Źródła urzędoweisap.sejm.gov.pl · EUR-Lex
Europaius
Polski
ČeštinaDeutschFrançaisEspañolItalianoNederlandsÖsterreichBelgiquePortuguêsSvenskaDanskSuomiSlovenčinaIrelandMagyarEestiLietuviųLatviešuSlovenščinaHrvatskiΚύπροςMaltiRomânăΕλληνικάLuxembourgБългарски
Polski

Uchwała nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2018-2021

W skrócie

Niniejsza uchwała Rady Ministrów zatwierdza Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2018–2021, który stanowi podstawę do przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok. Dokument ten ma na celu zapewnienie przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa w perspektywie wieloletniej.

Co reguluje

  • Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2018–2021.
  • Program konwergencji, który jest częścią Wieloletniego Planu Finansowego Państwa.
  • Określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami ich realizacji.
  • Zasady przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy.

Kogo dotyczy

  • Rada Ministrów, która uchwala Wieloletni Plan Finansowy Państwa.
  • Państwo Polskie, którego finanse publiczne są planowane i zarządzane w ramach tego planu.

Kluczowe punkty

  • Wieloletni Plan Finansowy Państwa obejmuje lata 2018–2021.
  • Plan jest uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku.
  • Dokument stanowi podstawę do przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok.
  • Plan składa się z Programu konwergencji oraz określenia celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami ich realizacji.
Tekst ustawy
Tekst ustawy

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2018.05.09 15:47:59 CEST MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 9 maja 2018 r. Poz. 455 UCHWAŁA Nr 65 RADY MINISTRÓW z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2018–2021 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62) Rada Ministrów uchwala, co następuje: §

  1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2018–2021, stanowiący załącznik do uchwały. §
  2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki  Monitor Polski – 2 – Poz. 455 Załącznik do uchwały nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. (poz. 455) Załącznik do uchwały nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2018–2021 Warszawa, kwiecień 2018 r.  Monitor Polski – 3 – Poz. 455 Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.  Monitor Polski – 4 – Poz. 455 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2018 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 3  Monitor Polski – 5 – Poz. 455 Spis treści Strona Przedmowa 7 Podsumowanie 8 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 9 I.
  3. Sytuacja bieżąca 9 I.
  4. Scenariusz średniookresowy 10 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 14 II.
  5. Strategia i cele średniookresowe rządu 14 II.
  6. Sytuacja bieżąca 14 II.
  7. Projekcja średniookresowa 18 II.
  8. Wynik strukturalny 21 II.
  9. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 24 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 26 III.
  10. Czynniki ryzyka 26 III.
  11. Analiza wrażliwości 27 III.
  12. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 28 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie 30 IV.
  13. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności 30 IV.
  14. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) 33 V. Jakość finansów publicznych 35 V.
  15. Struktura, wydajność i efektywność wydatków 35 V.
  16. Struktura i wydajność systemów dochodów 35 VI. Krajowe ramy budżetowe 38 Aneks tabelaryczny 39 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 45 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 5  Monitor Polski – 6 – Poz. 455 Spis tabel Strona Tabela
  17. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 22 Tabela
  18. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 25 Tabela
  19. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 29 Tabela
  20. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 30 Tabela
  21. Długookresowa stabilność finansów publicznych 31 Tabela
  22. Zobowiązania warunkowe 33 Tabela
  23. Wzrost gospodarczy 39 Tabela
  24. Procesy inflacyjne 39 Tabela
  25. Rynek pracy 40 Tabela
  26. Salda sektorów instytucjonalnych 40 Tabela
  27. Podstawowe założenia egzogeniczne 41 Tabela
  28. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 41 Tabela
  29. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 43 Tabela
  30. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 43 Tabela
  31. Wydatki według funkcji 44 Tabela
  32. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań uszczelniających system podatkowy 46 Spis wykresów Strona Wykres
  33. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 15 Wykres
  34. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2015 r. 16 Wykres
  35. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 17 Wykres
  36. Wynik nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 21 Wykres
  37. Przestrzeganie benchmarku wydatkowego w latach 2015-2017 23 Wykres
  38. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 27 Wykres
  39. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 28 Wykres
  40. Stochastyczne projekcje długu od 2018 r. 31 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 6  Monitor Polski – 7 – Poz. 455 Przedmowa Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 11 lipca 2017 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  podjęcie znacznego wysiłku fiskalnego w 2018 r. zgodnie z wymogami części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu, przy uwzględnieniu potrzeby wzmocnienia obecnego ożywienia koniunktury i zapewnienia stabilności finansów publicznych,  podjęcie działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych oraz ograniczenia stosowania obniżonych stawek VAT. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach II.4 i V stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do Programu z 2017 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2021 r. Polski Program stanowi zarazem część, przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. WPFP będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok
  41. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjętymi w maju 2017 r. przez unijny Komitet Ekonomiczny i Finansowy. Scenariusz makroekonomiczny prezentowany w Programie uwzględnia dane dostępne na dzień 3 kwietnia br. Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2017 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 11 kwietnia br. dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2018 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2017 r., dostępne na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0809

(20)&from=PL Program konwergencji. Aktualizacja 2018 6  Monitor Polski – 8 – Poz. 455 Podsumowanie W 2017 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 4,6% i było najwyższe od 2011 r. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy. Perspektywy polskiej gospodarki pozostają dobre. W 2018 r. istotnym czynnikiem wzrostu będą inwestycje, zwłaszcza publiczne, niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy, pozostanie główną determinantą wzrostu. W latach 2018 i 2019 PKB wzrośnie realnie po 3,8% r/r, a w 2020 i 2021 odpowiednio o 3,7% i 3,6%. Priorytetowy cel rządu stanowi utrzymanie stabilności finansów publicznych przy wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Oznacza to konieczność prowadzenia polityki budżetowej, która uwzględnia ograniczenia wynikające z reguł fiskalnych zapewniających zachowanie stabilności finansów publicznych. Polityka budżetowa przyjazna wzrostowi, wspierająca ożywienie gospodarcze, lecz bez zagrożeń dla stabilności finansów publicznych jest ponadto zalecana przez Radę Europejską. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2017 r. do 1,5% PKB, co oznacza najniższy poziom od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB obniżył się z kolei do 50,6%. W scenariuszu bazowym Programu prognozowane jest ograniczenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 0,7% PKB w 2021 r. Kontynuowany będzie proces uszczelniania systemu podatkowego, zorientowany głównie na wzrost poboru podatku od towarów i usług oraz zwalczanie związanych z nim oszustw. Równocześnie automatyczny mechanizm korygujący zawartej w polskich przepisach stabilizującej reguły wydatkowej wymusi ograniczenie tempa wzrostu wydatków spójne z wymogami dochodzenia do średniookresowego celu budżetowego, określonego na podstawie Paktu Stabilności i Wzrostu jako deficyt strukturalny 1% PKB. Kontynuacja konsolidacji fiskalnej zorientowanej na osiągnięcie MTO i ożywienie gospodarcze będą prowadzić do obniżenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim i długim okresie mimo kosztów związanych ze starzeniem się ludności. Planowane wprowadzenie Pracowniczych Programów Kapitałowych (PPK) – systemu dobrowolnych oszczędności, na które złożą się składki płacone przez pracownika i pracodawcę wsparte zachętami finansowymi państwa – powinno prowadzić do wzrostu stopy długookresowych oszczędności Polaków i przyspieszenia tempa wzrostu potencjalnego PKB. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej. Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie wpływa na procesy zachodzące w Polsce. Zwiększenie stopnia konwergencji gospodarczej ze strefą euro wymaga natomiast wdrożenia reform strukturalnych wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki, w tym wskazanych w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) oraz Krajowym Programie Reform. Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. Ponadto odległą i niejasną perspektywę stanowi wciąż dokończenie reformy instytucjonalnej w celu zapewnienia stabilności w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski do obszaru wspólnej waluty. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 7  Monitor Polski – 9 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca Średnie kwartalne tempo wzrostu PKB w 2017 r. wyniosło ok. 1,1% (kw/kw,
  1. sa)i było wyższe od tego z 2016 r. (ok. 0,8%) oraz zbliżone do długookresowej średniej. W ciągu roku dynamika PKB w tym ujęciu charakteryzowała się bardzo małą zmiennością. W całym 2017 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 4,6% (z 3,0% w 2016 r.), co oznacza, że było najwyższe od 2011 r. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, a jego dynamika była wyraźnie wyższa niż rok wcześniej. Nieznacznie dodatni wkład we wzrost PKB miał eksport netto. W 2017 r. kontynuowana była poprawa sytuacji gospodarczej w krajach UE. Tempo wzrostu PKB tego obszaru było wyraźnie wyższe niż rok wcześniej i wyniosło 2,4% wobec 2,0%. Głównym źródłem wzrostu gospodarczego pozostał popyt wewnętrzny, w szczególności konsumpcja prywatna, przy dodatnim wkładzie nakładów inwestycyjnych. Jednocześnie tempo wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi, ustabilizowało się na poziomie zbliżonym do zeszłorocznego (4,6%), podczas gdy wzrost eksportu przyśpieszył (5,0%) wspierany przez ożywienie w handlu światowym. Przy sprzyjającej koniunkturze międzynarodowej tempo wzrostu wolumenu polskiego eksportu towarów i usług ogółem jednak nieznacznie wyhamowało (8,2%), do czego mogło przyczynić się pewne umocnienie realnego efektywnego kursu walutowego. Poprawie dynamiki aktywności gospodarczej w 2017 r. towarzyszyła dalsza poprawa sytuacji na rynku pracy 2 . Liczba pracujących wzrosła o 1,4%, tj. w tempie wyższym od zanotowanego rok wcześniej (0,7%). Przyrost ten wynikał ze wzrostu liczby pracowników najemnych (w wyniku przyrostu osób zatrudnionych na czas nieokreślony) przy niewielkim spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. Wzrost liczby pracujących wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, a w mniejszym stopniu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), przy spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 4,9% z 6,2% rok wcześniej i była niższa niż średnia w UE (7,6%). Współczynnik aktywności zawodowej – po dwóch latach stabilizacji – zwiększył się o 0,2 pkt. proc. do 56,4%. Na skorzystanie z prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym od 1 października 2017 r. decydowały się głównie osoby nieaktywne zawodowo. Poprawa sytuacji na rynku pracy, realizacja programu Rodzina 500 plus w połączeniu z bardzo dobrymi nastrojami konsumentów znalazły odzwierciedlenie w wyższej dynamice konsumpcji prywatnej. Tempo wzrostu spożycia prywatnego w 2017 r. wyniosło 4,7% (wobec 3,9% w 2016 r.) i było najwyższe od 2008 r. Pozytywny wkład we wzrost – w przeciwieństwie do sytuacji z 2016 r. – miały również inwestycje. Wysoką dynamikę zanotowały w szczególności inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych. Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej, wskazują, że jedną z konsekwencji światowego kryzysu finansowego było spowolnienie potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce, któremu od 2013 r. towarzyszyła ujemna luka produktowa. Tendencji w dynamice potencjalnego PKB nie kompensował nawet silny trend spadkowy stopy bezrobocia równowagi (NAWRU) obserwowany od 2002 r. i kontynuowany obecnie. Wraz z utrzymującym się kolejny rok dużym popytem na pracę obserwowane jest stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników produkcji. W efekcie szacuje się, że w 2017 r. potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o 0,2 pkt. proc. do ok. 3,2% r/r. Rosnąca dynamika potencjału gospodarki Polski w 2017 r. była jednak znacznie niższa od tempa wzrostu realnego PKB (4,6% r/r), co zaowocowało otwarciem się dodatniej luki produktowej na poziomie około 1% PKB. Wzrost cen na rynku surowców, zwłaszcza cen ropy naftowej na przełomie lat 2016/2017 spowodował skokowy wzrost dynamiki cen energii w Polsce. W efekcie inflacja w I kw. 2017 r. zwiększyła się do 2,0% (wobec 0,2% kwartał wcześniej). W kolejnych kwartałach 2017 r. pozostawała ona na 2 Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej). Program konwergencji. Aktualizacja 2018 8  Monitor Polski – 10 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza stosunkowo stabilnym poziomie. W konsekwencji, po dwóch latach deflacji, w 2017 r. średni wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniósł 2,0% (HICP 1,6%). Od pięciu lat inflacja w Polsce utrzymuje się poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP). Pomimo dobrej sytuacji na rynku pracy i wysokiego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej inflacja bazowa (tj. CPI po wyłączeniu cen energii i żywności) pozostawała umiarkowana, kształtując się od kwietnia 2017 r. w wąskim przedziale 0,7–1,0% (średnio w roku 0,7%). Fluktuacje cen surowców wpływały również na dynamikę cen produkcji sprzedanej przemysłu (PPI), która po osiągnięciu maksymalnego poziomu w I kw. 2017 r. (4,4%), w IV kw. obniżyła się do 1,7%, a średnio w całym roku wyniosła 2,9%. Wobec ograniczonego ryzyka trwałego przekroczenia celu inflacyjnego w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej (RPP) nie dokonała w 2017 r. zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna pozostała na poziomie 1,5%. W 2017 r. rachunek obrotów bieżących odnotował niewielką nadwyżkę na poziomie 0,3% PKB, co było pierwszą taką sytuacją od połowy lat 90. Największy negatywny wpływ na równowagę zewnętrzną gospodarki miał w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych (3,8% PKB) będący konsekwencją wysokiej ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto. Saldo to pogorszył również wzrost transferów związanych z sezonową imigracją zarobkową nierezydentów, głównie obywateli Ukrainy. Z drugiej strony rekordowy poziom osiągnęła nadwyżka usług, do czego przyczynił się m.in. rozwój sektora usług dla biznesu. Utrzymany został napływ kapitału długookresowego, choć w przypadku rachunku kapitałowego w dalszym ciągu pozostawał on pod wpływem okresu przejściowego między perspektywami finansowymi funduszy europejskich. Średnio w 2017 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,26, a kurs dolara (USD/PLN) wyniósł 3,78 i był o odpowiednio 2,4% oraz 4,2% niższy niż rok wcześniej. W I połowie roku dominował trend spadkowy kursu euro w złotych. Polska waluta umacniała się pod wpływem zarówno czynników krajowych, w tym głównie dobrych perspektyw wzrostu polskiej gospodarki, jak i czynników globalnych. Wśród tych ostatnich istotne znaczenie miały rosnące szanse na bardziej ostrożne podejście amerykańskich władz monetarnych do dalszej normalizacji polityki pieniężnej, gołębia retoryka towarzysząca kwietniowemu posiedzeniu EBC oraz sprzyjające apetytowi na ryzyko wyniki wyborów w krajach Europy Zachodniej. Pod koniec maja aprecjacja złotego wyhamowała i w kolejnych miesiącach polska waluta się osłabiała. Trend wzrostowy kursu euro w złotych uległ odwróceniu w październiku, gdy poprawa nastrojów inwestycyjnych na skutek spadku ryzyka politycznego w Europie przyczyniła się do skokowego umocnienia polskiej waluty. Aprecjacja złotego zyskała na sile w końcu roku i kurs EUR/PLN spadł w grudniu poniżej poziomu 4,17. I.2. Scenariusz średniookresowy Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest Unia Europejska, są nieco bardziej optymistyczne niż oczekiwania prezentowane jeszcze jesienią ubiegłego roku. Komisja Europejska podniosła ścieżkę wzrostu PKB dla gospodarek UE w roku 2017 do 2,4% r/r oraz w latach prognozy 2018 i 2019 odpowiednio o 0,2% i 0,1%. Oczekuje się zatem, że wzrost PKB w UE w latach 2018 i 2019 będzie średnio wyższy od potencjału i wyniesie odpowiednio 2,3% i 2,0% r/r. Dla strefy euro prognoza wzrostu gospodarczego podniesiona została do 2,1%, i 1,9% odpowiednio w latach 2018 i 2019. Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące importu obejmują okres do 2019 r. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB UE będzie stopniowo zbiegać do długookresowej średniej (1,7%). Polska należy do tych krajów UE, w których zjawisko starzenia się ludności będzie się nasilać. Prognozy wskazują, że w okresie następnych pięćdziesięciu lat wskaźnik obciążenia demograficznego w Polsce mierzony jako relacja osób powyżej 64 roku życia do ludności w wieku 15–64 niemal się potroi. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2015 skorygowanym o dane GUS dostępne do marca 2018 r. W horyzoncie do 2021 r. w Polsce oczekiwany jest zatem minimalny wzrost poziomu ludności (średnio 0,05%) wobec oczekiwanego jeszcze rok temu Program konwergencji. Aktualizacja 2018 9  Monitor Polski – 11 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza niewielkiego spadku o ok. 0,1%. Relatywna poprawa w zakresie tendencji demograficznych związana jest z lepszym niż szacowano wynikiem w tym zakresie w 2017 r., co stanowi dobry punkt wyjścia dla lat kolejnych. Poprawa ta może być związana z pozytywnymi skutkami wprowadzonej przez rząd reformy strukturalnej – program Rodzina 500 plus – i obserwowaną wyższą od prognoz liczbą urodzeń3, jednak pełna ocena przyczyn tego zjawiska będzie możliwa dopiero z dłuższej perspektywy. Pomimo relatywnej poprawy w zakresie łącznego poziomu ludności, ludność w wieku 15–74 lata w okresie do 2021 r. obniży się o ok. 0,8%. Natomiast zakłada się, że czynniki opóźniające liczbę wyjść z rynku pracy: niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce oraz program aktywizacji osób w wieku 21–24 lat wpłyną pozytywnie na stopę aktywności zawodowej. Przewiduje się, że w 2018 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej wzrośnie przeciętnie o 0,7%. W kolejnych dwóch latach tempo tego wzrostu obniży się do ok. 0,2%, a w ostatnim roku prognozy liczba pracujących pozostanie niezmieniona. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2021 r. liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2018 r. stopa bezrobocia spadnie do 4,2% z 4,9% zanotowanych w roku poprzednim, a w 2019 r. ukształtuje się na poziomie 3,9%. Zakłada się, że przy utrzymaniu założonych trendów na rynku pracy, w długim horyzoncie prognozy stopa bezrobocia może zmniejszyć się nawet do 3,3%. Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzeń w jednostkach sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II), przewiduje się, że w 2018 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 5,7%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 5,6% w 2019 r., 5,5% w 2020 r. i 5,5% w 2021 r. Realny wzrost wynagrodzeń w horyzoncie prognozy będzie bliski oczekiwanym zmianom w długookresowym trendzie produktywności pracy i utrzyma się średnio na poziomie 3,1%. Oczekuje się, że dochody realne nadal będą rosły szybciej niż w latach 2010-2015 ze względu na bardzo dobrą sytuację na rynku pracy i tylko nieznacznie hamującą ich wzrost inflację. Łatwość znalezienia pracy oraz niskie prawdopodobieństwo utraty pracy przekładają się na rekordowo optymistyczne nastroje konsumentów. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie głównym motorem wzrostu gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 3,8% r/r w 2018 r. W kolejnych latach horyzontu prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2018 r. wyniesie 3%, by w latach 2019-2021 ustabilizować się na poziomie ok. 1,8–2,2%. W nadchodzących latach prognozowana jest dobra koniunktura u głównych partnerów handlowych Polski i związany z tym relatywnie wysoki popyt na produkty polskich eksporterów. Utrzymująca się konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Uwzględniając dodatkowo obserwowany w ostatnim okresie wysoki stopień wykorzystania mocy produkcyjnych i strukturę finansowania inwestycji, warunki do przyspieszenia akcji inwestycyjnej przedsiębiorstw należy uznać za korzystne. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą też: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz konsekwentna implementacja działań przewidzianych w ramach przyjętej przez rząd Strategii nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji oraz wzrostu innowacyjności i produktywności polskiej gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2018 r. udział nakładów brutto na środki trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 14,1%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o 2,3 pkt. proc. Tym samym wkład do 3 Dane statystyczne wskazują, że liczba urodzeń wzrosła z 369 tys. w 2015 r. do 403 tys. w 2017 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 10  Monitor Polski – 12 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza wzrostu PKB inwestycji prywatnych osiągnie blisko 1,5 pkt. proc. w długim horyzoncie prognozy, a łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce wzrosną z 18,6% PKB w 2018 r. do 20,3% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie bliski neutralnemu. Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na rynki zagraniczne. W rezultacie udział eksportu w PKB szybko rośnie, a w 2017 r. osiągnął on rekordowy poziom 54%. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Ponadto okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012 i 2013, zmuszały przedsiębiorców krajowych do szukania nowych rynków zbytu. W horyzoncie prognozy eksport towarów z Polski wspierany będzie dobrą koniunkturą u głównych partnerów handlowych, w konsekwencji realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 6,2% w 2018 r. W latach 2019-2021 wzrost eksportu ustabilizuje się średnio na poziomie 5,3% r/r. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2018-2021 wyniesie odpowiednio 7,6%, 6,9%, 5,2% i 5,2%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2018 r. wyniesie -0,5 pkt. proc. Następnie wraz z nieznacznie obniżającą się dynamika popytu wewnętrznego zbiegać będzie do neutralnego, i taki pozostanie do końca horyzontu prognozy. Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku obrotów bieżących w bilansie płatniczym. W 2018 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie niski, poniżej 1% PKB. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki. W horyzoncie prognozy należy oczekiwać nieznacznego zwiększenia deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego. Oczekuje się jednak, że deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w latach 2018 i 2019 utrzyma się na poziomie 3,8% r/r i będzie nieznacznie maleć w długim horyzoncie prognozy. W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost udziału inwestycji w PKB, m.in. w związku z wykorzystaniem funduszy z perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020. Niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy pozostanie najbardziej istotnym składnikiem wzrostu gospodarczego. W latach 2020 i 2021 stopa wzrostu realnego PKB ukształtuje się odpowiednio na poziomie 3,7% oraz 3,6% r/r. Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie przyspieszać i przekroczy 3,5% r/r. Głównymi czynnikami wpływającymi na rosnącą dynamikę potencjału gospodarki będzie akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Istotny wzrost inwestycji publicznych wspieranych funduszami UE oraz inwestycji prywatnych, wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przekłada się na szybszą akumulacje kapitału w gospodarce. Z drugiej strony rosnący poziom kapitału ludzkiego, związany z napływem lepiej wykształconej młodej siły roboczej na rynek pracy istotnie przyczynia się do obserwowanego od 2014 r. rosnącego tempa efektywności czynników wytwórczych. Mniejszy pozytywny wpływ na potencjał polskiej gospodarki będzie miała stale obniżająca się stopa równowagi bezrobocia NAWRU odzwierciedlająca pozytywne zmiany strukturalne na polskim rynku pracy. Luka produktowa pozostanie otwarta na poziomie powyżej 1% PKB w latach 2018-2021. Z uwagi na zrównoważony bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej (rozdział III.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się średnio na poziomie z 30 stycznia 2018 r. (tj. 4,15 EUR/PLN i 3,34 USD/PLN). Jest to założenie techniczne, a data związana jest z początkiem prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na koszty obsługi Program konwergencji. Aktualizacja 2018 11  Monitor Polski – 13 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim okresie przyjęte założenie o stałości kursu wydaje się być relatywnie konserwatywne. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Początek 2018 r. przyniósł spadek rocznego CPI do 1,4% w lutym, wynikający z niższej dynamiki cen energii i żywności. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy ceny żywności oraz surowców energetycznych ustabilizują się przy założeniu braku szoków podażowych, natomiast obserwowany będzie wzrost inflacji bazowej napędzany głównie wysokim tempem wzrostu wynagrodzeń, przewyższającym wzrost wydajności pracy. W rezultacie oczekuje się, że inflacja bazowa osiągnie poziom 1,6% w 2018 r. i powoli zbliżać się będzie do celu inflacyjnego. Natomiast tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2018 r. wyniesie 2,3% i przy malejącym wkładzie inflacji cen energii i żywności osiągnie 2,5% w latach 2020 i 2021. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 12  Monitor Polski – 14 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Celem polityki gospodarczej pozostaje utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania nakierowane na realizację Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) będą implementowane bez uszczerbku dla stabilności finansów publicznych. Jednocześnie respektowane będą unijne wartości referencyjne dla nominalnego deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych i regulacje określone w krajowych przepisach. Przewidują one m.in. ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II.4). II.2. Sytuacja bieżąca W 2017 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2017 r., według wstępnych szacunków, wyniósł 1,5% PKB, co oznacza znaczącą poprawę o ok. 0,8 pkt. proc. w stosunku do 2016 r. Niższy deficyt sektora był skutkiem wzrostu dochodów sektora oraz spadku wydatków. Relacja dochodów krajowych4 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie 38,5%, tj. o 0,5 pkt. proc. wyższym niż w 2016 r, a wydatków krajowych na poziomie 40%, tj. o 0,3 pkt. proc. niższym niż w 2016 r. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki W 2017 r. dochody podatkowe wyniosły 21,0% PKB, co oznacza wzrost o ok. 0,4 pkt. proc. w porównaniu z 2016 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,2 pkt. proc., podobnie jak wpływy z podatków od dochodu, majątku. Silny wzrost dochodów podatkowych jest obserwowany od 2016 r., kiedy wprowadzono szereg reform w zakresie systemu podatkowego oraz powołano Krajową Administrację Skarbową (od marca 2017 r.). Łącznie w latach 2016 i 2017 dochody podatkowe sektora wzrosły o ok. 61 mld zł, a w relacji do PKB o 1,2 pkt. proc. Znaczącą poprawę odnotowano we wpływach z podatku VAT, co przyczyniło się do bardzo dobrej realizacji budżetu państwa w 2017 r. Dzięki podjętym działaniom uszczelniającym system podatkowy w 2017 r., w ujęciu kasowym, do budżetu ściągnięto z podatku VAT 30 mld zł więcej niż w 2016 r. W okresie dwóch lat przyrost poziomu dochodów z VAT wyniósł w ujęciu kasowym łącznie 33,7 mld zł. Oprócz pozytywnego efektu we wpływach z podatku VAT w 2017 r. poprawie uległa sytuacja w podatku akcyzowym od paliw silnikowych. Dochody z tego tytułu w stosunku do 2016 r. w ujęciu kasowym wzrosły o 6,9% r/r, tj. 2,0 mld zł. Analizując kształtowanie się historycznych trendów oficjalnego spożycia wyrobów akcyzowych, w szczególności paliw silnikowych, można ocenić, że wysokie wzrosty w 2017 r. są również, obok pozytywnych tendencji rynkowych, wynikiem działań uszczelniających system podatkowy. W 2017 r. zaobserwowano również silny przyrost wpływów z podatku CIT, który znacząco przewyższa nominalne tempo wzrostu gospodarczego. Odnotowany wzrost dochodów z CIT o 13% 4 Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Łączny poziom wszystkich wydatków krajowych i finansowanych ze środków z UE, dla których jednostki sektora są ostatecznymi beneficjentami, był w relacji do PKB w 2017 r. na tym samym poziomie co w 2016 r. (41,1%) Program konwergencji. Aktualizacja 2018 13  Monitor Polski – 15 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do 2016 r. oznaczał wyższe wpływy o 4,3 mld zł i znacząco przekroczył efekty oczekiwane przy wprowadzaniu klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Szybki wzrost dochodów podatkowych w 2017 r. jest efektem podjęcia od 2016 r. licznych działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. Jednak mimo istotnej poprawy w ostatnich dwóch latach (o 1,2 pkt. proc. w relacji do PKB) w światowej gospodarce relacja dochodów podatkowych do PKB jest wciąż istotnie niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu. W 2007 r. dochody podatkowe sektora wyniosły 22,7% PKB, natomiast w 2017 r. 21,0% PKB. Wykres 1. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20,1 20,2 19,9 -3,2 pkt. proc. -2,0 pkt. proc. % PKB 18,9 18,2 17,7 17,9 17,9 2007 2008 2009 17,6 17,3 17,6 16,9 PIT 0,3 CIT 0,1 2010 2011 2012 17,0 17,0 17,0 2013 2014 2015 1,2 pkt. VAT 0,8 proc. 2016 2017 Źródło: Ministerstwo Finansów. W 2017 r. poziom dochodów z czterech podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w CIT i PIT) w ujęciu memoriałowym pozostawał niższy o 2,0 pkt. proc. PKB w porównaniu z 2007 r. W warunkach 2017 r. odpowiada to ok. 40 mld zł, co wskazuje na wciąż istniejący potencjał do poprawy poziomu ściągalności podatkowej. Analizy wskazują na szczególnie dużą przestrzeń do zwiększenia strumienia dochodów w podatku VAT. Według Komisji Europejskiej, w 2015 r.5 Polska należała do krajów UE z największymi lukami VAT. Wyższą lukę odnotowało jedynie 5 krajów: Włochy, Grecja, Słowacja, Litwa i Rumunia6. 5 Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej (wrzesień 2017 r.) obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT dotyczą 2015 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten obrazuje, jaki procent potencjalnych wpływów z podatku traci budżet państwa. 6 Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/study_and_reports_on_the_vat_gap_2017.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2018 14  Monitor Polski – 16 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2015 r. 43,5 37,2 38,5 33,5 28,5 24,5 25,8 26,4 28,3 29,4 22,5 23,5 20,6 18,5 16,5 13,5 8,5 3,5 3,5 4,9 5,5 5,6 7,0 7,9 8,2 9,6 9,9 10,8 10,8 10,9 11,5 11,7 12,8 18,0 13,7 14,1 -1,4 -1,5 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej oraz za 2017 r. dane Ministerstwa Finansów. Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2017 r. zastosowano, podobnie jak w poprzedniej aktualizacji Programu, metodę odgórną (top down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Otrzymane za pomocą stosowanej w Ministerstwie Finansów metody wyniki oszacowania luki VAT są bardzo zbliżone do szacunków Komisji Europejskiej. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów 7 , w 2017 r. luka podatkowa uległa zauważalnemu ograniczeniu (o 6,0 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 25 mld zł, tj. ok. 14,0% potencjalnych wpływów (por. wykres 3). Opierając się na metodologii Komisji Europejskiej dotyczącej szacowania luki w VAT, można oszacować, że w 2017 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 10,8 mld zł (z 17,4 mld zł uzyskanych w okresie 2016 i 2017). Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące walki z praktykami o charakterze przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego przyniosły wymierne efekty. 7 Dla lat 2015–2017 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w wymaganej szczegółowości, które umożliwiłyby przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 15  Monitor Polski – 17 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 3. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 30% 30,0 25,6% 25% 20% 18,5% 15,5% 15,0% 18,7% 20,0% 19,7% 14,0% 14,7% 11,1% 10% 14,8% 14,1% 12,8% 8,9% 5% 3,1 3,8 2,1 2,7 0% 2005 2006 2007 2008 compliance effect (pr. oś) 20,0 15,0 10,0 5,0 0,2 0,0 -0,1 -1,5 -5% 2004 14,0% 10,8 6,6 2,4 -8,0 25,0 23,9% 24,1% 20,3% 15% -10% 25,7% -5,0 -5,9 2009 2010 2011 -9,3 2012 luka VAT w Polsce 2013 2014 2015 2016 2017 -10,0 średnia luka VAT w UE Źródło: Ministerstwo Finansów; Komisja Europejska, Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report. Uzupełniająco przeprowadzono analizę ekonometryczną kształtowania się wpływów z VAT w 2017 r. Zastosowano podejście, które łączy metodę szacowania rozbieżności między dochodami rzeczywistymi a teoretycznymi oraz metodykę szacowania elastyczności dochodów względem bazy podatkowej, wykorzystując w tym celu analizę kointegracji. Wyniki estymacji potwierdzają strukturalny (czyli niewynikający z czynników o charakterze cyklicznym) wzrost wpływów z VAT w latach 2016 i 2017, spójny z szacunkami wykorzystującymi metodologię Komisji Europejskiej. Porównanie relacji dochodów podatkowych do PKB z lat 2007 i 2017 i poziom luki VAT wskazują na potencjał do poprawy ściągalności podatków. Wdrożone instrumenty oraz planowane działania uszczelniające system podatkowy zostały omówione w rozdziale V.2 oraz szerzej w załączniku. Składki na ubezpieczenia społeczne Poza wzrostem dochodów podatkowych do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2017 r. przyczynił się wzrost – o ok. 0,2 pkt. proc. PKB (nominalnie o ok. 7,9% r/
  2. r)– dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był głównie rezultatem dobrej sytuacji na rynku pracy (silny wzrost zatrudnienia połączony ze wzrostem wynagrodzeń), w wyniku czego dynamika funduszu wynagrodzeń była najwyższa od 2008 r. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Relacja wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2017 r. mimo znacznie wyższej nominalnej dynamiki ich poziomu niż w roku poprzednim (5,8% wobec 3,6%) zmniejszyła się o 0,3 pkt. proc. i wyniosła 40,0%. Wydatki uwzględniające środki z UE wyniosły w relacji do PKB 41,1%. Głównymi czynnikami determinującymi kształtowanie się wydatków w 2017 r. były wydatki na świadczenia społeczne i wychowawcze oraz istotne przyspieszenie inwestycji publicznych. Wzrost wydatków na świadczenia społeczne i wychowawcze wynikał: Program konwergencji. Aktualizacja 2018 16  Monitor Polski – 18 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  z kontynuacji programu Rodzina 500 plus (wzrost wydatków z 17,3 mld zł w 2016 r. do 23,4 mld zł w 2017 r. w wyniku realizacji programu przez okres 12 miesięcy),  ze wzrostu wydatków na świadczenia emerytalne w efekcie wejścia w życie 1 października 2017 r. przepisów obniżających wiek emerytalny do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. W wyniku tej zmiany ZUS zaakceptował 313 tys. wniosków o wypłatę świadczenia emerytalnego. W 2017 r. nastąpiło istotne przyspieszenie inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, które zwiększyły się nominalnie aż o 21,9% r/r (w relacji do PKB wzrost o 0,4 pkt. proc.) wobec spadku o 23,6% r/r w 2016 r. Głównym czynnikiem było silne odbicie wydatków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego – wzrost nominalny w podsektorze samorządowym wyniósł 33,7% r/r – spowodowane przede wszystkim intensyfikacją wykorzystania środków z unijnej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. Wzrost wydatków inwestycyjnych odnotowano także w podsektorze rządowym, nominalnie o 15,1% r/r (po spadku o 12,2% r/r w 2016 r.). Do wzrostu wydatków podsektora rządowego w 2017 r. przyczynił się przede wszystkim wzrost inwestycji w infrastrukturę kolejową, realizowanych przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W 2017 r. nastąpił wzrost spożycia publicznego o 5,5% r/r. W efekcie spożycie w relacji do PKB spadło do 17,7% z 17,9% rok wcześniej, na co wpływ miało m.in. ograniczenie o 0,1 pkt. proc. PKB kosztów pracy. II.3. Projekcja średniookresowa W scenariuszu bazowym Programu, tj. przy założeniu pełnego wykorzystania limitów wydatkowych, prognozowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r. wyniesie 2,1% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 1,5% PKB, 1,1% PKB i 0,7% PKB. W horyzoncie scenariusza zakładane jest znaczące dostosowanie budżetowe polegające na szybszym wzroście dochodów sektora niż wydatków, które są zdeterminowane przez stabilizującą regułę wydatkową. Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Zgodnie z projekcją relacja dochodów krajowych8 sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wyniesie 38,7%, a w kolejnych latach będzie się kształtować odpowiednio na poziomie 38,7%, 38,5% i 38,4%. Składki na ubezpieczenia społeczne Najważniejszym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wpływy ze składek są uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, a także są determinowane zmianami systemowymi. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po wzroście w 2017 r. o ok. 9,1% r/r, i oczekiwanym wysokim wzroście w 2018 r. (ok. 7,4% r/r), powinno w kolejnych latach pozostać na wysokim poziomie, kształtując się jednak poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. Dobra sytuacja na rynku pracy przekładająca się na wyższe dochody ze składek ma wpływ na spadek transferów z budżetu państwa do ZUS. Pozytywnie na poziom dochodów wpływają także działania podejmowane przez ZUS w obszarze infrastruktury informatyczno-księgowej. Od 1 stycznia br. płatnicy wpłacają składki na jeden indywidualny rachunek zamiast dokonywania oddzielnych przelewów na poszczególne fundusze zarządzane przez ZUS (por. rozdział V.2). Wdrożone 8 Wydatki/ dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 17  Monitor Polski – 19 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych rozwiązanie zmniejsza koszty weryfikacji błędów, zwiększa transparentność i efektywność systemu płatności. Podatki Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim spożycia prywatnego, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie projekcji założono brak zmian podstawowych stawek podatkowych. Jednocześnie nadal istotną rolę odgrywać będą zmiany systemowe, których efektem ma być uszczelnienie systemu podatkowego. Działania w tym obszarze będą skoncentrowane na wzroście poboru podatku od towarów i usług oraz zwalczaniu związanych z nim oszustw. Wdrożone instrumenty oraz planowane działania zostały przedstawione w rozdziale V.2 oraz szerzej w załączniku. Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zdeterminowany jest przez zapisaną w ustawie o finansach publicznych stabilizującą regułę wydatkową (por. rozdział II.4), która wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować w ustawie budżetowej. Z kolei inne przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią, iż kwoty wydatków ujęte w ustawie budżetowej stanowią nieprzekraczalny limit i tym samym określają dysponentom części budżetowych górny pułap możliwości wydatkowych. Zgodnie z projekcją relacja wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wyniesie 40,7%. W kolejnych latach ukształtuje się ona odpowiednio na poziomie 40,2%, 39,6% i 39%. W prezentowanym scenariuszu przyjęto od 2018 r. poziom wydatków zgodny z maksymalnymi limitami wynikającymi ze stabilizującej reguły wydatkowej. Jednocześnie dysponentów w toku wykonywania budżetu obowiązują określone w art. 162 ustawy o finansach publicznych zasady gospodarki finansowej, w tym zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem warunku uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Powyższe uwarunkowania oraz inne czynniki operacyjne powodują, iż corocznie wydatkowane środki są mniejsze od limitu wydatków zapisanego w ustawie. Przeciętny poziom niewykonania wydatków budżetu państwa w średnim okresie wynosi ok. 3% ogólnej kwoty wydatków zaplanowanych w ustawie budżetowej. W 2017 r. wykonanie wydatków budżetu państwa wyniosło 97,7% planu, tj. o 8,9 mld zł mniej niż pierwotnie zaplanowano (0,4% PKB), a w latach 2011-2017 było mniejsze o średnio ok. 10,2 mld zł (0,6% PKB). Transfery socjalne Łączne transfery socjalne w 2018 r. w relacji do PKB wyniosą 17,1% i utrzymają się na poziomie zbliżonym do 2017 r. a w horyzoncie 2021 r. zmniejszą się do 16,2%. W grupie wydatków transfery socjalne największe kategorie stanowią:  wydatki na emerytury i renty klasyfikowane w podsektorze ubezpieczeń społecznych. W 2018 r. ukształtują się one na poziomie 10,4% w relacji do PKB, co w porównaniu do 2017 r. oznacza wzrost o 0,3 pkt. proc., natomiast w horyzoncie Programu spadną do 10,2%. W projekcji uwzględniono skutki obniżenia od 1 października 2017 r. wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn (ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw) oraz waloryzacji emerytur i rent uzależnionej od inflacji i realnego wzrostu płac w roku poprzednim (waloryzacja w 2018 r. została uwzględniona w ustawie budżetowej na 2018 r.),  wydatki na świadczenia zdrowotne zdeterminowane regułą określoną w ustawie z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,  wydatki związane z kontynuacją działań nakierowanych na aktywną politykę prorodzinną państwa oraz w obszarze polityki społecznej. Zmiany polegające na uszczelnieniu systemu przyznawania Program konwergencji. Aktualizacja 2018 18  Monitor Polski – 20 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych świadczeń wychowawczych w ramach programu Rodzina 500 plus oraz znaczna poprawa sytuacji dochodowej gospodarstw domowych, wynikająca z dobrej sytuacji na rynku pracy spowodują spadek w relacji do PKB transferów związanych z programem, jak i z tytułu pozostałych świadczeń w obszarze pomocy społecznej. Inwestycje publiczne Inwestycje publiczne, po znacznym spadku w 2016 r. do 3,3% PKB i odbiciu w 2017 r. do 3,7% PKB, będą przyspieszać, pozostając średnio w relacji do PKB na poziomie ok. 4,3%. W 2018 r. przyrost relacji inwestycji publicznych do PKB wyniesie 0,8 pkt. proc. PKB, z czego 0,4 pkt. proc. to inwestycje finansowane środkami z UE. Poziom inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację unijnej perspektywy finansowej 2014-2020. Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane w szczególności w ramach:  Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.) przyjętego uchwałą Rady Ministrów. Zakłada on inwestycje związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad finansowane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), budżetu państwa oraz środków perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020,  Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku (KPK), obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Inwestycje w infrastrukturę kolejową są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK S.A. Zakłada się, że w horyzoncie Programu istotny wpływ na poziom inwestycji sektora będą miały inwestycje podsektora samorządowego. Po przyspieszeniu w 2017 r. oczekuje się utrzymania wysokiej dynamiki absorpcji środków unijnych przez jednostki samorządu terytorialnego, co będzie wymagać również zabezpieczenia wkładu własnego. Przewiduje się, że realizacja inwestycji jednostek samorządu terytorialnego ze środków unijnych nastąpi w takich obszarach jak transport miejski, gospodarka niskoemisyjna, rewitalizacja, ochrona środowiska (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wód). Pozostałe wydatki bieżące Fundusz wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych będzie realizowany w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową, przy czym przyjęto założenie o wzroście tego funduszu zgodnym z inflacją (CPI), z wyłączeniem grup pracowniczych objętych istniejącymi systemami indeksacji. W rezultacie koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w latach 2018-2021 ukształtują się odpowiednio na poziomie 9,9%, 9,7%, 9,4%, 9,2%. W horyzoncie Programu przyjęto założenie, że zużycie pośrednie, czyli zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora, z wyłączeniem środków unijnych, utrzyma się na poziomie 5,5% PKB. Na wydatki sektora w horyzoncie prognozy będzie miało wpływ także wprowadzenie Pracowniczych Programów Kapitałowych (por. rozdział IV.1). Przez wprowadzenie mechanizmu zachęt ze strony państwa w postaci opłaty powitalnej i dopłaty rocznej wypłacanych z Funduszu Pracy dla tych uczestników PPK, którzy spełnią warunki dotyczące poziomu oszczędności. PPK stopniowo ma objąć wszystkich pracowników płacących składki na ubezpieczenia społeczne, w tym pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych. Koszt dla sektora będzie wynikał z finansowania zachęt oraz składek pracowników instytucji publicznych i po objęciu programem także pracowników sektora i w horyzoncie objętym Programem wyniesie od 1,3 mld zł w 2019 r. do 2,8 mld zł w 2021 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 19  Monitor Polski – 21 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 4. Wynik nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 0,0 -0,5 -0,7 -1,0 -1,1 -1,5 % PKB -1,5 -1,5 -2,0 -2,1 -2,5 -2,6 -2,5 -3,0 -3,5 -3,7 -4,0 -4,5 wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych -3,6 wartość referencyjna -4,1 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Źródło: Ministerstwo Finansów. II.4. Wynik strukturalny Polska podlega wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu 9 , która zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma zapobiec wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB. Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych, na poziomie minus 1% PKB. Ocena wypełniania części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu opiera się na dwóch filarach: wysiłku strukturalnym, czyli zmianie wyniku strukturalnego i benchmarku wydatkowym 10. Scenariusz bazowy Programu zakłada konsolidację po stronie wydatkowej zgodną ze stabilizującą regułą wydatkową oraz wzmocnienie strony dochodowej przez realizację opisanych w załączniku działań uszczelniających system podatkowy. Prognozuje się, że przy założeniu realizacji wydatków na poziomie zgodnym z limitami wydatkowymi w latach 2018-2021 deficyt strukturalny zostanie ograniczony z 2,8% PKB do 1,3% PKB (por. tabela 1). Ścieżka wyniku strukturalnego będzie spójna z wymogami dochodzenia do MTO. 9 Rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. 10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 20  Monitor Polski – 22 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 1. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych* % PKB Kod ESA 2017 2018 2019 2020 2021 4,6 3,8 3,8 3,7 3,6 1. Wzrost PKB w cenach stałych (%) 2. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych* EDP B.9 -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7 3. Odsetki EDP D.41 1,6 1,4 1,5 1,5 1,5 4. Działania jednorazowe i tymczasowe 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4.1 po stronie dochodowej 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4.2 po stronie wydatkowej -0,04 0,0 0,0 0,0 0,0 5. Potencjalny wzrost PKB (%) 3,2 3,7 3,7 3,8 3,8 6. Luka produktowa 1,2 1,4 1,5 1,4 1,2 7. Element cykliczny budżetu 0,6 0,7 0,8 0,7 0,6 8. Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2–7) -2,1 -2,8 -2,3 -1,8 -1,3 9. Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu (8+3) -0,6 -1,4 -0,8 -0,3 0,2 10. Wynik strukturalny (8-4)** -2,1 -2,8 -2,3 -1,8 -1,3 Źródło: Ministerstwo Finansów. *Szacunki na lata 2018-2021 przy założeniu realizacji wydatków na poziomie zgodnym z limitami wydatkowymi. Historyczne niewykonanie wydatków to 0,4–0,6% PKB. ** W 2017 r. uwzględniono wpływ działania jednorazowego dotyczącego wypłaty przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny środków gwarantowanych po upadku SKOK: "Wybrzeże", "Nike", "Twoja" i "Wielkopolska" w wysokości 724 mln zł. Od 2017 r. wiodącym narzędziem oceny postępu na drodze do MTO, tj. realizacji wymaganego dostosowania na poziomie 0,5% PKB, jest benchmark wydatkowy. Stanowi on roczne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, którego przestrzeganie zapewnia spełnianie wymogów Paktu Stabilności i Wzrostu. Benchmark wydatkowy jest wyznaczany przez Komisję Europejską na podstawie referencyjnego tempa wzrostu gospodarki w średnim okresie 11 . Jednocześnie, w odniesieniu do państw, które nie osiągnęły jeszcze MTO, referencyjne tempo wzrostu gospodarki w średnim okresie ulega pomniejszeniu o wymagane dostosowanie do MTO12. Komisja Europejska bada przestrzeganie benchmarku wydatkowego przez porównanie z nim agregatu wydatków sektora korygowanego zgodnie z jej metodyką13. W 2016 r. zrealizowane przez Polskę dostosowanie na ścieżce do MTO było zgodne z wymogami części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu14. Roczne realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wyniosło 2,4% i było niższe od benchmarku wydatkowego o 0,1 pkt. proc. W 2017 r. tempo wzrostu wydatków wyniosło 2,0% wobec benchmarku wydatkowego 1,8%. Oznacza to, że w 2017 r. dostosowanie na ścieżce do MTO wyniosło 0,4 pkt. proc. PKB, zaś w ujęciu 2-letnim, tj. za okres 2016 i 2017 osiągnęło średnio 0,5 pkt. proc. PKB i było zgodne z wymogami Stabilności i Wzrostu. 11 Stanowi je 10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB (t-5; t+4), która w latach 2014-2016 wyniosła w Polsce 3,7%, w 2017 r. zmniejszyła się do 3,1% , zaś w 2018 r. odpowiada 2,9%. 12 Po uwzględnieniu korekty wynikającej z wymaganego dostosowania do MTO benchmark wydatkowy kształtuje się odpowiednio na poziomie 2,5% do 2016 r., 1,8% w 2017 r. i 1,7% w 2018 r. 13 M.in. przez odjęcie działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej oraz działań jednorazowych i tymczasowych po stronie dochodowej i wydatkowej. 14 Por. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/21_pl_cp_assessment.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2018 21  Monitor Polski – 23 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 5. Przestrzeganie benchmarku wydatkowego w latach 2015-2017 5,0 4,0 3,7 3,7 3,1 3,0 2,5 2,5 1,8 proc. r/r 2,0 1,0 2,0 2,4 2,0 0,0 -1,0 -2,0 realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych skorygowane zgodnie z metodyką KE 10-letnie średniokresowe tempo potencjalnego wzrostu PKB benchmark wydatkowy -3,0 2015 2016 2017 Źródło: lata 2015 i 2016 Komisja Europejska, 2017 r. – prognoza Ministerstwa Finansów. Przy analizie przestrzegania benchmarku wydatkowego w 2017 r. uwzględniono wpływ prognozowanej wartości ogółem działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej na kwotę 14,0 mld zł, a także wypłatę przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny środków gwarantowanych po upadku SKOK: "Wybrzeże", "Nike", "Twoja" i "Wielkopolska" na kwotę 724 mln zł (działanie jednorazowe). Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa (SRW)15. Wymagana w benchmarku korekta o 0,5% PKB jest wbudowana w mechanizm korygujący reguły, wymagający obniżenia dynamiki wydatków w SRW o 1,5–2 pkt. proc. w sytuacji nierównowagi finansów publicznych określonej w ustawie o finansach publicznych. Oszacowanie spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową wstępnej kwoty wydatków na rok 2019 zostało dokonane w oparciu o kwotę wydatków na rok 2018 określoną w art. 1 ust. 3 ustawy budżetowej na rok 2018 z dnia 11 stycznia 2018 r. w wysokości 803 950 079 tys. zł16. Uwzględnione we wstępnej kwocie wydatków działania dyskrecjonalne w 2019 r. w wysokości 7,2 mld zł obejmują w szczególności skutki opisanych w załączniku rozwiązań zwiększających efektywność egzekwowania należności podatkowych, zmian procedury zwrotu i sposobu poboru podatku u źródła, rozwiązań mających na celu wyeliminowanie agresywnej optymalizacji podatkowej oraz projektu ustawy o wspieraniu nowych inwestycji. W rezultacie wstępna kwota wydatków na rok 2019 wynosi 844,9 mld zł (37,8% PKB). 15 Różnice między regułą krajową i unijną dotyczą: ►wykorzystania w SRW 8-letniego średniego tempa realnego wzrostu PKB (zamiast 10-letniej średniej potencjalnego tempa wzrostu PKB w benchmarku), ►celu inflacyjnego (zamiast prognozy deflatora PKB), ►zakresu działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej, jak też ►niekorygowania kwoty SRW. Dla potrzeb oceny przestrzegania Paktu analizuje się wydatki sektora skorygowane o: ►koszty obsługi długu, ►wydatki sfinansowane w pełni ze środków UE, ►krajowe wydatki inwestycyjne (w roku
  3. t)pomniejszone o 4-letnią średnią tych wydatków (t-3; t), ►cykliczne wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. 16 Szczegółowe obliczenia kwoty wydatków na rok 2018 zawarto w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok 2018. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 22  Monitor Polski – 24 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Na podstawie art. 112aa ustawy o finansach publicznych oraz przy uwzględnieniu dalszego podejmowania wskazanych w załączniku działań dla uszczelnienia systemu podatkowego szacuje się, że kwota wydatków na rok 2020 wyniesie 886,7 mld zł (37,4% PKB), natomiast na rok 2021: 930,8 mld zł (37,0% PKB). W całym horyzoncie prognozy korekta z tytułu nierównowagi finansów publicznych wynosi -1,5 pkt. proc. w związku z tym, że w okresie 2017-2019 dług publiczny przeliczony zgodnie z art. 38a pkt 4 ustawy o finansach publicznych będzie znajdował się w przedziale 43–48% PKB określonym w mechanizmie korygującym reguły. II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W okresie objętym aktualizacją Programu zarządzanie długiem będzie, podobnie jak w latach ubiegłych, ukierunkowane na realizację celu określonego w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, tj. na minimalizację kosztów obsługi długu w długim horyzoncie przy przyjętych ograniczeniach dotyczących ryzyka. Zarządzanie długiem będzie odbywało się w warunkach stopniowego ograniczania w kolejnych latach deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz występowania niepewności na rynkach finansowych, wynikającej m.in. z polityki pieniężnej głównych banków centralnych, w tym Europejskiego Banku Centralnego oraz Fed oraz polityki gospodarczej w USA. Na rynku krajowym działania związane z ograniczaniem deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych powinny mieć istotny wpływ na poziom i kształt krzywej dochodowości, a więc i kosztów obsługi długu Skarbu Państwa. Zmiany relacji długu do PKB w latach 2018-2021 będą przede wszystkim konsekwencją kształtowania się potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (dług Skarbu Państwa stanowi ponad 85% długu sektora instytucji rządowych i samorządowych) oraz tempa wzrostu PKB. Zmiany długu pozostałych podmiotów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wynikały głównie ze zmiany zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego (wzrost zadłużenia będzie związany z zaciąganiem zobowiązań na realizację zadań drogowych). Przewiduje się, że w horyzoncie Programu relacja długu do PKB według definicji UE będzie się stopniowo obniżać z 50,6% na koniec 2017 r. do 46,0% na koniec 2021 r. Kształtowanie się przeciętnego oprocentowania długu sektora instytucji rządowych i samorządowych kosztów obsługi długu będzie wynikało przede wszystkim z oczekiwań co do wzrostu stóp procentowych w horyzoncie Programu. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 23  Monitor Polski – 25 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) % PKB 1. Dług brutto 2. Zmiana relacji długu brutto Kod ESA 2017 2018 2019 2020 2021 50,6 50,4 50,4 48,7 46,0 -3,5 -0,3 0,1 -1,7 -2,7 Składniki wzrostu długu 3. Wynik pierwotny* 4. Odsetki 5. -0,1 0,6 0,0 -0,4 -0,9 1,6 1,4 1,5 1,5 1,5 Dostosowania stanów i przepływów -5,0 -2,3 -1,5 -2,8 -3,4 z tego: różnica między wynikiem kasowym a memoriałowym -0,5 0,3 0,6 -0,2 -0,6 akumulacja netto aktywów finansowych 0,1 0,4 0,8 0,3 0,0 w tym: przychody z prywatyzacji 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 różnice kursowe i inne czynniki -4,7 -3,0 -2,8 -2,9 -2,8 p.m. wynikowe przeciętne oprocentowanie długu (%) 3,1 3,0 3,2 3,2 3,3 EDP D.41 Pozostałe istotne dane 6. Płynne środki finansowe 3,9 3,8 3,6 3,5 3,2 7. Dług netto (=1-6) 46,7 46,6 46,8 45,2 42,7 8. Wykup długu (istniejące obligacje) od końca roku poprzedniego** 6,1 5,5 5,3 4,5 5,5 9. Udział długu nominowanego w walucie obcej (%) 31,8 30,5 29,1 28,2 28,0 10. Przeciętna zapadalność długu*** 5,1 5,1-5,2 5,0-5,2 4,9-5,3 4,8-5,4 Źródło: Ministerstwo Finansów. * Wpływ wyniku pierwotnego na dług: (-) oznacza nadwyżkę pierwotną. ** W przypadku długu jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa – szacunek na podstawie dostępnej sprawozdawczości. *** Prognoza przedziałowa dla długu Skarbu Państwa . Program konwergencji. Aktualizacja 2018 24  Monitor Polski – 26 – Poz. 455 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu III.1. Czynniki ryzyka Scenariusz bazowy Programu skonstruowano przy założeniu pełnego wykorzystania limitów wydatkowych. Niewykonanie wydatków budżetu państwa w 2017 r. wyniosło 0,4% PKB, a w latach 2011-2017 średnio 0,6% PKB. Mając na uwadze historyczne odchylenia od planów, można więc oczekiwać realizacji wydatków na poziomie niższym od limitu, a tym samym ukształtowania się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych i w konsekwencji deficytu strukturalnego na poziomie niższym od przedstawionej prognozy. Niższy poziom wydatków, w zależności od struktury oszczędności, może mieć również wpływ na scenariusz makroekonomiczny przedstawiony w Programie. Prognoza prezentowana w Programie zakłada, że wzrost gospodarczy w UE, która jest największym partnerem handlowym Polski, będzie zgodny ze scenariuszem zaprezentowanym przez Komisję Europejską w zimowej edycji prognoz z lutego 2018 r. Zdaniem ekspertów Komisji, bilans czynników ryzyka dla tej prognozy jest zrównoważony. Wśród głównych powodów, dla których wzrost gospodarczy strefy euro może okazać się szybszy, są bardzo optymistyczne nastroje konsumentów przekładające się na silny popyt konsumpcyjny, wspierane rosnącymi płacami oraz inwestycje. Komisja Europejska zauważa jednak, że ze względu na ograniczenia podażowe są to czynniki istotne tylko w krótkim horyzoncie prognozy. W dalszym horyzoncie zacieśnienie współpracy w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej powinno zwiększyć zaufanie i tym samym odporność gospodarek UE na negatywne szoki gospodarcze. Z drugiej strony, rosną obawy związane z potencjalnymi negatywnymi skutkami dla handlu międzynarodowego wynikającymi ze wzrostu protekcjonizmu w polityce handlowej USA oraz szybszej normalizacji polityki monetarnej przez Fed. Nakłada się na to ryzyko korekt w dotychczasowym wzroście cen aktywów, któremu sprzyjało środowisko niskich stóp procentowych, oraz niepewność dotyczącą wyników negocjacji w związku z Brexitem. Dodatkowo wzrosło znaczenie zagrożeń związanych z napięciami geopolitycznymi na Bliskim Wschodzie i na Półwyspie Koreańskim. Przedstawiony w Programie scenariusz wzrostu gospodarczego zakłada istotne przyspieszenie w wykorzystywaniu środków unijnych przyznanych Polsce w ramach perspektywy finansowej 2014-2020. Faktyczny scenariusz w tym obszarze może okazać się inny od zakładanego, co miałoby znaczenie dla przyjętej ścieżki inwestycji i w konsekwencji wzrostu PKB. Zwiększone nakłady na inwestycje publiczne współfinansowane środkami z UE oraz dobra koniunktura za granicą mogą przyczynić się do większego wzrostu nakładów na środki trwałe niż założono to w Programie. Dodatkowo, optymistyczne nastroje konsumentów i dobra sytuacja na rynku pracy mogą owocować wyższym popytem konsumpcyjnym i w rezultacie szybszym wzrostem gospodarczym niż oczekiwany. Ostrożne oczekiwania dotyczące wzrostu PKB podyktowane są jednak koniecznością odpowiedzialnego planowania wydatków budżetowych i z tego względu umiarkowany optymizm wydaje się usprawiedliwiony zwłaszcza, że nie brakuje czynników ryzyka sugerujących szybsze ostudzenie koniunktury. Z uwagi na wyżej wymienione czynniki ryzyka i dla potrzeb przedstawionej w Programie ścieżki przyjęto konserwatywne założenia makroekonomiczne, zbliżone do ścieżki równowagi średniookresowej. Takie podejście pozwala unikać oczekiwania zbyt dużej cyklicznej poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych m.in. w związku z procyklicznymi elastycznościami po stronie dochodowej. Niemniej jednak istnieje szansa, że realny wzrost PKB, zwłaszcza w 2018 r., będzie szybszy od przyjętego. Szczególnym czynnikiem ryzyka związanym ze zmianami strukturalnymi zachodzącymi na rynku pracy w Polsce jest wielkość podaży pracy w horyzoncie prognozy. Duży popyt na pracę, również tę mniej wykwalifikowaną i gorzej opłacaną, wspierany niską stopą zastąpienia przekłada się na wzrost aktywności zawodowej i odraczanie decyzji przejścia na emeryturę. Napływający pracownicy z Ukrainy również w istotny sposób zwiększają podaż pracy w kraju i pomagają zaspokoić rosnący Program konwergencji. Aktualizacja 2018 25  Monitor Polski – 27 – Poz. 455 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu popyt na nią. Zasoby podaży pracy nie są jednak nieograniczone, a tak zwana elastyczność rynku pracy trudna do oszacowania. W przypadku pojawiających się braków po stronie podażowej można oczekiwać, że przestrzeń do zwiększania produkcji i ekspansji przedsiębiorstw będzie ograniczona, a konkurencja o pracownika za pomocą wyższych wynagrodzeń przekładać się będzie na wzrost inflacji bazowej. W rezultacie możliwe jest obniżenie tempa wzrostu PKB oraz szybszy wzrost cen niż w scenariuszu Programu. Czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji jest również możliwość innego niż założono kształtowania się cen na światowych rynkach surowców energetycznych i żywności, co bezpośrednio przełoży się na ścieżkę zmiany cen w Polsce. W szczególności ceny ropy naftowej, które mają istotne przełożenie na ceny paliw w Polsce, a co się z tym wiąże koszty transportu, zależne są od nieznanej dziś strategii podażowej krajów OPEC na lata 2019-2021 oraz trudnego do oszacowania popytu na ten surowiec zwłaszcza ze strony krajów rozwijających się. Powyższe zjawiska przyczyniają się do zwiększenia niepewności prognoz cen energii. III.2. Analiza wrażliwości Poniżej przedstawiono wrażliwość wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2018-2021 na deprecjację kursu złotego i wzrost krajowej stopy procentowej. Analizy dokonano w oparciu o rozwijany w Ministerstwie Finansów ekonometryczny model finansów publicznych (eMPF). Wyniki symulacji należy interpretować z dużą ostrożnością, gdyż bazują na historycznych elastycznościach oszacowanych dla przyjętych postaci równań behawioralnych. Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 2,0 5,1 Kurs EUR/PLN 1,0 4,9 0,0 % PKB 4,7 4,5 -2,0 -3,0 4,3 4,1 -1,0 -4,0 2017 2018 2019 scenariusz bazowy 2020 2021 scenariusz szokowy -5,0 2017 2018 dług 2019 2020 2021 saldo Źródło: Ministerstwo Finansów. Impuls kursowy został wprowadzony w postaci trwałej 10% deprecjacji kursu złotego w stosunku do euro. Osłabienie złotego poprawia konkurencyjność krajowych produktów, czego bezpośrednim efektem jest wzrost wolumenu eksportu. Ze względu na wysoką importochłonność eksportu, wzrostowi eksportu towarzyszy również wzrost importu. Wzrost popytu na polskie towary sprzyja poprawie sytuacji na rynku pracy i przyspieszeniu działalności inwestycyjnej, co sprzyja wzrostowi PKB w horyzoncie prognozy. Wyższy wzrost gospodarczy prowadzi do wzrostu dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych, który przewyższa wzrost wydatków związanych z obsługą zadłużenia denominowanego w walutach obcych, co ostatecznie prowadzi do poprawy wyniku sektora publicznego i w konsekwencji w scenariuszu szokowym dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2021 r. jest w relacji do PKB niższy niż w scenariuszu bazowym. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 26  Monitor Polski – 28 – Poz. 455 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 4,0 3,0 Krótkookresowa stopa procentowa 2,5 2,0 3,0 % PKB % 3,5 2,5 1,5 1,0 0,5 0,0 2,0 -0,5 1,5 2017 2018 scenariusz bazowy 2019 2020 2021 -1,0 2017 scenariusz szokowy 2018 saldo 2019 2020 2021 dług Źródło: Ministerstwo Finansów. Impuls stopy procentowej został zdefiniowany jako skokowy wzrost nominalnej krótkookresowej stopy procentowej o 1 pkt. proc. w całym horyzoncie objętym analizą. Podwyżka krótkookresowych stóp procentowych pociąga za sobą wzrost stóp długookresowych i w rezultacie prowadzi do zwiększenia kosztu pozyskiwania kapitału, co skutkuje ograniczeniem poziomu inwestycji względem scenariusza bazowego oraz zwiększeniem kosztów finansowania długu. Na skutek przesunięcia konsumpcji w czasie w ramach międzyokresowej substytucji oraz zaostrzenia warunków udzielania kredytów zmniejsza się też poziom spożycia prywatnego. W rezultacie impuls prowadzący do zwiększenia restrykcyjności polityki monetarnej prowadzi do obniżenia wolumenu PKB w horyzoncie prognozy. Wraz z rosnącymi kosztami obsługi długu oraz relatywnie niższym poziomem PKB wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB pogarsza się, rośnie też udział długu sektora do PKB względem relacji ze scenariusza bazowego. III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu Realny wzrost PKB w 2017 r. okazał się o 1,0 pkt. proc. wyższy niż zakładano w ubiegłorocznym Programie w związku z odnotowanym szybszym wzrostem akumulacji, spożycia prywatnego i korzystniejszym wkładem we wzrost PKB ze strony eksportu netto. W porównaniu z poprzednią aktualizacją Programu prognozowane tempo wzrostu realnego PKB w latach 2018-2021 skorygowano lekko w dół (średnio o 0,1 pkt. proc.). Najważniejszą przyczyną korekty są bardziej konserwatywne założenia odnośnie do wkładu eksportu netto we wzrost PKB. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2017 r. wyniósł 1,5% PKB i okazał się o 1,4 pkt. proc. niższy niż przewidywano. Niższy deficyt sektora był skutkiem silniejszego wzrostu dochodów sektora niż wydatków, co miało przede wszystkim wpływ na bardzo dobry wynik budżetu państwa. Prognozowany deficyt na 2018 r. uległ obniżeniu w porównaniu z ubiegłoroczną aktualizacją Programu. Korekta ścieżki jest wynikiem prognozowanego szybszego wzrostu dochodów sektora w porównaniu ze stroną wydatkową, która jest zdeterminowana przez stabilizującą regułą wydatkową. Niższa relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2017 r. w stosunku do prognozy z poprzedniej aktualizacji Programu wynikała głównie z niższych potrzeb pożyczkowych w stosunku do wielkości planowanych, niższych kursów walut obcych, w których nominowana jest ok. 1/3 długu oraz szybszego nominalnego wzrostu PKB. Niższa prognoza na lata 2018-2021 wynika Program konwergencji. Aktualizacja 2018 27  Monitor Polski – 29 – Poz. 455 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu z niższych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, niższych kursów walut obcych i szybszego nominalnego wzrostu PKB w stosunku do zakładanych w poprzedniej aktualizacji. Tabela 3. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją Kod ESA 2017 2018 2019 2020 2021 Program 2017 3,6 3,8 3,9 3,9 - Obecna aktualizacja 4,6 3,8 3,8 3,7 3,6 Różnica 1,0 0,0 -0,1 -0,2 - Program 2017 -2,9 -2,5 -2,0 -1,2 - Obecna aktualizacja -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7 Różnica 1,4 0,4 0,5 0,1 - Program 2017 55,3 54,8 54,0 52,1 - Obecna aktualizacja 50,6 50,4 50,4 48,7 46,0 Różnica -4,7 -4,4 -3,6 -3,4 - Wzrost PKB (%) Wynik sektora (% PKB) EDP B.9 Dług (% PKB) Źródło: Ministerstwo Finansów, Główny Urząd Statystyczny. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 28  Monitor Polski – 30 – Poz. 455 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności Stabilne finanse publiczne sprzyjają długofalowemu wzrostowi gospodarczemu i są kluczowym elementem stabilności makroekonomicznej. Konieczne jest zatem monitorowanie stabilności finansów publicznych w krótkim i długim okresie dla wczesnego rozpoznania ewentualnych zagrożeń i wprowadzenia środków zaradczych na wczesnym etapie. W tym kontekście dla stabilności finansów publicznych niezbędne jest posiadanie odpowiednich ram fiskalnych. Składnikami polskich ram fiskalnych są reguły fiskalne obejmujące reguły długu publicznego, stabilizującą regułę wydatkową oraz reguły ograniczające wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Zestaw tych reguł ogranicza ryzyko wystąpienia wysokiego deficytu, nadmiernego wzrostu zadłużenia, a tym samym ryzyko dla stabilności polskich finansów publicznych. Komisja Europejska regularnie ocenia kraje członkowskie pod kątem stabilności finansów publicznych w oparciu o wskaźniki luki fiskalnej w średnim (wskaźnik S1) i długim, nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Luka fiskalna odzwierciedla skalę niezbędnego dostosowania w pierwotnym wyniku strukturalnym, tak aby dług publiczny znalazł się na określonym poziomie (S1) lub aby spełniony był warunek wypłacalności w nieskończonym horyzoncie (wskaźnik S2). Wskaźniki obliczane są przy założeniu kontynuowania dotychczasowej polityki. Wskaźniki luki fiskalnej obrazują zatem, czy bieżąca polityka jest wystarczająca dla zachowania stabilności fiskalnej, ich celem nie jest natomiast pokazanie najbardziej prawdopodobnego scenariusza. Wzrost wskaźnika oznacza, że wymagana jest większa poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl. Tabela 4. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach % PKB S1 S2 Debt Sustainability Monitor 2017 Program 2018 rok baz. 2018 Program 2018 rok baz. 2019 Program 2018 rok baz. 2020 Program 2018 rok baz. 2021 0,6 -0,1 -0,8 -1,9 -1,5 średnie ryzyko niskie ryzyko niskie ryzyko niskie ryzyko niskie ryzyko 3,1 2,6 2,0 1,6 1,1 średnie ryzyko średnie ryzyko średnie ryzyko niskie ryzyko niskie ryzyko Źródło: Komisja Europejska, Ministerstwo Finansów. W tabeli powyżej przedstawiono oszacowane przez Ministerstwo Finansów wskaźniki S1 i S2 na tle oceny Komisji Europejskiej zawartej w Debt Sustainability Monitor ze stycznia 2018 r. (rok bazowy: 2019, założenia makro-fiskalne z jesiennej prognozy Komisji Europejskiej). Szacunek Ministerstwa Finansów opiera się na prognozach wskaźników makro-fiskalnych17 przedstawionych w Programie oraz na prognozie kosztów związanych ze starzeniem się ludności przygotowanej w ramach prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC), przedstawionej w dalszej części rozdziału. Wskaźniki szacowano w czterech wariantach, przyjmując za rok bazowy lata 2018-2021. Przy założeniu, że konsolidacja będzie przeprowadzana w sposób spójny z prognozą przedstawioną w niniejszym Programie można oczekiwać, że wskaźniki S1 i S2 dla Polski w kolejnych latach ulegną poprawie. Zmniejszająco na wskaźniki działać będzie prognozowana w latach 2018-2021 poprawa wyniku pierwotnego skorygowanego o cykl oraz prognozowany spadek długu publicznego. Kontynuacja konsolidacji fiskalnej zorientowanej na osiągnięcie MTO (por. rozdział II.4) oraz ożywienie gospodarcze będą działać w kierunku obniżenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim i w długim okresie. 17 Szacunki na lata 2018-2021 przy założeniu 100-procentowej realizacji limitów wynikających ze stabilizującej reguły wydatkowej i planów jednostek. Historyczne niewykonanie wydatków to 0,4-0,5% PKB. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 29  Monitor Polski – 31 – Poz. 455 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2018 r. 60,0% 54,1% 55,0% 50,4% 51,1% 50,4% 48,7% 50,6% % PKB 50,0% 46,0% 45,0% 40,0% 35,0% 2015 2016 0,8-0,9 0,6-0,8 2017 2018 0,5-0,6 2019 0,4-0,5 2020 0,2-0,4 2021 0,1-0,2 Źródło: Ministerstwo Finansów. Na podobny poziom ryzyka dla stabilności finansów publicznych wskazują stochastyczne symulacje długu opracowane w oparciu o podejście stosowane przez Komisję Europejską i Międzynarodowy Fundusz Walutowy18. Projekcje powstały w oparciu o scenariusz bazowy prezentowany w Programie oraz przy założeniu wystąpienia szoków dla różnych zmiennych makro-fiskalnych. Przeprowadzona analiza wskazuje, że nawet przy znaczącym splocie niekorzystnych szoków dług sektora w horyzoncie prognozy nie przekroczy wartości referencyjnej 60% PKB. W oparciu o zastosowaną metodę z prawdopodobieństwem około 80% przewiduje się, że dług sektora w 2021 r. wyniesie mniej niż 55% PKB. Tabela 5. Długookresowa stabilność finansów publicznych % PKB 2016 2030 2040 2050 2060 2070 W tym związane z wiekiem 20,3 20,4 20,6 21,4 22,1 21,4 Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe 11,2 11,0 10,8 11,2 11,1 10,2 Wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe z ubezpieczeń społecznych 11,2 11,0 10,8 11,2 11,1 10,2 Emerytury i wcześniejsze emerytury 9,9 10,2 10,0 10,4 10,4 9,5 Pozostałe świadczenia (renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinne) 1,3 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 Opieka zdrowotna 4,3 4,5 4,8 5,0 5,2 5,2 Opieka długookresowa (wcześniej podawana jako składowa opieki zdrowotnej) 0,5 0,7 0,9 1,0 1,2 1,3 Wydatki na edukację 4,3 4,2 4,1 4,2 4,6 4,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Całkowite wydatki Pozostałe świadczenia związane z wiekiem Odsetki 18 Stochastyczne projekcje opracowane są z wykorzystaniem symulacji Monte Carlo opartej na 1000 losowań. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 30  Monitor Polski – 32 – Poz. 455 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie % PKB 2016 2030 2040 2050 2060 2070 7,9 8,3 8,4 8,3 8,3 8,3 Wskaźnik wzrostu produktywności pracy 2,1 2,7 2,2 1,9 1,7 1,5 Potencjalny wzrost PKB 2,7 1,9 1,2 0,7 1,0 1,0 Wskaźnik aktywności zawodowej mężczyzn (w wieku 20–64 lata) 73,9 72,9 71,7 68,2 68,7 71,0 Wskaźnik aktywności zawodowej kobiet (w wieku 20–64 lata) 58,0 57,4 55,7 52,6 54,4 56,4 Wskaźnik aktywności zawodowej ogółem (w wieku 20–64 lata) 65,8 65,1 63,7 60,4 61,6 63,8 Stopa bezrobocia (20–64 lata) 6,0 5,5 5,5 5,4 5,4 5,4 Populacja w wieku 65+ do ogółu populacji 16,3 23,3 26,1 30,9 34,1 33,3 Całkowite dochody W tym składki na ubezpieczenia emerytalno-rentowe Założenia Źródło: Komisja Europejska oraz grupa robocza ds. starzenia się ludności (Ageing Working Group, AWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej (Economic Policy Committee, EPC). Przedstawione w tabeli 5 prognozy długookresowych wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zostały przygotowane przez grupę roboczą do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej (EPC). Będą one publikowane przez Komisję Europejską w 2018 r. w raporcie o przewidywanych do 2070 r. skutkach starzenia się ludności (Ageing Report 2018). Bazą dla prognoz były założenia demograficzne opracowane przez Eurostat, ekstrapolacja trendów historycznych i techniczne założenia dotyczące konwergencji podstawowych czynników wzrostu gospodarczego, tj. pracy, kapitału i produktywności pracy. Należy zauważyć, że po zakończeniu prac AWG nad prognozami dotyczącymi opieki zdrowotnej, weszła w życie ustawa o zmianie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która zakłada stopniowe zwiększanie nakładów na ochronę zdrowia do 2025 r. aż do osiągnięcia poziomu 6% PKB19. Zgodnie z prognozami AWG, wydatki emerytalno-rentowe pozostają stabilne w długim okresie i będą spadały z 11,2% PKB w 2016 r. do 10,2% PKB w 2070 r. Fluktuacje wynikają głównie ze zmian struktury demograficznej ludności. W porównaniu do poprzednich prognoz wydatki są nieznacznie wyższe, na co wpływ miało obniżenie wieku emerytalnego dla kobiet (60 lat) i mężczyzn (65 lat) od 01.10.2017 r. Wpływ na prognozę miała też zmiana założeń makroekonomicznych. Nadal jednak największy wpływ na poziom wydatków wywierają zmiany demograficzne. Prognoza AWG jest skonstruowana z uwzględnieniem ustawowego wieku emerytalnego, natomiast w polskim systemie emerytalnym określa się jedynie minimalny wiek emerytalny, a dalsze kontynuowanie aktywności zawodowej powoduje znaczący wzrost wysokości przyszłych świadczeń. Nieznacznie rosną całkowite wydatki związane z wiekiem – z 20,3% PKB do 21,4% PKB. Główną determinantą wzrostu tych wydatków są wydatki na opiekę zdrowotną i długookresową. Przemiany demograficzne stanowią znaczne wyzwanie dla długookresowej stabilności finansów publicznych większości krajów europejskich. Na ich tle bieżąca sytuacja Polski jawi się jako korzystna. Należy jednak oczekiwać utrzymania się obserwowanego w ostatnich latach zjawiska starzenia się ludności, które ma źródła w wydłużaniu się oczekiwanej długości życia, niskiej dzietności oraz obecnej strukturze wiekowej ludności. W efekcie pogorszeniu ulegnie współczynnik obciążenia demograficznego, czyli relacja między liczbą ludności w wieku poprodukcyjnym (65 lat i więcej) 19 Zgodnie z ustawą, relacja ta jest określana z wykorzystaniem ostatnich dostępnych danych dotyczących wartości rocznego PKB znanych w momencie przygotowania projektu ustawy budżetowej. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 31  Monitor Polski – 33 – Poz. 455 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie wobec liczby ludności w wieku produkcyjnym (czyli 15–64 lat) wyrażona w procentach. Zgodnie z prognozami AWG, współczynnik ten wzrośnie z 23,7% w 2016 r. do 62,2% w 2070 r. Od 1 stycznia 2019 r. planuje się wprowadzenie Pracowniczych Programów Kapitałowych (PPK), stanowiących instrument nakierowany na zwiększenie poziomu oszczędności długookresowych i wzrost aktywów przyszłych emerytów. Docelowo programem objęci zostaną wszyscy zatrudnieni płacący składki na ubezpieczenia społeczne, w tym także pracownicy sektora instytucji rządowych i samorządowych. PPK będą systemem dobrowolnych oszczędności, na które złożą się składki płacone przez pracownika oraz pracodawcę wsparte zachętami finansowymi ze strony państwa. Środki zgromadzone w PPK będą inwestowane na rynku finansowym i wypłacane po osiągnięciu przez uczestnika PPK wieku 60 lat. PPK jest elementem Programu budowy kapitału. Jednym z podstawowych efektów proponowanego rozwiązania powinien być wzrost stopy długookresowych oszczędności Polaków, co będzie służyć ograniczeniu efektu spadku stóp zastąpienia z tytułu emerytury otrzymywanej w ramach uczestnictwa w I filarze systemu emerytalnego (oszczędności emerytalne w ramach PPK będą w istocie przeniesieniem konsumpcji na okresy przyszłe). PPK w pewnym zakresie mogą sprzyjać poprawie międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto Polski, a także wzrostowi stopy inwestycji i przyspieszeniu tempa wzrostu potencjalnego PKB. IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) Potencjalne niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniosły w Polsce 6,1% PKB na koniec 2017 r. wobec 6,9% PKB na koniec 2016 r. (według zaktualizowanego szacunku PKB za 2016 r. i wstępnego szacunku PKB w IV kwartale 2017 r.). Zasadniczy udział w tej kategorii stanowiły poręczenia i gwarancje udzielone przez Skarb Państwa – na koniec 2017 r. stanowiły one 5,9% PKB wobec 6,7% PKB na koniec 2016 r. Działalność Skarbu Państwa w sferze poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych zagrożeń dla finansów publicznych. Na koniec 2017 r. ok. 98% niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa należało do grupy niskiego ryzyka. Długookresowy współczynnik ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa spadł do ok. 4,1% w porównaniu do ok. 6,5% w 2016 r. Wraz ze spadkiem potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa nastąpił spadek ich relacji do PKB. Był on w szczególności wynikiem wolniejszego niż zakładano na 2017 r. wzrostu wolumenu gwarancji, istotnych kwotowo spłat zobowiązań oraz spadku kursu walutowego. W ramach portfela poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa gwarancje udzielone za zobowiązania sektora finansowego (bez gwarancji udzielonych na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego) stanowiły na koniec 2017 r. jedynie ok. 0,1% PKB i nie dotyczyły ewentualnych działań wobec kryzysu. Tabela 6. Zobowiązania warunkowe % PKB 2017 Gwarancje publiczne Z tego udzielone dla sektora finansowego* 6,1 0,1 Źródło: Ministerstwo Finansów. * Dane na temat potencjalnych zobowiązań pozostałych jednostek sektora finansów publicznych z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych dla sektora finansowego nie podlegają sprawozdawaniu (dostępne są tylko potencjalne zobowiązania ogółem). Z tego względu prezentowana w tabeli wielkość gwarancji udzielonych za zobowiązania sektora finansowego dotyczy tylko poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ze względu na swoją specyfikę nie są tu także wykazywane gwarancje udzielone na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego w Banku Gospodarstwa Krajowego. W kolejnych latach przewiduje się możliwość wzrostu potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa, co może przełożyć się na niewielki wzrost relacji tych zobowiązań do PKB. Przewiduje się kontynuowanie udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa Program konwergencji. Aktualizacja 2018 32  Monitor Polski – 34 – Poz. 455 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie w celu wspierania inwestycji prorozwojowych z zakresu infrastruktury drogowej i kolejnictwa. Ponadto możliwe jest udzielanie poręczeń i gwarancji na inne cele dopuszczone ustawą dotyczące w szczególności wsparcia eksportu, ochrony środowiska, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności, restrukturyzacji przedsiębiorstw, rozwoju regionalnego, przedsiębiorczości oraz programów lub projektów w ramach programów pomocowych UE. Poręczenia i gwarancje będą przede wszystkim udzielane na inwestycje realizowane w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje poręczone lub gwarantowane przez Skarb Państwa powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE), jak również na inne zadania inwestycyjne wynikające z ewentualnych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji. Przewiduje się przy tym utrzymanie długookresowego współczynnika ryzyka dla portfela poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa na poziomie do 10%. Wartość udzielanych przez Skarb Państwa w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest przez ustawę budżetową. W ustawie budżetowej na 2018 r. limit ten został ustalony do kwoty 200 mld zł i, oprócz wspierania wspomnianych projektów, może być w razie potrzeby wykorzystany na działania w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków funkcjonowania polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 33  Monitor Polski – 35 – Poz. 455 V. Jakość finansów publicznych V. Jakość finansów publicznych V.