Uchwała Nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014-2017

Elektronicznie podpisany przez Beata Jaszczyk Data: 2014.05.02 13:49:25 +02'00' MONITOR POLSKI v.p l DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 2 maja 2014 r. Poz. 319 UCHWAŁA NR 48 RADY MINISTRÓW .go z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2014–2017 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. ww w. rcl Prezes Rady Ministrów: D. Tusk 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2013 r. poz. 938 i 1646 oraz z 2014 r. poz. 379.  Monitor Polski –2– Poz. 319 Załącznik do uchwały nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. (poz. 319) v.p l Załącznik do uchwały nr 48 Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2014 r. w. rcl .go RADA MINISTRÓW ww WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2014–2017 Warszawa, kwiecień 2014 r.  Monitor Polski –3– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Wstęp v.p l Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Od 2010 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), sporządzany na podstawie ustawy o finansach publicznych i uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowywania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Uwzględniając doświadczenia w opracowywaniu WPFP oraz fakt, że w tym samym terminie corocznie aktualizowany jest Program konwergencji, wyznaczający kierunki polityki fiskalnej w tym samym horyzoncie czasowym (rok bieżący oraz 3 kolejne lata), za zasadne uznano połączenie obu dokumentów 1. W efekcie od 2014 r. Wieloletni Plan Finansowy Państwa składać się będzie z dwóch części: – Programu konwergencji, – określenia celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. ww w. rcl .go Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2014–2017 jest zatem pierwszym dokumentem przygotowanym według nowego układu. 1 Ustawa z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw. 2  Monitor Polski –4– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. v.p l AKTUALIZACJA 2014 Spis treści ww w. rcl .go Podsumowanie ........................................................................................................................................ 7 I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele................................................................. 7 I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE ...................................................................................................... 7 I.2. Koordynacja polityk gospodarczych ................................................................................................... 9 I.3. Integracja ze strefą euro .................................................................................................................. 10 I.4. Cele polityki gospodarczej ............................................................................................................... 11 II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza ........................................................................... 11 II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca............................................................................................ 11 II.2. Scenariusz średniookresowy........................................................................................................... 14 II.3. Wpływ kluczowych reform strukturalnych na wzrost gospodarczy .................................................. 17 III. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ........................................................... 18 III.1. Strategia i cele średniookresowe rządu ......................................................................................... 18 III.2. Działania podjęte w celu zlikwidowania nadmiernego deficytu....................................................... 18 III.3. Sytuacja bieżąca............................................................................................................................ 23 III.4. Prognoza średniookresowa............................................................................................................ 27 III.5. Wynik strukturalny.......................................................................................................................... 34 III.6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych...................................................................... 39 III.7. Wpływ głównych reform strukturalnych na sektor instytucji rządowych i samorządowych ............. 40 IV. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu........................................... 43 IV.1. Czynniki ryzyka.............................................................................................................................. 43 IV.2. Analiza wrażliwości........................................................................................................................ 45 IV.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu .......................................................................... 48 V. Stabilność finansów publicznych w długim okresie.......................................................................... 49 V.1. Strategia ......................................................................................................................................... 49 V.2. Projekcja długookresowa, w tym skutki starzenia się ludności ....................................................... 52 V.3. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) ............................................................................ 54 VI. Jakość finansów publicznych........................................................................................................... 54 VI.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków .............................................................................. 54 VI.2. Struktura i wydajność systemów dochodów................................................................................... 58 VII. Zagadnienia instytucjonalne finansów publicznych ......................................................................... 63 VII.1. Reguły fiskalne ............................................................................................................................. 63 VII.2. Proces budżetowy, w tym zarządzanie statystykami sektora........................................................ 67 VII.3. Inne zmiany instytucjonalne.......................................................................................................... 67 Aneks..................................................................................................................................................... 69 3  Monitor Polski –5– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Spis tabel w. rcl Spis wykresów .go v.p l Tabela 1. Wynik strukturalny sektora ..................................................................................................... 34 Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) ........................................ 40 Tabela 3. Wpływ zmian w systemie emerytalnym na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych ................................................................................................................... 