Uchwała nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2018-2021

Dokument podpisany przez Krzysztof Madej Data: 2018.05.09 15:47:59 CEST MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 9 maja 2018 r. Poz. 455 UCHWAŁA Nr 65 RADY MINISTRÓW z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2018–2021 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2018–2021, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki  Monitor Polski – 2 – Poz. 455 Załącznik do uchwały nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. (poz. 455) Załącznik do uchwały nr 65 Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2018 r. RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2018–2021 Warszawa, kwiecień 2018 r.  Monitor Polski – 3 – Poz. 455 Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części:  Program konwergencji,  określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.  Monitor Polski – 4 – Poz. 455 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2018 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 3  Monitor Polski – 5 – Poz. 455 Spis treści Strona Przedmowa 7 Podsumowanie 8 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 9 I.1. Sytuacja bieżąca 9 I.2. Scenariusz średniookresowy 10 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 14 II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu 14 II.2. Sytuacja bieżąca 14 II.3. Projekcja średniookresowa 18 II.4. Wynik strukturalny 21 II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 24 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 26 III.1. Czynniki ryzyka 26 III.2. Analiza wrażliwości 27 III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 28 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie 30 IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności 30 IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) 33 V. Jakość finansów publicznych 35 V.1. Struktura, wydajność i efektywność wydatków 35 V.2. Struktura i wydajność systemów dochodów 35 VI. Krajowe ramy budżetowe 38 Aneks tabelaryczny 39 Załącznik. Działania uszczelniające system podatkowy w latach 2018 i 2019 45 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 5  Monitor Polski – 6 – Poz. 455 Spis tabel Strona Tabela 1. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 22 Tabela 2. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 25 Tabela 3. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 29 Tabela 4. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 30 Tabela 5. Długookresowa stabilność finansów publicznych 31 Tabela 6. Zobowiązania warunkowe 33 Tabela 7. Wzrost gospodarczy 39 Tabela 8. Procesy inflacyjne 39 Tabela 9. Rynek pracy 40 Tabela 10. Salda sektorów instytucjonalnych 40 Tabela 11. Podstawowe założenia egzogeniczne 41 Tabela 12. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 41 Tabela 13. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 43 Tabela 14. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 43 Tabela 15. Wydatki według funkcji 44 Tabela 16. Skutki finansowe wdrażanych i planowanych działań uszczelniających system podatkowy 46 Spis wykresów Strona Wykres 1. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 15 Wykres 2. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2015 r. 16 Wykres 3. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 17 Wykres 4. Wynik nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 21 Wykres 5. Przestrzeganie benchmarku wydatkowego w latach 2015-2017 23 Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 27 Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 28 Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2018 r. 31 Program konwergencji. Aktualizacja 2018 6  Monitor Polski – 7 – Poz. 455 Przedmowa Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W opinii z 11 lipca 2017 r. do ubiegłorocznej aktualizacji Programu konwergencji Rada Ecofin zaleciła Polsce:  podjęcie znacznego wysiłku fiskalnego w 2018 r. zgodnie z wymogami części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu, przy uwzględnieniu potrzeby wzmocnienia obecnego ożywienia koniunktury i zapewnienia stabilności finansów publicznych,  podjęcie działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych oraz ograniczenia stosowania obniżonych stawek VAT. Niniejszy Program konwergencji (dalej jako Program) przedstawia w rozdziałach II.4 i V stan wdrożenia rekomendacji sformułowanych w przytoczonej wyżej opinii Rady Ecofin do Programu z 2017 r. Prezentuje on ponadto średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2021 r. Polski Program stanowi zarazem część, przyjętego przez Radę Ministrów, Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. WPFP będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2019. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjętymi w maju 2017 r. przez unijny Komitet Ekonomiczny i Finansowy. Scenariusz makroekonomiczny prezentowany w Programie uwzględnia dane dostępne na dzień 3 kwietnia br. Program powstawał równolegle z tegoroczną edycją Krajowego Programu Reform (KPR), zawierającego m.in. przegląd reform strukturalnych służących spełnieniu przez Polskę celów unijnej strategii Europa 2020 oraz zaleceń Rady sformułowanych na podstawie analizy KPR z 2017 r. 1 Informacje nt. Programu oraz KPR podlegały 11 kwietnia br. dyskusji połączonych komisji sejmowych do spraw Unii Europejskiej, finansów publicznych oraz gospodarki i rozwoju. Podobnie jak w poprzednich latach, opinia Rady na temat niniejszego Programu oraz zalecenia Rady dotyczące KPR z 2018 r. również będą przedmiotem obrad polskiego Parlamentu. 1 Zalecenie Rady z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2017 r., dostępne na http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0809(20)&from=PL Program konwergencji. Aktualizacja 2018 6  Monitor Polski – 8 – Poz. 455 Podsumowanie W 2017 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 4,6% i było najwyższe od 2011 r. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy. Perspektywy polskiej gospodarki pozostają dobre. W 2018 r. istotnym czynnikiem wzrostu będą inwestycje, zwłaszcza publiczne, niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy, pozostanie główną determinantą wzrostu. W latach 2018 i 2019 PKB wzrośnie realnie po 3,8% r/r, a w 2020 i 2021 odpowiednio o 3,7% i 3,6%. Priorytetowy cel rządu stanowi utrzymanie stabilności finansów publicznych przy wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Oznacza to konieczność prowadzenia polityki budżetowej, która uwzględnia ograniczenia wynikające z reguł fiskalnych zapewniających zachowanie stabilności finansów publicznych. Polityka budżetowa przyjazna wzrostowi, wspierająca ożywienie gospodarcze, lecz bez zagrożeń dla stabilności finansów publicznych jest ponadto zalecana przez Radę Europejską. