkim dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw, jak i zmian systemowych. Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami zostanie wprowadzona niższa – 15% stawka podatku CIT, która obejmie podatników, których przychód ze sprzedaży wraz z kwotą należnego podatku VAT nie przekroczył w poprzednim roku podatkowym równowartości 1,2 mln euro. Preferencja ta będzie dotyczyła także podatników rozpoczynających działalność, co stworzy zachętę dla nowo tworzonych przedsiębiorstw poprzez zwiększenie potencjalnej stopy zwrotu z inwestycji. W scenariuszu bazowym, w zakresie podatku PIT nie zakłada się zmian głównych parametrów podatku (progów podatkowych, kosztów uzyskania przychodów i kwoty odliczanej od podatku). W przypadku podatku CIT założono ponadto zwiększoną ściągalność podatku, co pozwala oczekiwać nieznacznego zwiększania się relacji dochodów z tego źródła do PKB w kolejnych latach. Działania uszczelniające system podatkowy w. rcl Dochody podatkowe będą w latach kolejnych determinowane nie tylko sytuacją makroekonomiczną, lecz także planowanymi zmianami systemowymi, które będą głównie skoncentrowane na wzmocnieniu skuteczności egzekwowania należnych podatków, poprzez walkę z patologiami zarówno o charakterze przestępczym, polegającymi na oszustwach podatkowych w zakresie podatku VAT, jak również polegającymi na stosowaniu agresywnej optymalizacji podatkowej i unikania opodatkowania zysków w kraju ich osiągnięcia. W tym celu opracowany został pakiet działań mający na celu zwiększenie stopnia wywiązywania się podatników z obowiązków podatkowych oraz walka z oszustwami podatkowymi (por. załącznik), który obejmuje m.in.:  wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania (ang. General Anti-Avoidance Rule – GAAR), której celem jest zwalczanie sztucznych czynności (lub ich zespołów), zwykle zawierających elementy zagraniczne, wykorzystywanych zazwyczaj przez wielkie korporacje do unikania zapłaty podatku;  obniżenie limitu na transakcje gotówkowe pomiędzy firmami z 15 000 EUR na 15 000 PLN, mające na celu zwiększenie liczby transakcji między przedsiębiorcami dokonywanych w formie bezgotówkowej i w efekcie zmniejszenie liczby oszustw podatkowych związanych z wystawianiem nierzetelnych faktur; ww  zmiany organizacyjne w administracji skarbowej i celnej – utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej, co pozwoli na lepsze wykorzystanie kluczowych kompetencji już posiadanych przez istniejące obecnie służby oraz ich koncentrację, zwiększenie efektywności poboru poprzez ograniczanie kosztów obsługi procesów podstawowych i pomocniczych i w konsekwencji zwiększenie przychodów w wyniku ograniczania luki podatkowej;  informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych – wprowadzenie Jednolitego Pliku Kontrolnego (Standard Audit File) i w efekcie ujednolicenie raportów z ksiąg podatkowych oraz dowodów księgowych, zapewniające dostęp do danych nienadających się do analizy;  utworzenie przez Skarb Państwa spółki celowej, która będzie realizowała zadania związane z unowocześnieniem i rozbudową systemów teleinformatycznych resortu finansów w celu wsparcia administracji podatkowej i kontroli skarbowej w wykrywaniu naruszeń prawa podatkowego; Program konwergencji. Aktualizacja 2016 23  Monitor Polski – 25 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  utworzenie Rejestru Dłużników Należności Publicznoprawnych, dzięki którem nastąpi zwiększenie dyscypliny podatkowej oraz wzrost dochodów budżetu państwa poprzez stworzenie instrumentu mobilizującego dłużników do dobrowolnej zapłaty zobowiązań, zmniejszenie kosztów ponoszonych na odzyskiwanie należności, a także zmniejszenie wielkości należności, które ulegną przedawnieniu ze względu na bezskuteczność podjętych działań egzekucyjnych. Oczekuje się, że realizacja tych działań przyczyni się do zwiększenia dochodów podatkowych w horyzoncie Programu od 22 do 33 mld zł. Tabela 1. Skutki finansowe działań uszczelniających system