41 Tabela 4. Skumulowany wpływ zmian w systemie emerytalnym na dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ................................................................................................................... 42 Tabela 5. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją .................................................................. 49 Tabela 6. Długookresowa stabilność finansów publicznych................................................................... 53 Tabela 7. Zobowiązania warunkowe ...................................................................................................... 54 Tabela 8. Wydatki według funkcji........................................................................................................... 58 Tabela 9. Skutki finansowe realizacji Działań zwiększających stopień przestrzegania przepisów podatkowych i poprawiających efektywność administracji podatkowej w latach 2014–2017 . 63 Tabela 10. Wzrost gospodarczy............................................................................................................. 69 Tabela 11. Procesy inflacyjne ................................................................................................................ 69 Tabela 12. Rynek pracy ......................................................................................................................... 70 Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych......................................................................................... 70 Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne.................................................................................. 71 Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych ..................................................................... 72 Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu .......................................................... 73 Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark).................................... 73 ww Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13...................................................................................... 13 Wykres 2. Wpływ zmiany dochodów i wydatków na zmianę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB ....................................................................................... 21 Wykres 3. Tempo nominalne indykatora bazy podatkowej .................................................................... 25 Wykres 4. Różnica między wpływami VAT a indykatorem bazy VAT wyrażona w % wpływów z VAT (i2005 = 100) w porównaniu z luką produktową..................................................................... 25 Wykres 5. Zmiana luki produktowej na tle realnych zmian PKB w krajach UE....................................... 26 Wykres 6. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ...................................................... 27 Wykres 7. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych ....................................................... 29 Wykres 8. Zmiana udziału wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB................ 31 Wykres 9. Wpływ zmiany dochodów i wydatków krajowych na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB........................................................................................ 33 Wykres 10. Dochody, wydatki i wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych........................... 34 Wykres 11. Luka produktowa obliczona zgodnie z nową i starą metodyką w okresie 2004–13............. 36 Wykres 12. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych w okresie 2007–17 .............................................................................................................................. 37 Wykres 13. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych zmodyfikowane zgodnie z metodyką Komisji Europejskiej......................................................................................... 38 Wykres 14. Import UE (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę popytu światowego (prawy wykres)....................................... 46 Wykres 15. Wolumen inwestycji publicznych (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę inwestycji publicznych (prawy wykres)................. 47 Wykres 16. Kurs PLN/EUR (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu PLN/EUR (prawy wykres)............................................. 47 4  Monitor Polski –6– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 ww w. rcl .go v.p l Wykres 17. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja salda i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres).................................................................................................................... 48 Wykres 18. Wskaźnik S1 dla krajów UE ................................................................................................ 51 Wykres 19. Dekompozycja wskaźnika S2 dla krajów UE....................................................................... 51 Wykres 20. Współczynnik obciążenia demograficznego w Polsce w latach 2013–80............................ 52 Wykres 21. Koszt funkcjonowania administracji (jako suma wynagrodzeń i zużycia pośredniego)........ 56 Wykres 22. Nakłady brutto na środki trwałe ........................................................................................... 57 Wykres 23. Wydatki socjalne ................................................................................................................. 57 Wykres 24. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków związanych z produkcją i importem ........................................................................................................ 59 Wykres 25. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych z podatków od dochodu i majątku ...............................................................................................................................60 Wykres 26. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych ze składek na ubezpieczenia społeczne ............................................................................................................................ 61 Wykres 27. Obciążenia podatkowe........................................................................................................ 