Uchwała Nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014-2017

Elektronicznie podpisany przez Beata Jaszczyk Data: 2014.05.02 13:49:25 +02'00' MONITOR POLSKI v.p l DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 2 maja 2014 r. Poz. 319 UCHWAŁA NR 48 RADY MINISTRÓW .go z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014–2017 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. ww w. rcl Prezes Rady Ministrów: D. Tusk 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646 oraz z 2014 r. poz. 379.  Monitor Polski –2– Poz. 319 Załącznik do uchwały nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. (poz. 319) v.p l Załącznik do uchwały nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. w. rcl .go RADA MINISTRÓW ww WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2014–2017 Warszawa, kwiecień 2014 r.  Monitor Polski –3– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Wstęp v.p l Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), sporządzany na podstawie ustawy o finansach publicznych i uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Uwzględniając doświadczenia w opracowywaniu WPFP oraz fakt, że w tym samym terminie corocznie aktualizowany jest Program konwergencji, wyznaczający kierunki polityki fiskalnej w tym samym horyzoncie czasowym (rok bieżący oraz 3 kolejne lata), za zasadne uznano połączenie obu dokumentów 1. W efekcie od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa składać się będzie z dwóch części: – Programu konwergencji, – określenia celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. ww w. rcl .go Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017 jest zatem pierwszym dokumentem przygotowanym według nowego układu. 1 Ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. 2  Monitor Polski –4– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. v.p l AKTUALIZACJA 2014 Spis treści ww w. rcl .go Podsumowanie ........................................................................................................................................ 7 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele................................................................. 7 I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE ...................................................................................................... 7 I.2. Koordynacja polityk gospodarczych ................................................................................................... 9 I.3. Integracja ze strefą euro .................................................................................................................. 10 I.4. Cele polityki gospodarczej ............................................................................................................... 11 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza ........................................................................... 11 II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca............................................................................................ 11 II.2. Scenariusz średniookresowy........................................................................................................... 14 II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy .................................................. 17 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ........................................................... 18 III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu ......................................................................................... 18 III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu....................................................... 18 III.3. Sytuacja bieżąca............................................................................................................................ 23 III.4. Prognoza średniookresowa............................................................................................................ 27 III.5. Wynik strukturalny.......................................................................................................................... 34 III.6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych...................................................................... 39 III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych i samorządowych ............. 40 IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu........................................... 43 IV.1. Czynniki ryzyka.............................................................................................................................. 43 IV.2. Analiza wrażliwości........................................................................................................................ 45 IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu .......................................................................... 48 V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie.......................................................................... 49 V.1. Strategia ......................................................................................................................................... 49 V.2. Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności ....................................................... 52 V.3. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) ............................................................................ 54 VI. Jakość finansów publicznych........................................................................................................... 54 VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków .............................................................................. 54 VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów................................................................................... 58 VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych ......................................................................... 63 VII.1. Reguły fiskalne ............................................................................................................................. 63 VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora........................................................ 67 VII.3. Inne zmiany instytucjonalne.......................................................................................................... 67 Aneks..................................................................................................................................................... 69 3  Monitor Polski –5– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Spis tabel w. rcl Spis wykresów .go v.p l Tabela 1. Wynik strukturalny sektora ..................................................................................................... 34 Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) ........................................ 40 Tabela 3. Wpływ zmian w systemie emerytalnym na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych ................................................................................................................... 41 Tabela 4. Skumulowany wpływ zmian w systemie emerytalnym na dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ................................................................................................................... 42 Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją .................................................................. 49 Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych................................................................... 53 Tabela 7. Zobowiązania warunkowe ...................................................................................................... 54 Tabela 8. Wydatki według funkcji........................................................................................................... 58 Tabela 9. Skutki finansowe realizacji Działań zwiększających stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiających efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017 . 63 Tabela 10. Wzrost gospodarczy............................................................................................................. 69 Tabela 11. Procesy inflacyjne ................................................................................................................ 69 Tabela 12. Rynek pracy ......................................................................................................................... 70 Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych......................................................................................... 70 Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne.................................................................................. 71 Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych ..................................................................... 72 Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu .......................................................... 73 Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark).................................... 73 ww Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13...................................................................................... 13 Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB ....................................................................................... 21 Wykres 3. Tempo nominalne indykatora bazy podatkowej .................................................................... 25 Wykres 4. Różnica między wpływami VAT a indykatorem bazy VAT wyrażona w % wpływów z VAT (i2005 = 100) w porównaniu z luką produktową..................................................................... 25 Wykres 5. Zmiana luki produktowej na tle realnych zmian PKB w krajach UE....................................... 26 Wykres 6. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ...................................................... 27 Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych ....................................................... 29 Wykres 8. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB................ 31 Wykres 9. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB........................................................................................ 33 Wykres 10. Dochody, wydatki i wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych........................... 34 Wykres 11. Luka produktowa obliczona zgodnie z nową i starą metodyką w okresie 2004–13............. 36 Wykres 12. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie 2007–17 .............................................................................................................................. 37 Wykres 13. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej......................................................................................... 38 Wykres 14. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)....................................... 46 Wykres 15. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)................. 47 Wykres 16. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)............................................. 47 4  Monitor Polski –6– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 ww w. rcl .go v.p l Wykres 17. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres).................................................................................................................... 48 Wykres 18. Wskaźnik S1 dla krajów UE ................................................................................................ 51 Wykres 19. Dekompozycja wskaźnika S2 dla krajów UE....................................................................... 51 Wykres 20. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013–80............................ 52 Wykres 21. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia pośredniego)........ 56 Wykres 22. Nakłady brutto na środki trwałe ........................................................................................... 57 Wykres 23. Wydatki socjalne ................................................................................................................. 57 Wykres 24. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem ........................................................................................................ 59 Wykres 25. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku ...............................................................................................................................60 Wykres 26. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne ............................................................................................................................ 61 Wykres 27. Obciążenia podatkowe........................................................................................................ 