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się w 2017 r. do 1,5% PKB, co oznacza najniższy poziom od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB obniżył się z kolei do 50,6%. W scenariuszu bazowym Programu prognozowane jest ograniczenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 0,7% PKB w 2021 r. Kontynuowany będzie proces uszczelniania systemu podatkowego, zorientowany głównie na wzrost poboru podatku od towarów i usług oraz zwalczanie związanych z nim oszustw. Równocześnie automatyczny mechanizm korygujący zawartej w polskich przepisach stabilizującej reguły wydatkowej wymusi ograniczenie tempa wzrostu wydatków spójne z wymogami dochodzenia do średniookresowego celu budżetowego, określonego na podstawie Paktu Stabilności i Wzrostu jako deficyt strukturalny 1% PKB. Kontynuacja konsolidacji fiskalnej zorientowanej na osiągnięcie MTO i ożywienie gospodarcze będą prowadzić do obniżenia ryzyka dla stabilności finansów publicznych Polski w średnim i długim okresie mimo kosztów związanych ze starzeniem się ludności. Planowane wprowadzenie Pracowniczych Programów Kapitałowych (PPK) – systemu dobrowolnych oszczędności, na które złożą się składki płacone przez pracownika i pracodawcę wsparte zachętami finansowymi państwa – powinno prowadzić do wzrostu stopy długookresowych oszczędności Polaków i przyspieszenia tempa wzrostu potencjalnego PKB. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej. Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie wpływa na procesy zachodzące w Polsce. Zwiększenie stopnia konwergencji gospodarczej ze strefą euro wymaga natomiast wdrożenia reform strukturalnych wzmacniających potencjał i wydajność polskiej gospodarki, w tym wskazanych w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) oraz Krajowym Programie Reform. Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. Ponadto odległą i niejasną perspektywę stanowi wciąż dokończenie reformy instytucjonalnej w celu zapewnienia stabilności w strefie euro, które jest niezbędnym warunkiem ewentualnej akcesji Polski do obszaru wspólnej waluty. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 7  Monitor Polski – 9 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca Średnie kwartalne tempo wzrostu PKB w 2017 r. wyniosło ok. 1,1% (kw/kw, sa) i było wyższe od tego z 2016 r. (ok. 0,8%) oraz zbliżone do długookresowej średniej. W ciągu roku dynamika PKB w tym ujęciu charakteryzowała się bardzo małą zmiennością. W całym 2017 r. tempo wzrostu PKB przyspieszyło do 4,6% (z 3,0% w 2016 r.), co oznacza, że było najwyższe od 2011 r. Głównym czynnikiem wzrostu pozostał popyt krajowy, a jego dynamika była wyraźnie wyższa niż rok wcześniej. Nieznacznie dodatni wkład we wzrost PKB miał eksport netto. W 2017 r. kontynuowana była poprawa sytuacji gospodarczej w krajach UE. Tempo wzrostu PKB tego obszaru było wyraźnie wyższe niż rok wcześniej i wyniosło 2,4% wobec 2,0%. Głównym źródłem wzrostu gospodarczego pozostał popyt wewnętrzny, w szczególności konsumpcja prywatna, przy dodatnim wkładzie nakładów inwestycyjnych. Jednocześnie tempo wzrostu wolumenu importu UE, głównego indykatora popytu na polskie towary i usługi, ustabilizowało się na poziomie zbliżonym do zeszłorocznego (4,6%), podczas gdy wzrost eksportu przyśpieszył (5,0%) wspierany przez ożywienie w handlu światowym. Przy sprzyjającej koniunkturze międzynarodowej tempo wzrostu wolumenu polskiego eksportu towarów i usług ogółem jednak nieznacznie wyhamowało (8,2%), do czego mogło przyczynić się pewne umocnienie realnego efektywnego kursu walutowego. Poprawie dynamiki aktywności gospodarczej w 2017 r. towarzyszyła dalsza poprawa sytuacji na rynku pracy 2 . Liczba pracujących wzrosła o 1,4%, tj. w tempie wyższym od zanotowanego rok wcześniej (0,7%). Przyrost ten wynikał ze wzrostu liczby pracowników najemnych (w wyniku przyrostu osób zatrudnionych na czas nieokreślony) przy niewielkim spadku liczby pracodawców i pracujących na własny rachunek. Wzrost liczby pracujących wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, a w mniejszym stopniu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo), przy spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 4,9% z 6,2% rok wcześniej i była niższa niż średnia w UE (7,6%). Współczynnik aktywności zawodowej – po dwóch latach stabilizacji – zwiększył się o 0,2 pkt. proc. do 56,4%. Na skorzystanie z prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym od 1 października 2017 r. decydowały się głównie osoby nieaktywne zawodowo. Poprawa sytuacji na rynku pracy, realizacja programu Rodzina 500 plus w połączeniu z bardzo dobrymi nastrojami konsumentów znalazły odzwierciedlenie w wyższej dynamice konsumpcji prywatnej. Tempo wzrostu spożycia prywatnego w 2017 r. wyniosło 4,7% (wobec 3,9% w 2016 r.) i było najwyższe od 2008 r. Pozytywny wkład we wzrost – w przeciwieństwie do sytuacji z 2016 r. – miały również inwestycje. Wysoką dynamikę zanotowały w szczególności inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych. Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej, wskazują, że jedną z konsekwencji światowego kryzysu finansowego było spowolnienie potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego w Polsce, któremu od 2013 r. towarzyszyła ujemna luka produktowa. Tendencji w dynamice potencjalnego PKB nie kompensował nawet silny trend spadkowy stopy bezrobocia równowagi (NAWRU) obserwowany od 2002 r. i kontynuowany obecnie. Wraz z utrzymującym się kolejny rok dużym popytem na pracę obserwowane jest stopniowe zwiększanie się tempa wzrostu produktywności czynników produkcji. W efekcie szacuje się, że w 2017 r. potencjalne tempo wzrostu w Polsce zwiększyło się o 0,2 pkt. proc. do ok. 3,2% r/r. Rosnąca dynamika potencjału gospodarki Polski w 2017 r. była jednak znacznie niższa od tempa wzrostu realnego PKB (4,6% r/r), co zaowocowało otwarciem się dodatniej luki produktowej na poziomie około 1% PKB. Wzrost cen na rynku surowców, zwłaszcza cen ropy naftowej na przełomie lat 2016/2017 spowodował skokowy wzrost dynamiki cen energii w Polsce. W efekcie inflacja w I kw. 2017 r. zwiększyła się do 2,0% (wobec 0,2% kwartał wcześniej). W kolejnych kwartałach 2017 r. pozostawała ona na 2 Informacje dotyczące rynku pracy w oparciu o dane BAEL (15 lat i więcej). Program konwergencji. Aktualizacja 2018 8  Monitor Polski – 10 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza stosunkowo stabilnym poziomie. W konsekwencji, po dwóch latach deflacji, w 2017 r. średni wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych wyniósł 2,0% (HICP 1,6%). Od pięciu lat inflacja w Polsce utrzymuje się poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP). Pomimo dobrej sytuacji na rynku pracy i wysokiego tempa wzrostu konsumpcji prywatnej inflacja bazowa (tj. CPI po wyłączeniu cen energii i żywności) pozostawała umiarkowana, kształtując się od kwietnia 2017 r. w wąskim przedziale 0,7–1,0% (średnio w roku 0,7%). Fluktuacje cen surowców wpływały również na dynamikę cen produkcji sprzedanej przemysłu (PPI), która po osiągnięciu maksymalnego poziomu w I kw. 2017 r. (4,4%), w IV