62 5  Monitor Polski –7– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Podsumowanie v.p l Coroczna aktualizacja Programu konwergencji (dalej jako Program) przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych. Dokument opracowano zgodnie z wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich Unii Europejskiej. Po raz pierwszy Program stanowi część Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), opracowywanego na podstawie ustawy o finansach publicznych. WPFP będzie z kolei podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2015. .go Obecna aktualizacja Programu powstawała równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2013 r. 2 Program oraz KPR zostaną w kwietniu, w ramach semestru europejskiego, przekazane Komisji Europejskiej oraz Radzie. Zalecenia Rady wydane na podstawie oceny obu programów powinny zostać uwzględnione przed podjęciem kluczowych decyzji w sprawie budżetu na rok przyszły. Podobnie jak w 2013 r., opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2014 r. będą przedmiotem dyskusji polskiego Parlamentu. I. Ogólne ramy prowadzenia polityki gospodarczej i jej cele I.1. Polityka fiskalna w kontekście UE W 2009 r. Rada Ecofin (tj. ministrowie państw Unii Europejskiej do spraw finansów i gospodarki) stwierdziła występowanie w Polsce nadmiernego deficytu. Zaleciła wówczas jego skorygowanie do poniżej 3% PKB najpóźniej w 2012 r., m.in. poprzez zmniejszenie deficytu strukturalnego (tzw. wysiłek fiskalny) o przynamniej 1¼ pkt. proc. PKB średnio w okresie 2010–12. w. rcl Szacunki przedstawione w Programie z kwietnia 2013 r. wskazywały, że nominalny deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2012 r. do 3,9% PKB (wobec 5% PKB w 2011 r.). Zarazem jednak był on o 1 pkt proc. PKB gorszy od założonego w Programie z 2012 r. Decydujący wpływ na niezrealizowanie celu budżetowego wywarło wyraźne pogorszenie koniunktury w otoczeniu zewnętrznym Polski, a w ślad za nim spowolnienie wzrostu gospodarczego w kraju. W efekcie dochody sektora w 2012 r. okazały się znacznie mniejsze od planowanych. Z drugiej strony, średnioroczna poprawa wyniku strukturalnego w latach 2010–12 (1,4 pkt. proc. PKB 3) była większa od zalecanej przez Radę. Poziom nominalnego deficytu przekraczający wartość referencyjną 3% PKB oznaczał jednak, że procedura nadmiernego deficytu nie mogła zostać uchylona. Rada Ecofin, pozytywnie oceniając w czerwcu 2013 r. skuteczność działań podjętych dotychczas przez Polskę dla redukcji deficytu, przesunęła więc termin na zlikwidowanie nadmiernego deficytu o 2 lata, tj. do 2014 r. 4 ww Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje państwa podlegające procedurze nadmiernego deficytu do przedkładania instytucjom unijnym i publikowania raportów z działań podjętych w związku z rekomendacjami Rady Ecofin. W raporcie z października 2013 r. 5 Polska oszacowała, że nominalny deficyt sektora wzrośnie w 2013 r., mimo działań konsolidacyjnych, do 4,8% PKB. Podkreślono, że wzrost deficytu wynika niemal w całości z pogorszenia warunków cyklicznych, struktury wzrostu gospodarczego i związanego z tymi czynnikami spadku dochodów sektora. Mając na uwadze wpływ konsolidacji fiskalnej na wzrost gospodarczy, uznano, iż ograniczenie deficytu w 2013 r. do wyznaczonego w rekomendacjach Rady Ecofin poziomu 3,6% PKB miałoby charakter silnie 2 Zalecenie Rady z 9 lipca 2013 r. w sprawie krajowego programu reform Polski z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2016, dostępne na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:217:0063:0066:PL:PDF 3 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 4 http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/126-07_council/2013-06-21_pl_1267_council_en.pdf 5 Dostępny na stronie Ministerstwa Finansów pod linkiem: Informacja o działaniach podjętych przez Polskę w celu realizacji rekomendacji Rady z art. 126.7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 2013 r. 7  Monitor Polski –8– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l procykliczny: zagrażałoby perspektywom wzrostu gospodarczego i niosłoby ze sobą istotne ryzyko recesji, jeszcze głębszego załamania dochodów podatkowych oraz dalszego zwiększenia deficytu sektora. Jednocześnie wskazano na podjęte działania na rzecz ograniczenia wzrostu deficytu, w tym przede wszystkim na nowelizację budżetu państwa na 2013 r., której elementem było ograniczenie wzrostu wydatków o 0,5% PKB. .go Równocześnie we wspomnianym raporcie przewidywano osiągnięcie w 2014 r. jednorazowej nadwyżki sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 4,6% PKB oraz trwałe skorygowanie nadmiernego deficytu do 3% PKB w 2015 r. W listopadzie Komisja Europejska uznała 6, na podstawie raportu oraz swoich najnowszych prognoz, że Polska nie podjęła skutecznych działań dla wdrożenia rekomendacji Rady z czerwca. Stwierdzono również, że dla zmniejszenia deficytu do poniżej 3% PKB w wyznaczonym przez Radę Ecofin czasie niezbędne byłoby podjęcie w 2014 r. dodatkowych działań o charakterze strukturalnym odpowiadających 1,6% PKB 7. Tak wysoki roczny wysiłek strukturalny byłby znacznie większy niż poprawa deficytu strukturalnego poprzednio zalecana przez Radę Ecofin (średnio co najmniej 1¼ pkt. proc. PKB w okresie 2010–12 oraz 1,3% PKB na 2013 r.), mimo że deficyt sektora był znacznie mniejszy niż w 2009 r., a dług pozostawał poniżej progu 60% PKB. Co więcej, zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. skutkowałoby znaczącym obniżeniem tempa wzrostu PKB, które i tak kształtowało się znacząco poniżej potencjału. Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, Komisja Europejska uznała za potrzebne określenie nowego terminu skorygowania nadmiernego deficytu. W konsekwencji Rada Ecofin przyjęła w dniu 10 grudnia 2013 r. kolejne rekomendacje dla Polski 8, przesuwając termin zlikwidowania nadmiernego deficytu na 2015 r. W nowych rekomendacjach sformułowano cele budżetowe dla Polski w okresie 2013–15 jako deficyty nominalne odpowiednio: 4,8% PKB, 3,9% PKB i 2,8% PKB (z wyłączeniem wpływu transferu aktywów z otwartych funduszy emerytalnych do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Rada Ecofin stwierdziła też, że osiągnięcie celów budżetowych wymaga poprawy wyniku strukturalnego (czyli tej części deficytu nominalnego, na którą rząd ma bezpośredni wpływ przez realizowaną politykę) o 1% PKB w 2014 r. oraz 1,2% PKB w roku następnym 9. W porównaniu do jesiennych prognoz Komisji Europejskiej 10 oznacza to potrzebę podjęcia przez Polskę nowych działań fiskalnych o trwałym charakterze w wysokości 0,4% PKB w 2014 r. oraz 1% PKB w 2015 r. w. rcl Rada Ecofin zaleciła Polsce również: – poprawę jakości finansów publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć w inwestycjach infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, dokładny przegląd wydatków socjalnych i ich wydajności; – zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji podatkowej; – nadanie bardziej wiążącego charakteru oraz zwiększenie przejrzystości ram instytucjonalnych finansów, w tym dostosowanie definicji (metodyki) stosowanych w krajowym systemie budżetowym do metodyki stosowanej w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA) oraz zapewnienie odpowiednio szerokiego zakresu jej zastosowania, poprawę monitorowania wykonania budżetu państwa w trakcie danego roku i zapewnienie skutecznego oraz terminowego monitorowania przestrzegania stabilizującej reguły wydatkowej na podstawie wiarygodnych i niezależnych analiz sporządzanych przez niezależne instytucje lub instytucje wyposażone w funkcjonalną autonomię względem władz fiskalnych. Niniejsza aktualizacja Programu zawiera informacje o działaniach Polski w reakcji na rekomendacje Rady z 10 grudnia ub.r. (por. rozdziały III, VI i VII). Sama ocena skuteczności działań dla zlikwidowania nadmiernego deficytu jest natomiast dokonywana przez Radę Ecofin na podstawie analiz Komisji Europejskiej. ww Z opublikowanych w lutym br. prognoz Komisji Europejskiej 11 wynika, że Polska zrealizuje cele budżetowe na lata 6 Dokument roboczy służb Komisji. Analiza sytuacji budżetowej w Polsce po przyjęciu zalecenia Rady dla Polski z dnia 21 czerwca 2013 r. mającego na celu likwidację nadmiernego deficytu budżetowego, dostępny http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2013-1115_pl_communication_swd_pl.pdf 7 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 8 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0906:FIN:PL:HTML 9 Szacunek zgodnie z ówczesną prognozą i metodologią stosowaną przez Komisję Europejską (por. rozdział III.5). 