62 5  Monitor Polski –7– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Podsumowanie v.p l Coroczna aktualizacja Programu konwergencji (dalej jako Program) przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych. Dokument opracowano zgodnie z wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich Unii Europejskiej. Po raz pierwszy Program stanowi część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego na podstawie ustawy o finansach publicznych. WPFP będzie z kolei podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2015. .go Obecna aktualizacja Programu powstawała równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2013 r. 2 Program oraz KPR zostaną w kwietniu, w ramach semestru europejskiego, przekazane Komisji Europejskiej oraz Radzie. Zalecenia Rady wydane na podstawie oceny obu programów powinny zostać uwzględnione przed podjęciem kluczowych decyzji w sprawie budżetu na rok przyszły. Podobnie jak w 2013 r., opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2014 r. będą przedmiotem dyskusji polskiego Parlamentu. I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE W 2009 r. Rada Ecofin (tj. ministrowie państw Unii Europejskiej do spraw finansów i gospodarki) stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu. Zaleciła wówczas jego skorygowanie do poniżej 3% PKB najpóźniej w 2012 r., m.in. poprzez zmniejszenie deficytu strukturalnego (tzw. wysiłek fiskalny) o przynamniej 1¼ pkt. proc. PKB średnio w okresie 2010–12. w. rcl Szacunki przedstawione w Programie z kwietnia 2013 r. wskazywały, że nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2012 r. do 3,9% PKB (wobec 5% PKB w 2011 r.). Zarazem jednak był on o 1 pkt proc. PKB gorszy od założonego w Programie z 2012 r. Decydujący wpływ na niezrealizowanie celu budżetowego wywarło wyraźne pogorszenie koniunktury w otoczeniu zewnętrznym Polski, a w ślad za nim spowolnienie wzrostu gospodarczego w kraju. W efekcie dochody sektora w 2012 r. okazały się znacznie mniejsze od planowanych. Z drugiej strony, średnioroczna poprawa wyniku strukturalnego w latach 2010–12 (1,4 pkt. proc. PKB 3) była większa od zalecanej przez Radę. Poziom nominalnego deficytu przekraczający wartość referencyjną 3% PKB oznaczał jednak, że procedura nadmiernego deficytu nie mogła zostać uchylona. Rada Ecofin, pozytywnie oceniając w czerwcu 2013 r. skuteczność działań podjętych dotychczas przez Polskę dla redukcji deficytu, przesunęła więc termin na zlikwidowanie nadmiernego deficytu o 2 lata, tj. do 2014 r. 4 ww Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa podlegające procedurze nadmiernego deficytu do przedkładania instytucjom unijnym i publikowania raportów z działań podjętych w związku z rekomendacjami Rady Ecofin. W raporcie z października 2013 r. 5 Polska oszacowała, że nominalny deficyt sektora wzrośnie w 2013 r., mimo działań konsolidacyjnych, do 4,8% PKB. Podkreślono, że wzrost deficytu wynika niemal w całości z pogorszenia warunków cyklicznych, struktury wzrostu gospodarczego i związanego z tymi czynnikami spadku dochodów sektora. Mając na uwadze wpływ konsolidacji fiskalnej na wzrost gospodarczy, uznano, iż ograniczenie deficytu w 2013 r. do wyznaczonego w rekomendacjach Rady Ecofin poziomu 3,6% PKB miałoby charakter silnie 2 Zalecenie Rady z 9 lipca 2013 r. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016, dostępne na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:217:0063:0066:PL:PDF 3 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 4 http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2013-06-21_pl_1267_council_en.pdf 5 Dostępny na stronie Ministerstwa Finansów pod linkiem: Informacja o działaniach podjętych przez Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady z art. 126.7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 2013 r. 7  Monitor Polski –8– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l procykliczny: zagrażałoby perspektywom wzrostu gospodarczego i niosłoby ze sobą istotne ryzyko recesji, jeszcze głębszego załamania dochodów podatkowych oraz dalszego zwiększenia deficytu sektora. Jednocześnie wskazano na podjęte działania na rzecz ograniczenia wzrostu deficytu, w tym przede wszystkim na nowelizację budżetu państwa na 2013 r., której elementem było ograniczenie wzrostu wydatków o 0,5% PKB. .go Równocześnie we wspomnianym raporcie przewidywano osiągnięcie w 2014 r. jednorazowej nadwyżki sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,6% PKB oraz trwałe skorygowanie nadmiernego deficytu do 3% PKB w 2015 r. W listopadzie Komisja Europejska uznała 6, na podstawie raportu oraz swoich najnowszych prognoz, że Polska nie podjęła skutecznych działań dla wdrożenia rekomendacji Rady z czerwca. Stwierdzono również, że dla zmniejszenia deficytu do poniżej 3% PKB w wyznaczonym przez Radę Ecofin czasie niezbędne byłoby podjęcie w 2014 r. dodatkowych działań o charakterze strukturalnym odpowiadających 1,6% PKB 7. Tak wysoki roczny wysiłek strukturalny byłby znacznie większy niż poprawa deficytu strukturalnego poprzednio zalecana przez Radę Ecofin (średnio co najmniej 1¼ pkt. proc. PKB w okresie 2010–12 oraz 1,3% PKB na 2013 r.), mimo że deficyt sektora był znacznie mniejszy niż w 2009 r., a dług pozostawał poniżej progu 60% PKB. Co więcej, zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. skutkowałoby znaczącym obniżeniem tempa wzrostu PKB, które i tak kształtowało się znacząco poniżej potencjału. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, Komisja Europejska uznała za potrzebne określenie nowego terminu skorygowania nadmiernego deficytu. W konsekwencji Rada Ecofin przyjęła w dniu 10 grudnia 2013 r. kolejne rekomendacje dla Polski 8, przesuwając termin zlikwidowania nadmiernego deficytu na 2015 r. W nowych rekomendacjach sformułowano cele budżetowe dla Polski w okresie 2013–15 jako deficyty nominalne odpowiednio: 4,8% PKB, 3,9% PKB i 2,8% PKB (z wyłączeniem wpływu transferu aktywów z otwartych funduszy emerytalnych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Rada Ecofin stwierdziła też, że osiągnięcie celów budżetowych wymaga poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku następnym 9. W porównaniu do jesiennych prognoz Komisji Europejskiej 10 oznacza to potrzebę podjęcia przez Polskę nowych działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r. w. rcl Rada Ecofin zaleciła Polsce również: – poprawę jakości finansów publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, dokładny przegląd wydatków socjalnych i ich wydajności; – zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji podatkowej; – nadanie bardziej wiążącego charakteru oraz zwiększenie przejrzystości ram instytucjonalnych finansów, w tym dostosowanie definicji (metodyki) stosowanych w krajowym systemie budżetowym do metodyki stosowanej w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA) oraz zapewnienie odpowiednio szerokiego zakresu jej zastosowania, poprawę monitorowania wykonania budżetu państwa w trakcie danego roku i zapewnienie skutecznego oraz terminowego monitorowania przestrzegania stabilizującej reguły wydatkowej na podstawie wiarygodnych i niezależnych analiz sporządzanych przez niezależne instytucje lub instytucje wyposażone w funkcjonalną autonomię względem władz fiskalnych. Niniejsza aktualizacja Programu zawiera informacje o działaniach Polski w reakcji na rekomendacje Rady z 10 grudnia ub.r. (por. rozdziały III, VI i VII). Sama ocena skuteczności działań dla zlikwidowania nadmiernego deficytu jest natomiast dokonywana przez Radę Ecofin na podstawie analiz Komisji Europejskiej. ww Z opublikowanych w lutym br. prognoz Komisji Europejskiej 11 wynika, że Polska zrealizuje cele budżetowe na lata 6 Dokument roboczy służb Komisji. Analiza sytuacji budżetowej w Polsce po przyjęciu zalecenia Rady dla Polski z dnia 21 czerwca 2013 r. mającego na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego, dostępny http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2013-1115_pl_communication_swd_pl.pdf 7 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 8 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML 9 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 10 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee7_en.pdf 11 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee2_en.pdf 8 na  Monitor Polski –9– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l 2013 i 2014. Szacunek deficytu nominalnego w 2013 r. (4,4% PKB) był mniejszy od rekomendowanego przez Radę Ecofin, podczas gdy jego prognoza na rok bieżący (3,8% PKB bez uwzględnienia transferu aktywów z OFE) była lepsza od poziomu zaleconego przez Radę. Z kolei deficyt prognozowany na 2015 r. (3,5% PKB) był znacząco powyżej celu budżetowego. W raporcie z 15 kwietnia br. 12Polska, zgodnie ze wspomnianymi rekomendacjami, szczegółowo poinformowała Radę Ecofin i Komisję Europejską o konsolidacyjnych działaniach rządu. Zimowe szacunki Komisji Europejskiej nie uwzględniały więc tych działań. .go Zgodnie z informacjami i prognozami przedstawionymi w kwietniowym raporcie oraz w bieżącym Programie, deficyt nominalny powinien zostać trwale zredukowany do poniżej 3% PKB w 2015 r. Rząd pozostaje zdeterminowany, aby ograniczać nierównowagę finansów publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Kolejne lata będą więc zorientowane na osiągnięcie przez Polskę średniookresowego celu budżetowego (MTO), czyli deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB. Redukcji deficytu, osiągnięciu MTO i utrzymaniu długu sektora instytucji rządowych i samorządowych znacznie poniżej wartości referencyjnej 60% PKB będzie sprzyjać przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej wprowadzonej w 2013 r. (por. rozdział VII.1). I.2. Koordynacja polityk gospodarczych Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem ich wspólnego zainteresowania i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach. w. rcl Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. Zatwierdzony w marcu br. przez Radę Europejską zestaw pięciu priorytetów polityki gospodarczej pozostaje niezmienny od trzech lat i obejmuje m.in. konsolidację fiskalną przyjazną wzrostowi gospodarczemu 13. Jest to również priorytet polskiego rządu (por. rozdział III). Do końca kwietnia państwa członkowskie przedkładają Komisji Europejskiej i Radzie UE aktualizacje Krajowych Programów Reform i programów stabilności lub konwergencji. Powinny one uwzględniać wspomniane wytyczne wskazane przez Radę Europejską. Na podstawie analizy otrzymanych dokumentów Rada Ecofin wydaje w lipcu rekomendacje dla polityk gospodarczych państw członkowskich, kończąc w ten sposób semestr europejski. Państwa członkowskie powinny uwzględnić zalecenia przy projektowaniu budżetów na kolejny rok podczas krajowego semestru. W opinii z dnia 9 lipca 2013 r. do poprzedniego Programu Rada Ecofin zaleciła Polsce m.in. 14: poprawę jakości wydatków publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, przegląd wydatków w celu lepszego ukierunkowania polityki społecznej oraz zwiększenie oszczędności kosztowej i efektywności wydatków na opiekę zdrowotną. Zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji podatkowej; – zapewnienie wdrożenia w 2013 r. stabilizującej reguły wydatkowej spójnej z zasadami Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA). Podjęcie działań usprawniających mechanizmy rocznej i średniookresowej koordynacji budżetowej na różnych szczeblach administracji. ww – Rekomendacje z lipca dotyczące poprawy jakości finansów publicznych oraz wdrożenia reguły wydatkowej zostały w dużym stopniu powtórzone w rekomendacjach Rady Ecofin dla Polski z grudnia 2013 r., wspomnianych 12 Kolejne raporty będą przesyłane tym instytucjom co najmniej co pół roku. 13 Por. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 20 i 21 marca 2014 r. na stronie http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/141756.pdf 14 Por. przypis 2. 9  Monitor Polski – 10 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l w rozdziale I.1. Informacje o wdrażaniu rekomendacji Rady Ecofin wynikających z procedury nadmiernego deficytu (por. rozdziały VI i VII) dotyczą więc zarazem realizacji zaleceń Rady Ecofin z opinii do Programu z 2013 r. Zalecenia Rady Ecofin z lipcowej opinii do Programu dotyczące wdrożenia strategii budżetowej zapewniającej zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. zdezaktualizowały się natomiast w świetle rekomendacji Rady Ecofin z grudnia, które przesunęły termin skorygowania nadmiernego deficytu na 2015 r. Ponadto, według grudniowych rekomendacji Rady Ecofin, konsolidacja fiskalna powinna być wsparta kompleksowymi reformami strukturalnymi, spójnymi z rekomendacjami Rady wydanymi w lipcu w ramach semestru europejskiego. Stopień zaawansowania zaleconych reform strukturalnych omówiony został w tegorocznej edycji KPR. I.3. Integracja ze strefą euro .go Wprowadzenie euro stanowi strategiczny cel Polski. Rząd niezmiennie postrzega przyjęcie wspólnej waluty jako korzystne, uznając, że główną przyczyną obecnego kryzysu w strefie euro był sposób prowadzenia polityki gospodarczej przez wybrane państwa członkowskie oraz słabość niektórych rozwiązań instytucjonalnych strefy euro, nie zaś samo wprowadzenie euro. W obliczu wskazanych wyżej uwarunkowań strategia integracji Polski ze strefą euro jest oparta na czterech filarach. Filar pierwszy stanowi ukierunkowanie polityki gospodarczej Polski na trwałe wypełnienie kryteriów konwergencji, w szczególności kryterium dotyczącego dyscypliny fiskalnej. Stabilna perspektywa wypełnienia kryteriów w horyzoncie dwóch lat uczestnictwa w ERM II oraz osiągnięcie porozumienia politycznego co do przeprowadzenia zmian legislacyjnych niezbędnych do przyjęcia wspólnej waluty stanowią warunki przystąpienia do tego mechanizmu. Warunki te zostały sformułowane przez rząd w 2010 r. w dokumencie Uwarunkowania realizacji kolejnych etapów Mapy Drogowej Przyjęcia Euro przez Polskę. w. rcl Filar drugi to podjęcie dodatkowych działań wzmacniających potencjał polskiej gospodarki, w tym w obszarze instytucjonalnym. Brak odpowiedniego przygotowania przed przyjęciem euro do funkcjonowania w warunkach wspólnej polityki pieniężnej i kursowej może bowiem skutkować powieleniem scenariusza kryzysowego obserwowanego w peryferyjnych państwach strefy euro. Filar trzeci obejmuje gruntowne przygotowanie techniczno-organizacyjnej strony procesu. Dotychczas opracowano dwa kluczowe dokumenty: Ramy Strategiczne Narodowego Planu Wprowadzenia Euro, przyjęte przez Radę Ministrów w 2010 r., oraz Narodowy Plan Wprowadzenia Euro, zatwierdzony w 2011 r. przez Komitet do Spraw Europejskich. Biorąc pod uwagę skalę zmian w Unii Europejskiej i strefie euro, za celową uznano aktualizację Narodowego Planu Wprowadzenia Euro w zakresie konsekwencji tych zmian dla strategii przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. Termin zakończenia prac nad dokumentem jest warunkowy względem podjęcia wiążących rozwiązań na forum unijnym co do kluczowych zmian instytucjonalnych, w szczególności dotyczących unii bankowej. Od rezultatu tych zmian zależy bowiem obszar koniecznych dostosowań instytucjonalnych, prawnych oraz krajowy bilans korzyści i kosztów z wprowadzenia wspólnej waluty. ww Filar czwarty stanowi zaś ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, a w szczególności jej wzmocnienie instytucjonalne, w tym utworzenie systemu zarządzania kryzysowego oraz mechanizmów zapobiegających powstawaniu kryzysów w przyszłości. Na forach unijnych Polska aktywnie uczestniczy w pracach mających na celu trwałą poprawę stabilności wspólnego obszaru walutowego, kluczowej dla realizacji tego filaru strategii. Ze względu na dużą niepewność co do terminu wypełnienia warunków bezpiecznej integracji Polski ze strefą euro obecnie rząd nie określa przewidywanej daty przyjęcia euro. Rząd uznaje jednak za korzystne dla Polski kontynuowanie przygotowań do wprowadzenia euro, w szczególności w zakresie filarów I i II strategii integracji. Ponadto, w ramach III filaru strategii integracji, międzyinstytucjonalna struktura organizacyjna ds. wprowadzenia euro przez Polskę na bieżąco analizuje zmiany instytucjonalne w strefie euro pod kątem ich konsekwencji dla procesu przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. 