kw. obniżyła się do 1,7%, a średnio w całym roku wyniosła 2,9%. Wobec ograniczonego ryzyka trwałego przekroczenia celu inflacyjnego w średnim okresie Rada Polityki Pieniężnej (RPP) nie dokonała w 2017 r. zmian w wysokości stóp procentowych NBP. Główna stopa procentowa – stopa referencyjna pozostała na poziomie 1,5%. W 2017 r. rachunek obrotów bieżących odnotował niewielką nadwyżkę na poziomie 0,3% PKB, co było pierwszą taką sytuacją od połowy lat 90. Największy negatywny wpływ na równowagę zewnętrzną gospodarki miał w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych (3,8% PKB) będący konsekwencją wysokiej ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto. Saldo to pogorszył również wzrost transferów związanych z sezonową imigracją zarobkową nierezydentów, głównie obywateli Ukrainy. Z drugiej strony rekordowy poziom osiągnęła nadwyżka usług, do czego przyczynił się m.in. rozwój sektora usług dla biznesu. Utrzymany został napływ kapitału długookresowego, choć w przypadku rachunku kapitałowego w dalszym ciągu pozostawał on pod wpływem okresu przejściowego między perspektywami finansowymi funduszy europejskich. Średnio w 2017 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,26, a kurs dolara (USD/PLN) wyniósł 3,78 i był o odpowiednio 2,4% oraz 4,2% niższy niż rok wcześniej. W I połowie roku dominował trend spadkowy kursu euro w złotych. Polska waluta umacniała się pod wpływem zarówno czynników krajowych, w tym głównie dobrych perspektyw wzrostu polskiej gospodarki, jak i czynników globalnych. Wśród tych ostatnich istotne znaczenie miały rosnące szanse na bardziej ostrożne podejście amerykańskich władz monetarnych do dalszej normalizacji polityki pieniężnej, gołębia retoryka towarzysząca kwietniowemu posiedzeniu EBC oraz sprzyjające apetytowi na ryzyko wyniki wyborów w krajach Europy Zachodniej. Pod koniec maja aprecjacja złotego wyhamowała i w kolejnych miesiącach polska waluta się osłabiała. Trend wzrostowy kursu euro w złotych uległ odwróceniu w październiku, gdy poprawa nastrojów inwestycyjnych na skutek spadku ryzyka politycznego w Europie przyczyniła się do skokowego umocnienia polskiej waluty. Aprecjacja złotego zyskała na sile w końcu roku i kurs EUR/PLN spadł w grudniu poniżej poziomu 4,17. I.2. Scenariusz średniookresowy Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, jakim jest Unia Europejska, są nieco bardziej optymistyczne niż oczekiwania prezentowane jeszcze jesienią ubiegłego roku. Komisja Europejska podniosła ścieżkę wzrostu PKB dla gospodarek UE w roku 2017 do 2,4% r/r oraz w latach prognozy 2018 i 2019 odpowiednio o 0,2% i 0,1%. Oczekuje się zatem, że wzrost PKB w UE w latach 2018 i 2019 będzie średnio wyższy od potencjału i wyniesie odpowiednio 2,3% i 2,0% r/r. Dla strefy euro prognoza wzrostu gospodarczego podniesiona została do 2,1%, i 1,9% odpowiednio w latach 2018 i 2019. Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące importu obejmują okres do 2019 r. Na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie przyjęto, że w kolejnych latach realne tempo wzrostu PKB UE będzie stopniowo zbiegać do długookresowej średniej (1,7%). Polska należy do tych krajów UE, w których zjawisko starzenia się ludności będzie się nasilać. Prognozy wskazują, że w okresie następnych pięćdziesięciu lat wskaźnik obciążenia demograficznego w Polsce mierzony jako relacja osób powyżej 64 roku życia do ludności w wieku 15–64 niemal się potroi. Uwarunkowania demograficzne prognozy prezentowanej w Programie bazują na założeniu realizacji zmian demograficznych przewidywanych w scenariuszu EUROPOP2015 skorygowanym o dane GUS dostępne do marca 2018 r. W horyzoncie do 2021 r. w Polsce oczekiwany jest zatem minimalny wzrost poziomu ludności (średnio 0,05%) wobec oczekiwanego jeszcze rok temu Program konwergencji. Aktualizacja 2018 9  Monitor Polski – 11 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza niewielkiego spadku o ok. 0,1%. Relatywna poprawa w zakresie tendencji demograficznych związana jest z lepszym niż szacowano wynikiem w tym zakresie w 2017 r., co stanowi dobry punkt wyjścia dla lat kolejnych. Poprawa ta może być związana z pozytywnymi skutkami wprowadzonej przez rząd reformy strukturalnej – program Rodzina 500 plus – i obserwowaną wyższą od prognoz liczbą urodzeń3, jednak pełna ocena przyczyn tego zjawiska będzie możliwa dopiero z dłuższej perspektywy. Pomimo relatywnej poprawy w zakresie łącznego poziomu ludności, ludność w wieku 15–74 lata w okresie do 2021 r. obniży się o ok. 0,8%. Natomiast zakłada się, że czynniki opóźniające liczbę wyjść z rynku pracy: niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce oraz program aktywizacji osób w wieku 21–24 lat wpłyną pozytywnie na stopę aktywności zawodowej. Przewiduje się, że w 2018 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej wzrośnie przeciętnie o 0,7%. W kolejnych dwóch latach tempo tego wzrostu obniży się do ok. 0,2%, a w ostatnim roku prognozy liczba pracujących pozostanie niezmieniona. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2021 r. liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Uwzględniając oczekiwania dotyczące kształtowania się współczynnika aktywności zawodowej, w horyzoncie Programu oczekiwane jest dalsze systematyczne zmniejszanie stopy bezrobocia. Szacuje się, że w 2018 r. stopa bezrobocia spadnie do 4,2% z 4,9% zanotowanych w roku poprzednim, a w 2019 r. ukształtuje się na poziomie 3,9%. Zakłada się, że przy utrzymaniu założonych trendów na rynku pracy, w długim horyzoncie prognozy stopa bezrobocia może zmniejszyć się nawet do 3,3%. Kontynuacja poprawy sytuacji na rynku pracy sprzyjać będzie wzrostowi wynagrodzeń w sektorze rynkowym. Uwzględniając zmiany wynagrodzeń w jednostkach sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II), przewiduje się, że w 2018 r. nominalne tempo wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej wyniesie 5,7%. W kolejnych latach wyniesie ono odpowiednio 5,6% w 2019 r., 5,5% w 2020 r. i 5,5% w 2021 r. Realny wzrost wynagrodzeń w horyzoncie prognozy będzie bliski oczekiwanym zmianom w długookresowym trendzie produktywności pracy i utrzyma się średnio na poziomie 3,1%. Oczekuje się, że dochody realne nadal będą rosły szybciej niż w latach 2010-2015 ze względu na bardzo dobrą sytuację na rynku pracy i tylko nieznacznie hamującą ich wzrost inflację. Łatwość znalezienia pracy oraz niskie prawdopodobieństwo utraty pracy przekładają się na rekordowo optymistyczne nastroje konsumentów. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie głównym motorem wzrostu gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 3,8% r/r w 2018 r. W kolejnych latach horyzontu prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,5%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na przestrzeganie obowiązujących reguł fiskalnych i dążenie do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2018 r. wyniesie 3%, by w latach 2019-2021 ustabilizować się na poziomie ok. 1,8–2,2%. W nadchodzących latach prognozowana jest dobra koniunktura u głównych partnerów handlowych Polski i związany z tym relatywnie wysoki popyt na produkty polskich eksporterów. Utrzymująca się konkurencyjność cenowa polskich produktów pozwala osiągać firmom stosunkowo wysokie wskaźniki rentowności ze sprzedaży. Uwzględniając dodatkowo obserwowany w ostatnim okresie wysoki stopień wykorzystania mocy produkcyjnych i strukturę finansowania inwestycji, warunki do przyspieszenia akcji inwestycyjnej przedsiębiorstw należy uznać za korzystne. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą też: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz konsekwentna implementacja działań przewidzianych w ramach przyjętej przez rząd Strategii nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji oraz wzrostu innowacyjności i produktywności polskiej gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2018 r. udział nakładów brutto na środki trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 14,1%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o 2,3 pkt. proc. Tym samym wkład do 3 Dane statystyczne wskazują, że liczba urodzeń wzrosła z 369 tys. w 2015 r. do 403 tys. w 2017 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 10  Monitor Polski – 12 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza wzrostu PKB inwestycji prywatnych osiągnie blisko 1,5 pkt. proc. w długim horyzoncie prognozy, a łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce wzrosną z 18,6% PKB w 2018 r. do 20,3% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie bliski neutralnemu. Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na rynki zagraniczne. W rezultacie udział eksportu w PKB szybko rośnie, a w 2017 r. osiągnął on rekordowy poziom 54%. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Ponadto okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012 i 2013, zmuszały przedsiębiorców krajowych do szukania nowych rynków zbytu. W horyzoncie prognozy eksport towarów z Polski wspierany będzie dobrą koniunkturą u głównych partnerów handlowych, w konsekwencji realne tempo wzrostu eksportu będzie utrzymywać się średnio powyżej tempa wzrostu rynków eksportowych i wyniesie 6,2% w 2018 r. W latach 2019-2021 wzrost eksportu ustabilizuje się średnio na poziomie 5,3% r/r. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2018-2021 wyniesie odpowiednio 7,6%, 6,9%, 5,2% i 5,2%. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB w 2018 r. wyniesie -0,5 pkt. proc. Następnie wraz z nieznacznie obniżającą się dynamika popytu wewnętrznego zbiegać będzie do neutralnego, i taki pozostanie do końca horyzontu prognozy. Kształtowanie się eksportu netto ma z kolei odzwierciedlenie w wysokości salda obrotów towarowych i jest ważnym czynnikiem wpływającym na saldo rachunku obrotów bieżących w bilansie płatniczym. W 2018 r. deficyt rachunku bieżącego pozostanie niski, poniżej 1% PKB. Głównym źródłem nierównowagi zewnętrznej będzie w dalszym ciągu deficyt dochodów pierwotnych, który odzwierciedla ujemną międzynarodową pozycję inwestycyjną netto polskiej gospodarki. W horyzoncie prognozy należy oczekiwać nieznacznego zwiększenia deficytu na rachunku bieżącym bilansu płatniczego. Oczekuje się jednak, że deficyt ten będzie z nadwyżką finansowany napływem kapitału długookresowego, tj. środkami klasyfikowanymi na rachunku kapitałowym (głównie europejskimi funduszami strukturalnymi) i zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w latach 2018 i 2019 utrzyma się na poziomie 3,8% r/r i będzie nieznacznie maleć w długim horyzoncie prognozy. W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost udziału inwestycji w PKB, m.in. w związku z wykorzystaniem funduszy z perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020. Niemniej jednak konsumpcja prywatna, wspierana optymistycznymi oczekiwaniami polskich konsumentów i dobrą sytuacją na rynku pracy pozostanie najbardziej istotnym składnikiem wzrostu gospodarczego. W latach 2020 i 2021 stopa wzrostu realnego PKB ukształtuje się odpowiednio na poziomie 3,7% oraz 3,6% r/r. Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie przyspieszać i przekroczy 3,5% r/r. Głównymi czynnikami wpływającymi na rosnącą dynamikę potencjału gospodarki będzie akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Istotny wzrost inwestycji publicznych wspieranych funduszami UE oraz inwestycji prywatnych, wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przekłada się na szybszą akumulacje kapitału w gospodarce. Z drugiej strony rosnący poziom kapitału ludzkiego, związany z napływem lepiej wykształconej młodej siły roboczej na rynek pracy istotnie przyczynia się do obserwowanego od 2014 r. rosnącego tempa efektywności czynników wytwórczych. Mniejszy pozytywny wpływ na potencjał polskiej gospodarki będzie miała stale obniżająca się stopa równowagi bezrobocia NAWRU odzwierciedlająca pozytywne zmiany strukturalne na polskim rynku pracy. Luka produktowa pozostanie otwarta na poziomie powyżej 1% PKB w latach 2018-2021. Z uwagi na zrównoważony bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej (rozdział III.1) na potrzeby scenariusza makroekonomicznego prezentowanego w Programie założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się średnio na poziomie z 30 stycznia 2018 r. (tj. 4,15 EUR/PLN i 3,34 USD/PLN). Jest to założenie techniczne, a data związana jest z początkiem prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na koszty obsługi Program konwergencji. Aktualizacja 2018 11  Monitor Polski – 13 – Poz. 455 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim okresie przyjęte założenie o stałości kursu wydaje się być relatywnie konserwatywne. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Początek 2018 r. przyniósł spadek rocznego CPI do 1,4% w lutym, wynikający z niższej dynamiki cen energii i żywności. Oczekuje się, że w horyzoncie prognozy ceny żywności oraz surowców energetycznych ustabilizują się przy założeniu braku szoków podażowych, natomiast obserwowany będzie wzrost inflacji bazowej napędzany głównie wysokim tempem wzrostu wynagrodzeń, przewyższającym wzrost wydajności pracy. W rezultacie oczekuje się, że inflacja bazowa osiągnie poziom 1,6% w 2018 r. i powoli zbliżać się będzie do celu inflacyjnego. Natomiast tempo wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2018 r. wyniesie 2,3% i przy malejącym wkładzie inflacji cen energii i żywności osiągnie 2,5% w latach 2020 i 2021. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 12  Monitor Polski – 14 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu Celem polityki gospodarczej pozostaje utrzymanie stabilności finansów publicznych przy jednoczesnym wspieraniu inkluzywnego wzrostu gospodarczego. Rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym działania nakierowane na realizację Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.) będą implementowane bez uszczerbku dla stabilności finansów publicznych. Jednocześnie respektowane będą unijne wartości referencyjne dla nominalnego deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych i regulacje określone w krajowych przepisach. Przewidują one m.in. ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, która określa limit większości wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych (por. rozdział II.4). II.2. Sytuacja bieżąca W 2017 r. zrealizowano główny cel polityki budżetowej – utrzymanie stabilności finansów publicznych z uwzględnieniem ograniczeń zawartych w przepisach prawa krajowego i unijnego. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2017 r., według wstępnych szacunków, wyniósł 1,5% PKB, co oznacza znaczącą poprawę o ok. 0,8 pkt. proc. w stosunku do 2016 r. Niższy deficyt sektora był skutkiem wzrostu dochodów sektora oraz spadku wydatków. Relacja dochodów krajowych4 do PKB ukształtowała się w ub. r. na poziomie 38,5%, tj. o 0,5 pkt. proc. wyższym niż w 2016 r, a wydatków krajowych na poziomie 40%, tj. o 0,3 pkt. proc. niższym niż w 2016 r. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Podatki W 2017 r. dochody podatkowe wyniosły 21,0% PKB, co oznacza wzrost o ok. 0,4 pkt. proc. w porównaniu z 2016 r., z tego dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,2 pkt. proc., podobnie jak wpływy z podatków od dochodu, majątku. Silny wzrost dochodów podatkowych jest obserwowany od 2016 r., kiedy wprowadzono szereg reform w zakresie systemu podatkowego oraz powołano Krajową Administrację Skarbową (od marca 2017 r.). Łącznie w latach 2016 i 2017 dochody podatkowe sektora wzrosły o ok. 61 mld zł, a w relacji do PKB o 1,2 pkt. proc. Znaczącą poprawę odnotowano we wpływach z podatku VAT, co przyczyniło się do bardzo dobrej realizacji budżetu państwa w 2017 r. Dzięki podjętym działaniom uszczelniającym system podatkowy w 2017 r., w ujęciu kasowym, do budżetu ściągnięto z podatku VAT 30 mld zł więcej niż w 2016 r. W okresie dwóch lat przyrost poziomu dochodów z VAT wyniósł w ujęciu kasowym łącznie 33,7 mld zł. Oprócz pozytywnego efektu we wpływach z podatku VAT w 2017 r. poprawie uległa sytuacja w podatku akcyzowym od paliw silnikowych. Dochody z tego tytułu w stosunku do 2016 r. w ujęciu kasowym wzrosły o 6,9% r/r, tj. 2,0 mld zł. Analizując kształtowanie się historycznych trendów oficjalnego spożycia wyrobów akcyzowych, w szczególności paliw silnikowych, można ocenić, że wysokie wzrosty w 2017 r. są również, obok pozytywnych tendencji rynkowych, wynikiem działań uszczelniających system podatkowy. W 2017 r. zaobserwowano również silny przyrost wpływów z podatku CIT, który znacząco przewyższa nominalne tempo wzrostu gospodarczego. Odnotowany wzrost dochodów z CIT o 13% 4 Wydatki/dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których beneficjentem ostatecznym są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Łączny poziom wszystkich wydatków krajowych i finansowanych ze środków z UE, dla których jednostki sektora są ostatecznymi beneficjentami, był w relacji do PKB w 2017 r. na tym samym poziomie co w 2016 r. (41,1%) Program konwergencji. Aktualizacja 2018 13  Monitor Polski – 15 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do 2016 r. oznaczał wyższe wpływy o 4,3 mld zł i znacząco przekroczył efekty oczekiwane przy wprowadzaniu klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Szybki wzrost dochodów podatkowych w 2017 r. jest efektem podjęcia od 2016 r. licznych działań mających na celu uszczelnienie systemu podatkowego. Jednak mimo istotnej poprawy w ostatnich dwóch latach (o 1,2 pkt. proc. w relacji do PKB) w światowej gospodarce relacja dochodów podatkowych do PKB jest wciąż istotnie niższa w porównaniu z sytuacją sprzed kryzysu. W 2007 r. dochody podatkowe sektora wyniosły 22,7% PKB, natomiast w 2017 r. 21,0% PKB. Wykres 1. Wpływy z głównych tytułów podatkowych (dochody budżetu państwa łącznie z udziałami JST) oraz struktura ubytku w rozbiciu na poszczególne podatki 20,1 20,2 19,9 -3,2 pkt. proc. -2,0 pkt. proc. % PKB 18,9 18,2 17,7 17,9 17,9 2007 2008 2009 17,6 17,3 17,6 16,9 PIT 0,3 CIT 0,1 2010 2011 2012 17,0 17,0 17,0 2013 2014 2015 1,2 pkt. VAT 0,8 proc. 2016 2017 Źródło: Ministerstwo Finansów. W 2017 r. poziom dochodów z czterech podstawowych podatków centralnych (tj. podatków będących dochodami budżetu państwa wraz z udziałami jednostek samorządu terytorialnego w CIT i PIT) w ujęciu memoriałowym pozostawał niższy o 2,0 pkt. proc. PKB w porównaniu z 2007 r. W warunkach 2017 r. odpowiada to ok. 40 mld zł, co wskazuje na wciąż istniejący potencjał do poprawy poziomu ściągalności podatkowej. Analizy wskazują na szczególnie dużą przestrzeń do zwiększenia strumienia dochodów w podatku VAT. Według Komisji Europejskiej, w 2015 r.5 Polska należała do krajów UE z największymi lukami VAT. Wyższą lukę odnotowało jedynie 5 krajów: Włochy, Grecja, Słowacja, Litwa i Rumunia6. 5 Do porównania wykorzystano najnowsze dane Komisji Europejskiej (wrzesień 2017 r.) obejmujące kraje UE. Szacunki luki VAT dotyczą 2015 r. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik procentowy – to znaczy procentowy udział luki VAT we wpływach teoretycznych (VTTL). Wskaźnik ten obrazuje, jaki procent potencjalnych wpływów z podatku traci budżet państwa. 6 Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report, TAXUD/2015/CC/131, https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/study_and_reports_on_the_vat_gap_2017.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2018 14  Monitor Polski – 16 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2015 r. 43,5 37,2 38,5 33,5 28,5 24,5 25,8 26,4 28,3 29,4 22,5 23,5 20,6 18,5 16,5 13,5 8,5 3,5 3,5 4,9 5,5 5,6 7,0 7,9 8,2 9,6 9,9 10,8 10,8 10,9 11,5 11,7 12,8 18,0 13,7 14,1 -1,4 -1,5 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej oraz za 2017 r. dane Ministerstwa Finansów. Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2017 r. zastosowano, podobnie jak w poprzedniej aktualizacji Programu, metodę odgórną (top down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zakupy netto, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Otrzymane za pomocą stosowanej w Ministerstwie Finansów metody wyniki oszacowania luki VAT są bardzo zbliżone do szacunków Komisji Europejskiej. Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów 7 , w 2017 r. luka podatkowa uległa zauważalnemu ograniczeniu (o 6,0 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 25 mld zł, tj. ok. 14,0% potencjalnych wpływów (por. wykres 3). Opierając się na metodologii Komisji Europejskiej dotyczącej szacowania luki w VAT, można oszacować, że w 2017 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji (tzw. compliance effect) wyniosła 10,8 mld zł (z 17,4 mld zł uzyskanych w okresie 2016 i 2017). Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące walki z praktykami o charakterze przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego przyniosły wymierne efekty. 