10 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee7_en.pdf 11 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2014/pdf/ee2_en.pdf 8 na  Monitor Polski –9– Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l 2013 i 2014. Szacunek deficytu nominalnego w 2013 r. (4,4% PKB) był mniejszy od rekomendowanego przez Radę Ecofin, podczas gdy jego prognoza na rok bieżący (3,8% PKB bez uwzględnienia transferu aktywów z OFE) była lepsza od poziomu zaleconego przez Radę. Z kolei deficyt prognozowany na 2015 r. (3,5% PKB) był znacząco powyżej celu budżetowego. W raporcie z 15 kwietnia br. 12Polska, zgodnie ze wspomnianymi rekomendacjami, szczegółowo poinformowała Radę Ecofin i Komisję Europejską o konsolidacyjnych działaniach rządu. Zimowe szacunki Komisji Europejskiej nie uwzględniały więc tych działań. .go Zgodnie z informacjami i prognozami przedstawionymi w kwietniowym raporcie oraz w bieżącym Programie, deficyt nominalny powinien zostać trwale zredukowany do poniżej 3% PKB w 2015 r. Rząd pozostaje zdeterminowany, aby ograniczać nierównowagę finansów publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju. Kolejne lata będą więc zorientowane na osiągnięcie przez Polskę średniookresowego celu budżetowego (MTO), czyli deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB. Redukcji deficytu, osiągnięciu MTO i utrzymaniu długu sektora instytucji rządowych i samorządowych znacznie poniżej wartości referencyjnej 60% PKB będzie sprzyjać przestrzeganie stabilizującej reguły wydatkowej wprowadzonej w 2013 r. (por. rozdział VII.1). I.2. Koordynacja polityk gospodarczych Zgodnie z art. 121 Traktatu o funkcjonowaniu UE, polityki gospodarcze państw członkowskich są przedmiotem ich wspólnego zainteresowania i podlegają koordynacji w ramach Rady Ecofin. Dla wzmocnienia skuteczności tego procesu od 2011 r. funkcjonuje podział roku budżetowego na dwa semestry. W pierwszym z nich, zwanym semestrem europejskim, instytucje unijne analizują sytuację gospodarczą i formułują zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – zwanym semestrem krajowym – państwa członkowskie starają się odzwierciedlić unijne zalecenia w prowadzonych przez siebie politykach. w. rcl Semestr europejski rozpoczyna się w listopadzie od publikacji przez Komisję Europejską Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (Annual Growth Survey – AGS), opisującej sytuację gospodarczą i wyzwania dla Unii Europejskiej na rok przyszły. Na podstawie AGS i dyskusji państw w różnych formacjach Rady UE Rada Europejska w marcu kolejnego roku przyjmuje wytyczne dla polityki gospodarczej wszystkich państw UE. Zatwierdzony w marcu br. przez Radę Europejską zestaw pięciu priorytetów polityki gospodarczej pozostaje niezmienny od trzech lat i obejmuje m.in. konsolidację fiskalną przyjazną wzrostowi gospodarczemu 13. Jest to również priorytet polskiego rządu (por. rozdział III). Do końca kwietnia państwa członkowskie przedkładają Komisji Europejskiej i Radzie UE aktualizacje Krajowych Programów Reform i programów stabilności lub konwergencji. Powinny one uwzględniać wspomniane wytyczne wskazane przez Radę Europejską. Na podstawie analizy otrzymanych dokumentów Rada Ecofin wydaje w lipcu rekomendacje dla polityk gospodarczych państw członkowskich, kończąc w ten sposób semestr europejski. Państwa członkowskie powinny uwzględnić zalecenia przy projektowaniu budżetów na kolejny rok podczas krajowego semestru. W opinii z dnia 9 lipca 2013 r. do poprzedniego Programu Rada Ecofin zaleciła Polsce m.in. 14: poprawę jakości wydatków publicznych, w tym ograniczenie do minimum cięć inwestycji infrastrukturalnych sprzyjających wzrostowi, przegląd wydatków w celu lepszego ukierunkowania polityki społecznej oraz zwiększenie oszczędności kosztowej i efektywności wydatków na opiekę zdrowotną. Zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych (tax compliance) i skuteczności administracji podatkowej; – zapewnienie wdrożenia w 2013 r. stabilizującej reguły wydatkowej spójnej z zasadami Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA). Podjęcie działań usprawniających mechanizmy rocznej i średniookresowej koordynacji budżetowej na różnych szczeblach administracji. ww – Rekomendacje z lipca dotyczące poprawy jakości finansów publicznych oraz wdrożenia reguły wydatkowej zostały w dużym stopniu powtórzone w rekomendacjach Rady Ecofin dla Polski z grudnia 2013 r., wspomnianych 12 Kolejne raporty będą przesyłane tym instytucjom co najmniej co pół roku. 13 Por. konkluzje Rady Europejskiej z dnia 20 i 21 marca 2014 r. na stronie http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/ec/141756.pdf 14 Por. przypis 2. 9  Monitor Polski – 10 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l w rozdziale I.1. Informacje o wdrażaniu rekomendacji Rady Ecofin wynikających z procedury nadmiernego deficytu (por. rozdziały VI i VII) dotyczą więc zarazem realizacji zaleceń Rady Ecofin z opinii do Programu z 2013 r. Zalecenia Rady Ecofin z lipcowej opinii do Programu dotyczące wdrożenia strategii budżetowej zapewniającej zlikwidowanie nadmiernego deficytu w 2014 r. zdezaktualizowały się natomiast w świetle rekomendacji Rady Ecofin z grudnia, które przesunęły termin skorygowania nadmiernego deficytu na 2015 r. Ponadto, według grudniowych rekomendacji Rady Ecofin, konsolidacja fiskalna powinna być wsparta kompleksowymi reformami strukturalnymi, spójnymi z rekomendacjami Rady wydanymi w lipcu w ramach semestru europejskiego. Stopień zaawansowania zaleconych reform strukturalnych omówiony został w tegorocznej edycji KPR. I.3. Integracja ze strefą euro .go Wprowadzenie euro stanowi strategiczny cel Polski. Rząd niezmiennie postrzega przyjęcie wspólnej waluty jako korzystne, uznając, że główną przyczyną obecnego kryzysu w strefie euro był sposób prowadzenia polityki gospodarczej przez wybrane państwa członkowskie oraz słabość niektórych rozwiązań instytucjonalnych strefy euro, nie zaś samo wprowadzenie euro. W obliczu wskazanych wyżej uwarunkowań strategia integracji Polski ze strefą euro jest oparta na czterech filarach. Filar pierwszy stanowi ukierunkowanie polityki gospodarczej Polski na trwałe wypełnienie kryteriów konwergencji, w szczególności kryterium dotyczącego dyscypliny fiskalnej. Stabilna perspektywa wypełnienia kryteriów w horyzoncie dwóch lat uczestnictwa w ERM II oraz osiągnięcie porozumienia politycznego co do przeprowadzenia zmian legislacyjnych niezbędnych do przyjęcia wspólnej waluty stanowią warunki przystąpienia do tego mechanizmu. Warunki te zostały sformułowane przez rząd w 2010 r. w dokumencie Uwarunkowania realizacji kolejnych etapów Mapy Drogowej Przyjęcia Euro przez Polskę. w. rcl Filar drugi to podjęcie dodatkowych działań wzmacniających potencjał polskiej gospodarki, w tym w obszarze instytucjonalnym. Brak odpowiedniego przygotowania przed przyjęciem euro do funkcjonowania w warunkach wspólnej polityki pieniężnej i kursowej może bowiem skutkować powieleniem scenariusza kryzysowego obserwowanego w peryferyjnych państwach strefy euro. Filar