10  Monitor Polski – 11 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 I.4. Cele polityki gospodarczej v.p l Przyjęta przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 r. Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 15 (dalej jako Strategia) formułuje główny cel rządu w średnim horyzoncie czasowym jako wzmocnienie i wykorzystanie gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych potencjałów zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój kraju oraz poprawę jakości życia ludności. Strategia wskazuje trzy obszary strategiczne, na których koncentrować się powinny główne działania w celu przyspieszenia procesów rozwojowych: Sprawne i efektywne państwo, Konkurencyjna gospodarka oraz Spójność społeczna i terytorialna, stanowiące również bazę dla przygotowania kolejnych aktualizacji KPR, w tym KPR 2014/2015. .go Podkreśla się przy tym złożoność wyzwania, jakie stanowi konieczność równoważenia finansów publicznych i zwiększania oszczędności przy jednoczesnym wdrażaniu wizji rozwoju opartego na likwidowaniu największych barier rozwojowych i w coraz większym stopniu opartego na edukacji, cyfryzacji i innowacyjności. Przyjęte w Strategii założenia dotyczące konsolidacji finansów publicznych (prowadzonej zgodnie z kolejnymi edycjami Programu) oznaczają, że warunek niezbędny dla wdrożenia wspomnianej wyżej wizji rozwoju stanowi racjonalizacja struktury wydatków i ich reorientacja na działania kluczowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego kraju. w. rcl Zrównoważone finanse publiczne są niezbędnym warunkiem dla stabilności makroekonomicznej i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wzmocnieniu stabilności makroekonomicznej w Polsce sprzyjać też będzie m.in. planowane utworzenie Rady do spraw Ryzyka Systemowego, skupiającej przedstawicieli organów należących do sieci bezpieczeństwa finansowego (Narodowy Bank Polski, Ministerstwo Finansów, Komisja Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny). Do zadań Rady należeć będzie m.in. rozpoznanie, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego, tj. ryzyka wystąpienia zakłóceń w funkcjonowaniu krajowego systemu finansowego, które mogłyby prowadzić do wystąpienia nierównowagi makroekonomicznej zagrażającej stabilności wzrostu gospodarczego. W przypadku stwierdzenia ryzyka systemowego obowiązkiem Rady będzie podjęcie działań w celu ograniczenia prawdopodobieństwa jego materializacji lub ograniczenie jego potencjalnych skutków. Odpowiedni, powołujący tę Radę i wyposażający ją w niezbędne instrumenty oddziaływania, projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym został poddany konsultacjom zewnętrznym. Kolejnym etapem będzie przekazanie projektu pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów. Ponadto trwają prace nad wzmocnieniem bezpieczeństwa i stabilności całego sektora finansowego w Polsce, w tym nad nowymi rozwiązaniami z zakresu uporządkowanej likwidacji banków (resolution). Celem projektowanej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz zmianie niektórych ustaw jest przede wszystkim stworzenie ram prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania uporządkowanej likwidacji banków, nadanie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu uprawnień umożliwiających przeprowadzenie takiego postępowania oraz określenie źródeł finansowania tych procesów. Projekt ustawy będzie tym samym częściowo implementował przepisy finalizowanego projektu dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Ministerstwo Finansów prowadzi obecnie konsultacje zewnętrzne wspomnianego projektu ustawy. II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca ww Od początku ubiegłego roku – po okresie słabego wzrostu w 2012 r. – miało miejsce stopniowe przyspieszenie tempa wzrostu aktywności w gospodarce polskiej (kw/kw, sa). W efekcie poziom PKB w IV kw. był już o 2,7% wyższy niż rok wcześniej, a dane były lepsze od przewidywań. W wyraźnym trendzie wzrostowym utrzymywał się eksport, któremu sprzyjała wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw, a od II kw. 2013 r. także poprawa dynamiki aktywności na polskich głównych rynkach eksportowych. Znalazło to swoje odbicie w wyższej dynamice produkcji przemysłowej, a w II połowie roku – także inwestycji. Zarysowała się też poprawa sytuacji na rynku 15 Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 25.09.2012 r., dostępna na: http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_112012_1.pdf 11  Monitor Polski – 12 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l pracy, przejawiająca się wzrostem popytu na pracę i spadkiem bezrobocia, przy wciąż jednak ograniczonej presji płacowej. W efekcie w tendencji wzrostowej znalazły się sprzedaż detaliczna i konsumpcja prywatna. Od II połowy ubiegłego roku coraz większą rolę we wzroście PKB (w ujęciu r/

1. r)zaczął odgrywać popyt krajowy, zarówno konsumpcyjny, jak i inwestycyjny, chociaż głównym czynnikiem wzrostu pozostał eksport netto. Pomimo obserwowanej w trakcie ubiegłego roku stopniowej poprawy większości kategorii makroekonomicznych ich przeciętne zmiany w całym 2013 r. były z reguły mniej korzystne niż rok wcześniej. PKB zwiększył się o 1,6%, tj. mniej niż w 2012 r. (2,0%). Obniżenie tempa wzrostu gospodarczego to w dużej mierze efekt utrzymującej się słabej koniunktury w pozostałych krajach UE, zwłaszcza tych należących do strefy euro. PKB UE zwiększył się o 0,1% po spadku o 0,4% rok wcześniej; aż dziesięć krajów UE zanotowało spadek PKB. Słaba dynamika popytu krajowego wpłynęła również na tylko nieznaczny wzrost importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada ok. ¾ polskiego eksportu towarów), po spadku zanotowanym w 2012 r. Wciąż rósł wprawdzie import Niemiec, z którymi Polska utrzymuje najsilniejsze kontakty handlowe, ale i w tym przypadku jego tempo wzrostu utrzymało się na niskim poziomie. .go Spowolnienie gospodarcze wpłynęło na nieznaczny, bliski stagnacji, spadek popytu na pracę 16. Było to efektem wciąż niskiego tempa wzrostu zatrudnienia oraz pogłębienia spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. W ujęciu sektorowym te zmiany to skutek kontynuacji tendencji spadkowej liczby pracujących w rolnictwie, czego nie był w stanie zrównoważyć wzrost liczby pracujących w usługach i niewielki przyrost liczby pracujących w szeroko rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo). Słaby popyt na pracę przyczynił się do wzrostu bezrobocia. Stopa bezrobocia wyniosła 10,3% (wobec 10,1% rok wcześniej i 10,8% przeciętnie w UE). Stagnacji liczby pracujących towarzyszyła ograniczona presja płacowa. Siła przetargowa pracowników w negocjacjach płacowych była ograniczana przez wciąż relatywnie wysoki poziom bezrobocia. w. rcl Mimo poprawy rocznej dynamiki konsumpcji prywatnej w IV kw. jej wzrost w całym 2013 r. wyniósł zaledwie 0,8%, wobec 1,2% zanotowanych rok wcześniej i był to najsłabszy wynik od początku publikacji tej zmiennej (tj. od 1996 r.). Oprócz wciąż słabej dynamiki realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych, będącej pochodną sytuacji na rynku pracy, przyczyniła się do tego niska dynamika kredytów konsumpcyjnych. Gospodarstwa domowe nie wspierały też bieżącej konsumpcji oszczędnościami, zwiększając – wciąż bardzo niską – stopę oszczędności dobrowolnych (tj. bez uwzględniania korekty z tytułu zmiany udziałów netto gospodarstw domowych w rezerwach funduszy emerytalnych). W 2013 r. po raz kolejny wzrost inwestycji sektora prywatnego nie był w stanie zrekompensować dużego spadku inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, co w efekcie wpłynęło na ograniczenie łącznych inwestycji w całej gospodarce. Ten czynnik, wraz ze spowolnieniem tempa wzrostu konsumpcji prywatnej oraz wyraźnie ujemnym wkładem zapasów, spowodował stagnację popytu krajowego. Głównym czynnikiem wzrostu PKB, w efekcie niższej dynamiki wolumenu importu niż eksportu, pozostał eksport netto. ww Dynamika realna PKB w 2013 r. była wprawdzie dodatnia, jednak wyraźnie niższa niż wskazywałoby potencjalne tempo wzrostu gospodarki polskiej szacowane na ok. 3,2% 17. Konsekwencją słabszego tempa wzrostu gospodarczego w okresie 2012 i 2013 było szybkie domknięcie luki produktowej, która jeszcze w 2011 r. była na relatywnie wysokim poziomie plus 2,0% potencjalnego PKB. Szacuje się, że w 2013 r. poziom rzeczywistego PKB spadł poniżej poziomu potencjalnego, czego efektem była ujemna luka produktowa w skali ok. minus 1,2% potencjalnego PKB. Łącznie w okresie 2012 i 2013 luka produktowa pogorszyła się aż o 3,2 pkt. proc., czyli znacznie głębiej niż w okresie kryzysu finansowego (2009 i 2010), kiedy zmiana luki wyniosła 2,5 pkt. proc. Oznacza to istotne pogorszenie warunków cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej i polityki gospodarczej. 16 Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na danych BAEL. 17 Szacunki potencjalnego PKB i luki produktowej zgodne są z najnowszą metodologią Komisji Europejskiej, której szczegóły przedstawione są w części III.5 Programu. 12  Monitor Polski – 13 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Źródło: Ministerstwo Finansów .go v.p l Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13 w. rcl Stagnacja popytu krajowego i negatywna luka produktowa spowodowały, że inflacja przez cały ubiegły rok utrzymywała się na niskim poziomie. Od grudnia 2012 r. pozostawała ona poniżej celu inflacyjnego NBP, a od lutego 2013 r. także poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od tego celu. Bardzo niski poziom inflacji to – oprócz słabej presji popytowej i w efekcie niskiej inflacji bazowej – także efekt stabilizacji cen na światowych rynkach surowcowych. W grudniu inflacja wyniosła tylko 0,7% w skali rocznej (wobec 2,4% w analogicznym miesiącu rok wcześniej), a średnioroczna inflacja obniżyła się do 0,9% z 3,7% w 2012 r. O słabej presji inflacyjnej w gospodarce świadczy również fakt, że w 2013 r. zarówno ceny produkcji sprzedanej przemysłu, jak i ceny produkcji budowlano-montażowej były niższe niż rok wcześniej. Struktura wzrostu PKB ze słabym popytem krajowym wpłynęła na dalszą poprawę ujemnego salda rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego, które wyniosło 1,3% PKB wobec 3,7% PKB rok wcześniej. Zawężenie nierównowagi zewnętrznej to w głównej mierze zasługa poprawy salda handlowego w efekcie wyższej dynamiki eksportu niż importu. Wysoki pozostał natomiast deficyt dochodów odzwierciedlający głównie dochody zagranicznych inwestorów bezpośrednich, jednak przy rosnącym udziale dochodów nierezydentów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w inwestycje portfelowe. Deficyt rachunku bieżącego w dużej mierze finansowany był przez napływ kapitału długookresowego, tj. głównie środków unijnych klasyfikowanych na rachunku kapitałowym. W przeciwieństwie do tego saldo napływu inwestycji portfelowych nierezydentów, które uważane są za najmniej stabilne źródło zewnętrznego finansowania, odnotowało tylko niewielką nadwyżkę. ww W warunkach niskiej dynamiki aktywności gospodarczej i wzrostu ryzyka utrzymania się inflacji poniżej celu w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała w pierwszych siedmiu miesiącach 2013 r. cykl łagodzenia polityki pieniężnej, redukując podstawowe stopy procentowe NBP łącznie o 1,75 pkt. proc. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna została obniżona do rekordowo niskiego poziomu 2,5% i średnio w roku ukształtowała się w wysokości 2,95%. We wrześniu Rada przedstawiła wskazówki co do przyszłego kształtu polityki pieniężnej (forward guidance), które przewidywały utrzymanie stóp procentowych NBP na niezmienionym poziomie przynajmniej do końca 2013 r. Deklaracja ta została następnie dwukrotnie wydłużona: w listopadzie do połowy 2014 r., a w marcu 2014 r. co najmniej do końca III kw. 2014 r. W 2013 r. kurs złotego kształtował się głównie pod wpływem czynników globalnych. Po kilku miesiącach względnej stabilizacji w okresie maj – czerwiec złoty znacznie się osłabił w wyniku odpływu kapitału z rynków wschodzących, wywołanego obawami o zmniejszenie przez Fed skali programu skupu aktywów. W czerwcu NBP interweniował na rynku walutowym w celu ograniczenia nadmiernych wahań kursu złotego. Do ponownej 13  Monitor Polski – 14 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l deprecjacji polskiej waluty doszło na przełomie sierpnia i września, kiedy negatywny wpływ na krajowy rynek walutowy wywarł wzrost globalnej awersji do ryzyka. W ostatnich miesiącach roku zmienność kursu złotego do euro znacznie spadła, a kurs złotego na koniec roku się umocnił. W rezultacie kurs złotego ukształtował się w 2013 r. średnio na poziomie 4,1975 EUR/PLN oraz 3,1608 USD/PLN. II.2. Scenariusz średniookresowy .go Bieżące prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest UE, pozwalają na optymistyczną ocenę perspektyw wzrostu gospodarczego w Polsce. Zgodnie z szacunkami opublikowanymi w lutym 2014 r., Komisja Europejska oczekuje, że obserwowany od II kw. 2013 r. powrót PKB w UE na ścieżkę wzrostową będzie od 2014 r. wspierany przyspieszeniem popytu wewnętrznego, w tym rosnącym tempem wzrostu konsumpcji i inwestycji. Pozwoli to na zmniejszenie ryzyka dla obserwowanego ożywienia w Unii ze strony czynników zewnętrznych i będzie istotnym czynnikiem stabilizującym proces normalizacji sytuacji gospodarczej krajów Unii. Eksperci Komisji Europejskiej szacują, że realny wzrost PKB UE w 2014 r. przyspieszy do 1,5% w stosunku do 0,1% przyrostu zanotowanego w roku ubiegłym. W 2015 r. realne tempo wzrostu PKB ma już wynieść 2,0%. Uwzględniając bardziej zbilansowaną strukturę wzrostu gospodarczego, autorzy opublikowanej w lutym prognozy szacują, że import UE, który jest najważniejszym indykatorem zmian popytu na polski eksport, zwiększy się w roku bieżącym o 4,0%. Oznacza to znaczące przyspieszenie tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej (o ok. 3,5 pkt. proc.) w stosunku do wyniku zanotowanego w 2013 r. W 2015 r. import UE ma zwiększyć się realnie o 5,6%. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach udział importu w PKB UE zacznie się stopniowo stabilizować, co oznacza, że realny wzrost importu wyniesie odpowiednio 5,4% w 2016 r. i 4,8% w 2017 r. w. rcl W latach 2014 i 2015 udział inwestycji publicznych w PKB ustabilizuje się na poziomie obserwowanym w 2013 r., tj. 3,9% PKB. Pewnego spadku tego udziału można oczekiwać w okresie 2016 i 2017. Związane jest to z wygaszeniem projektów finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2007–13, które w latach 2014 i 2015 będą realizowane równolegle z projektami nowej perspektywy 2014–20. Spadek udziału inwestycji publicznych w PKB w Polsce nie będzie jednak duży, do ok. 3,5% PKB w 2017 r., a sam udział pozostanie jednym z największych spośród krajów Unii. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013. Zgodnie z przyjętym scenariuszem, w horyzoncie do 2017 r. w Polsce oczekiwany jest niewielki spadek ludności ogółem o 0,1% w stosunku do poziomu z 2013 r. Ludność w wieku produkcyjnym (15–74 lata) obniży się w tym okresie o ok. 0,7%. Przyjęty scenariusz kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej (według metodologii BAEL, grupa wiekowa 15–74 lata), uwzględniający m.in. działania rządu polegające na znacznym ograniczeniu możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz podniesieniu wieku emerytalnego, przewiduje jednak ograniczenie negatywnych skutków demograficznych dla rynku pracy. W horyzoncie prognozy, tj. do 2017 r., podaż pracy wzrośnie o ok. 0,3% w stosunku do poziomu z 2013 r., co oznacza kontynuację trendu wzrostowego w odniesieniu do współczynnika aktywności zawodowej w tempie zbliżonym do obserwowanego w 2013 r. ww Uwzględniając spodziewany wzrost liczby osób aktywnych zawodowo oraz prognozowane przyrosty pracujących, w horyzoncie Programu oczekiwane jest systematyczne ograniczanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu w latach 2009–13. Szacuje się, że w 2014 r. stopa bezrobocia spadnie do 9,8% z 10,3% zanotowanych w roku poprzednim. W 2015 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 9,3%, aby w okresie do 2017 r. zmniejszyć się do 7,9%. W horyzoncie prognozy stopa bezrobocia pozostawać będzie powyżej poziomu stopy bezrobocia równowagi (NAWRU) szacowanej na ok. 9,3% w 2014 r. i 7,7% w 2017 r., chociaż w kolejnych latach różnica ta będzie się zmniejszać 18. Zmiany w obserwowanej stopie bezrobocia są konsekwencją prognozowanych zmian w popycie na pracę. Oczekuje się, że w 2014 r. liczba osób pracujących wzrośnie przeciętnie o 0,6% po spadku o 0,1% w roku poprzednim. W latach 2015–17 przyrost liczby pracujących będzie nieco wyższy i ustabilizuje się na poziomie 0,8% co roku. Prezentowane zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w horyzoncie Programu założenie o utrzymaniu liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw. 2013 r. 18 Szacunki NAWRU przygotowane są zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej. 14  Monitor Polski – 15 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l Utrzymywanie się stopy bezrobocia powyżej poziomu wynikającego ze stopy bezrobocia równowagi oraz planowane ograniczenie wzrostu funduszu wynagrodzeń w większości jednostek podsektora rządowego i w podsektorze ubezpieczeń społecznych są czynnikami, które w horyzoncie Programu będą zmniejszać presję na wzrost wynagrodzeń w całej gospodarce. W 2014 r. tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia (3,8%) będzie, podobnie jak w 2013 r., wyższe niż przyrost wydajności pracy. Różnica pomiędzy tymi kategoriami ekonomicznymi będzie jednak nieduża, 0,2 pkt. proc., czyli o 0,5 pkt. proc. niższa niż w 2013 r. W kolejnych latach prognozowane tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia będzie już niższe niż oczekiwane zmiany wydajności pracy i wyniesie odpowiednio 4,7% w 2015 r., 5,2% w 2016 r. i 5,6% w 2017 r. .go Obowiązujący w Polsce system waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który w dużej części zależy od inflacji z roku poprzedniego, skutkować będzie w najbliższych latach spadkiem udziału w PKB wydatków na renty i emerytury. Wynika to z prognozowanej ścieżki inflacji oraz funduszu wynagrodzeń, dla których to kategorii spodziewane jest przyspieszenie tempa wzrostu w kolejnych latach. W konsekwencji udział w PKB dochodów do dyspozycji emerytów i rencistów, pomimo oczekiwanego zwiększania się liczby świadczeniobiorców, powinien spadać. W poprzednich latach obserwowano wzrost tego udziału. Uwzględniając jednak szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia oraz liczby pracujących, prognozuje się, że realny wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych w horyzoncie Programu będzie średnio tylko ok. 0,5 pkt. proc. niższy niż wzrost PKB. W okresie prognozy wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych będzie oczekiwany relatywnie szybki wzrost nadwyżki operacyjnej w tym sektorze, czyli dochodu osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, którego zmiany w większym stopniu powinny być powiązane z dynamiką sektora rynkowego niż całego PKB. Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w latach 2014 i 2015 realny wzrost spożycia prywatnego wyniesie odpowiednio 2,2% i 3,0% pomimo spodziewanego wzrostu dobrowolnej stopy oszczędności. W kolejnych latach, wraz z poprawą warunków na rynku pracy i oczekiwanym polepszeniem nastrojów konsumentów dzięki lepszej koniunkturze, realne tempo wzrostu spożycia prywatnego przyspieszy do 3,9% oraz 4,0%. w. rcl Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu w celu redukcji nadmiernego deficytu. Efektem zaplanowanych działań (por. rozdział III) będzie redukcja udziału spożycia publicznego w PKB w horyzoncie Programu. Szacowane realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w kolejnych latach to odpowiednio 2,4% w 2014 r., 1,1% w 2015 r., 1,4% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r. Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji w otoczeniu zewnętrznym od 2011 r. w Polsce obserwuje się również odbudowę inwestycji prywatnych po silnym spadku tej kategorii ekonomicznej w latach 2009 i 2010. Udział inwestycji prywatnych w PKB systematycznie rośnie i w 2013 r. osiągnął 14,6%, czyli 0,1 pkt. proc. poniżej poziomu z początku poprzedniego ożywienia inwestycyjnego (tj. w okresie przystąpienia do UE w 2004 r.). Pomimo obserwowanych tendencji wzrostowych udział inwestycji prywatnych w PKB pozostaje znacznie poniżej poziomu zanotowanego w szczycie koniunktury poprzedzającym kryzys finansowy, kiedy to w 2008 r. wyniósł on 17,7%. Przewiduje się, że w horyzoncie Programu tendencja odbudowy tego udziału będzie kontynuowana. W 2014 r. inwestycje prywatne zwiększą się realnie o 4,5%, aby w kolejnych latach osiągnąć tempo wzrostu na poziomie odpowiednio 7,8% w 2015 r., 9,6% w 2016 r. oraz 9,3% w 2017 r. Pomimo wysokiego tempa wzrostu udział inwestycji prywatnych w PKB w ostatnim roku prognozy będzie o ok. 0,5% PKB niższy niż średnio w latach 2007 i 2008. Czynnikiem wspierającym wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będzie oczekiwane utrzymanie się kosztu kapitału na relatywnie niskim poziomie w związku z niskimi stopami procentowymi oraz w efekcie uruchomienia programu Inwestycje Polskie. ww W kolejnych latach prognozy oczekiwane ożywienie koniunktury wpłynie pozytywnie na wzrost stanu rzeczowych środków obrotowych, który powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że wraz z odbudową popytu finalnego wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie się stopniowo zwiększać z ok. 0,2 pkt. proc. w 2014 r. do 0,3 pkt. proc. w 2015 r. i 0,5 pkt. proc. w 2016 r., aby w 2017 r. zmniejszyć się do 0,4 pkt. proc., co związane będzie z prognozowaną stabilizacją tempa wzrostu popytu w kraju i za granicą. W okresie 2009–13 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 39,4% do 47,8%. Tak dynamiczna zmiana struktury polskiego PKB wynika z wysokiej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw względem zagranicznych partnerów handlowych oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego w tym okresie. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy prezentowanej w Programie zależność polskiej gospodarki od sytuacji na rynkach zewnętrznych stopniowo się zmniejszy, wzrośnie natomiast udział w PKB popytu krajowego. Prognozuje się, że 15  Monitor Polski – 16 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l w 2014 r. realne tempo wzrostu eksportu będzie jeszcze wyższe niż tempo wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 5,0%, wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego poziomu 48,4%. W kolejnych latach tempo to zacznie się jednak stopniowo obniżać do 4,9% w 2015 r., 4,8% w 2016 r. i 4,1% w 2017 r. W konsekwencji udział eksportu w PKB spadnie w 2017 r. do 46,0%. Kształtowanie się popytu finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu importu w Polsce. Oczekuje się, że w 2014 r. realny wzrost importu, podobnie jak w latach 2011–13, pozostanie niższy niż prognozowany wzrost eksportu i wyniesie 4,0%. W kolejnych latach, wraz z dalszym przyspieszeniem popytu w kraju, realne tempo wzrostu importu przyspieszy do odpowiednio 5,1% w 2015 r., 5,5% w 2016 r. i 5,4% w 2017 r. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2014 r. spadnie do plus 0,5 pkt. proc. względem 1,6 pkt. proc. w 2013 r. W kolejnych latach zmniejszy się on do 0,0 pkt. proc. w 2015 r., minus 0,3 pkt. proc. w 2016 r. i minus 0,6 pkt. proc. w 2017 r. .go Kształtowanie się eksportu netto jest determinantą salda obrotów towarowych i ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2014 r. deficyt rachunku bieżącego spadnie do poziomu 0,9% PKB w porównaniu z 1,3% PKB z 2013 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostanie deficyt dochodów będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto polskiej gospodarki. W kolejnych latach prognozy deficyt w rachunku bieżącym bilansu płatniczego zacznie się stopniowo pogłębiać i wyniesie odpowiednio 1,4% w 2015 r., 2,1% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy deficyt ten będzie w całości finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. w. rcl Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2014 r. wyniesie 3,3%, czyli dwukrotnie więcej niż w 2013 r. Podstawowym czynnikiem odpowiedzialnym za przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego w roku bieżącym będzie oczekiwane przyspieszenie w popycie krajowym, w tym głównie wyższe tempo wzrostu spożycia prywatnego oraz utrzymanie wysokiej dynamiki inwestycji prywatnych. Prognozuje się, że w 2015 r. realne tempo wzrostu PKB wyniesie 3,8%, a w latach 2016 i 2017 ustabilizuje się na poziomie 4,3%. W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona będzie w warunkach utrzymującej się ujemnej luki produktowej 19, chociaż następować będzie jej stopniowe domykanie się. Szacuje się, że w 2014 r. luka produktowa w relacji do potencjalnego PKB zmniejszy się do minus 1,0% z minus 1,2% w roku poprzednim. W 2015 r. luka spadnie szybciej, do minus 0,7%, aby w 2016 r. osiągnąć poziom 0,0% PKB potencjalnego. Od 2017 r. luka powinna być już dodatnia, na poziomie ok. 0,5% PKB potencjalnego. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 3,2% szacowanego dla lat 2013 i 2014 do ok. 3,7% w 2017 r., głównie wskutek oczekiwanego przyspieszenia tempa wzrostu produktywności czynników produkcji oraz kontynuacji zmniejszania się stopy bezrobocia równowagi (NAWRU). Pozostanie ono jednak niższe niż w latach 2007–11, kiedy średnio wyniosło ok. 4,0%. Do 2017 r. włącznie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego. Umacnianiu się polskiej waluty powinny sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym niewielki deficyt rachunku bieżącego, napływ inwestycji zagranicznych oraz istotny spadek premii za ryzyko związany z ograniczeniem nierównowagi finansów publicznych. Zakłada się, że duże znaczenie dla kształtowania się kursu walutowego będzie miał ostatni z wymienionych czynników, w tym wyjście Polski z procedury nadmiernego deficytu. ww W przypadku inflacji prognozuje się, że po wyraźnym spadku w końcu 2012 r. i utrzymaniu się jej na niskim poziomie w 2013 r. również w roku bieżącym inflacja średnioroczna (mierzona CPI) pozostanie niska i wyniesie 1,2% w porównaniu z 0,9% w roku ubiegłym. W kolejnych latach, przy założeniu stabilizacji cen na rynkach surowcowych oraz uwzględniając utrzymującą się wysoką ujemną lukę produktową i oczekiwaną tendencję aprecjacyjną złotego, przewiduje się, że presja inflacyjna będzie bardzo ograniczona. Zakłada się jednak, że czynnik ten, jak również fakt dalszego zacieśniania polityki fiskalnej znajdą wyraz w odpowiednim dostosowaniu polityki monetarnej, co pozwoli na stworzenie właściwego policy mix, którego efektem będzie stopniowy powrót CPI w okolicę środka dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań. W 2017 r., w związku 19 Szacunki zgodne z najnowszą metodologią Komisji Europejskiej, której szczegóły przedstawione są w części III.5 Programu. 