podatkowy w latach 2017-19 Ogółem skutki finansowe* min. max. Dochody (w mld zł) 2018 2019 6,5 16,7 11,9 27,0 21,7 33,4 .go Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów * - Skutki finansowe przedstawiono w ujęciu narastającym 2017 Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Relacja wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ukształtuje się w 2016 r. na poziomie 41,6% PKB, tj. na poziomie o ok. 0,1 pkt. proc. wyższym niż w 2015 r. W kolejnych latach relacja ta ukształtuje się odpowiednio na poziomie 41,9%, 41,4% i 40,7%. W efekcie do 2019 r. nastąpi ograniczenie relacji wydatków do PKB o ok. 1,4 pkt. proc. Poziom wydatków w horyzoncie prognozy nie przekracza kwot implikowanych przez stabilizującą regułą wydatkową (por. rozdział III.4). Transfery socjalne w. rcl Istotny wpływ na kształtowanie się wzrostu wydatków w horyzoncie prognozy, a zatem również na kształt polityki fiskalnej, będą miały przede wszystkim realizowane przez rząd działania nakierowane na aktywną politykę prorodzinną państwa (program Rodzina 500 plus) oraz w obszarze polityki społecznej. Celem programu Rodzina 500 plus (por. rozdział II.3 oraz V.1) jest przede wszystkim pomoc dla rodzin wychowujących dzieci oraz przeciwdziałanie spadkowi demograficznemu w Polsce, poprzez przyznanie tym rodzinom nowego świadczenia wychowawczego. Obok programu Rodzina 500 plus przeprowadzono dodatkowe działania mające na celu wsparcie osób najuboższych. Kluczową zmianą jest weryfikacja progów i wysokości świadczeń rodzinnych. Progi dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych zostaną podniesione w dwóch etapach: od 1 listopada 2015 r. o 100 zł, a z dniem 1 listopada 2017 r. o kolejne 80 zł, co łącznie da wzrost o ok. 30% (31,4% w przypadku kryterium ogólnego i 27% w przypadku kryterium dla rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym). Równolegle podwyższeniu ulegają kwoty zasiłków rodzinnych (w trzech etapach) oraz niektóre dodatki do świadczeń rodzinnych. ww Od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje nowe świadczenie dla rodzin, w których urodzą się dzieci – świadczenia rodzicielskie w kwocie 1000 zł miesięcznie (przysługujące w zależności od liczby urodzonych przy porodzie dzieci, od 52 do 71 tygodni), do którego uprawnione są osoby, którym nie przysługuje zasiłek macierzyński lub uposażenia macierzyńskie. Tym samym przewiduje się, że świadczenie trafi przede wszystkim do rodzin dotkniętych bezrobociem, osób studiujących, rolników oraz pracujących na umowy cywilnoprawne. Ustawa zakłada również wyrównanie wysokości zasiłków macierzyńskich do kwoty 1000 zł w przypadku, gdy uprawnionemu przysługuje z tego tytułu niższa kwota. Działaniem wpływającym na wysokość wydatków z tytułu świadczeń rodzinnych jest także wprowadzone od 1 stycznia 2016 r. stopniowe wycofywanie świadczeń rodzinnych w systemie „1 zł za 1 zł”. Mechanizm ten polega na pomniejszaniu wysokości świadczeń o kwotę dochodu na rodzinę przekraczającą ustalone kryterium. Przewiduje się, że zmiany pozytywnie wpłyną na podaż pracy beneficjentów świadczeń rodzinnych. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 24  Monitor Polski – 26 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Ponadto, pewne działania, polegające na zmianie progów dochodowych i wysokości niektórych świadczeń, wynikają z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Od 1 października 2015 r. obowiązują wyższe progi dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej (dla osoby samotnie gospodarującej – wzrost z 542 zł do 634 zł, a dla osoby w rodzinie – z 456 zł do 514 zł). Progi wpływają na wysokość i liczbę uprawnionych do zasiłku okresowego przyznawanego m. in. ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie (system stopniowego wycofywania świadczenia w miarę zbliżania się do progu dochodowego). Podwyższono również maksymalne kwoty niektórych świadczeń, z których najważniejsze to zasiłek stały (z 529 zł do 604 zł) adresowany do spełniających próg dochodowy osób, niezdolnych do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnych do pracy. W rezultacie wydatki na świadczenia z pomocy społecznej w 2016 r. wzrosną z 2,1% PKB do 3,3% PKB w 2017 r., w kolejnych latach utrzymają się na poziomie ok. 3% PKB. .go Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane poprzez coroczną waloryzację emerytur i rent, zdeterminowaną odnotowaną w poprzednim roku inflacją i realnym wzrostem płac. Należy mieć też na uwadze, że większość emerytur w nierolniczym systemie ubezpieczeń społecznych będzie z systemu zdefiniowanej składki. Ponadto liczba osób pobierających renty z tytułu niezdolności do pracy będzie kontynuowała trend spadkowy, co jest efektem bardziej restrykcyjnego przyznawania tych świadczeń. w. rcl W 2016 r. dokonano waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji wynoszącego 100,24%. Dodatkowo, osoby pobierające najniższe świadczenia (poniżej 2 tys. zł) otrzymały jednorazowy dodatek mający na celu zrekompensowanie niskiego wskaźnika waloryzacji. Kwoty dodatków są zróżnicowane w zależności od wysokości wypłacanych emerytur czy rent: 400 zł – jeżeli świadczenie lub suma świadczeń przysługujących osobie uprawnionej nie przekracza kwoty 900 zł, 300 zł – przy świadczeniu 900–1100 zł, 200 zł – przy świadczeniach między 1,1-1,5 tys. zł i 50 zł – dla przedziału 1,5-2 tys. zł. Zgodnie z ustawą z dnia 15 stycznia 2016 r. o jednorazowym dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne, zasiłki przedemerytalne, emerytury pomostowe albo nauczycielskie świadczenia kompensacyjne w 2016 r. maksymalny limit wydatków będących skutkiem finansowym wypłaty tych dodatków wynosi 1,4 mld zł. W prognozie wysokości świadczeń-emerytalno-rentowych na 2017 r. uwzględniono jednorazowy dodatek w podobnej kwocie. Od 1 marca 2016 r. obowiązują również nowe kwoty najniższych emerytur i rent oraz kwoty dodatków i świadczeń pieniężnych wypłacanych wraz z emeryturą lub rentą, albo samoistnie, a także maksymalne kwoty zmniejszenia emerytur i rent w przypadku osiągania przychodu z działalności zarobkowej. Uwzględniając parametry makroekonomiczne oraz m.in. prognozy aktuarialne ZUS oraz KRUS prognozuje się, że w okresie oczekiwanego przyspieszenia nominalnego wzrostu PKB kwoty wspomnianych świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni się do ograniczenia deficytu w kolejnych latach. Inwestycje publiczne ww Inwestycje publiczne, które zgodnie z rekomendacjami Rady nie powinny być obszarem konsolidacji, po nieznacznym spadku w 2016 r. do 4,3% PKB, wynikającym głównie z zakończenia unijnej perspektywy finansowej 2007-13, w kolejnych latach będą przyspieszać, pozostając średnio w relacji do PKB na poziomie ok. 4,7%, utrzymując się w całym horyzoncie prognozy powyżej średniej unijnej wynoszącej w latach 2010-15 ok. 3,1%. Poziom inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury jak i realizację unijnej perspektywy finansowej 2014-20. Zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad, są finansowane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), a także z budżetu państwa. Cele i priorytety w zakresie rozwoju infrastruktury drogowej (w tym także w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym sieci dróg już istniejącej) wraz ze wskazaniem poziomu i źródeł niezbędnego finansowania, w szczególności wykorzystania środków Program konwergencji. Aktualizacja 2016 25  Monitor Polski – 27 – Poz. 454 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych v.p l z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014-20 obejmuje Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.). Rekomendacje te obejmują: .go Na początku 2016 r. rząd podjął inicjatywę, której celem jest optymalizacja procesu realizacji inwestycji drogowych ujętych w Programie Budowy Dróg Krajowych, zarówno w kontekście prawnym i technologicznym, jak również finansowym. Z uwagi na to, że limit Programu Budowy Dróg Krajowych wynosi 107 mld zł, natomiast