7 Dla lat 2015–2017 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w wymaganej szczegółowości, które umożliwiłyby przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 15  Monitor Polski – 17 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 3. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 30% 30,0 25,6% 25% 20% 18,5% 15,5% 15,0% 18,7% 20,0% 19,7% 14,0% 14,7% 11,1% 10% 14,8% 14,1% 12,8% 8,9% 5% 3,1 3,8 2,1 2,7 0% 2005 2006 2007 2008 compliance effect (pr. oś) 20,0 15,0 10,0 5,0 0,2 0,0 -0,1 -1,5 -5% 2004 14,0% 10,8 6,6 2,4 -8,0 25,0 23,9% 24,1% 20,3% 15% -10% 25,7% -5,0 -5,9 2009 2010 2011 -9,3 2012 luka VAT w Polsce 2013 2014 2015 2016 2017 -10,0 średnia luka VAT w UE Źródło: Ministerstwo Finansów; Komisja Europejska, Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2017 Final Report. Uzupełniająco przeprowadzono analizę ekonometryczną kształtowania się wpływów z VAT w 2017 r. Zastosowano podejście, które łączy metodę szacowania rozbieżności między dochodami rzeczywistymi a teoretycznymi oraz metodykę szacowania elastyczności dochodów względem bazy podatkowej, wykorzystując w tym celu analizę kointegracji. Wyniki estymacji potwierdzają strukturalny (czyli niewynikający z czynników o charakterze cyklicznym) wzrost wpływów z VAT w latach 2016 i 2017, spójny z szacunkami wykorzystującymi metodologię Komisji Europejskiej. Porównanie relacji dochodów podatkowych do PKB z lat 2007 i 2017 i poziom luki VAT wskazują na potencjał do poprawy ściągalności podatków. Wdrożone instrumenty oraz planowane działania uszczelniające system podatkowy zostały omówione w rozdziale V.2 oraz szerzej w załączniku. Składki na ubezpieczenia społeczne Poza wzrostem dochodów podatkowych do poprawy wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2017 r. przyczynił się wzrost – o ok. 0,2 pkt. proc. PKB (nominalnie o ok. 7,9% r/r) – dochodów sektora z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rejestrowanych w podsektorze ubezpieczeń społecznych. Wzrost ten był głównie rezultatem dobrej sytuacji na rynku pracy (silny wzrost zatrudnienia połączony ze wzrostem wynagrodzeń), w wyniku czego dynamika funduszu wynagrodzeń była najwyższa od 2008 r. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Relacja wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2017 r. mimo znacznie wyższej nominalnej dynamiki ich poziomu niż w roku poprzednim (5,8% wobec 3,6%) zmniejszyła się o 0,3 pkt. proc. i wyniosła 40,0%. Wydatki uwzględniające środki z UE wyniosły w relacji do PKB 41,1%. Głównymi czynnikami determinującymi kształtowanie się wydatków w 2017 r. były wydatki na świadczenia społeczne i wychowawcze oraz istotne przyspieszenie inwestycji publicznych. Wzrost wydatków na świadczenia społeczne i wychowawcze wynikał: Program konwergencji. Aktualizacja 2018 16  Monitor Polski – 18 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych  z kontynuacji programu Rodzina 500 plus (wzrost wydatków z 17,3 mld zł w 2016 r. do 23,4 mld zł w 2017 r. w wyniku realizacji programu przez okres 12 miesięcy),  ze wzrostu wydatków na świadczenia emerytalne w efekcie wejścia w życie 1 października 2017 r. przepisów obniżających wiek emerytalny do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. W wyniku tej zmiany ZUS zaakceptował 313 tys. wniosków o wypłatę świadczenia emerytalnego. W 2017 r. nastąpiło istotne przyspieszenie inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych, które zwiększyły się nominalnie aż o 21,9% r/r (w relacji do PKB wzrost o 0,4 pkt. proc.) wobec spadku o 23,6% r/r w 2016 r. Głównym czynnikiem było silne odbicie wydatków inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego – wzrost nominalny w podsektorze samorządowym wyniósł 33,7% r/r – spowodowane przede wszystkim intensyfikacją wykorzystania środków z unijnej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. Wzrost wydatków inwestycyjnych odnotowano także w podsektorze rządowym, nominalnie o 15,1% r/r (po spadku o 12,2% r/r w 2016 r.). Do wzrostu wydatków podsektora rządowego w 2017 r. przyczynił się przede wszystkim wzrost inwestycji w infrastrukturę kolejową, realizowanych przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W 2017 r. nastąpił wzrost spożycia publicznego o 5,5% r/r. W efekcie spożycie w relacji do PKB spadło do 17,7% z 17,9% rok wcześniej, na co wpływ miało m.in. ograniczenie o 0,1 pkt. proc. PKB kosztów pracy. II.3. Projekcja średniookresowa W scenariuszu bazowym Programu, tj. przy założeniu pełnego wykorzystania limitów wydatkowych, prognozowany deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2018 r. wyniesie 2,1% PKB, a w kolejnych latach odpowiednio 1,5% PKB, 1,1% PKB i 0,7% PKB. W horyzoncie scenariusza zakładane jest znaczące dostosowanie budżetowe polegające na szybszym wzroście dochodów sektora niż wydatków, które są zdeterminowane przez stabilizującą regułę wydatkową. Czynniki determinujące dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Zgodnie z projekcją relacja dochodów krajowych8 sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wyniesie 38,7%, a w kolejnych latach będzie się kształtować odpowiednio na poziomie 38,7%, 38,5% i 38,4%. Składki na ubezpieczenia społeczne Najważniejszym źródłem dochodów sektora instytucji rządowych i samorządowych będą wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne. Wpływy ze składek są uzależnione od kształtowania się podstawy ich naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, a także są determinowane zmianami systemowymi. Nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń, po wzroście w 2017 r. o ok. 9,1% r/r, i oczekiwanym wysokim wzroście w 2018 r. (ok. 7,4% r/r), powinno w kolejnych latach pozostać na wysokim poziomie, kształtując się jednak poniżej nominalnego tempa wzrostu PKB. Dobra sytuacja na rynku pracy przekładająca się na wyższe dochody ze składek ma wpływ na spadek transferów z budżetu państwa do ZUS. Pozytywnie na poziom dochodów wpływają także działania podejmowane przez ZUS w obszarze infrastruktury informatyczno-księgowej. Od 1 stycznia br. płatnicy wpłacają składki na jeden indywidualny rachunek zamiast dokonywania oddzielnych przelewów na poszczególne fundusze zarządzane przez ZUS (por. rozdział V.2). Wdrożone 8 Wydatki/ dochody krajowe oznaczają wydatki/ dochody po oczyszczeniu o wydatki finansowane ze środków unijnych, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z metodyką unijną ESA2010, środki unijne realizowane przez jednostki sektora są neutralne dla wyniku. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 17  Monitor Polski – 19 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych rozwiązanie zmniejsza koszty weryfikacji błędów, zwiększa transparentność i efektywność systemu płatności. Podatki Wpływy z podatków determinowane są przez kształtowanie się ich bazy, przede wszystkim spożycia prywatnego, dochodów z pracy, emerytur i rent oraz zysków przedsiębiorstw. W horyzoncie projekcji założono brak zmian podstawowych stawek podatkowych. Jednocześnie nadal istotną rolę odgrywać będą zmiany systemowe, których efektem ma być uszczelnienie systemu podatkowego. Działania w tym obszarze będą skoncentrowane na wzroście poboru podatku od towarów i usług oraz zwalczaniu związanych z nim oszustw. Wdrożone instrumenty oraz planowane działania zostały przedstawione w rozdziale V.2 oraz szerzej w załączniku. Czynniki determinujące wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Poziom wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych zdeterminowany jest przez zapisaną w ustawie o finansach publicznych stabilizującą regułę wydatkową (por. rozdział II.4), która wyznacza maksymalny poziom wydatków budżetu państwa, jaki można zaplanować w ustawie budżetowej. Z kolei inne przepisy ustawy o finansach publicznych stanowią, iż kwoty wydatków ujęte w ustawie budżetowej stanowią nieprzekraczalny limit i tym samym określają dysponentom części budżetowych górny pułap możliwości wydatkowych. Zgodnie z projekcją relacja wydatków krajowych sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB w 2018 r. wyniesie 40,7%. W kolejnych latach ukształtuje się ona odpowiednio na poziomie 40,2%, 39,6% i 39%. W prezentowanym scenariuszu przyjęto od 2018 r. poziom wydatków zgodny z maksymalnymi limitami wynikającymi ze stabilizującej reguły wydatkowej. Jednocześnie dysponentów w toku wykonywania budżetu obowiązują określone w art. 162 ustawy o finansach publicznych zasady gospodarki finansowej, w tym zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem warunku uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Powyższe uwarunkowania oraz inne czynniki operacyjne powodują, iż corocznie wydatkowane środki są mniejsze od limitu wydatków zapisanego w ustawie. Przeciętny poziom niewykonania wydatków budżetu państwa w średnim okresie wynosi ok. 3% ogólnej kwoty wydatków zaplanowanych w ustawie budżetowej. W 2017 r. wykonanie wydatków budżetu państwa wyniosło 97,7% planu, tj. o 8,9 mld zł mniej niż pierwotnie zaplanowano (0,4% PKB), a w latach 2011-2017 było mniejsze o średnio ok. 10,2 mld zł (0,6% PKB). Transfery socjalne Łączne transfery socjalne w 2018 r. w relacji do PKB wyniosą 17,1% i utrzymają się na poziomie zbliżonym do 2017 r. a w horyzoncie 2021 r. zmniejszą się do 16,2%. W grupie wydatków transfery socjalne największe kategorie stanowią:  wydatki na emerytury i renty klasyfikowane w podsektorze ubezpieczeń społecznych. W 2018 r. ukształtują się one na poziomie 10,4% w relacji do PKB, co w porównaniu do 2017 r. oznacza wzrost o 0,3 pkt. proc., natomiast w horyzoncie Programu spadną do 10,2%. W projekcji uwzględniono skutki obniżenia od 1 października 2017 r. wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn (ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw) oraz waloryzacji emerytur i rent uzależnionej od inflacji i realnego wzrostu płac w roku poprzednim (waloryzacja w 2018 r. została uwzględniona w ustawie budżetowej na 2018 r.),  wydatki na świadczenia zdrowotne zdeterminowane regułą określoną w ustawie z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,  wydatki związane z kontynuacją działań nakierowanych na aktywną politykę prorodzinną państwa oraz w obszarze polityki społecznej. Zmiany polegające na uszczelnieniu systemu przyznawania Program konwergencji. Aktualizacja 2018 18  Monitor Polski – 20 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych świadczeń wychowawczych w ramach programu Rodzina 500 plus oraz znaczna poprawa sytuacji dochodowej gospodarstw domowych, wynikająca z dobrej sytuacji na rynku pracy spowodują spadek w relacji do PKB transferów związanych z programem, jak i z tytułu pozostałych świadczeń w obszarze pomocy społecznej. Inwestycje publiczne Inwestycje publiczne, po znacznym spadku w 2016 r. do 3,3% PKB i odbiciu w 2017 r. do 3,7% PKB, będą przyspieszać, pozostając średnio w relacji do PKB na poziomie ok. 4,3%. W 2018 r. przyrost relacji inwestycji publicznych do PKB wyniesie 0,8 pkt. proc. PKB, z czego 0,4 pkt. proc. to inwestycje finansowane środkami z UE. Poziom inwestycji sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie kształtowany przez wieloletnie programy rządowe, w szczególności w obszarze infrastruktury, jak i realizację unijnej perspektywy finansowej 2014-2020. Zadania inwestycyjne w podsektorze centralnym będą realizowane w szczególności w ramach:  Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025 r.) przyjętego uchwałą Rady Ministrów. Zakłada on inwestycje związane z budową i przebudową dróg krajowych i autostrad finansowane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD), budżetu państwa oraz środków perspektywy finansowej UE na lata 2014-2020,  Krajowego Programu Kolejowego do 2023 roku (KPK), obejmującego wydatki inwestycyjne na budowę i modernizację linii kolejowych, realizowany przez spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Inwestycje w infrastrukturę kolejową są finansowane ze środków Funduszu Kolejowego, budżetu państwa, środków unijnych oraz ze środków własnych PKP PLK S.A. Zakłada się, że w horyzoncie Programu istotny wpływ na poziom inwestycji sektora będą miały inwestycje podsektora samorządowego. Po przyspieszeniu w 2017 r. oczekuje się utrzymania wysokiej dynamiki absorpcji środków unijnych przez jednostki samorządu terytorialnego, co będzie wymagać również zabezpieczenia wkładu własnego. Przewiduje się, że realizacja inwestycji jednostek samorządu terytorialnego ze środków unijnych nastąpi w takich obszarach jak transport miejski, gospodarka niskoemisyjna, rewitalizacja, ochrona środowiska (ze szczególnym uwzględnieniem ochrony wód). Pozostałe wydatki bieżące Fundusz wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych będzie realizowany w ramach limitu wydatków przewidzianego przez stabilizującą regułę wydatkową, przy czym przyjęto założenie o wzroście tego funduszu zgodnym z inflacją (CPI), z wyłączeniem grup pracowniczych objętych istniejącymi systemami indeksacji. W rezultacie koszty pracy w sektorze instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w latach 2018-2021 ukształtują się odpowiednio na poziomie 9,9%, 9,7%, 9,4%, 9,2%. W horyzoncie Programu przyjęto założenie, że zużycie pośrednie, czyli zakupy towarów i usług realizowane przez jednostki sektora, z wyłączeniem środków unijnych, utrzyma się na poziomie 5,5% PKB. Na wydatki sektora w horyzoncie prognozy będzie miało wpływ także wprowadzenie Pracowniczych Programów Kapitałowych (por. rozdział IV.1). Przez wprowadzenie mechanizmu zachęt ze strony państwa w postaci opłaty powitalnej i dopłaty rocznej wypłacanych z Funduszu Pracy dla tych uczestników PPK, którzy spełnią warunki dotyczące poziomu oszczędności. PPK stopniowo ma objąć wszystkich pracowników płacących składki na ubezpieczenia społeczne, w tym pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych. Koszt dla sektora będzie wynikał z finansowania zachęt oraz składek pracowników instytucji