16  Monitor Polski – 17 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l z planowanym powrotem stawek podatku VAT do 22% z 23% oraz do 7% z 8%, prognozowany jest tymczasowy spadek CPI do średnio 2,2%. II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy Rząd poprzez szereg zintegrowanych strategii realizuje politykę zorientowaną na zapewnienie korzystnych warunków dla rozwoju przedsiębiorczości i potencjału wzrostu gospodarczego kraju. Działania te mają przede wszystkim na celu poprawę dostępu przedsiębiorstw do kapitału, kreowanie postaw przedsiębiorczych, instytucjonalne, organizacyjne i finansowe wzmocnienie otoczenia przedsiębiorstw, a także wypełnienie luki informacyjnej i przeciwdziałanie negatywnym skutkom prognozowanych zmian demograficznych na równowagę poszczególnych sektorów gospodarki polskiej. Oczekiwanym efektem prowadzonych działań będzie poprawa produktywności czynników produkcji i zwiększenie dostępnego zasobu tych czynników, co w konsekwencji pozwoli na osiągnięcie wyższego poziomu rozwoju gospodarczego i zwiększy przeciętny standard życia obywateli. .go Jednym z realizowanych działań jest program Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie utrzymania w gospodarce wysokiej dynamiki inwestycji w projekty infrastrukturalne mające zasadnicze znaczenie dla gospodarki narodowej oraz strategicznych interesów państwa. Program Inwestycje Polskie ma się koncentrować na stworzeniu warunków dla długookresowego finansowania rentownych projektów inwestycyjnych w obszarze infrastruktury energetycznej i gazowej, zagospodarowania złóż węglowodorowych, infrastruktury transportowej, samorządowej (utylizacja odpadów, komunikacja), przemysłowej oraz telekomunikacyjnej. W konsekwencji będzie przyczyniał się do realizacji celów zaplanowanych w Strategii Rozwoju Transportu do 2020 roku (z perspektywą do 2030 roku) oraz w Strategii Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko (perspektywa do 2020 roku). w. rcl W celu utrzymania wysokiej aktywności gospodarczej podejmowane są działania zaplanowane w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego ukierunkowane na efektywniejsze wykorzystanie czynnika pracy. W odpowiedzi na potrzeby pracodawców i pracowników w Kodeksie pracy zostały wprowadzone zmiany zezwalające na wprowadzenie ruchomego czasu pracy i wydłużenie okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy. Zastosowanie elastycznego czasu pracy powinno przyczynić się do zwiększenia efektywności zasobów ludzkich zaangażowanych w procesy gospodarcze. Wśród podejmowanych przez rząd działań strukturalnych na rzecz poprawy warunków funkcjonowania przedsiębiorstw należy wymienić Strategię Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, której wdrażanie będzie przyczyniać się do budowy gospodarki w coraz większym stopniu opartej na wiedzy. Realizacja działań zaplanowanych w tej strategii sprzyjać będzie wzrostowi innowacyjności i efektywności gospodarki, w rezultacie poprawiać się będzie konkurencyjność gospodarki rozumiana jako długookresowa zdolność do sprostania konkurencji zewnętrznej. Poprawie otoczenia biznesu będzie też służyć realizacja Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014–2020. Program ten, wpisując się w cele Europejskiej Agendy Cyfrowej, przewiduje w szczególności wspieranie tworzenia sieci szerokopasmowych oraz rozwoju e-usług publicznych na poziomie centralnym. ww Polska gospodarka staje też przed poważnym wyzwaniem, jakim są zmiany w strukturze demograficznej. Zgodnie z prognozami demograficznymi, w Polsce będzie obserwowany ubytek ludności w wieku produkcyjnym. Jest to zjawisko na tyle silne, że nawet oczekiwana poprawa wskaźników aktywności zawodowej może nie wystarczyć, aby zapobiec spadkowi podaży pracy. Zmniejszająca się podaż pracy wraz z postępującą konwergencją tempa wzrostu produktywności czynników produkcji do poziomów obserwowanych w krajach rozwiniętych stanowić będą poważną barierę dla potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej. Aby minimalizować negatywne skutki dla gospodarki wynikające z tych tendencji, rząd podjął działania polegające m.in. na ograniczeniu możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz stopniowym wydłużeniu wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn. Skutki tych działań w największym stopniu dotyczyć będą grupy wiekowej 45+, gdzie wskaźniki aktywności zawodowej dotychczas były wyraźnie niższe niż średnio w gospodarkach rozwiniętych. Oczekuje się, że wynikiem wprowadzonych zmian będzie wzrost aktywności osób po 45. roku życia (taki wzrost już można dostrzec w bieżących danych dotyczących aktywności zawodowej w Polsce). Dodatkowym bodźcem do pozostawania na rynku pracy tej grupy wiekowej będzie rosnący udział osób, których świadczenia emerytalne będą wypłacane z systemu zdefiniowanej składki. Związany z tym oczekiwany spadek 17  Monitor Polski – 18 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l stopy zastąpienia (relacja wysokości przyznanej emerytury do ostatniej pensji) będzie motywować starsze pokolenia do późniejszego odchodzenia na emeryturę. Aktywność zawodowa Polaków powinna się również poprawiać w związku z konwergencją struktury gospodarki w kierunku struktury bardziej typowej dla gospodarek rozwiniętych, tj. z większym udziałem sektora usług. Pozwoli to na łatwiejsze wejście na rynek pracy młodszych kohort, dla których obecnie obserwowany współczynnik aktywności zawodowej jest wyraźnie niższy niż średnio w UE. Wsparciem w aktywizacji tej grupy wiekowej ludności będzie obowiązek zapewnienia przez gminy miejsc w przedszkolach dla wszystkich czterolatków, a później także dla trzylatków, jak również reforma edukacji i objęcie sześciolatków obowiązkiem szkolnym. .go Jednym z podstawowych celów prowadzonej przez rząd polityki fiskalnej jest zapewnienie stabilności finansowej państwa w średnim i długim okresie. Zdrowe finanse publiczne sprzyjają poprawie wyników gospodarki. Poprzez pozytywny wpływ na oszczędności krajowe oraz spadek premii za ryzyko uwzględnianej w cenie kapitału pozwalają one na szybszą akumulację kapitału i w efekcie przyczyniają się do przyspieszenia tempa wzrostu potencjalnego PKB. Podstawowym aspektem stabilności jest konieczność zapewnienia odpowiedniego podziału obciążeń między obecne i przyszłe pokolenia. Niestosowanie się do tego ograniczenia może spowodować w określonym momencie w przyszłości konieczność znaczącego i trwałego podniesienia podatków. Stabilność finansów publicznych wyznacza określone ramy, w których powinny być realizowane inne funkcje polityki fiskalnej, tj. alokacyjna, redystrybucyjna oraz stabilizacyjna. Brak dyscypliny fiskalnej może prowadzić do negatywnej i gwałtownej reakcji rynków finansowych i w efekcie do negatywnych konsekwencji makroekonomicznych, w postaci spadku zagregowanego popytu i pogorszenia sytuacji na rynku pracy. Osiągnięcie długookresowej stabilności finansów publicznych poprzez redukcję nadmiernego deficytu jest też ważnym zobowiązaniem naszego kraju wobec Unii Europejskiej. w. rcl Zapewnieniu średnio- i długookresowej stabilności finansowej państwa sprzyja m.in. wprowadzona w 2013 r. stabilizująca reguła wydatkowa, której celem jest ograniczenie nadmiernego, niemającego pokrycia w zmianach bazy podatkowej, wzrostu wydatków. Dodatkowo wprowadzenie reguły i wynikające z tego ograniczenie budżetowe dla łącznej puli wydatków spowoduje reorganizację struktury wydatków publicznych. Kolejnym istotnym elementem polityki fiskalnej jest przyjęta przez rząd strategia konsolidacyjna sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu, która stara się z jednej strony minimalizować negatywne skutki mnożników fiskalnych dla sytuacji społeczno-gospodarczej kraju, z drugiej – tak konsolidować finanse publiczne, aby doprowadzić do optymalnej z punktu widzenia wzrostu gospodarczego zmiany ich struktury. Zasadność prowadzonych działań potwierdzają wyniki gospodarki polskiej w okresie po kryzysie finansowym. III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu ww Rząd pozostaje zdeterminowany, aby dalej ograniczać nierównowagę finansów publicznych w celu stworzenia bezpiecznych i trwałych fundamentów dla rozwoju kraju. W dalszej części rozdziału III przedstawiono działania służące zlikwidowaniu nadmiernego deficytu w 2015 r. i kontynuacji konsolidacji fiskalnej w kolejnych latach prognozy. Mając na uwadze realizację głównego celu polityki gospodarczej rządu, jakim jest przyjazna wzrostowi gospodarczemu konsolidacja fiskalna, za konieczne uznano ponadto wprowadzenie – poprzez zmianę ustawy o finansach publicznych – trwałej, antycyklicznej, stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział VII.1). Celem reguły jest zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej nierównowagi, ale zarazem zapobieganie konieczności nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej, zwłaszcza w warunkach znacznego spowolnienia gospodarczego. Wprowadzona reguła wypełnia zobowiązania wynikające z dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu Konsolidacyjne działania rządu doprowadziły w latach 2010–13 do ograniczenia wydatków o 2,8 pkt. proc. PKB. Z kolei wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których ostatecznym 18  Monitor Polski Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 – 19 – Poz. 319 v.p l beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, zostały zmniejszone aż o 3,2 pkt. proc. PKB. Taka skala ograniczenia wydatków była możliwa m.in. dzięki: obowiązującej od 2011 r. wydatkowej regule dyscyplinującej (art. 112a ustawy o finansach publicznych), ograniczającej tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków sztywnych do 1% realnie w skali roku. W 2013 r. reguła ta została zastąpiona stabilizującą regułą wydatkową (por. rozdział VII.1), pomocniczo zastosowaną przy opracowywaniu budżetu na rok 2014; stabilizująca reguła wydatkowa w sposób wiążący będzie stosowana, począwszy od ustawy budżetowej na rok 2015; – ograniczeniu (od 2011 r.) funduszu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych poprzez przyjęcie generalnej zasady o jego zamrożeniu na nominalnym poziomie z roku poprzedniego; – okresowemu (w czasie, gdy Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu) zakazowi przyjmowania przez rząd projektów ustaw, których skutkiem może być spadek dochodów jednostek sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów oraz projektów powodujących zwiększenie wydatków (art. 112c ustawy o finansach publicznych). Regulacja ta pod koniec 2013 r. została zastąpiona stabilizującą regułą wydatkową; – aktualnie obowiązującym – zmodyfikowanym w 2009 r. – regułom fiskalnym dla samorządów (por. rozdział VII.1): .go – zasadzie co najmniej zrównoważonego wyniku bieżącego wynikającej z art. 242 ustawy o finansach publicznych (od 2011 r.);  indywidualnym limitom zadłużenia – określonym w art. 243 ustawy o finansach publicznych (od 2014 r. – limit obliczany będzie na podstawie trzyletniej średniej ruchomej, po raz pierwszy za lata 2011–13). W 2013 r., w celu ułatwienia absorpcji środków z UE, zmodyfikowano regułę, poszerzając krąg wyłączeń o spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanym tymi zobowiązaniami; w. rcl  – ograniczeniu przywilejów uprawniających do wcześniejszego przejścia na emeryturę; – ograniczeniu od 2011 r. wysokości zasiłku pogrzebowego do 4 tys. zł – a następnie utrzymywaniu kwoty zasiłku na niezmienionym poziomie przez następne lata; – wprowadzeniu kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Z kolei po stronie dochodowej najważniejszymi działaniami strukturalnymi były: ograniczenie części składki na ubezpieczenie emerytalne przekazywanej do OFE (część przekazywana do OFE została zmniejszona od maja 2011 r. z 7,3% podstawy wymiaru do 2,3%); – podwyższenie stawek VAT z 22% do 23% i z 7% na 8%, przy równoczesnym zmniejszeniu stawki z 7% do 5% na podstawowe towary żywnościowe (od stycznia 2011 r.); – podwyższenie składki rentowej stanowiącej obciążenie pracodawcy o 2 pkt. proc. (od lutego 2012 r.); – ograniczenie możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego przy nabyciu samochodów osobowych z homologacją ciężarową i paliwa wykorzystywanego do ich napędu (od początku 2011 r.); – podwyższenie akcyzy na olej napędowy i opłaty paliwowej (od stycznia 2012 r.); – podwyższenie akcyzy na papierosy (corocznie od 2010 r.); – zniesienie ulgi na biokomponenty w akcyzie (od maja 2011 r.); – utrzymanie na nominalnym poziomie z 2009 r. progów podatkowych i zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodu w PIT; – zmiany w podatku od zysków z lokat bankowych ograniczające możliwość unikania tego podatku (wprowadzone w 2012 r.); ww – 19  Monitor Polski – 20 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 wprowadzenie opłaty za korzystanie z niektórych zasobów złóż naturalnych (podatku od wydobycia miedzi i srebra od kwietnia 2012 r.); – rozszerzenie stosowania mechanizmu reverse charge (poszerzenie katalogu wyrobów w odniesieniu do których stosuje się wspomniany mechanizm od 2013 r.); – wprowadzenie solidarnej odpowiedzialności w VAT nabywcy za zobowiązania podatkowe sprzedawcy wyrobów stalowych oraz paliw (do których nie ma zastosowania mechanizm odwrotnego obciążenia) i złota nieobrobionego, a także dla sprzedawców tych towarów (od 2013 r.); – zmianę stawki podatku VAT na usługi pocztowe niepowszechne, świadczone przez operatora publicznego, do poziomu 23% (od kwietnia 2013 r.); – ograniczenie 50% kosztów uzyskania przychodów z tytułu praw autorskich i praw pokrewnych (od stycznia 2013 r.); – ograniczenie ulgi internetowej i modyfikacja ulgi na dzieci (od stycznia 2013 r.); – objęcie podatkiem akcyzowym suszu tytoniowego, który był nielegalnie wykorzystywany jako produkt tytoniowy nieobjęty podatkiem akcyzowym (od 2013 r.); – objęcie akcyzą gazu ziemnego do celów opałowych, z wyjątkiem gospodarstw domowych (od listopada 2013 r.); – obniżenie limitu uprawniającego podatników do zwolnienia z obowiązku prowadzenia ewidencji kasowej (z 40 tys. zł do 20 tys. zł) (od stycznia 2013 r.); – wprowadzenie systemu aukcji sprzedaży praw do emisji CO2 (w 2013 r.). .go v.p l – w. rcl Pomimo tak licznych i o znacznym efekcie działań strukturalnych dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2010–13 zwiększyły się zaledwie o 0,4 pkt. proc. PKB, przy czym dochody po oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych, spadły o 0,1 pkt. proc. Było to głównie efektem słabego popytu krajowego, niekorzystnej dla finansów publicznych struktury wzrostu gospodarczego (zwiększenie wkładu eksportu netto), bardzo niskiej inflacji oraz – co szczególnie istotne – procykliczności dochodów podatkowych (por. rozdział III.3). Negatywny wpływ na dochody sektora wywarły także problemy z przestrzeganiem przepisów podatkowych. ww W efekcie w 2013 r. miało miejsce wyhamowanie tempa konsolidacji fiskalnej. Podczas gdy deficyt nominalny w 2011 r. został ograniczony o 2,8 pkt. proc. PKB, a rok później o dalsze 1,2 pkt. proc. PKB, w 2013 r. deficyt wzrósł i osiągnął 4,3% PKB, tj. o 0,4 pkt. proc. więcej niż w 2012 r. 20  Monitor Polski – 21 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 .go v.p l Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w. rcl Objaśnienia: z dochodów i wydatków wyłączono środki z bezzwrotnej pomocy unijnej, których wpływ na wynik sektora jest neutralny. Źródło: Ministerstwo Finansów Konsekwencją pogorszenia się sytuacji fiskalnej było przyjęcie w grudniu 2013 r. przez Radę Ecofin nowych rekomendacji dla Polski 20 w ramach procedury nadmiernego deficytu. Termin zlikwidowania nadmiernego deficytu został w nich przesunięty na 2015 r. Zgodnie z nowymi rekomendacjami, Polska powinna ograniczyć deficyt do 3,9% PKB w 2014 r. (z prognozowanego wówczas na 2013 r. poziomu 4,8% PKB) i następnie do 2,8% PKB w 2015 r. z wyłączeniem wpływu transferu aktywów OFE. Rada Ecofin oceniła, że osiągnięcie celów budżetowych wymaga poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku następnym 21. W porównaniu do jesiennych prognoz Komisji Europejskiej oznaczało to potrzebę podjęcia przez Polskę nowych działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r. ww Konsekwentna realizacja przez rząd opisanych powyżej działań, zarówno wdrożonych wcześniej, a mających skutki w 2013 r. i latach kolejnych, jak i nowych działań (wdrażanych w II połowie 2013 r., tj. m.in. ograniczenie wydatków o 0,5% PKB przy okazji nowelizacji ustawy budżetowej i wprowadzenie zmian podatkowych ograniczających wyłudzenia), spowodowała, że już w 2013 r. deficyt wyniósł 4,3% PKB, tj. znacznie poniżej poziomu rekomendowanego przez Radę celu budżetowego 4,8% PKB. Biorąc pod uwagę fakt, że w ubiegłym roku realny wzrost PKB ukształtował się tylko nieznacznie powyżej prognozowanego na potrzeby krajowych projekcji budżetowych (1,6% wobec 1,5% w nowelizacji budżetu państwa), a luka produktowa była ujemna, najniższa od wstąpienia Polski do UE i jedna z najniższych w UE, lepszy od prognozowanego wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2013 r. należy uznać za efekt działania przede wszystkim czynników strukturalnych. 