trzeci obejmuje gruntowne przygotowanie techniczno-organizacyjnej strony procesu. Dotychczas opracowano dwa kluczowe dokumenty: Ramy Strategiczne Narodowego Planu Wprowadzenia Euro, przyjęte przez Radę Ministrów w 2010 r., oraz Narodowy Plan Wprowadzenia Euro, zatwierdzony w 2011 r. przez Komitet do Spraw Europejskich. Biorąc pod uwagę skalę zmian w Unii Europejskiej i strefie euro, za celową uznano aktualizację Narodowego Planu Wprowadzenia Euro w zakresie konsekwencji tych zmian dla strategii przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. Termin zakończenia prac nad dokumentem jest warunkowy względem podjęcia wiążących rozwiązań na forum unijnym co do kluczowych zmian instytucjonalnych, w szczególności dotyczących unii bankowej. Od rezultatu tych zmian zależy bowiem obszar koniecznych dostosowań instytucjonalnych, prawnych oraz krajowy bilans korzyści i kosztów z wprowadzenia wspólnej waluty. ww Filar czwarty stanowi zaś ustabilizowanie sytuacji w strefie euro, a w szczególności jej wzmocnienie instytucjonalne, w tym utworzenie systemu zarządzania kryzysowego oraz mechanizmów zapobiegających powstawaniu kryzysów w przyszłości. Na forach unijnych Polska aktywnie uczestniczy w pracach mających na celu trwałą poprawę stabilności wspólnego obszaru walutowego, kluczowej dla realizacji tego filaru strategii. Ze względu na dużą niepewność co do terminu wypełnienia warunków bezpiecznej integracji Polski ze strefą euro obecnie rząd nie określa przewidywanej daty przyjęcia euro. Rząd uznaje jednak za korzystne dla Polski kontynuowanie przygotowań do wprowadzenia euro, w szczególności w zakresie filarów I i II strategii integracji. Ponadto, w ramach III filaru strategii integracji, międzyinstytucjonalna struktura organizacyjna ds. wprowadzenia euro przez Polskę na bieżąco analizuje zmiany instytucjonalne w strefie euro pod kątem ich konsekwencji dla procesu przygotowań do wprowadzenia euro w Polsce. 10  Monitor Polski – 11 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 I.4. Cele polityki gospodarczej v.p l Przyjęta przez Radę Ministrów we wrześniu 2012 r. Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 15 (dalej jako Strategia) formułuje główny cel rządu w średnim horyzoncie czasowym jako wzmocnienie i wykorzystanie gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych potencjałów zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój kraju oraz poprawę jakości życia ludności. Strategia wskazuje trzy obszary strategiczne, na których koncentrować się powinny główne działania w celu przyspieszenia procesów rozwojowych: Sprawne i efektywne państwo, Konkurencyjna gospodarka oraz Spójność społeczna i terytorialna, stanowiące również bazę dla przygotowania kolejnych aktualizacji KPR, w tym KPR 2014/2015. .go Podkreśla się przy tym złożoność wyzwania, jakie stanowi konieczność równoważenia finansów publicznych i zwiększania oszczędności przy jednoczesnym wdrażaniu wizji rozwoju opartego na likwidowaniu największych barier rozwojowych i w coraz większym stopniu opartego na edukacji, cyfryzacji i innowacyjności. Przyjęte w Strategii założenia dotyczące konsolidacji finansów publicznych (prowadzonej zgodnie z kolejnymi edycjami Programu) oznaczają, że warunek niezbędny dla wdrożenia wspomnianej wyżej wizji rozwoju stanowi racjonalizacja struktury wydatków i ich reorientacja na działania kluczowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego kraju. w. rcl Zrównoważone finanse publiczne są niezbędnym warunkiem dla stabilności makroekonomicznej i, w konsekwencji, długofalowego wzrostu gospodarczego. Wzmocnieniu stabilności makroekonomicznej w Polsce sprzyjać też będzie m.in. planowane utworzenie Rady do spraw Ryzyka Systemowego, skupiającej przedstawicieli organów należących do sieci bezpieczeństwa finansowego (Narodowy Bank Polski, Ministerstwo Finansów, Komisja Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny). Do zadań Rady należeć będzie m.in. rozpoznanie, ocena i monitorowanie ryzyka systemowego, tj. ryzyka wystąpienia zakłóceń w funkcjonowaniu krajowego systemu finansowego, które mogłyby prowadzić do wystąpienia nierównowagi makroekonomicznej zagrażającej stabilności wzrostu gospodarczego. W przypadku stwierdzenia ryzyka systemowego obowiązkiem Rady będzie podjęcie działań w celu ograniczenia prawdopodobieństwa jego materializacji lub ograniczenie jego potencjalnych skutków. Odpowiedni, powołujący tę Radę i wyposażający ją w niezbędne instrumenty oddziaływania, projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym został poddany konsultacjom zewnętrznym. Kolejnym etapem będzie przekazanie projektu pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów. Ponadto trwają prace nad wzmocnieniem bezpieczeństwa i stabilności całego sektora finansowego w Polsce, w tym nad nowymi rozwiązaniami z zakresu uporządkowanej likwidacji banków (resolution). Celem projektowanej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, uporządkowanej likwidacji banków oraz zmianie niektórych ustaw jest przede wszystkim stworzenie ram prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania uporządkowanej likwidacji banków, nadanie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu uprawnień umożliwiających przeprowadzenie takiego postępowania oraz określenie źródeł finansowania tych procesów. Projekt ustawy będzie tym samym częściowo implementował przepisy finalizowanego projektu dyrektywy w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Ministerstwo Finansów prowadzi obecnie konsultacje zewnętrzne wspomnianego projektu ustawy. II. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza II.1. Cykl koniunkturalny i sytuacja bieżąca ww Od początku ubiegłego roku – po okresie słabego wzrostu w 2012 r. – miało miejsce stopniowe przyspieszenie tempa wzrostu aktywności w gospodarce polskiej (kw/kw, sa). W efekcie poziom PKB w IV kw. był już o 2,7% wyższy niż rok wcześniej, a dane były lepsze od przewidywań. W wyraźnym trendzie wzrostowym utrzymywał się eksport, któremu sprzyjała wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw, a od II kw. 2013 r. także poprawa dynamiki aktywności na polskich głównych rynkach eksportowych. Znalazło to swoje odbicie w wyższej dynamice produkcji przemysłowej, a w II połowie roku – także inwestycji. Zarysowała się też poprawa sytuacji na rynku 15 Strategia Rozwoju Kraju 2020 – Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 25.09.2012 r., dostępna na: http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_112012_1.pdf 11  Monitor Polski – 12 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l pracy, przejawiająca się wzrostem popytu na pracę i spadkiem bezrobocia, przy wciąż jednak ograniczonej presji płacowej. W efekcie w tendencji wzrostowej znalazły się sprzedaż detaliczna i konsumpcja prywatna. Od II połowy ubiegłego roku coraz większą rolę we wzroście PKB (w ujęciu r/r) zaczął odgrywać popyt krajowy, zarówno konsumpcyjny, jak i inwestycyjny, chociaż głównym czynnikiem wzrostu pozostał eksport netto. Pomimo obserwowanej w trakcie ubiegłego roku stopniowej poprawy większości kategorii makroekonomicznych ich przeciętne zmiany w całym 2013 r. były z reguły mniej korzystne niż rok wcześniej. PKB zwiększył się o 1,6%, tj. mniej niż w 2012 r. (2,0%). Obniżenie tempa wzrostu gospodarczego to w dużej mierze efekt utrzymującej się słabej