wartość zadań umieszczonych w nim to ok. 200 mld zł, niezbędne jest podjęcie działań dla zapewnienia środków na realizację tego programu. W dniu 15 stycznia 2016 r. powołano Komitet Sterujący wraz z pięcioma grupami roboczymi ds. techniki i technologii – rekomendacja optymalnych rozwiązań planowania i budowy dróg; Zamówień publicznych – rekomendacja modelu zamówień przyjaznego dla zamawiających i wykonawców; Prawa ogólnego – weryfikacja dotychczasowych przepisów i zalecenia zmian; Finansowania infrastruktury – zbadanie sposobów rozwoju źródeł finansowania; Forum kontraktowego – wypracowania modelu współpracy firm budowlanych i inwestorów. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zaprezentował rekomendacje Komitetu sterującego ds. optymalizacji procesu realizacji inwestycji drogowych, stanowiące pakiet rozwiązań, które doprowadzą do usprawnienia procesu budowy dróg i obniżenia jego kosztów, co pozwoli na realizację wszystkich inwestycji zapisanych w Programie. w. rcl  opracowanie katalogu typowych rozwiązań obiektów inżynierskich: mosty, wiadukty, kładki, przepusty;  oddzielenie finansowania obiektów i urządzeń niezbędnych do prowadzenia ruchu drogowego od finansowania obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz rewizja i powtórna analiza nadmiernie rygorystycznych zapisów decyzji środowiskowych;  w zakresie działań finansowych: rozwój źródeł finansowania KFD, w tym opłaty paliwowej; rozszerzanie sieci dróg podlegającej opłacie elektronicznej od pojazdów ciężkich (via TOLL) oraz zmiana struktury stawek opłat; wykorzystanie modelu drogowej spółki specjalnego przeznaczenia w realizacji inwestycji drogowych oraz analiza możliwości zaangażowania partnerów prywatnych w realizację inwestycji drogowych. Drugim znaczącym programem wieloletnim determinującym poziom inwestycji sektora jest Krajowy Program Kolejowy do 2023 roku, obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP PLK S.A. Inwestycje te są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK S.A., pochodzących z kredytów EBI i z emisji obligacji. Zgodnie z Krajowym Programem Kolejowym do 2023 roku i projekcjami finansowymi PKP PLK S.A. po przejściowym spadku wydatków inwestycyjnych w 2016 r., co jest związane ze stopniowym wykorzystaniem środków z nowej perspektywy unijnej, od 2017 r. nastąpi przyspieszenie wydatkowania. ww Ponadto, poziom inwestycji sektora będzie determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych w podsektorze samorządowym. Prognozuje się, że na inwestycje jednostek samorządu terytorialnego decydujący wpływ będzie miała absorpcja środków unijnych nowej perspektywy finansowej 2014-20. Przewiduje się, że realizacja inwestycji jednostek samorządu terytorialnego ze środków unijnych nastąpi w takich obszarach jak transport miejski, gospodarka niskoemisyjna, rewitalizacja, ochrona środowiska (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wód). Warto zauważyć, iż JST będą musiały ponieść znaczne nakłady finansowe, aby dostosować swoją infrastrukturę do wymogów w zakresie ochrony środowiska, w tym gospodarki wodno-ściekowej (budowa i/lub modernizacja oczyszczalni, przebudowa sieci osadowej, budowa kanalizacji). Niewątpliwie ułatwieniem do przeprowadzania inwestycji przez samorządy będzie nowy instrument – Zintegrowane Inwestycje Terytorialne – ułatwiający inwestycje na obszarze administracyjnym więcej niż jednej jednostki samorządu terytorialnego. Inwestycjom w podsektorze samorządowym oraz absorpcji środków unijnych powinny sprzyjać także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, albowiem z limitów zadłużenia, w całym okresie spłaty zobowiązania, wyłączono wykupy papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub Program konwergencji. Aktualizacja 2016 26  Monitor Polski – 28 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowany tymi zobowiązaniami. Obecne regulacje de facto wyłączają zobowiązania zaciągnięte na finansowanie inwestycji współfinansowanych z udziałem środków unijnych z limitów zadłużenia, co powinno zachęcić jednostki samorządu terytorialnego do zmiany struktury wydatków w kierunku zwiększenia poziomu inwestycji. Sprzyja to realizacji rekomendowanego przez Radę Ecofin ograniczania do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi. Pozostałe wydatki bieżące .go Ponadto, od 2016 r. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć centra usług wspólnych, tj. jednostki zapewniające wspólną obsługę (w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną) samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub samorządowych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych. Rozwiązanie to, oprócz zwiększenia samodzielności i elastyczności działania jednostek samorządu terytorialnego, przyczyni się do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów, zmniejszenia kosztów operacyjnych i specjalizacji, a tym samym do generowania oszczędności w części bieżącej budżetu, które jednostka będzie mogła przeznaczyć na inwestycje. Oszczędności w części bieżącej budżetu przyczynią się także do poprawy zdolności samorządów do zaciągania zobowiązań określonej w art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Istotnym czynnikiem determinującym wydatki jest także kształtowanie się kosztów pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. w. rcl W projekcie ustawy budżetowej na rok 2016 przyjęto, iż wynagrodzenia w państwowych jednostkach budżetowych dla pracowników objętych przepisami ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w porównaniu do 2015 r. wzrosną o ok. 2 mld zł. Powyższa kwota uwzględnia dodatkowe środki na wynagrodzenia dla grup pracowniczych, które – co do zasady – od 2010 r. były objęte „zamrożeniem”, przy czym kwota ta dotyczy wyłącznie wynagrodzeń osobowych w państwowych jednostkach budżetowych objętych ww. ustawą. W kolejnych latach, tj. od 2017 r. założono stopniowe, w miarę poprawy sytuacji fiskalnej oraz w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową, zwiększanie funduszu wynagrodzeń państwowych jednostek budżetowych przy jednoczesnym zachowaniu aktualnie istniejących systemów indeksacji dla części pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych. Przykładowo, zgodnie z przepisami ustawy podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w drugim kwartale roku poprzedniego nie niższe jednak niż obowiązująca podstawa. W rezultacie koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w latach 2016-19 ukształtują się odpowiednio na poziomie 10,0%, 9,8%, 9,5%, 9,4%. ww W całym horyzoncie prognozy przyjęto założenie, że tempo wzrostu zużycia pośredniego, czyli zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora, z wyłączeniem środków unijnych będą rosły w tempie wzrostu nominalnego PKB. Jednorazowym czynnikiem wpływającym na wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. będą wpływy z tytułu tzw. dywidendy cyfrowej (sprzedaż w drodze aukcji rezerwacji do wybranych częstotliwości LTE). Spadek kosztów obsługi długu w 2017 r. wynikać będzie z zastępowania wyżej oprocentowanego długu obligacjami z niższymi kuponami oraz w pewnym stopniu z założonego umocnienia złotego. Począwszy od 2018 r. przeciętne oprocentowanie długu sektora instytucji rządowych i samorządowych ustabilizuje się, a relacja kosztów obsługi długu do PKB będzie wynikała przede wszystkim ze spadającej relacji długu do PKB. Program konwergencji. Aktualizacja 2016 27  Monitor Polski – 29 – Poz. 454 v.p l III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W rezultacie prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wyniesie 2,6% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 2,9% PKB, 2,0% PKB i 1,3% PKB. Wykres 6. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB 1,6 1,4 1,4 zmiana poziomu dochodów zmiana poziomu wydatków 1,2 1,0 0,7 0,7 0,6 0,3 0,1 0,1 0,0 0,0 -0,2 -0,1 -0,4 0,0 -0,3 2015 2016 2017 2018 2019 w. rcl -0,6 0,5 0,5 0,4 0,2 .go pkt. proc. 0,8 skumulowana zmiana