20 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML 21 Szacunki zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 21  Monitor Polski – 22 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 –  podwyżka stawki akcyzy na papierosy (od początku 2014 r.),  podwyżka stawki akcyzy na alkohol etylowy (od początku 2014 r.); w podatku VAT:  utrzymanie podwyższonych stawek VAT na niezmienionym poziomie – pierwotnie planowano obniżenie wszystkich stawek VAT od początku 2014 r. o 1 pkt. proc., obniżka stawek VAT o 1 pkt proc. nastąpi w 2017 r.,  ograniczenie możliwości uzyskania zwrotu części podatku VAT od niektórych wydatków poniesionych na cele mieszkaniowe (ustawa o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi),  zmiany w zakresie możliwości odliczania podatku naliczonego przy zakupie samochodów z tzw. kratką oraz paliw do ich napędu – co jest związane z zakończeniem obecnie obowiązującej derogacji na stosowanie ograniczeń w tym obszarze,  wprowadzenie systemu mini one-stop-shop od 2014 r. – zmiana będzie polegała na zmianie miejsca świadczenia usług w odniesieniu do usług telekomunikacyjnych, nadawczych, radiowych i telewizyjnych oraz świadczonych drogą elektroniczną na rzecz osób niebędących podatnikami; w podatku CIT:  wprowadzenie opodatkowania spółek komandytowo-akcyjnych,  wyłączenie prawa do korzystania ze zwolnienia od podatku CIT wypłat dywidend i innych dochodów (przychodów) z tytułu udziału w zyskach osób prawnych podlegających odliczeniu w spółce wypłacającej oraz sposobu określania przychodów świadczeń w naturze (od 2015 r.); w. rcl – w podatku akcyzowym: .go – v.p l W związku ze wspomnianymi rekomendacjami Rady z 10 grudnia ub.r. Polska postanowiła oprócz utrzymania w mocy działań, które poprzez swój mechanizm, corocznie – w warunkach wzrostu gospodarczego – obniżają deficyt 22, wprowadzić dalsze działania. Na 2014 r. zostały zaplanowane i wdrożone: – zmiany w zasadach odliczania VAT od samochodów służbowych używanych dla celów prywatnych (pozytywny wpływ na dochody z podatków dochodowych); – wpłaty w latach 2014 i 2015 do budżetu państwa przez PGL Lasy Państwowe po 800 mln zł rocznie; począwszy od 2016 r., będzie obowiązywał system wpłat do budżetu centralnego z Lasów Państwowych w wysokości 2% uzyskanych przez Lasy Państwowe przychodów ze sprzedaży drewna; – zwiększenie odcinków dróg, na których pobierane są opłaty za przejazd w systemie ETC (via TOLL); – utworzenie przy centralnej ewidencji pojazdów Krajowego Punktu Kontaktowego; – odstąpienie od wdrożenia mechanizmu umożliwiającego podatnikom podatku dochodowego od osób prawnych przekazywanie 1% podatku na rzecz jednostek naukowych – zgodnie z decyzją Rady Ministrów, kwestie te będą uzależnione od stanu finansów publicznych. Dodatkowo trwają prace nad: oskładkowaniem umów cywilnoprawnych, w szczególności zbiegów umów zlecenia, oraz wprowadzeniem składki emerytalnej i rentowej od wynagrodzeń członków rad nadzorczych; likwidacją niższej 50% stawki podatku leśnego dla lasów ochronnych; ww – – 22 Przykładem takich działań jest: stały nominalny poziom progów podatkowych i zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodu w PIT – co powoduje coroczną, dodatkową podwyżkę efektywnej stawki podatkowej; zamrożenie funduszu wynagrodzeń w podsektorze rządowym i ubezpieczeń społecznych czy utrzymywanie na stałym nominalnym poziomie np. zasiłku pogrzebowego – które z kolei obniżają poziom wydatków w relacji do PKB. Przytoczone przykłady powodują trwałe tzw. wyrastanie z deficytu w relacji do PKB. 22  Monitor Polski – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 ograniczeniem preferencji w opodatkowaniu nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, które nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia tej działalności ze względów technicznych, do budynków i budowli z wyłączeniem gruntów; zniesieniem zwolnienia z tytułu nabycia własności nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne lub jego część z podatku od spadków i darowizn oraz podatku od czynności cywilnoprawnych. v.p l – – 23 – Ponadto terminowemu zlikwidowaniu nadmiernego deficytu służyć będzie wdrażanie pakietu działań ułatwiających podatnikom wypełnianie ich zobowiązań wobec państwa i podnoszących wydajność administracji podatkowej (por. rozdział VI.2 przedstawiający Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017). Podjęcie kroków w tym obszarze zalecała Polsce Rada Ecofin w opinii do ubiegłorocznego Programu, jak też w rekomendacjach z grudnia ub.r. dotyczących zlikwidowania nadmiernego deficytu (por. rozdział VI.2). Realizacja pakietu, ogłoszonego przez Ministerstwo Finansów w dniu 15 kwietnia 2014 r., pociągnie za sobą wzrost dochodów sektora już w 2014 r. o 1,9 mld zł, jednak pełne efekty przyniesie dopiero w latach kolejnych. – likwidacja uprzywilejowanych zasad ustalania wysokości uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy, a także pracowników wymiaru sprawiedliwości (sędziowie i prokuratorzy) w okresie choroby – zostaną oni objęci rozwiązaniami zbliżonymi do systemu powszechnego, tzn. w okresie choroby będą otrzymywali 80% uposażenia; w rezultacie oczekiwane są oszczędności z tytułu ograniczenia zwolnień lekarskich; zreformowanie zasad ustalania podstawy wymiaru zasiłku chorobowego, w przypadku gdy okres ubezpieczenia jest krótszy niż 12 miesięcy – zmiany te dotyczą osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą oraz innych grup osób, dla których podstawę wymiaru składek stanowi kwota zadeklarowana. W tym przypadku proponuje się uzależnienie podstawy wymiaru składek od okresu ubezpieczenia, tj. podstawę wymiaru stanowiłaby suma najniższej podstawy wymiaru składki oraz kwota stanowiąca 1/12 kwot nadwyżek ponad podstawę za każdy kolejny miesiąc (obecnie podstawę stanowi kwota zadeklarowana); rezygnacja – decyzją Rady Ministrów – z zamiaru wprowadzenia stypendium rektora dla najlepszych studentów na pierwszym roku studiów; wprowadzenie regulacji zezwalających na wspólną obsługę jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, co przyczyni się do zmniejszenia kosztów funkcjonowania aparatu administracyjnego i pionów obsługowych. w. rcl – .go Natomiast po stronie wydatkowej podejmowane są głównie działania wpływające na poziom wydatków o charakterze socjalnym i bieżącym, m.in.: – – Zaawansowane są prace nad tzw. e-zwolnieniami (elektronicznym systemem zwolnień lekarskich). Ich wprowadzenie zmniejszy koszty druku blankietów, jak również umożliwi szybsze podejmowanie kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich oraz kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do pracy. W rezultacie oczekiwać można uszczelnienia systemu zwolnień chorobowych, a tym samym zmniejszenia liczby wypłacanych zasiłków chorobowych (zmniejszenie liczby nieprawidłowo wystawionych zwolnień lekarskich). ww Zlikwidowaniu nadmiernego deficytu będą sprzyjać również czynniki wymienione w rozdziale III.4. III.3. Sytuacja bieżąca W 2013 r. kontynuowana była konsolidacja fiskalna zapoczątkowana w 2011 r. Po redukcji deficytu sektora w 2012 r. o 1,2 pkt. proc. PKB w stosunku do roku poprzedniego, deficyt w 2013 r. ukształtował się na poziomie wyższym niż w roku ubiegłym, tj. 4,3% PKB (wobec 3,9% PKB w 2012 r.). Warto podkreślić, że wzrost deficytu wynikał przede wszystkim ze spadku dochodów w relacji do PKB o 0,8 pkt. proc. PKB w stosunku do roku poprzedniego. Konsolidacja, podobnie jak w 2012 r., została osiągnięta głównie po stronie wydatkowej. Relacja 23  Monitor Polski – 24 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l wydatków krajowych 23 do PKB ukształtowała się w ub.r. na poziomie 40,4%, tj. o 0,2 pkt. proc. niższym niż w 2012 r. W 2013 r. wydatki na inwestycje publiczne zmniejszyły się o 0,7 pkt. proc. PKB, w tym wydatki na inwestycje podsektora rządowego aż o 0,6 pkt. proc. PKB. Tak znaczny spadek w tym podsektorze (o 26,9% r/
2. r)wynika głównie z mniejszych wydatków infrastrukturalnych realizowanych przez Krajowy Fundusz Drogowy w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011–2015. Inwestycje podsektora samorządowego zmniejszyły się 0,1 pkt. proc. PKB, tj. o 1,5% r/r, podczas gdy w 2012 r. spadek wynosił aż 17,8% r/r. .go W 2013 r. spożycie publiczne wzrosło nominalnie o 3,8% r/r (wobec 3,5% r/r w 2012 r.), a realnie o 2,8% r/r. Wzrost ten był wypadkową z jednej strony spadku kosztów pracy, z drugiej zaś wzrostu zużycia pośredniego, tj. zakupów sektora publicznego. Ograniczenie wydatków na koszty pracy w relacji do PKB o 0,1 pkt. proc. było możliwe głównie dzięki zamrożeniu wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych oraz ograniczeniu w podsektorze samorządowym wzrostu kosztów pracy do tempa wzrostu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zamrożenie wynagrodzeń w podsektorze rządowym, stanowiących punkt odniesienia dla innych jednostek sektora finansów publicznych, wpływa pośrednio na zachowania w zakresie kształtowania płac poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (poprzez występowanie efektu demonstracyjnego). Ponadto w 2013 r. miał miejsce wzrost zużycia pośredniego, tj. zakupów sektora publicznego, o 0,2 pkt. proc. PKB, przy czym krajowego zużycia pośredniego o 0,1 pkt. proc. PKB (głównie w podsektorze samorządowym). w. rcl Równolegle do działań konsolidacyjnych rząd podejmuje też działania służące przeciwdziałaniu negatywnym trendom demograficznym, tj. m.in. działania w ramach polityki prorodzinnej. Zmiany w tym zakresie dotyczą wydłużenia urlopów rodzicielskich i upowszechnienia wychowania przedszkolnego (por. rozdział III.4). W 2013 r. podwyższono wymiar dodatkowego urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz wprowadzono tzw. urlop rodzicielski (26 tygodni). Ponadto w 2013 r. podwyższono świadczenie pielęgnacyjne, wprowadzono nowe świadczenie opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy, a także uchwalono regulacje skutkujące zwiększeniem dostępności wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku od 3 do 5 lat w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Oczekuje się, iż efektem wprowadzonych zmian w zakresie opieki przedszkolnej będzie wzrost wskaźnika upowszechnienia przedszkolnego dzieci do poziomu porównywalnego z innymi krajami UE. W konsekwencji w 2013 r. odnotowano wzrost nominalny kategorii świadczenia społeczne inne niż transfery socjalne w naturze o 5,4% r/r, a w relacji do PKB odnotowano wzrost o 0,4 pkt. proc. PKB. W 2013 r., w związku z działaniami opisanymi w poprzednim akapicie, wydatki te rosły nieznacznie wyżej niż fundusz emerytur i rent (tj. największej części w tej kategorii) w omawianym okresie (wzrost o ok. 4,8% r/r), na co wpływ miał głównie wzrost wydatków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) na zasiłki macierzyńskie o ok. 18% r/r. ww Spadek relacji dochodów ze źródeł krajowych do PKB wyniósł w 2013 r. aż 0,7 pkt. proc., pomimo wprowadzenia zmian systemowych opisanych w poprzednim Programie. Gorsze niż przewidywano wykonanie dochodów w 2013 r. było głównie spowodowane słabszym niż planowano wykonaniem dochodów podatkowych z VAT, które z kolei wynikało z pogorszenia się otoczenia makroekonomicznego i pogłębienia luki produktowej. W 2013 r. ważony stawkami VAT indykator bazy 24 tego podatku wzrósł jedynie o ok. 1,0%. Struktura wzrostu gospodarczego w latach 2012 i 2013 przełożyła się w sposób negatywny na makroekonomiczną bazę podatku VAT. Od 2008 r. obserwuje się niekorzystny trend w kształtowaniu się bazy podatku VAT, co obrazuje 23 Po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wydzielenie tej kategorii jest o tyle istotne, że – zgodnie z metodyką ESA’95 – wpływ środków unijnych na deficyt jest neutralny, tj. dochody sektora z UE wykazywane są w wielkości wydatków sektora finansowanych ze środków z UE, niezależnie od kasowych przepływów. W rezultacie wydatki finansowane ze środków UE są zawsze neutralne dla deficytu sektora. Udział wydatków ogółem w PKB obniżył się w Polsce w 2013 r. o 0,2 pkt. proc., ale – jak wyżej zaznaczono – z punktu widzenia wpływu na deficyt sektora ocenie należy poddać zmianę wydatków krajowych. Analogicznie, analizując wpływ zmiany dochodów na wynik sektora, należy uwzględniać dochody ze źródeł krajowych. 