koniunktury w pozostałych krajach UE, zwłaszcza tych należących do strefy euro. PKB UE zwiększył się o 0,1% po spadku o 0,4% rok wcześniej; aż dziesięć krajów UE zanotowało spadek PKB. Słaba dynamika popytu krajowego wpłynęła również na tylko nieznaczny wzrost importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi (na UE przypada ok. ¾ polskiego eksportu towarów), po spadku zanotowanym w 2012 r. Wciąż rósł wprawdzie import Niemiec, z którymi Polska utrzymuje najsilniejsze kontakty handlowe, ale i w tym przypadku jego tempo wzrostu utrzymało się na niskim poziomie. .go Spowolnienie gospodarcze wpłynęło na nieznaczny, bliski stagnacji, spadek popytu na pracę 16. Było to efektem wciąż niskiego tempa wzrostu zatrudnienia oraz pogłębienia spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. W ujęciu sektorowym te zmiany to skutek kontynuacji tendencji spadkowej liczby pracujących w rolnictwie, czego nie był w stanie zrównoważyć wzrost liczby pracujących w usługach i niewielki przyrost liczby pracujących w szeroko rozumianym sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo). Słaby popyt na pracę przyczynił się do wzrostu bezrobocia. Stopa bezrobocia wyniosła 10,3% (wobec 10,1% rok wcześniej i 10,8% przeciętnie w UE). Stagnacji liczby pracujących towarzyszyła ograniczona presja płacowa. Siła przetargowa pracowników w negocjacjach płacowych była ograniczana przez wciąż relatywnie wysoki poziom bezrobocia. w. rcl Mimo poprawy rocznej dynamiki konsumpcji prywatnej w IV kw. jej wzrost w całym 2013 r. wyniósł zaledwie 0,8%, wobec 1,2% zanotowanych rok wcześniej i był to najsłabszy wynik od początku publikacji tej zmiennej (tj. od 1996 r.). Oprócz wciąż słabej dynamiki realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych, będącej pochodną sytuacji na rynku pracy, przyczyniła się do tego niska dynamika kredytów konsumpcyjnych. Gospodarstwa domowe nie wspierały też bieżącej konsumpcji oszczędnościami, zwiększając – wciąż bardzo niską – stopę oszczędności dobrowolnych (tj. bez uwzględniania korekty z tytułu zmiany udziałów netto gospodarstw domowych w rezerwach funduszy emerytalnych). W 2013 r. po raz kolejny wzrost inwestycji sektora prywatnego nie był w stanie zrekompensować dużego spadku inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, co w efekcie wpłynęło na ograniczenie łącznych inwestycji w całej gospodarce. Ten czynnik, wraz ze spowolnieniem tempa wzrostu konsumpcji prywatnej oraz wyraźnie ujemnym wkładem zapasów, spowodował stagnację popytu krajowego. Głównym czynnikiem wzrostu PKB, w efekcie niższej dynamiki wolumenu importu niż eksportu, pozostał eksport netto. ww Dynamika realna PKB w 2013 r. była wprawdzie dodatnia, jednak wyraźnie niższa niż wskazywałoby potencjalne tempo wzrostu gospodarki polskiej szacowane na ok. 3,2% 17. Konsekwencją słabszego tempa wzrostu gospodarczego w okresie 2012 i 2013 było szybkie domknięcie luki produktowej, która jeszcze w 2011 r. była na relatywnie wysokim poziomie plus 2,0% potencjalnego PKB. Szacuje się, że w 2013 r. poziom rzeczywistego PKB spadł poniżej poziomu potencjalnego, czego efektem była ujemna luka produktowa w skali ok. minus 1,2% potencjalnego PKB. Łącznie w okresie 2012 i 2013 luka produktowa pogorszyła się aż o 3,2 pkt. proc., czyli znacznie głębiej niż w okresie kryzysu finansowego (2009 i 2010), kiedy zmiana luki wyniosła 2,5 pkt. proc. Oznacza to istotne pogorszenie warunków cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej i polityki gospodarczej. 16 Informacje dotyczące rynku pracy oparte zostały na danych BAEL. 17 Szacunki potencjalnego PKB i luki produktowej zgodne są z najnowszą metodologią Komisji Europejskiej, której szczegóły przedstawione są w części III.5 Programu. 12  Monitor Polski – 13 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 Źródło: Ministerstwo Finansów .go v.p l Wykres 1. Luka produktowa w latach 2004–13 w. rcl Stagnacja popytu krajowego i negatywna luka produktowa spowodowały, że inflacja przez cały ubiegły rok utrzymywała się na niskim poziomie. Od grudnia 2012 r. pozostawała ona poniżej celu inflacyjnego NBP, a od lutego 2013 r. także poniżej dolnej granicy dopuszczalnego odchylenia od tego celu. Bardzo niski poziom inflacji to – oprócz słabej presji popytowej i w efekcie niskiej inflacji bazowej – także efekt stabilizacji cen na światowych rynkach surowcowych. W grudniu inflacja wyniosła tylko 0,7% w skali rocznej (wobec 2,4% w analogicznym miesiącu rok wcześniej), a średnioroczna inflacja obniżyła się do 0,9% z 3,7% w 2012 r. O słabej presji inflacyjnej w gospodarce świadczy również fakt, że w 2013 r. zarówno ceny produkcji sprzedanej przemysłu, jak i ceny produkcji budowlano-montażowej były niższe niż rok wcześniej. Struktura wzrostu PKB ze słabym popytem krajowym wpłynęła na dalszą poprawę ujemnego salda rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego, które wyniosło 1,3% PKB wobec 3,7% PKB rok wcześniej. Zawężenie nierównowagi zewnętrznej to w głównej mierze zasługa poprawy salda handlowego w efekcie wyższej dynamiki eksportu niż importu. Wysoki pozostał natomiast deficyt dochodów odzwierciedlający głównie dochody zagranicznych inwestorów bezpośrednich, jednak przy rosnącym udziale dochodów nierezydentów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w inwestycje portfelowe. Deficyt rachunku bieżącego w dużej mierze finansowany był przez napływ kapitału długookresowego, tj. głównie środków unijnych klasyfikowanych na rachunku kapitałowym. W przeciwieństwie do tego saldo napływu inwestycji portfelowych nierezydentów, które uważane są za najmniej stabilne źródło zewnętrznego finansowania, odnotowało tylko niewielką nadwyżkę. ww W warunkach niskiej dynamiki aktywności gospodarczej i wzrostu ryzyka utrzymania się inflacji poniżej celu w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała w pierwszych siedmiu miesiącach 2013 r. cykl łagodzenia polityki pieniężnej, redukując podstawowe stopy procentowe NBP łącznie o 1,75 pkt. proc. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna została obniżona do rekordowo niskiego poziomu 2,5% i średnio w roku ukształtowała się w wysokości 2,95%. We wrześniu Rada przedstawiła wskazówki co do przyszłego kształtu polityki pieniężnej (forward guidance), które przewidywały utrzymanie stóp procentowych NBP na niezmienionym poziomie przynajmniej do końca 2013 r. Deklaracja ta została następnie dwukrotnie wydłużona: w listopadzie do połowy 2014 r., a w marcu 2014 r. co najmniej do końca III kw. 2014 r. W 2013 r. kurs złotego kształtował się głównie pod wpływem czynników globalnych. Po kilku miesiącach względnej stabilizacji w okresie maj – czerwiec złoty znacznie się osłabił w wyniku odpływu kapitału z rynków wschodzących, wywołanego obawami o zmniejszenie przez Fed skali programu skupu aktywów. W czerwcu NBP interweniował na rynku walutowym w celu ograniczenia nadmiernych wahań kursu złotego. Do ponownej 13  Monitor Polski – 14 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l deprecjacji polskiej waluty doszło na przełomie sierpnia i września, kiedy negatywny wpływ na krajowy rynek walutowy wywarł wzrost globalnej awersji do ryzyka. W ostatnich miesiącach roku zmienność kursu złotego do euro znacznie spadła, a kurs złotego na koniec roku się umocnił. W rezultacie kurs złotego ukształtował się w 2013 r. średnio na poziomie 