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków W warunkach ograniczeń wynikających ze stosowania reguł fiskalnych zapewniających zachowanie długookresowej stabilności finansów publicznych aktywna polityka budżetowa wymaga położenia większego nacisku na ocenę jakości istniejących wydatków. Miarą jakości wydatków publicznych jest stopień, w jakim przyczyniają się one do efektywnej realizacji celów strategicznych i priorytetów rozwojowych, w tym zwłaszcza dotyczących wsparcia wzrostu gospodarczego i niwelowania nierówności społecznych. Zwiększeniu możliwości oddziaływania na strukturę i jakość wydatków publicznych służą realizowane od 2014 r. przeglądy wydatków. Od 2015 r. organem pomocniczym Ministra Finansów w sprawach przeglądów wydatków jest Komitet Sterujący ds. Przeglądów Wydatków Publicznych, do którego zadań należy w szczególności akceptowanie programów przeglądów wydatków publicznych oraz zatwierdzanie sformułowanych w trakcie przeglądu wniosków i rekomendacji. W 2017 r. przeprowadzono m.in. przeglądy wydatków dotyczące: 1) mechanizmów motywowania oraz systemu awansu zawodowego nauczycieli, 2) zadań realizowanych przez Ochotnicze Hufce Pracy, a także 3) mechanizmów waloryzacyjno-indeksacyjnych oraz uwarunkowań prawnych determinujących poziom wydatków sztywnych, w szczególności w obszarze wydatków socjalnych (etap drugi). W 2018 r. kontynuowane są przeglądy wydatków dotyczące: 1) więziennictwa, 2) kultury fizycznej i sportu oraz 3) wsparcia gospodarki morskiej, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa. Przeglądami wydatków publicznych przewiduje się objęcie następnych obszarów. Doświadczenia zgromadzone w trakcie przeglądów wydatków wskazują na konieczność instytucjonalizacji tego narzędzia polityki budżetowej oraz jego włączenia do procesu budżetowego w sposób umożliwiający wsparcie zarządzania wydatkami i przestrzenią fiskalną w kolejnych latach. V.2. Struktura i wydajność systemów dochodów W 2017 r. wdrażane były działania na rzecz poprawy przestrzegania przepisów podatkowych i zwiększenia skuteczności administracji podatkowej przedstawione w ubiegłorocznym Programie konwergencji. Do najistotniejszych działań oddziałujących na poziom dochodów w 2017 r. należały:  wprowadzona w połowie 2016 r. klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania,  obowiązująca od 1 sierpnia 2016 r. modyfikacja zasad rozliczania podatku VAT z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia paliw silnikowych (tzw. pakiet paliwowy),  obowiązujące od początku 2017 r. przesłanki do odmowy rejestracji i doprecyzowane warunki wykreślenia podatnika z rejestru podatników VAT,  przywrócenie od stycznia 2017 r. sankcji – nawet do 100% – dla podatników, którzy zawyżają VAT naliczony,  zwiększenie od marca 2017 r. kar za przestępstwa podatkowe – nawet do 25 lat więzienia za fałszowanie faktur powyżej 10 mln zł,  obowiązująca od kwietnia 2017 r. konfiskata rozszerzona wyłudzonego mienia i mienia użytego do przestępstw skarbowych, wprowadzona nowelizacją kodeksu karnego i innych ustaw. W latach 2018-2021 będzie kontynuowany proces uszczelniania systemu podatkowego zorientowany w szczególności na wzrost poboru VAT i zwalczanie związanych z nim oszustw. Polska wspiera także inicjatywy Unii Europejskiej i OECD dotyczące ograniczenia uchylania się od opodatkowania i opodatkowania gospodarki cyfrowej. Uszczelnienie systemu podatkowego umożliwią m.in.:  analizator JPK, czyli system teleinformatyczny wspierający wykrywanie faktur dokumentujących czynności fikcyjne, Program konwergencji. Aktualizacja 2018 34  Monitor Polski – 36 – Poz. 455 V. Jakość finansów publicznych  System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej (STIR) wykorzystywania sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, ograniczający możliwości  mechanizm podzielonej płatności (split payment), który utrudni powstawanie nadużyć już na etapie samej transakcji i zapewni lepszą przejrzystość rozliczeń,  rozwój systemu monitorowania drogowego przewozu towarów,  przepisy ograniczające stosowanie mechanizmów tzw. agresywnego planowania podatkowego w ramach podatków dochodowych,  wprowadzenie obowiązku przekazywania do organów podatkowych informacji o schematach podatkowych, któremu podlegać będą tzw. promotorzy opracowujący lub oferujący uzgodnienia w ramach świadczenia usług związanych z opodatkowaniem,  wprowadzenie zmian dotyczących podatku u źródła z tytułu wypłaconych należności dla nierezydentów przekraczających kwotę 2 mln zł,  opodatkowanie płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich, które umożliwi jednolite traktowanie wyrobów substytucyjnych względem tradycyjnych wyrobów tytoniowych, zapewniając lepszą kontrolę państwa nad obrotem tymi wyrobami,  wprowadzenie kas online do ewidencji sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz rolników ryczałtowych, co stanowić będzie jedno z kluczowych narzędzi do walki z szarą strefą i przyczyni się do wzmocnienia uczciwej konkurencji,  ograniczenie ilości paliwa przywożonego z państw trzecich ze zwolnieniem z należności celnych przywozowych i akcyzy, co spowoduje zmniejszenie odsprzedaży tańszego paliwa przywożonego zza wschodniej granicy Polski,  działania nakierowane na poprawę efektywności egzekucji administracyjnej. Najważniejsze realizowane i planowane działania dla poprawy przestrzegania przepisów podatkowych i zwiększenia skuteczności administracji podatkowej w okresie 2018 i 2019 przedstawia załącznik do Programu. Skutki finansowe zaprezentowanych w nim działań szacuje się na 10,6 mld zł w 2018 r. i dodatkowe 5,9 mld zł w 2019 r. W następnych latach działania będą zorientowane na dalsze ograniczanie luki podatkowej odpowiednio o 4 mld zł w 2020 r. i 2 mld zł w 2021 r. Łączny skutek realizacji dotychczasowych działań i działań planowanych na lata 2018-2021 w horyzoncie Programu szacuje się na ok. 1 pkt. proc. PKB. Równolegle do działań mających na celu ograniczenie luki VAT prowadzone są prace nad określeniem sposobu identyfikacji towarów i usług, który da podatnikom i organom podatkowym większą pewność co do prawidłowości zastosowanej stawki, jak również posłuży racjonalizacji samej struktury stawek VAT. Trwają prace nad określeniem sposobu identyfikacji towarów i usług, który da podatnikom i organom podatkowym większą pewność co do prawidłowości zastosowanej stawki, jak również posłuży racjonalizacji samej struktury stawek VAT. Polska stosuje obniżone stawki VAT w sposób nieodbiegający od praktyki w innych krajach członkowskich, a ich zakres odpowiada ramom określonym przez dyrektywę Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Zakres obniżonych stawek VAT w Polsce jest równoważony przez wysokość stawki podstawowej 23%, która zalicza się do grupy wyższych stawek VAT stosowanych obecnie w UE. Komisja Europejska w projekcie legislacyjnym dotyczącym zmiany wspomnianej dyrektywy 20 zakłada przyznanie państwom członkowskim większej elastyczności w kształtowaniu stawek obniżonych. Stawia jedynie warunek, iż państwa członkowskie dla zabezpieczenia dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych powinny zapewnić, że średnia ważona stawek VAT będzie w każdej chwili przekraczała 12%. W przypadku Polski średnia ważona stawek VAT znacząco przewyższa to minimum (17,1% w 2016 r.). 20 COM
(2018)20 z 18 stycznia 2018 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 35  Monitor Polski – 37 – Poz. 455 V. Jakość finansów publicznych Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmuje prace ukierunkowane na zwiększenie efektywności poboru składek. Od 1 stycznia 2018 r. zmienił się sposób opłacania i rozliczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych. Dzięki tzw. e-składce płatnik dokonuje jednego, prostego przelewu na jego indywidualny rachunek składkowy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, natomiast ZUS dokonuje podziału wpłaty proporcjonalnie na wszystkie ubezpieczenia i fundusze. Dzięki temu praktycznie wyeliminowano błędy przy wypełnianiu przelewu (ok. 40 błędnych wpłat miesięcznie na 2,4 mln przelewów), a wpłaty są szybciej identyfikowane. W styczniu 2018 r. rozliczono wpłaty na 2,3 mln kont płatników na kwotę 18,8 mld zł, natomiast w lutym na kwotę 20,0 mld zł. Wpłaty w styczniu 2018 r. były wyższe o ok. 10% w porównaniu ze styczniem 2017 r. Jest to wzrost, którego nie da się w całości wyjaśnić dobrą koniunkturą gospodarczą. ZUS prowadzi też dialog z organizacjami pracodawców, związkami zawodowymi i przedstawicielami administracji rządowej na temat zjawisk przyczyniających się do istnienia luki składkowej: nieuczciwego outsourcingu pracowniczego, niewłaściwego ustalania podstawy wymiaru składek, szarej strefy, nadużyć w zakresie zbiegu tytułów do ubezpieczeń oraz wymiaru zasiłków. Efektem współpracy ma być uszczelnienie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wyrównanie szans przedsiębiorców oraz ochrona ubezpieczonych. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 36  Monitor Polski – 38 – Poz. 455 VI. Krajowe ramy budżetowe VI. Krajowe ramy budżetowe Dokonując oceny wdrożenia dyrektywy Rady nr 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, Komisja Europejska wskazała, iż Polska dokonała niepełnej transpozycji następujących wymogów:  prezentacja porównań prognoz władz budżetowych z prognozami Komisji Europejskiej (art. 4.1 dyrektywy), w odniesieniu do corocznych dokumentów budżetowych,  prezentacja analizy wrażliwości w prognozach rządowych (art. 4.4), w odniesieniu do corocznych dokumentów budżetowych,  ocena prognoz rządowych (art. 4.6). W celu uzupełnienia implementacji dyrektywy trwają prace legislacyjne nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych, mającą na celu wprowadzenie obowiązku zawarcia w uzasadnieniu dołączanym do projektu ustawy budżetowej informacji nt.:  scenariusza makroekonomicznego oraz jego porównania z najbardziej aktualnymi prognozami Komisji Europejskiej i innych niezależnych instytucji,  działań podjętych w przypadku wystąpienia znaczących odchyleń negatywnie wpływających na prognozy makroekonomiczne w okresie czterech kolejnych lat poprzedzających opracowanie scenariusza makroekonomicznego,  analizy wrażliwości w zakresie deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, państwowego długu publicznego oraz poziomu kwoty wydatków, o której mowa w art. 112aa ust. 1, przy różnych założeniach dotyczących wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Projekt ten nakłada obowiązki na Ministerstwo Finansów, z których część już jest realizowana. W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej dokonuje się porównania prognoz rządowych z prognozami instytucji międzynarodowych, a w aktualizacji Programu konwergencji przeprowadzana jest analiza wrażliwości wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na deprecjację kursu złotego i wzrost krajowej stopy procentowej. Projekt ustawy został 11 kwietnia br. przyjęty przez Radę Ministrów. Zakłada się, że zmieniona regulacja po raz pierwszy będzie miała zastosowanie do projektu ustawy budżetowej na rok
  1. Równocześnie kontynuowane będą zapoczątkowane w 2016 r. prace związane z reformą systemu budżetowego. Doskonalenie i dalszy rozwój systemu planowania wieloletniego jest złożonym procesem o charakterze wieloletnim. Działania dotyczące optymalizacji systemu planowania wieloletniego i jego ściślejszego powiązania z rocznym planowaniem w procesie budżetowym znalazły odzwierciedlenie w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej. Jest to tzw. nota budżetowa, która ma odtąd charakter aktu prawnego nieodnoszącego się jedynie do jednego roku budżetowego. Zapewniona będzie kontynuacja analiz i prac w tym obszarze przy wykorzystaniu doświadczeń oraz wniosków z rozwiązań już wdrożonych w obszarze planowania budżetowego. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 37  Monitor Polski – 39 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Aneks tabelaryczny Tabela
  2. Wzrost gospodarczy Kod ESA 2018 2019 2020 2021 Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu
  3. Realny PKB (mld PLN) B1*g 3,8 3,8 3,7 3,6
  4. Nominalny PKB (mld PLN) B1*g 6,2 6,1 6,2 6,1 Składowe realnego PKB
  5. Spożycie prywatne P.3 3,8 3,5 3,5 3,5
  6. Spożycie publiczne P.3 3,0 2,2 1,9 1,8
  7. Nakłady brutto na środki trwałe P.51 9,1 8,4 6,4 5,7
  8. Przyrost rzeczowych środków obrotowych oraz nabycie netto aktywów wyjątkowej wartości (% PKB) P.52+ P.53 1,9 1,8 1,7 1,7
  9. Eksport towarów i usług P.6 6,2 6,0 5,0 5,0
  10. Import towarów i usług P.7 7,6 6,9 5,2 5,2 4,3 4,0 3,7 3,5 Wkład we wzrost PKB
  11. Finalny popyt krajowy
  12. Przyrost rzeczowych środków obrotowych oraz nabycie netto aktywów wyjątkowej wartości P.52+ P.53 0,0 0,0 0,0 0,0
  13. Saldo handlu zagranicznego B.11 -0,5 -0,3 0,0 0,0 Uwaga: poziomy realnych wolumenów wyrażone są w cenach stałych z 2016 r. Tabela
  14. Procesy inflacyjne 2017 2018 2019 2020 2021 Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu
  15. Deflator PKB 1,9 2,3 2,3 2,5 2,5
  16. Deflator spożycia prywatnego 1,9 2,3 2,3 2,5 2,5
  17. HICP 1,6 2,0 2,3 2,5 2,5 3a. CPI 2,0 2,3 2,3 2,5 2,5
  18. Deflator spożycia publicznego 2,0 2,3 2,3 2,5 2,5
  19. Deflator nakładów brutto na środki trwałe 1,1 2,3 2,3 2,5 2,5
  20. Deflator eksportu towarów i usług 1,9 2,0 2,0 2,0 2,0
  21. Deflator importu towarów i usług 1,5 2,0 2,0 2,0 2,0 Kod ESA Program konwergencji. Aktualizacja 2018 38  Monitor Polski – 40 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Tabela
  22. Rynek pracy 2017 2017 2018 2019 2020 2021 Poziom Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu Tempo wzrostu 16423 1,4 0,7 0,2 0,2 0,0
  23. Pracujący (liczba godzin)** - - - - - -
  24. Stopa bezrobocia (poziom, %)*** 4,9 4,9 4,2 3,9 3,6 3,3
  25. Wydajność pracy (tys. PLN)**** 119,5 3,2 3,1 3,5 3,5 3,5
  26. Wydajność pracy (tys. PLN)***** - - - - - - 762,0 7,9 6,7 5,6 5,5 5,4 58,3 6,0 6,0 5,4 5,3 5,3 Kod ESA
  27. Pracujący (tys. osób)*
  28. Koszty pracy (mld PLN) D.1
  29. Koszty pracy na jednego zatrudnionego (tys. PLN) * Pracujący przeciętnie według BAEL (15 lat i więcej). ** Według definicji z rachunków narodowych. *** Zharmonizowana stopa bezrobocia, zgodna z definicją Eurostatu, poziomy. **** Realny PKB na jednego pracującego. ***** Realny PKB na godzinę pracy. Tabela
  30. Salda sektorów instytucjonalnych % PKB Kod ESA 2017 2018 2019 2020 2021
  31. Zadłużenie / wierzytelności netto względem reszty świata* B.9 1,6 1,1 0,8 1,0 0,6 w tym: – saldo towarów i usług 4,2 3,5 3,1 3,0 2,9 – saldo dochodów pierwotnych i wtórnych -3,8 -4,0 -4,1 -4,1 -4,0 – rachunek kapitałowy 1,3 1,7 1,8 2,0 1,7
  32. Zadłużenie / wierzytelności netto sektora prywatnego B.9 3,1 3,2 2,3 2,1 1,3