24 Ważona suma spożycia prywatnego, zakupów netto i inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych. 24  Monitor Polski – 25 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Źródło: Ministerstwo Finansów. .go Wykres 3. Tempo nominalne indykatora bazy podatkowej VAT v.p l wykres 3 przedstawiający roczne tempo wzrostu indykatora bazy VAT (suma nominalnych wartości spożycia prywatnego oraz inwestycji i zużycia netto sektora finansów publicznych). w. rcl Spowolnienie tempa wzrostu bazy VAT było szczególnie widoczne w latach 2012 i 2013. Efekty kolejnego z rzędu spowolnienia wzrostu gospodarczego, szczególnie silnego w obszarze konsumpcji prywatnej – głównego elementu bazy podatkowej, zostały spotęgowane przez procykliczny charakter podatków (obserwowana w Polsce elastyczność podatków względem PKB, jak również względem indykatora bazy podatkowej jest procykliczna), wzmacniający działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury. Wykres 4 prezentuje zależność pomiędzy „luką podatkową VAT” a pozycją w cyklu koniunkturalnym. W cyklu koniunkturalnym występuje dużo silniejsza reakcja „luki podatkowej”, co świadczy o procykliczności elastyczności podatkowej. ww Wykres 4. Różnica między wpływami VAT a indykatorem bazy VAT wyrażona w % wpływów z VAT (i2005 = 100) w porównaniu z luką produktową Objaśnienia: indykator bazy VAT to spożycie prywatne, inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych i samorządowych. Źródło: Ministerstwo Finansów 25  Monitor Polski – 26 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 .go v.p l Uwzględniając procykliczny charakter elastyczności podatkowych, należy stwierdzić, że w latach 2012 i 2013 warunki gromadzenia dochodów podatkowych były wyjątkowo niesprzyjające pomimo wzrostu gospodarczego. Zgodnie z szacunkami Komisji Europejskiej dotyczącymi luki produktowej, w roku ubiegłym odchylenie komponentu cyklicznego PKB od potencjalnego poziomu wzrostu gospodarczego osiągnęło swoje minimum, którego poziom był najniższy od wstąpienia Polski do UE. Oznacza to, że warunki cykliczne dla gromadzenia dochodów były najgorsze od 2004 r. Pogorszenie koniunktury w Polsce w latach 2012 i 2013 było jednym z najgłębszych w UE, obok Cypru, Grecji, Czech i Włoch (por. wykres 5). W Polsce jednak, w przeciwieństwie do wspomnianych krajów, wzrost gospodarczy był dodatni. To nietypowe kształtowanie się warunków cyklicznych w Polsce (największe z obserwowanych odchylenie od linii trendu reprezentującej średnią zależność pomiędzy zmianą luki produktowej i realnego PKB) wskazuje, że w naszym kraju, pomimo negatywnych skutków kryzysu finansowego, udało się utrzymać relatywnie wysokie tempo wzrostu potencjalnego PKB. W tym kontekście jednak obserwowany w Polsce dodatni wzrost gospodarczy, ale na niewielkim poziomie, ok. 1,5%, oznacza dla finansów publicznych sytuację zbliżoną do obserwowanej w innych krajach w okresie recesji gospodarczej. W sytuacji znacznego osłabienia koniunktury gospodarczej uwidoczniły się również dodatkowe efekty cykliczne związane z działaniem automatycznych stabilizatorów. W 2013 r. wpływy z podatku CIT były znacznie niższe niż rok wcześniej (o ponad 10%). Tak niska dynamika wpływów z CIT była po części spowodowana znacznym pogorszeniem bieżących wyników przedsiębiorstw. Dodatkowo na niskie wykonanie dochodów z tego podatku wpływ, poprzez mechanizm rozliczenia rocznego, miał również opóźniony efekt słabej koniunktury w 2012 r. W sposób negatywny na poziom dochodów podatkowych w 2013 r. oddziaływał również obserwowany wzrost zaległości podatkowych, szczególnie w podatku VAT. Udział tych zaległości rósł, mimo zwiększenia intensywności kontroli skarbowych. ww w. rcl Wykres 5. Zmiana luki produktowej na tle realnych zmian PKB w krajach UE Źródło: AMECO, Ministerstwo Finansów W przypadku pozostałych dochodów podatkowych wykonanie było zbliżone do prognoz, jednakże i tu widoczne były efekty spowolnienia gospodarczego. W szczególności dotyczyło to podatku akcyzowego od paliw silnikowych. Wpływy z podatku PIT były nieznacznie wyższe niż planowano. 26  Monitor Polski Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 – 27 – v.p l Tylko dzięki wzmożonej dyscyplinie wydatkowej i podjęciu już w trakcie ubiegłego roku dodatkowych działań konsolidacyjnych udało się uniknąć większego wzrostu deficytu w 2013 r. III.4. Prognoza średniookresowa 1) Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Według najnowszych prognoz relacja dochodów krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ukształtuje się w 2014 r. na poziomie 45,4% PKB, tj. o 9,3 pkt. proc. wyższym niż w 2013 r. (m.in. jest to efekt jednorazowego transferu aktywów z tytułu reformy emerytalnej, a w kolejnych latach ukształtuje się odpowiednio na poziomie 36,3% PKB w 2015 r., 36,2% PKB w 2016 r. i 36,0% PKB w 2017 r.). w. rcl .go Wykres 6. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Źródło: Ameco, Ministerstwo Finansów ww Najważniejszym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych są wpływy z podatków związanych z produkcją i importem, a wśród nich oczywiście podatki pośrednie. Najważniejszym indykatorem wzrostu bazy podatkowej tej grupy podatków jest wzrost spożycia prywatnego, w zakresie którego prognozuje się (po 2014 r.) przyspieszenie tempa wzrostu. Z kolei inwestycje i zakupy netto sektora instytucji rządowych i samorządowych, które również stanowią istotną część bazy podatkowej, pozostaną w horyzoncie prognozy na stabilnym poziomie. W konsekwencji oczekiwanej stałej poprawy koniunktury gospodarczej, tj. domykania luki produktowej, bardzo prawdopodobne jest występowanie efektu procykliczności podatków pośrednich względem bazy podatkowej. Jednakże z uwagi na trudności z dokładnym oszacowaniem takiego efektu oraz chęć utrzymania konserwatywnego charakteru zaprezentowanej prognozy dochodów sektora finansów publicznych, założono proporcjonalny wzrost dochodów podatkowych względem bazy podatkowej. Stała poprawa wzrostu gospodarczego pozwala spodziewać się stopniowego przyspieszenia wzrostu wpływów osiąganych z opodatkowania dochodów z działalności gospodarczej, m.in. dzięki obniżaniu się corocznie (przez pięć kolejnych lat) kwot rozliczanych strat, które zostały osiągnięte w okresie spowolnienia. Wpływy ze wspomnianych wyżej podatków będą determinowane nie tylko sytuacją makroekonomiczną, lecz także zmianami systemowymi, które zostały omówione w rozdziale III.2. Drugą co do wielkości pozycję po stronie dochodowej sektora instytucji rządowych i samorządowych stanowią wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Kategoria ta będzie uzależniona od kształtowania się podstawy 27  Monitor Polski – 28 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 w. rcl .go v.p l ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej oraz od zmian instytucjonalnych. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po niskim szacowanym wzroście w 2013 r. o 2,3% r/r, powinno w kolejnych latach przyspieszać, by od 2016 r. ukształtować się nieco powyżej 6%. W całym okresie prognozy pozostanie ono poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. Głównym czynnikiem o charakterze instytucjonalnym, który będzie miał wpływ na wysokość składek na ubezpieczenia społeczne, są zmiany w systemie emerytalnym wprowadzone ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Wpływ na poziom składek będzie wynikać zarówno z ustanowienia wysokości składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92%, jak i z wprowadzenia możliwości wyboru uczestnictwa w OFE skutkującego (zgodnie z konserwatywnymi założeniami – por. rozdział IV.1) niższą liczbą członków, których składka będzie przekazywana do OFE. Założono, że w wyniku wyboru połowa członków OFE posiadająca prawo wyboru 25 zdecyduje się na pozostanie w OFE, natomiast druga połowa będzie gromadziła składki na subkoncie w ZUS. Początkowo, tj. w 2014 r., efekt ten będzie niższy od skutków zakładanych na kolejne lata, ponieważ zmiany wprowadzane niniejszą ustawą nie będą obowiązywały przez cały rok. Ponadto w wyniku zmian określonych we wspomnianej ustawie nastąpił jednorazowy transfer aktywów z prywatnie zarządzanych funduszy emerytalnych (OFE) do podsektora rządowego. Transakcja przejęcia aktywów przez rząd w zamian za przyszłe zobowiązania emerytalne zarejestrowana została jako dochód jednorazowy (one-off). Podobny charakter, ale już nie jednorazowy, będą miały stałe transfery (do FUS) aktywów zapisanych na kontach w OFE osób, którym pozostanie mniej niż 10 lat do osiągnięcia wieku emerytalnego – wynikające ze stopniowego przenoszenia aktywów do FUS (w ramach tzw. suwaka bezpieczeństwa). Założeniom i oczekiwanym efektom ostatniej reformy systemu emerytalnego poświęcono rozdział III.7. W przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych w całym horyzoncie prognozy zakłada się brak waloryzacji obowiązujących progów podatkowych oraz ustawowych zryczałtowanych kosztów uzyskania przychodów i kwoty zmniejszającej podatek. Dodatkowo, począwszy od 2014 r., na wpływy z PIT będzie pozytywnie oddziaływać istotne ograniczenie ulgi z tytułu użytkowania sieci Internet. Dodatkowo na poziom dochodów i ograniczenie deficytu, również po 2015 r., wpływać będzie wdrożenie działań przewidzianych w dokumencie Działania zwiększające stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiające efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017 (por. rozdział VI.2). 2) Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych ww Równolegle do działań strukturalnie zwiększających dochody rząd kontynuuje politykę ukierunkowaną na obniżanie relacji wydatków do PKB. Według najnowszych prognoz, relacja wydatków krajowych do PKB sektora instytucji rządowych i samorządowych ukształtuje się w 2014 r. na poziomie 39,6% PKB, tj. o 0,8 pkt. proc. niższym niż w 2013 r. W kolejnych latach będzie kontynuowany trend spadkowy wydatków krajowych i relacja ta ukształtuje się odpowiednio na poziomie 38,9% PKB w 2015 r., 38,0% PKB w 2016 r. i 37,2% PKB w 2017 r. 25 Począwszy od 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego składki na ubezpieczenie emerytalne w całości trafiać będą do ZUS. 28  Monitor Polski Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 – 29 – Poz. 319 Źródło: GUS, Ministerstwo Finansów .go v.p l Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w. rcl Spadek wydatków będzie efektem podjętych już działań (rozdział III.2) i silnego ich ograniczenia w ustawie budżetowej (wydatki budżetu państwa ogółem, zgodnie z ustawą budżetową na 2014 r. spadną nominalnie, w stosunku do wydatków zapisanych w nowelizacji ustawy budżetowej na 2013 r., o 0,6%). Równolegle do działań konsolidacyjnych rząd realizuje priorytetowe działania w ramach polityki prorodzinnej, mające na celu przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym. Zmiany w tym obszarze dotyczą wydłużenia urlopów rodzicielskich i upowszechnienia wychowania przedszkolnego. W 2013 r. podwyższono wymiar dodatkowego urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz wprowadzono tzw. urlop rodzicielski (26 tygodni). Zgodnie z nowymi regulacjami, łączny wymiar urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego wynosi 52 tygodnie w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, natomiast w przypadku porodów mnogich, w zależności od liczby dzieci urodzonych przy jednym porodzie od 65 do 71 tygodni. Nowe rozwiązania w większym niż dotychczas stopniu umożliwiają obojgu rodzicom korzystanie z urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego poprzez wprowadzenie mechanizmów ułatwiających ojcom sprawowanie opieki nad nowo narodzonym dzieckiem. ww W 2013 r. w sposób istotny podwyższono także świadczenie pielęgnacyjne, wprowadzono nowe świadczenie opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy, a także uchwalono regulacje skutkujące zwiększeniem dostępności wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku od 3 do 5 lat w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Oczekuje się, iż efektem wprowadzonych zmian w zakresie opieki przedszkolnej, będzie wzrost wskaźnika upowszechnienia wychowania przedszkolnego dzieci do poziomu porównywalnego z innymi krajami UE. Wsparcie dla młodych małżeństw i osób samotnych przewiduje ponadto ustawa o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi, obowiązująca od początku br. Przewiduje ona dopłaty do kredytów hipotecznych w wysokości 10% wartości mieszkania oraz dodatkowo 5% w przypadku par posiadających dziecko; na kolejne 5% mogą liczyć pary, jeżeli w ciągu pięciu lat po zakupie mieszkanie urodzi się trzecie bądź kolejne dziecko. Poziom wydatków socjalnych będzie też wynikał z realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o zgodności z Konstytucją RP niektórych artykułów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. W związku z tymi orzeczeniami ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. 29  Monitor Polski – 30 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l o ustaleniu i wypłacie emerytur, do których prawo uległo zawieszeniu w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 21 listopada 2012 r. przewiduje zwrot świadczeń z odsetkami emerytom, którym w wyżej wymienionym okresie zawieszono wypłatę świadczeń w związku z kontynuowaniem zatrudnienia bez uprzedniego rozwiązania stosunku pracy z pracodawcą, na rzecz którego świadczono pracę bezpośrednio przed dniem nabycia prawa do emerytury. .go W marcu br. skierowano do parlamentu rządowy projekt ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przywracający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten stanowi realizację orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z postanowieniami projektu, zasiłki dla opiekunów przysługiwać będą w wysokości 520 zł miesięcznie za okresy po dniu 30 czerwca 2013 r., jeśli opiekun spełniał w tym czasie warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2012 r. Zasiłki będą wypłacane z wyrównaniem i odsetkami za okres przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy. Wyrównane zostaną również składki na ubezpieczenia społeczne. Ponadto trwają prace nad projektem ustawy określającym ścieżkę wzrostu do poziomu płacy minimalnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego dla rodzica, który rezygnuje z pracy, by zajmować się niepełnosprawnym dzieckiem. Projekt przewiduje, że od 1 maja 2014 r. świadczenie pielęgnacyjne wzrosłoby z 620 zł miesięcznie do 800 zł, od 1 stycznia 2015 r. do 1200 zł, zaś od 1 stycznia 2016 r. – 1300 zł. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne otrzymują dodatek do tego świadczenia w wysokości 200 zł. Łączna kwota wsparcia od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. wynosić będzie 1000 zł. w. rcl Działaniami, które potencjalnie mogą zwiększyć poziom wydatków są regulacje wynikające z ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, umożliwiające w określonych przypadkach zwiększenie wydatków Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na działania osłonowe (przyznawanie i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, przysługujących w okresie przestoju ekonomicznego lub obniżonego wymiaru czasu pracy, dofinansowywanie z Funduszu Pracy kosztów szkolenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy). Wspomniana ustawa przewiduje również prowadzenie miesięcznego monitoringu stopy bezrobocia: w przypadku wystąpienia dynamiki zmian stopy bezrobocia równej lub wyższej niż 7% w dwóch kolejnych miesiącach w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego zmianie ulegną plany finansowe Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Funduszu Pracy. Głównymi czynnikami wpływającymi w horyzoncie prognozy na poziom i strukturę wydatków będą wprowadzone i planowane zmiany systemowe, zmiany w wydatkach na inwestycje publiczne wynikające z cyklu inwestycyjnego, w tym głównie infrastrukturalne, a także decyzje dotyczące utrzymania nominalnego zamrożenia funduszu wynagrodzeń w podsektorze rządowym i podsektorze ubezpieczeń społecznych do 2016 r. ww W konsekwencji relacja wydatków sektora do PKB będzie systematycznie malała, by w 2017 r. ukształtować się na poziomie 38,7% PKB. 30  Monitor Polski – 31 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Źródło: Ministerstwo Finansów .go v.p l Wykres 8. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB w. rcl Udział inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, po osiągnięciu w 2011 r. rekordowego poziomu 5,7% PKB, w 2013 r. zmniejszył się do 3,9% PKB. Prognozuje się, że również w latach następnych ich udział w PKB będzie stopniowo się obniżać – do 3,5% w 2017 r., utrzymując się jednak w całym horyzoncie prognozy powyżej średniej unijnej, wynoszącej 2,5% PKB w latach 2001–13. Poziom inwestycji sektora jest w znacznym stopniu kształtowany przez realizację programów wieloletnich. Największym z nich jest Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011–2015, obejmujący zadania inwestycyjne związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad, finansowany ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). W 2013 r. program został uzupełniony o „Załącznik nr 5” obejmujący odcinki dróg ekspresowych i autostrad oraz „Załącznik nr 6” obejmujący obwodnice miast, których budowa będzie finansowana z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2014–20. W 2014 r. przewidywane jest nieznaczne zwiększenie wydatków inwestycyjnych z KFD, co jest związane z wykorzystaniem dużej części funduszy unijnych z poprzedniej perspektywy finansowej i stopniowym uruchamianiem środków z obecnej perspektywy. Drugim znaczącym programem wieloletnim jest Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych do roku 2015 obejmujący wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez PKP PLK S.A. Inwestycje te są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, funduszy unijnych oraz przez PKP PLK S.A. Zgodnie z Wieloletnim programem …, w latach 2014–15 nastąpi znaczący wzrost wydatków inwestycyjnych na kolei. ww Poziom inwestycji sektora będzie również determinowany przez skalę wydatków inwestycyjnych w podsektorze samorządowym. Prognozuje się, że na inwestycje jednostek samorządu terytorialnego decydujący wpływ będzie miało wykorzystanie środków unijnych. Zakłada się, że w latach mniejszych napływów środków pomocowych spadek ten będzie częściowo rekompensowany większym wykorzystaniem środków krajowych. Inwestycjom w podsektorze samorządowym oraz silniejszej absorpcji środków z UE sprzyjać powinny rozwiązania wprowadzone ustawą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw łagodzące rygorystyczne reguły wynikające z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nowelizacją ustawy o finansach publicznych, z limitów zadłużenia, w całym okresie spłaty zobowiązania, wyłączono wykupy papierów wartościowych, spłaty rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków z bezzwrotnej pomocy z UE w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowany tymi zobowiązaniami. Obecne regulacje de facto wyłączają zatem zobowiązania zaciągnięte na finansowanie inwestycji finansowanych z udziałem środków z UE z limitów zadłużenia, co powinno zachęcić jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako JST) do zmiany 31  Monitor Polski – 32 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l struktury wydatków w kierunku zwiększenia poziomu inwestycji. Sprzyja to realizacji rekomendowanego przez Radę Ecofin ograniczania do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi. Kolejnym ważnym czynnikiem determinującym wydatki jest kształtowanie się kosztów pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Przyjęto, że do 2016 r. w części związanej z kosztami pracy w okresie prognozy nominalny fundusz wynagrodzeń podsektora rządowego i ubezpieczeń społecznych nie zmieni się w stosunku do 2013 r. (z wyjątkiem wynagrodzeń pracowników publicznych szkół wyższych, które – zgodnie z ustaleniami Rady Ministrów – mają rosnąć w nominalnym tempie 9,14% rocznie, tak by w latach 2013–15 zwiększyć się łącznie o 30% 26), natomiast w 2017 r. będą rosnąć w tempie prognozowanej inflacji. Ponadto przyjęto konserwatywne (dla wielkości deficytu) założenie, że fundusz wynagrodzeń w podsektorze samorządowym będzie rósł w tempie prognozowanego tempa wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w sektorze rynkowym. Pomimo autonomiczności decyzji jednostek samorządu terytorialnego dynamika kosztów pracy w ostatnim okresie została istotnie ograniczona, co oznacza, że prawdopodobne jest, aby w kolejnych latach była ona niższa niż w sektorze rynkowym. Wypłaty w ramach świadczeń z ubezpieczeń społecznych będą determinowane poprzez: coroczną waloryzację emerytur i rent (system waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który zależy od odnotowanych w poprzednim roku inflacji i realnego wzrostu płac, spowoduje, że w okresie oczekiwanego przyspieszenia nominalnego wzrostu PKB, kwoty wspomnianych świadczeń będą rosły wolniej niż nominalny PKB, co przyczyni się do ograniczenia deficytu w kolejnych latach), – wydłużenie urlopu macierzyńskiego (i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego) oraz wprowadzenie tzw. urlopu rodzicielskiego (zwiększone środki na to działanie są wynikiem realizowania przez rząd priorytetowych celów w zakresie polityki prorodzinnej). .go – Czynnikiem wpływającym na ograniczenie wydatków sektora będą także zmniejszające się krajowe wydatki budżetu państwa przeznaczone na realizację Wspólnej Polityki Rolnej, które będą rekompensowane wyższymi środkami unijnymi neutralnymi dla deficytu sektora. w. rcl Należy pamiętać, że stabilność finansów publicznych z coraz większą siłą wspierać będą efekty największej zmiany w systemie emerytalnym ostatnich lat, jaką było wydłużenie wieku emerytalnego i zrównanie go dla mężczyzn i kobiet na poziomie 67 lat. Zmiana ta, z jednej strony zwiększa przyszłe emerytury, z drugiej poprawia saldo publicznego funduszu emerytalnego, ograniczając nierównowagę finansów publicznych. Podniesienie ustawowego wieku emerytalnego wpływa ponadto na wzrost podaży pracy, co z kolei wspiera wzrost gospodarczy, w konsekwencji którego poprawa sytuacji finansowej powinna być widoczna we wszystkich sektorach instytucjonalnych, w tym również w sektorze finansów publicznych. ww W rezultacie prognozuje się, że sektor w 2014 r. osiągnie nadwyżkę w wysokości 5,8% PKB, a w kolejnych latach deficyt wyniesie odpowiednio -2,5% PKB w 2015 r., -1,8% PKB w 2016 r. i -1,2% PKB w 2017 r. 26 Por. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. 32  Monitor Polski – 33 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 .go v.p l Wykres 9. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB Objaśnienia: dochody – słupek „dodatni” oznacza wzrost udziału dochodów krajowych w PKB między poszczególnymi latami, słupek „ujemny” – spadek. Wydatki – słupek „dodatni” oznacza spadek udziału wydatków krajowych w PKB między poszczególnymi latami, słupek „ujemny” – wzrost. w. rcl Źródło: Ministerstwo Finansów ww W efekcie wdrożenia przedstawionej strategii konsolidacji dążenie do średniookresowego celu budżetowego będzie przede wszystkim wynikiem obniżenia wydatków, a nie wzrostu dochodów sektora w relacji do PKB (por. wykres 9). W rezultacie już w 2014 r., po raz pierwszy od początku transformacji, udział wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB powinien spaść poniżej 40% PKB. Co więcej, w każdym następnym roku udział ten powinien dalej się obniżać (por. wykresy 7 i 8). 33  Monitor Polski Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 – 34 – .go v.p l Wykres 10. Dochody, wydatki i wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych Źródło: lata 2004–12 – Eurostat, lata 2013–17 – Ministerstwo Finansów w. rcl III.5. Wynik strukturalny W horyzoncie Programu deficyt strukturalny – zgodnie z przedstawioną powyżej prognozą bazującą na nowej metodyce szacowania luki produktowej – będzie się stopniowo obniżał, łącznie o ok. 2,4 pkt. proc. i w efekcie w 2017 r. osiągnie poziom 1,4% PKB. Obniżenie deficytu strukturalnego będzie skutkiem podejmowanych obecnie i w przeszłości działań konsolidacyjnych, prowadzących do silniejszej poprawy wyniku nominalnego niż wynikałoby to z poprawiającej się koniunktury oraz wpływu działań jednorazowych (tzw. one-off). W okresie objętym Programem przewiduje się cztery działania jednorazowe przekraczające próg istotności 0,05% PKB (wszystkie realizowane w 2014 r.): – transfer aktywów z OFE według wartości rynkowej na kwotę 153,2 mld zł (ok. 9,0% PKB), – dochody ze sprzedaży częstotliwości radiowych na kwotę 1,8 mld zł (ok. 0,1% PKB), – wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku z wypłatami emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotyczący osób, które nabyły uprawnienia do emerytury przed 1 stycznia 2011 r. bez potrzeby zwalniania się z pracy, na kwotę 1,0 mld zł (ok. -0,1% PKB), – wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w związku z wypłatą zaległych świadczeń pielęgnacyjnych na kwotę 1,0 mld zł (ok. -0,1% PKB). ww Prezentowana ścieżka deficytu strukturalnego umożliwia osiągnięcie celów nominalnych wyznaczonych w rekomendacji Rady Ecofin z grudnia 2013 r. oraz prowadzi do trwałej likwidacji nadmiernego deficytu w terminie wyznaczonym w tych rekomendacjach. Tabela 1. Wynik strukturalny sektora % PKB Kod ESA 1. Wzrost PKB w cenach stałych (%) 2. Wynik sektora i samorządowych instytucji rządowych EDP B.9 34 2013 2014 2015 2016 2017 1,6 3,3 3,8 4,3 4,3 -4,3 5,8 -2,5 -1,8 -1,2  Monitor Polski – 35 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Kod ESA 2013 2014 2015 2016 2017 3. Odsetki EDP D.41 2,6 2,1 2,2 2,1 2,1 9,0 4. Działania jednorazowe i tymczasowe 5. Potencjalny wzrost PKB (%) 6. Luka produktowa 7. Element cykliczny budżetu 8. Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2-7) p.m. Szacunek kwoty wydatków zgodnie z SRW (mld zł) Źródło: Ministerstwo Finansów 3,2 3,2 3,4 3,6 3,7 -1,2 -1,0 -0,7 0,0 0,5 -0,5 -0,4 -0,3 0,0 0,2 -3,8 6,2 -2,2 -1,8 -1,4 -1,2 8,3 0,0 0,3 0,7 -3,8 -2,8 -2,2 -1,8 -1,4 657,6 688,1 707,9 733,2 758,5 .go 9. Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu (8+3) 10. Wynik strukturalny (8-4) v.p l % PKB w. rcl Prezentowane w Programie szacunki i prognozy deficytu strukturalnego nie są porównywalne z prognozami Komisji Europejskiej zawartymi we wspomnianych rekomendacjach Rady Ecofin, ostatnią zimową prognozą Komisji, ani też ze ścieżką przedstawioną w poprzedniej aktualizacji Programu. Dane zawarte w tabeli 1 bazują bowiem na szacunkach potencjalnego PKB oraz luki produktowej sporządzonych zgodnie z nową metodyką Komisji Europejskiej (uzgodnioną w br. w ramach działającej przy unijnym Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC) grupy roboczej do spraw luki produktowej (OGWG)). Najważniejsze zmiany w stosunku do poprzednio obowiązującej metody szacowania produktu potencjalnego dotyczą sposobu wyznaczania stopy bezrobocia równowagi (NAWRU). W uzgodnionym dla Polski podejściu stopa bezrobocia równowagi (NAWRU) wyznaczana jest na podstawie neokeynesowskiej krzywej Phillipsa, uwzględniającej oczekiwania. Taka postać krzywej Philipsa pozwala w przypadku Polski uzyskać statystycznie i ekonomicznie istotną zależność pomiędzy zmianą realnych jednostkowych kosztów pracy a cykliczną częścią stopy bezrobocia (UR-NAWRU). W poprzednio stosowanym podejściu zależność ta była zaś nieistotna statystycznie. ww Zmiana sposobu obliczania stopy bezrobocia równowagi w obecnej metodologii szacowania produktu potencjalnego skutkuje istotną rewizją historycznej i prognozowanej ścieżki stopy bezrobocia NAWRU w stosunku do metodologii stosowanej przed tą zmianą. W związku z tym rewizji uległ również poziom luki produktowej dla danych historycznych i co za tym idzie prognoz. Maksymalne różnice w okresach historycznych sięgają nawet 2,7% PKB (por. wykres 11). 35  Monitor Polski – 36 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Źródło: Ministerstwo Finansów .go v.p l Wykres 11. Luka produktowa obliczona zgodnie z nową i starą metodyką w okresie 2004–13 ww w. rcl Zgodnie ze zmienionym w 2011 r. Paktem Stabilności i Wzrostu 27, ocena tego, czy postęp na drodze do osiągnięcia celu budżetowego jest wystarczający, jest przeprowadzana na podstawie oceny ogólnej, w której punktem odniesienia jest wynik strukturalny, i obejmuje ona również analizę wydatków po skorygowaniu o dyskrecjonalne działania po stronie dochodów. Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych na poziomie -1% PKB i obecnie znajduje się na prowadzącej do niego ścieżce dostosowawczej. Prognozuje się, że w 2017 r. wynik strukturalny wyniesie -1,4% PKB, a osiągnięcie MTO pow