4,1975 EUR/PLN oraz 3,1608 USD/PLN. II.2. Scenariusz średniookresowy .go Bieżące prognozy Komisji Europejskiej dotyczące kondycji ekonomicznej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest UE, pozwalają na optymistyczną ocenę perspektyw wzrostu gospodarczego w Polsce. Zgodnie z szacunkami opublikowanymi w lutym 2014 r., Komisja Europejska oczekuje, że obserwowany od II kw. 2013 r. powrót PKB w UE na ścieżkę wzrostową będzie od 2014 r. wspierany przyspieszeniem popytu wewnętrznego, w tym rosnącym tempem wzrostu konsumpcji i inwestycji. Pozwoli to na zmniejszenie ryzyka dla obserwowanego ożywienia w Unii ze strony czynników zewnętrznych i będzie istotnym czynnikiem stabilizującym proces normalizacji sytuacji gospodarczej krajów Unii. Eksperci Komisji Europejskiej szacują, że realny wzrost PKB UE w 2014 r. przyspieszy do 1,5% w stosunku do 0,1% przyrostu zanotowanego w roku ubiegłym. W 2015 r. realne tempo wzrostu PKB ma już wynieść 2,0%. Uwzględniając bardziej zbilansowaną strukturę wzrostu gospodarczego, autorzy opublikowanej w lutym prognozy szacują, że import UE, który jest najważniejszym indykatorem zmian popytu na polski eksport, zwiększy się w roku bieżącym o 4,0%. Oznacza to znaczące przyspieszenie tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej (o ok. 3,5 pkt. proc.) w stosunku do wyniku zanotowanego w 2013 r. W 2015 r. import UE ma zwiększyć się realnie o 5,6%. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach udział importu w PKB UE zacznie się stopniowo stabilizować, co oznacza, że realny wzrost importu wyniesie odpowiednio 5,4% w 2016 r. i 4,8% w 2017 r. w. rcl W latach 2014 i 2015 udział inwestycji publicznych w PKB ustabilizuje się na poziomie obserwowanym w 2013 r., tj. 3,9% PKB. Pewnego spadku tego udziału można oczekiwać w okresie 2016 i 2017. Związane jest to z wygaszeniem projektów finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2007–13, które w latach 2014 i 2015 będą realizowane równolegle z projektami nowej perspektywy 2014–20. Spadek udziału inwestycji publicznych w PKB w Polsce nie będzie jednak duży, do ok. 3,5% PKB w 2017 r., a sam udział pozostanie jednym z największych spośród krajów Unii. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2013. Zgodnie z przyjętym scenariuszem, w horyzoncie do 2017 r. w Polsce oczekiwany jest niewielki spadek ludności ogółem o 0,1% w stosunku do poziomu z 2013 r. Ludność w wieku produkcyjnym (15–74 lata) obniży się w tym okresie o ok. 0,7%. Przyjęty scenariusz kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej (według metodologii BAEL, grupa wiekowa 15–74 lata), uwzględniający m.in. działania rządu polegające na znacznym ograniczeniu możliwości przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz podniesieniu wieku emerytalnego, przewiduje jednak ograniczenie negatywnych skutków demograficznych dla rynku pracy. W horyzoncie prognozy, tj. do 2017 r., podaż pracy wzrośnie o ok. 0,3% w stosunku do poziomu z 2013 r., co oznacza kontynuację trendu wzrostowego w odniesieniu do współczynnika aktywności zawodowej w tempie zbliżonym do obserwowanego w 2013 r. ww Uwzględniając spodziewany wzrost liczby osób aktywnych zawodowo oraz prognozowane przyrosty pracujących, w horyzoncie Programu oczekiwane jest systematyczne ograniczanie stopy bezrobocia po okresie jej wzrostu w latach 2009–13. Szacuje się, że w 2014 r. stopa bezrobocia spadnie do 9,8% z 10,3% zanotowanych w roku poprzednim. W 2015 r. ukształtuje się ona przeciętnie na poziomie 9,3%, aby w okresie do 2017 r. zmniejszyć się do 7,9%. W horyzoncie prognozy stopa bezrobocia pozostawać będzie powyżej poziomu stopy bezrobocia równowagi (NAWRU) szacowanej na ok. 9,3% w 2014 r. i 7,7% w 2017 r., chociaż w kolejnych latach różnica ta będzie się zmniejszać 18. Zmiany w obserwowanej stopie bezrobocia są konsekwencją prognozowanych zmian w popycie na pracę. Oczekuje się, że w 2014 r. liczba osób pracujących wzrośnie przeciętnie o 0,6% po spadku o 0,1% w roku poprzednim. W latach 2015–17 przyrost liczby pracujących będzie nieco wyższy i ustabilizuje się na poziomie 0,8% co roku. Prezentowane zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w horyzoncie Programu założenie o utrzymaniu liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych na poziomie zanotowanym w IV kw. 2013 r. 18 Szacunki NAWRU przygotowane są zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej. 14  Monitor Polski – 15 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l Utrzymywanie się stopy bezrobocia powyżej poziomu wynikającego ze stopy bezrobocia równowagi oraz planowane ograniczenie wzrostu funduszu wynagrodzeń w większości jednostek podsektora rządowego i w podsektorze ubezpieczeń społecznych są czynnikami, które w horyzoncie Programu będą zmniejszać presję na wzrost wynagrodzeń w całej gospodarce. W 2014 r. tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia (3,8%) będzie, podobnie jak w 2013 r., wyższe niż przyrost wydajności pracy. Różnica pomiędzy tymi kategoriami ekonomicznymi będzie jednak nieduża, 0,2 pkt. proc., czyli o 0,5 pkt. proc. niższa niż w 2013 r. W kolejnych latach prognozowane tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia będzie już niższe niż oczekiwane zmiany wydajności pracy i wyniesie odpowiednio 4,7% w 2015 r., 5,2% w 2016 r. i 5,6% w 2017 r. .go Obowiązujący w Polsce system waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych, który w dużej części zależy od inflacji z roku poprzedniego, skutkować będzie w najbliższych latach spadkiem udziału w PKB wydatków na renty i emerytury. Wynika to z prognozowanej ścieżki inflacji oraz funduszu wynagrodzeń, dla których to kategorii spodziewane jest przyspieszenie tempa wzrostu w kolejnych latach. W konsekwencji udział w PKB dochodów do dyspozycji emerytów i rencistów, pomimo oczekiwanego zwiększania się liczby świadczeniobiorców, powinien spadać. W poprzednich latach obserwowano wzrost tego udziału. Uwzględniając jednak szacowany wzrost przeciętnego wynagrodzenia oraz liczby pracujących, prognozuje się, że realny wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych w horyzoncie Programu będzie średnio tylko ok. 0,5 pkt. proc. niższy niż wzrost PKB. W okresie prognozy wsparciem dla dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych będzie oczekiwany relatywnie szybki wzrost nadwyżki operacyjnej w tym sektorze, czyli dochodu osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, którego zmiany w większym stopniu powinny być powiązane z dynamiką sektora rynkowego niż całego PKB. Uwzględniając powyższe czynniki, oczekuje się, że w latach 2014 i 2015 realny wzrost spożycia prywatnego wyniesie odpowiednio 2,2% i 3,0% pomimo spodziewanego wzrostu dobrowolnej stopy oszczędności. W kolejnych latach, wraz z poprawą warunków na rynku pracy i oczekiwanym polepszeniem nastrojów konsumentów dzięki lepszej koniunkturze, realne tempo wzrostu spożycia prywatnego przyspieszy do 3,9% oraz 4,0%. w. rcl Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu w celu redukcji nadmiernego deficytu. Efektem zaplanowanych działań (por. rozdział III) będzie redukcja udziału spożycia publicznego w PKB w horyzoncie Programu. Szacowane realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w kolejnych latach to odpowiednio 2,4% w 2014 r., 1,1% w 2015 r., 1,4% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r. Utrzymująca