publicznych i po objęciu programem także pracowników sektora i w horyzoncie objętym Programem wyniesie od 1,3 mld zł w 2019 r. do 2,8 mld zł w 2021 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 19  Monitor Polski – 21 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 4. Wynik nominalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 0,0 -0,5 -0,7 -1,0 -1,1 -1,5 % PKB -1,5 -1,5 -2,0 -2,1 -2,5 -2,6 -2,5 -3,0 -3,5 -3,7 -4,0 -4,5 wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych -3,6 wartość referencyjna -4,1 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Źródło: Ministerstwo Finansów. II.4. Wynik strukturalny Polska podlega wymogom części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu 9 , która zobowiązuje państwa członkowskie UE do sformułowania i osiągnięcia w określonym czasie tzw. średniookresowego celu budżetowego (MTO). Przestrzeganie MTO ma zapobiec wzrostowi deficytu nominalnego sektora powyżej 3% PKB. Polska przyjęła swój średniookresowy cel budżetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych, na poziomie minus 1% PKB. Ocena wypełniania części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu opiera się na dwóch filarach: wysiłku strukturalnym, czyli zmianie wyniku strukturalnego i benchmarku wydatkowym 10. Scenariusz bazowy Programu zakłada konsolidację po stronie wydatkowej zgodną ze stabilizującą regułą wydatkową oraz wzmocnienie strony dochodowej przez realizację opisanych w załączniku działań uszczelniających system podatkowy. Prognozuje się, że przy założeniu realizacji wydatków na poziomie zgodnym z limitami wydatkowymi w latach 2018-2021 deficyt strukturalny zostanie ograniczony z 2,8% PKB do 1,3% PKB (por. tabela 1). Ścieżka wyniku strukturalnego będzie spójna z wymogami dochodzenia do MTO. 9 Rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. 10 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. Program konwergencji. Aktualizacja 2018 20  Monitor Polski – 22 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 1. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych* % PKB Kod ESA 2017 2018 2019 2020 2021 4,6 3,8 3,8 3,7 3,6 1. Wzrost PKB w cenach stałych (%) 2. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych* EDP B.9 -1,5 -2,1 -1,5 -1,1 -0,7 3. Odsetki EDP D.41 1,6 1,4 1,5 1,5 1,5 4. Działania jednorazowe i tymczasowe 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4.1 po stronie dochodowej 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4.2 po stronie wydatkowej -0,04 0,0 0,0 0,0 0,0 5. Potencjalny wzrost PKB (%) 3,2 3,7 3,7 3,8 3,8 6. Luka produktowa 1,2 1,4 1,5 1,4 1,2 7. Element cykliczny budżetu 0,6 0,7 0,8 0,7 0,6 8. Wynik skorygowany o wpływ cyklu (2–7) -2,1 -2,8 -2,3 -1,8 -1,3 9. Wynik pierwotny skorygowany o wpływ cyklu (8+3) -0,6 -1,4 -0,8 -0,3 0,2 10. Wynik strukturalny (8-4)** -2,1 -2,8 -2,3 -1,8 -1,3 Źródło: Ministerstwo Finansów. *Szacunki na lata 2018-2021 przy założeniu realizacji wydatków na poziomie zgodnym z limitami wydatkowymi. Historyczne niewykonanie wydatków to 0,4–0,6% PKB. ** W 2017 r. uwzględniono wpływ działania jednorazowego dotyczącego wypłaty przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny środków gwarantowanych po upadku SKOK: "Wybrzeże", "Nike", "Twoja" i "Wielkopolska" w wysokości 724 mln zł. Od 2017 r. wiodącym narzędziem oceny postępu na drodze do MTO, tj. realizacji wymaganego dostosowania na poziomie 0,5% PKB, jest benchmark wydatkowy. Stanowi on roczne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, którego przestrzeganie zapewnia spełnianie wymogów Paktu Stabilności i Wzrostu. Benchmark wydatkowy jest wyznaczany przez Komisję Europejską na podstawie referencyjnego tempa wzrostu gospodarki w średnim okresie 11 . Jednocześnie, w odniesieniu do państw, które nie osiągnęły jeszcze MTO, referencyjne tempo wzrostu gospodarki w średnim okresie ulega pomniejszeniu o wymagane dostosowanie do MTO12. Komisja Europejska bada przestrzeganie benchmarku wydatkowego przez porównanie z nim agregatu wydatków sektora korygowanego zgodnie z jej metodyką13. W 2016 r. zrealizowane przez Polskę dostosowanie na ścieżce do MTO było zgodne z wymogami części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu14. Roczne realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2016 r. wyniosło 2,4% i było niższe od benchmarku wydatkowego o 0,1 pkt. proc. W 2017 r. tempo wzrostu wydatków wyniosło 2,0% wobec benchmarku wydatkowego 1,8%. Oznacza to, że w 2017 r. dostosowanie na ścieżce do MTO wyniosło 0,4 pkt. proc. PKB, zaś w ujęciu 2-letnim, tj. za okres 2016 i 2017 osiągnęło średnio 0,5 pkt. proc. PKB i było zgodne z wymogami Stabilności i Wzrostu. 11 Stanowi je 10-letnia średnia realnego wzrostu potencjalnego PKB (t-5; t+4), która w latach 2014-2016 wyniosła w Polsce 3,7%, w 2017 r. zmniejszyła się do 3,1% , zaś w 2018 r. odpowiada 2,9%. 12 Po uwzględnieniu korekty wynikającej z wymaganego dostosowania do MTO benchmark wydatkowy kształtuje się odpowiednio na poziomie 2,5% do 2016 r., 1,8% w 2017 r. i 1,7% w 2018 r. 13 M.in. przez odjęcie działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej oraz działań jednorazowych i tymczasowych po stronie dochodowej i wydatkowej. 14 Por. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/21_pl_cp_assessment.pdf Program konwergencji. Aktualizacja 2018 21  Monitor Polski – 23 – Poz. 455 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 5. Przestrzeganie benchmarku wydatkowego w latach 2015-2017 5,0 4,0 3,7 3,7 3,1 3,0 2,5 2,5 1,8 proc. r/r 2,0 1,0 2,0 2,4 2,0 0,0 -1,0 -2,0 realne tempo wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych skorygowane zgodnie z metodyką KE 10-letnie średniokresowe tempo potencjalnego wzrostu PKB benchmark wydatkowy -3,0 2015 2016 2017 Źródło: lata 2015 i 2016 Komisja Europejska, 2017 r. – prognoza Ministerstwa Finansów. Przy analizie przestrzegania benchmarku wydatkowego w 2017 r. uwzględniono wpływ prognozowanej wartości ogółem działań dyskrecjonalnych po stronie dochodowej na kwotę 14,0 mld zł, a także wypłatę przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny środków gwarantowanych po upadku SKOK: "Wybrzeże", "Nike", "Twoja" i "Wielkopolska" na kwotę 724 mln zł (działanie jednorazowe). Podobną koncepcję do benchmarku wydatkowego stanowi stabilizująca reguła wydatkowa (SRW)15. Wymagana w benchmarku korekta o 0,5% PKB jest wbudowana w mechanizm korygujący reguły, wymagający obniżenia dynamiki wydatków w SRW o 1,5–2 pkt. proc. w sytuacji nierównowagi finansów publicznych określonej w ustawie o finansach publicznych. Oszacowanie spójnej ze stabilizującą regułą wydatkową wstępnej kwoty wydatków na rok 2019 zostało dokonane w oparciu o kwotę wydatków na rok 2018 określoną w art. 1 ust. 3 ustawy budżetowej na rok 2018 z dnia 11 stycznia 2018 r. w wysokości 803 950 079 tys. zł16. Uwzględnione we wstępnej kwocie wydatków działania dyskrecjonalne w 2019 r. w wysokości 7,2 mld zł obejmują w szczególności skut …