  33. Zadłużenie / wierzytelności netto sektora instytucji rządowych i samorządowych EDP B.9 -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7 - - - - -
  34. Różnice statystyczne * Poziom sald według statystyki bilansu płatniczego. Zadłużenie/wierzytelności netto względem reszty świata odpowiada łącznemu saldu rachunku bieżącego i kapitałowego. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 39  Monitor Polski – 41 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Tabela
  35. Podstawowe założenia egzogeniczne 2017 2018 2019 2020 2021 Krótkookresowe stopy proc. (średniorocznie) 1,7 1,7 1,8 2,4 2,9 Długookresowe stopy proc. (średniorocznie) 3,5 3,4 3,4 3,7 3,8 Nominalny efektywny kurs walutowy* - - - - - Kurs walutowy w relacji do euro (średniorocznie) 4,26 4,15 4,15 4,15 4,15 Wzrost światowego PKB, bez UE** 3,8 4,1 4,1 - - Wzrost PKB w UE** 2,4 2,3 2,0 1,8 1,7 Wzrost rynków eksportowych*** 4,6 4,5 4,3 4,3 4,3 Wzrost wolumenu światowego importu** - 4,7 4,5 - - 54,2 68,3 64,2 - - 2019 % PKB 2020 % PKB 2021 % PKB Ceny ropy (Brent, USD/baryłka) ** * Nominalne tempo wzrostu kursu euro względem złotego. ** Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast. Winter 2018, luty 2018 r. (lata 2018 i 2019). *** Jako indykator rynków eksportowych – import UE. Tabela
  36. Sektor instytucji rządowych i samorządowych Kod ESA 2017 mln PLN 2017 % PKB 2018 % PKB Wynik (EDP B9) według podsektorów
  37. Sektor instytucji rządowych i samorządowych S.13 -29 836 -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7
  38. Podsektor rządowy S.1311 -71 980 -3,6 -2,3* -1,4 -0,8 -0,3
  39. Podsektor federalny S.1312
  40. Podsektor samorządowy S.1313 1 543 0,1 -0,1 0,0 -0,1 -0,1
  41. Fundusze ubezpieczeń społecznych S.1314 40 601 2,0 0,4* -0,1 -0,2 -0,2 Sektor instytucji rządowych i samorządowych
  42. Dochody ogółem TR 784 024 39,6 40,2 40,3 39,9 39,2
  43. Wydatki ogółem TE 813 859 41,1 42,3 41,8 41,0 39,8
  44. Wynik EDPB.9 -29 836 -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7
  45. Odsetki EDPD.41 31 127 1,6 1,4 1,5 1,5 1,5
  46. Wynik pierwotny 1 292 0,1 -0,6 0,0 0,4 0,9
  47. Działania jednorazowe i tymczasowe 724,1** 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 40  Monitor Polski – 42 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Kod ESA 2017 mln PLN 2017 % PKB 2018 % PKB 2019 % PKB 2020 % PKB 2021 % PKB Wybrane kategorie dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych
  48. Podatki ogółem (=12a+12b+12c) 417 031 21,0 21,5 21,6 21,6 21,6 12a. Od produkcji i importu D.2 270 821 13,7 14,0 14,0 13,9 13,8 12b. Od dochodów, majątku D.5 145 915 7,4 7,5 7,6 7,7 7,8 12c. Od kapitału D.91 295 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
  49. Składki na ubezpieczenie społeczne D.61 275 454 13,9 13,8 13,8 13,6 13,5
  50. Dochody z własności D.4 11 349 0,6 0,5 0,6 0,7 0,7 80 189 4,0 4,3 4,3 4,0 3,4 TR 784 024 39,6 40,2 40,3 39,9 39,2 689 923 34,8 35,2 35,2 35,1 35,0
  51. Pozostałe
  52. Dochody ogółem Obciążenia fiskalne (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995) Wybrane kategorie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych
  53. Koszty pracy + zużycie pośrednie D1+P2 312 627 15,8 15,7 15,4 15,1 14,9 17a. Koszty pracy D.1 199 692 10,1 9,9 9,7 9,4 9,2 17b. Zużycie pośrednie P.2 112 935 5,7 5,8 5,8 5,7 5,7
  54. Transfery socjalne 337 616 17,0 17,1 16,7 16,4 16,2 Z tego zasiłki dla bezrobotnych 2 539 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 18a. Transfery socjalne w naturze dostarczane przez producentów rynkowych D.6311 D.63121 D.63131 37 706 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 18b. Transfery socjalne inne niż w naturze D.62 299 910 15,1 15,2 14,8 14,6 14,3
  55. Odsetki EDP D.41 31 127 1,6 1,4 1,5 1,5 1,5
  56. Subsydia D.3 10 086 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6
  57. Nakłady brutto na środki trwałe P.51 73 683 3,7 4,5 4,6 4,3 3,9
  58. Transfery kapitałowe D.9 12 131 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 36 589 1,8 2,3 2,4 2,3 2,2
  59. Pozostałe
  60. Wydatki ogółem TE 813 859 41,1 42,3 41,8 41,0 39,8 p.m. spożycie publiczne (nominalnie) P.3 350 300 17,7 17,5 17,3 17,0 16,6 * Dane uwzględniają jednorazową transakcję z tytułu umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych FUS w latach 2014-2016 w wysokości ok. 7,2 mld zł (tj. ok. 0,3 % PKB. Z uwagi na konsolidację tej kategorii umorzenie pozostaje bez wpływu na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodyki unijnej (ESA2010). ** W 2017 r. uwzględniono wpływ działania jednorazowego dotyczącego wypłaty przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny środków gwarantowanych po upadku SKOK: "Wybrzeże", "Nike", "Twoja" i "Wielkopolska" w wysokości 724 mln zł. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 41  Monitor Polski – 43 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Tabela
  61. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 2017 mln PLN 2017 % PKB 2018 % PKB 2019 % PKB 2020 % PKB 2021 % PKB
  62. Dochody ogółem przy niezmienionej polityce rządu 770 000 38,9 39,8 40,1 39,7 39,2
  63. Wydatki ogółem przy niezmienionej polityce rządu - - - - - - Tabela
  64. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 2017 mln PLN 2017 % PKB 2018 % PKB 2019 % PKB 2020 % PKB 2021 % PKB
  65. Wydatki na programy UE całkowicie równoważone dochodami z funduszy UE 21 340 1,1 1,5 1,7 1,4 0,8 1a. w tym wydatki inwestycyjne całkowicie równoważone dochodami z funduszy UE 17 280 0,9 1,3 1,4 1,2 0,7
  66. Cykliczne wydatki związane ze świadczeniami dla bezrobotnych -1 239 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 14 024 0,7 0,4 0,2 0,2 0,0 - - - - - -
  67. Efekt zmian systemowych w obszarze dochodów
  68. Zwiększenie dochodów z bezpośrednim przeznaczeniem na sfinansowanie konkretnych wydatków Program konwergencji. Aktualizacja 2018 42  Monitor Polski – 44 – Poz. 455 Aneks tabelaryczny Tabela
  69. Wydatki według funkcji kod COFOG 2016 2021
  70. Działalność ogólnopaństwowa 1 4,7 *
  71. Obrona narodowa 2 1,6 *
  72. Bezpieczeństwo i porządek publiczny 3 2,2 *
  73. Sprawy gospodarcze 4 4,1 *
  74. Ochrona środowiska 5 0,4 *
  75. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna 6 0,6 *
  76. Ochrona zdrowia 7 4,6 *
  77. Organizacja wypoczynku, kultura i religia 8 1,1 *
  78. Edukacja 9 5,0 *
  79. Ochrona socjalna 10 16,9 *
  80. Wydatki ogółem TE 41,2 39,8 % PKB * - dezagregacja wydatków według funkcji jest elementem procesu budżetowego. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 43  Monitor Polski – 45 – Poz. 455 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 STRESZCZENIE Niniejszy dokument prezentuje najistotniejsze realizowane i planowane działania dla poprawy przestrzegania przepisów podatkowych i efektywności administracji podatkowej w okresie 2018 i
  81. Od 1 stycznia 2018 r. wszyscy przedsiębiorcy są objęci obowiązkiem comiesięcznego przesyłania informacji o ewidencji zakupów i sprzedaży w formie JPK_VAT. Dzięki zastosowaniu informatycznego narzędzia analizator JPK, służącego do automatycznej identyfikacji rozbieżności w rozliczeniach w podatku VAT podatników oraz ich kontrahentów, wykorzystanie tzw. pustych faktur do odliczenia podatku naliczonego z takich dokumentów staje się w zasadzie niemożliwe. Równocześnie wdrażany jest System Teleinformatyczny Izby Rozliczeniowej, ograniczający możliwość wykorzystywania sektora finansowego do dokonywania oszustw podatkowych. Celem jest ograniczenie wykorzystywania przez przestępców uczestniczących w wyłudzeniach podatku VAT niedoskonałości w przepływie informacji w ramach systemu bankowego. Uszczelnieniu luk w płatnościach podatku od towarów i usług będzie również służyć wprowadzenie od 1 lipca 2018 r. tzw. modelu podzielonej płatności (split payment). Głównym założeniem jest podzielenie płatności za dostarczone towary lub wyświadczone usługi na kwotę netto, która wpłacana jest przez nabywcę na konto dostawcy lub usługodawcy, oraz kwotę podatku, która trafia bezpośrednio na odrębne konto VAT. Model ten utrudni powstawanie nadużyć już na etapie samej transakcji i zapewni lepszą przejrzystość rozliczeń. Będzie też rozwijany, wprowadzony w 2017 r., system monitorowania drogowego przewozu towarów. Od początku 2018 r. obowiązują przepisy zorientowane na uszczelnienie systemu podatków dochodowych. Mają one ograniczyć stosowanie mechanizmów tzw. agresywnego planowania podatkowego. Wprowadzone 1 lutego 2018 r. opodatkowanie płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich umożliwi z kolei jednolite traktowanie wyrobów substytucyjnych względem tradycyjnych wyrobów tytoniowych, zapewniając lepszą kontrolę państwa nad obrotem tymi wyrobami. Wśród planowanych istotnych zmian systemowych prawa podatkowego znajduje się wprowadzenie obowiązku przekazywania do organów podatkowych informacji o schematach podatkowych. Podlegać mu będą tzw. promotorzy, tj. adwokat, doradca podatkowy, radca prawny, a także każda inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która m.in. opracowuje, oferuje uzgodnienia w ramach świadczenia usług związanych z opodatkowaniem. Planowane jest również wprowadzenie zmian dotyczących podatku u źródła z tytułu wypłaconych należności dla nierezydentów przekraczających kwotę 2 mln zł. Celem jest sprawdzenie warunków korzystania przez nierezydentów z preferencyjnego opodatkowania odsetek, dywidend, należności licencyjnych lub innych należności podlegających w Polsce preferencyjnemu opodatkowaniu podatkiem u źródła na podstawie umów o unikaniu podwójnego opodatkowania lub zwolnień wynikających z przepisów implementujących rozwiązania dyrektyw unijnych. System kontroli przekazywania danych dotyczących ewidencji sprzedaży prowadzonej za pomocą kas online, które posiadają funkcję przesyłu danych do systemu teleinformatycznego za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, stanowić będzie jedno z kluczowych narzędzi do walki z szarą strefą i przyczyni się do wzmocnienia uczciwej konkurencji. Ograniczenie ilości paliwa przywożonego z państw trzecich ze zwolnieniem z należności celnych przywozowych spowoduje natomiast zmniejszenie odsprzedaży tańszego paliwa przywożonego zza Program konwergencji. Aktualizacja 2018 44  Monitor Polski – 46 – Poz. 455 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 wschodniej granicy Polski. Ponadto podejmowane będą działania nakierowane na poprawę efektywności egzekucji administracyjnej. Wyżej wymienione działania stanowią kolejny etap systemowych prac w celu uszczelnienia systemu podatkowego. Jako istotne wdrożone już rozwiązania, które będą oddziaływały na dochody podatkowe w horyzoncie Programu, należy ponadto wskazać w szczególności:  wprowadzoną w połowie 2016 r. klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania,  obowiązującą od 1 sierpnia 2016 r. modyfikację zasad rozliczania podatku VAT z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia paliw silnikowych (tzw. pakiet paliwowy),  obowiązujące od początku 2017 r. przesłanki do odmowy rejestracji i doprecyzowane warunki wykreślenia podatnika z rejestru podatników VAT,  przywrócenie od stycznia 2017 r. sankcji – nawet do 100% - dla podatników, którzy zawyżają VAT naliczony,  zwiększenie od marca 2017 r. kar za przestępstwa podatkowe – nawet do 25 lat więzienia za fałszowanie faktur powyżej 10 mln zł,  obowiązującą od kwietnia 2017 r. konfiskatę rozszerzoną wyłudzonego mienia i mienia użytego do przestępstw skarbowych, wprowadzoną nowelizacją Kodeksu karnego i innych ustaw. W kolejnych latach działania będą zorientowane na dalsze ograniczanie luki podatkowej odpowiednio o 4 mld zł w 2020 r. i 2 mld zł w 2021 r. Działania w tym obszarze zostaną przedstawione w przyszłorocznej aktualizacji Programu konwergencji. Tabela
  82. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań uszczelniających system podatkowy Dochody w ujęciu rok do roku (w mln zł) 2018 2019 wartość oczekiwana 10 571 5 932 Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 45  Monitor Polski – 47 – Poz. 455 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 Spis treści
  83. Ograniczenie luki podatkowej w związku z wyłudzeniami VAT i zapobieganie unikaniu płacenia tego podatku 48 1.
  84. Wprowadzenie obowiązku przekazywania przez podatnika co miesiąc organowi podatkowemu ewidencji zakupu i sprzedaży VAT oraz analiza uzyskanych danych z wykorzystaniem systemów informatycznych 48 1.
  85. Analiza i identyfikacja zagrożeń związanych z wykorzystywaniem działalności banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych do dokonywania wyłudzeń skarbowych w podatku VAT (STIR) 49 1.
  86. Wprowadzenie tzw. mechanizmu podzielonej płatności (split payment) 50 52
  87. Uszczelnienie systemu podatków dochodowych
  88. Wprowadzenie zmian dotyczących podatku u źródła z tytułu wypłaconych należności przekraczających 2 mln zł dla nierezydentów (WHT) 53
  89. Wprowadzenie obowiązku przekazywania organom podatkowym informacji o schematach podatkowych (MDR) 54
  90. Wprowadzenie ograniczenia ilości paliwa przywożonego z państw trzecich ze zwolnieniem z należności celnych przywozowych i akcyzy 55
  91. Wprowadzenie kas online do ewidencji sprzedaży na rzecz osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej oraz rolników ryczałtowych 56
  92. Poprawa efektywności egzekucji administracyjnej 57
  93. Wprowadzenie opodatkowania płynu do papierosów elektronicznych i wyrobów nowatorskich 58
  94. Rozwój systemu monitorowania przewozu drogowego towarów Program konwergencji. Aktualizacja 2018 59 47  Monitor Polski – 48 – Poz. 455 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019
  95. Ograniczenie luki podatkowej w związku z wyłudzeniami VAT i zapobieganie unikaniu płacenia tego podatku 1.
  96. Wprowadzenie obowiązku przekazywania przez podatnika co miesiąc organowi podatkowemu ewidencji zakupu i sprzedaży VAT oraz analiza uzyskanych danych z wykorzystaniem systemów informatycznych Narzędzia: I. ustawa z dnia 13 maja 2016 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw wprowadziła obowiązek przekazywania co miesiąc informacji o e

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.