się wysoka konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Pomimo relatywnie niekorzystnej sytuacji w otoczeniu zewnętrznym od 2011 r. w Polsce obserwuje się również odbudowę inwestycji prywatnych po silnym spadku tej kategorii ekonomicznej w latach 2009 i 2010. Udział inwestycji prywatnych w PKB systematycznie rośnie i w 2013 r. osiągnął 14,6%, czyli 0,1 pkt. proc. poniżej poziomu z początku poprzedniego ożywienia inwestycyjnego (tj. w okresie przystąpienia do UE w 2004 r.). Pomimo obserwowanych tendencji wzrostowych udział inwestycji prywatnych w PKB pozostaje znacznie poniżej poziomu zanotowanego w szczycie koniunktury poprzedzającym kryzys finansowy, kiedy to w 2008 r. wyniósł on 17,7%. Przewiduje się, że w horyzoncie Programu tendencja odbudowy tego udziału będzie kontynuowana. W 2014 r. inwestycje prywatne zwiększą się realnie o 4,5%, aby w kolejnych latach osiągnąć tempo wzrostu na poziomie odpowiednio 7,8% w 2015 r., 9,6% w 2016 r. oraz 9,3% w 2017 r. Pomimo wysokiego tempa wzrostu udział inwestycji prywatnych w PKB w ostatnim roku prognozy będzie o ok. 0,5% PKB niższy niż średnio w latach 2007 i 2008. Czynnikiem wspierającym wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będzie oczekiwane utrzymanie się kosztu kapitału na relatywnie niskim poziomie w związku z niskimi stopami procentowymi oraz w efekcie uruchomienia programu Inwestycje Polskie. ww W kolejnych latach prognozy oczekiwane ożywienie koniunktury wpłynie pozytywnie na wzrost stanu rzeczowych środków obrotowych, który powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że wraz z odbudową popytu finalnego wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie się stopniowo zwiększać z ok. 0,2 pkt. proc. w 2014 r. do 0,3 pkt. proc. w 2015 r. i 0,5 pkt. proc. w 2016 r., aby w 2017 r. zmniejszyć się do 0,4 pkt. proc., co związane będzie z prognozowaną stabilizacją tempa wzrostu popytu w kraju i za granicą. W okresie 2009–13 udział eksportu w PKB w Polsce wzrósł z poziomu 39,4% do 47,8%. Tak dynamiczna zmiana struktury polskiego PKB wynika z wysokiej konkurencyjności polskich przedsiębiorstw względem zagranicznych partnerów handlowych oraz, co również istotne, z relatywnej słabości popytu krajowego w tym okresie. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy prezentowanej w Programie zależność polskiej gospodarki od sytuacji na rynkach zewnętrznych stopniowo się zmniejszy, wzrośnie natomiast udział w PKB popytu krajowego. Prognozuje się, że 15  Monitor Polski – 16 – Program Konwergencji. Aktualizacja 2014 Poz. 319 v.p l w 2014 r. realne tempo wzrostu eksportu będzie jeszcze wyższe niż tempo wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 5,0%, wynikiem czego będzie wzrost udziału eksportu w PKB do historycznie wysokiego poziomu 48,4%. W kolejnych latach tempo to zacznie się jednak stopniowo obniżać do 4,9% w 2015 r., 4,8% w 2016 r. i 4,1% w 2017 r. W konsekwencji udział eksportu w PKB spadnie w 2017 r. do 46,0%. Kształtowanie się popytu finalnego będzie obok kursu walutowego podstawową determinantą wzrostu importu w Polsce. Oczekuje się, że w 2014 r. realny wzrost importu, podobnie jak w latach 2011–13, pozostanie niższy niż prognozowany wzrost eksportu i wyniesie 4,0%. W kolejnych latach, wraz z dalszym przyspieszeniem popytu w kraju, realne tempo wzrostu importu przyspieszy do odpowiednio 5,1% w 2015 r., 5,5% w 2016 r. i 5,4% w 2017 r. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2014 r. spadnie do plus 0,5 pkt. proc. względem 1,6 pkt. proc. w 2013 r. W kolejnych latach zmniejszy się on do 0,0 pkt. proc. w 2015 r., minus 0,3 pkt. proc. w 2016 r. i minus 0,6 pkt. proc. w 2017 r. .go Kształtowanie się eksportu netto jest determinantą salda obrotów towarowych i ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku bieżącego w bilansie płatniczym. W 2014 r. deficyt rachunku bieżącego spadnie do poziomu 0,9% PKB w porównaniu z 1,3% PKB z 2013 r. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej pozostanie deficyt dochodów będący odzwierciedleniem ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto polskiej gospodarki. W kolejnych latach prognozy deficyt w rachunku bieżącym bilansu płatniczego zacznie się stopniowo pogłębiać i wyniesie odpowiednio 1,4% w 2015 r., 2,1% w 2016 r. oraz 2,5% w 2017 r. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy deficyt ten będzie w całości finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. w. rcl Podsumowując, oczekiwania dotyczące kształtowania się składowych PKB pozwalają przewidywać, że wzrost gospodarczy w Polsce w 2014 r. wyniesie 3,3%, czyli dwukrotnie więcej niż w 2013 r. Podstawowym czynnikiem odpowiedzialnym za przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego w roku bieżącym będzie oczekiwane przyspieszenie w popycie krajowym, w tym głównie wyższe tempo wzrostu spożycia prywatnego oraz utrzymanie wysokiej dynamiki inwestycji prywatnych. Prognozuje się, że w 2015 r. realne tempo wzrostu PKB wyniesie 3,8%, a w latach 2016 i 2017 ustabilizuje się na poziomie 4,3%. W okresie do 2016 r. polityka makroekonomiczna prowadzona będzie w warunkach utrzymującej się ujemnej luki produktowej 19, chociaż następować będzie jej stopniowe domykanie się. Szacuje się, że w 2014 r. luka produktowa w relacji do potencjalnego PKB zmniejszy się do minus 1,0% z minus 1,2% w roku poprzednim. W 2015 r. luka spadnie szybciej, do minus 0,7%, aby w 2016 r. osiągnąć poziom 0,0% PKB potencjalnego. Od 2017 r. luka powinna być już dodatnia, na poziomie ok. 0,5% PKB potencjalnego. Potencjalne tempo wzrostu PKB w prognozowanym okresie zwiększy się stopniowo z poziomu 3,2% szacowanego dla lat 2013 i 2014 do ok. 3,7% w 2017 r., głównie wskutek oczekiwanego przyspieszenia tempa wzrostu produktywności czynników produkcji oraz kontynuacji zmniejszania się stopy bezrobocia równowagi (NAWRU). Pozostanie ono jednak niższe niż w latach 2007–11, kiedy średnio wyniosło ok. 4,0%. Do 2017 r. włącznie oczekiwane jest utrzymanie się tendencji aprecjacyjnej złotego. Umacnianiu się polskiej waluty powinny sprzyjać silne fundamenty polskiej gospodarki, w tym niewielki deficyt rachunku bieżącego, napływ inwestycji zagranicznych oraz istotny spadek premii za ryzyko związany z ograniczeniem nierównowagi finansów publicznych. Zakłada się, że duże znaczenie dla kształtowania się kursu walutowego będzie miał ostatni z wymienionych czynników, w tym wyjście Polski z procedury nadmiernego deficytu. ww W przypadku inflacji prognozuje się, że po wyraźnym spadku w końcu 2012 r. i utrzymaniu się jej na niskim poziomie w 2013 r. również w roku bieżącym inflacja średnioroczna (mierzona CPI) pozostanie niska i wyniesie 1,2% w porównaniu z 0,9% w roku ubiegłym. W kolejnych latach, przy założeniu stabilizacji cen na rynkach surowcowych oraz uwzględniając utrzymującą się wysoką ujemną lukę produktową i oczekiwaną tendencję aprecjacyjną złotego, przewiduje się, że presja inflacyjna będzie bardzo ograniczona. Zakłada się jednak, że czynnik ten, jak również fakt dalszego zacieśniania polityki fiskalnej znajdą wyraz w odpowiednim dostosowaniu polityki monetarnej, co pozwoli na stworzenie właściwego policy mix, którego efektem będzie stopniowy powrót CPI w okolicę środka dopuszczalnych w ramach prowadzonej polityki pieniężnej wahań. W 2017 r., w związku 19 Szacunki zgod …