Uchwała nr 55 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026

MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 28 kwietnia 2023 r. Poz. 461 UCHWAŁA NR 55 RADY MINISTRÓW z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023–2026 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2023–2026, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki 1) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, 1725, 1747, 1768, 1964 i 2414 oraz z 2023 r. poz. 412, 497, 658 i 803.  Monitor Polski – 2 – RZECZPOSPOLITA POLSKA Poz. 461 Załącznik do uchwały nr 55 Rady Ministrów Załącznik do uchwały nr 55 Rady Ministrów z dnia 25nrkwietnia 2023Ministrów r. (M.P. poz. 461) Załącznik do uchwały 55 Rady z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. ) z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. ) Załącznik do uchwały nr 55 Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2023 r. (M.P. poz. ) RZECZPOSPOLITAPOLSKA POLSKA RZECZPOSPOLITA RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2023–2026 WIELOLETNI PLAN FINANSOWY WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2023–2026 WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2023–2026 PAŃSTWA NA LATA 2023–2026 Warszawa, kwiecień 2023 roku Warszawa, kwiecień 2023 roku Warszawa, kwiecień 2023 roku Warszawa, kwiecień 2023 roku  Monitor Polski – 3 – Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części: ⎯ Program konwergencji, ⎯ określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji. Poz. 461  Monitor Polski – 4 – Poz. 461 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2023 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 2  Monitor Polski – 5 – Poz. 461 Spis treści Strona Przedmowa 5 Podsumowanie 6 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 7 I.1. Sytuacja bieżąca 7 I.2. Scenariusz średniookresowy 9 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 12 II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu na tle uwarunkowań UE 12 II.2. Sytuacja bieżąca 18 II.3. Projekcja średniookresowa 23 II.4. Wynik strukturalny 31 II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 32 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 34 III.1. Czynniki ryzyka 34 III.2. Analiza wrażliwości 34 III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 36 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie 37 IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności 37 IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) 41 V. Krajowe ramy budżetowe 43 Aneks tabelaryczny 46 Spis wykresów Strona Wykres 1. Różnica między prognozowanymi a faktycznymi wydatkami sektora instytucji rządowych i samorządowych 17 Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 22 Wykres 3. Zmiana luki VAT w latach 2016-20 w pkt. proc. 23 Wykres 4. Wynik nominalny i strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 24 Wykres 5. Liczba osób posiadających status cudzoziemca UKR* 25 Wykres 6. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 35 Wykres 7. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 35 Wykres 8. Stochastyczne projekcje długu od 2023 roku 39 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 3  Monitor Polski – 6 – Poz. 461 Spis tabel Strona Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy 10 Tabela 2. Rządowe wsparcie osłonowe w związku ze wzrostem cen energii (według metodyki unijnej) 13 Tabela 3. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy 17 Tabela 4. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 31 Tabela 5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 33 Tabela 6. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 36 Tabela 7. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 38 Tabela 8. Długookresowa stabilność finansów publicznych 40 Tabela 9. Zobowiązania warunkowe 42 Tabela 10. Wzrost gospodarczy 46 Tabela 11. Procesy inflacyjne 46 Tabela 12. Rynek pracy 47 Tabela 13. Salda sektorów instytucjonalnych 47 Tabela 14. Podstawowe założenia egzogeniczne 48 Tabela 15. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 48 Tabela 16. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 49 Tabela 17. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 50 Tabela 18. Wydatki według funkcji 50 Tabela 19. Pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 51 Tabela 20. Dotacje z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności 52 Spis ramek Strona Ramka 1. Główne elementy propozycji Komisji Europejskiej dotyczących zarządzania gospodarczego w UE 14 Ramka 2. Ogólna klauzula wyjścia 16 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 4  Monitor Polski – 7 – Poz. 461 Przedmowa „Program konwergencji” przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2026 roku. Stanowi on też część, przyjętego przez Radę Ministrów, „Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026” opracowanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.). „Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2023-2026”, zgodnie z tą ustawą, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2024. „Program konwergencji” został opracowany zgodnie z przepisami UE1. Scenariusz makrofiskalny na lata 2023-2026 wykorzystuje dane dostępne do dnia 1 kwietnia br. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytyczne dotyczące programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjęte w czerwcu 2017 roku przez Radę Ecofin. 1 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 5  Monitor Polski – 8 – Poz. 461 Podsumowanie Polska gospodarka znalazła się w 2022 roku pod wpływem silnego szoku związanego z wybuchem wojny w Ukrainie, który negatywnie wpłynął na tempo wzrostu PKB i spowodował silny wzrost inflacji. Mimo to polska gospodarka w 2022 roku poradziła sobie stosunkowo dobrze, a realny PKB zwiększył się o 5,1%. W bieżącym roku tempo wzrostu gospodarczego spowolni jednak do 0,9%. W kolejnych latach przewidywane jest stopniowe ożywienie gospodarki. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł w 2022 roku do 3,7% PKB, podczas gdy dług wyniósł 49,1% PKB. Główną przyczyną wzrostu deficytu były wprowadzone przez rząd działania osłonowe łagodzące skutki wzrostu cen energii. Wspierały one gospodarstwa domowe, podmioty wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej. Również w roku bieżącym działania te będą istotnym obciążeniem dla sektora instytucji rządowych i samorządowych. Prognozowany deficyt sektora zwiększy się w 2023 roku do 4,7% PKB. Prognoza makrofiskalna na rok bieżący w celu urealnienia scenariusza gospodarczego uwzględnia historyczne różnice między prognozowanymi a zrealizowanymi wydatkami sektora. Komisja Europejska zapowiedziała uruchomienie na wiosnę 2024 roku procedury nadmiernego deficytu wobec państw, w których deficyt lub dług sektora przekroczą w 2023 roku wartości referencyjne. Program został więc opracowany przy założeniu redukcji deficytu od 2024 roku, zgodnie z unijnymi regułami budżetowymi. Trwający od ponad roku konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy może wpływać również na konwergencję polskiej gospodarki i gospodarek krajów strefy euro. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach mających na celu zapewnienie stabilności w strefie euro. Przy aktualnym stopniu podobieństwa między gospodarkami Polski i strefy euro – w szczególności co do poziomu rozwoju mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby jednak stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. W Unii Europejskiej trwa dyskusja o zmianach w nadzorze finansów publicznych i koordynacji polityk gospodarczych, które mogłyby obowiązywać od 2024 roku. Program konwergencji. Aktualizacja 2023 6  Monitor Polski – 9 – Poz. 461 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca W 2022 roku polska i światowa gospodarka znalazły się pod wpływem silnego szoku podażowopopytowego związanego z wybuchem wojny w Ukrainie. Szok o takim charakterze z jednej strony wpływał negatywnie na tempo wzrostu PKB m.in. poprzez obniżenie dynamiki aktywności gospodarczej na naszych rynkach eksportowych, wzrost niepewności oraz pogorszenie nastrojów konsumentów i przedsiębiorców. Z drugiej - powodował silny wzrost inflacji w efekcie wyraźnego wzrostu cen surowców na rynkach światowych i zaburzeń w globalnych łańcuchach dostaw. Wpływało to dodatkowo na pogorszenie dynamiki realnego PKB poprzez erozję siły nabywczej gospodarstw domowych i wzrost nominalnych stóp procentowych, który ograniczał popyt na kredyt. Skutkiem wojny był także gwałtowny napływ do Polski ludności z Ukrainy. W 2022 roku PKB w strefie euro – głównym rynku eksportowym Polski – zwiększył się o 3,5%. W pierwszej połowie roku koniunktura w gospodarce europejskiej była stosunkowo dobra, do czego przyczyniała się poprawa sytuacji epidemicznej, łagodzenie restrykcji sanitarnych, niskie bezrobocie oraz dobra sytuacja finansowa gospodarstw domowych. W drugiej połowie 2022 roku w wyniku opisanych powyżej konsekwencji rosyjskiej agresji na Ukrainę wzrost gospodarczy w strefie euro znacznie spowolnił. W końcu roku doszło do silnego osłabienia dynamiki konsumpcji gospodarstw domowych i inwestycji. W Polsce po silnej odbudowie aktywności gospodarczej w popandemicznym 2021 roku, gdy przeciętne kwartalne tempo wzrostu gospodarczego było około dwukrotnie wyższe od długookresowej średniej (kw/kw, sa), nastąpiło jej wyhamowanie. Przełom lat 2021 i 2022 charakteryzował się jeszcze bardzo wysoką dynamiką PKB wspieraną przez wyjątkowo silny przyrost zapasów. Perspektywy gospodarki zmieniły się jednak diametralnie po wybuchu wojny w Ukrainie. Wzrost inflacji, pesymizmu konsumentów i nominalnych stóp procentowych przyczyniły się do ograniczenia dynamiki konsumpcji prywatnej, częściowo złagodzonego przez wydatki obywateli Ukrainy, którzy znaleźli schronienie w Polsce po wybuchu wojny. Pogorszenie dynamiki popytu na polskie towary i usługi przyniosło obniżenie tempa wzrostu eksportu. Stosunkowo odporne na niekorzystne warunki makroekonomiczne okazały się natomiast inwestycje. Podobnie jak w poprzednim roku znaczący wkład we wzrost PKB miały zapasy. Dynamika popytu krajowego okazała się w efekcie niższa niż rok wcześniej, choć pozostała stosunkowo wysoka. W całym 2022 roku PKB zwiększył się o 5,1%, wobec 6,9% rok wcześniej. Wysoka dynamika aktywności gospodarczej znalazła odzwierciedlenie w dalszej poprawie sytuacji na rynku pracy. W 2022 roku liczba pracujących wzrosła o 0,5%, po wysokim wzroście o 2,6% rok wcześniej. W ujęciu sektorowym wzrost ten wynikał przede wszystkim z przyrostu liczby pracujących w sektorze usług, niewielkiego wzrostu w sektorze przemysłowym (obejmującym przemysł i budownictwo) oraz spadku w sektorze rolniczym. Wzrost popytu na pracę przyczynił się do dalszego spadku bezrobocia. Stopa bezrobocia obniżyła się do 2,9% z 3,4% rok wcześniej i była drugą najniższą w państwach Unii Europejskiej. Współczynnik aktywności zawodowej – po wysokim wzroście o 2 punkty proc. rok wcześniej – zwiększył się o 0,2 pkt. proc., do 58,0%. Wzrost popytu na pracę wraz z niskim poziomem stopy bezrobocia przyczyniły się do wysokiego, dwucyfrowego nominalnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej – o 11,7% r/r (przy średniej dla lat 20102021 w wysokości 5,2%). Ze względu jednak na wysoką inflację przeciętne wynagrodzenie obniżyło się w ujęciu realnym – o 2,4% (r/r). Spadek płac realnych został częściowo skompensowany przez zmiany podatkowe, które wpłynęły na wynagrodzenia netto pracowników. Wybuch wojny w Ukrainie przyczynił się do masowego napływu ludności z Ukrainy szukającej schronienia przed wojną w Polsce, przede wszystkim kobiet z dziećmi. W połowie marca br. w Polsce szacunkowo przebywało około 1 mln osób posiadających status cudzoziemca UKR2 (por. wykres 5) umożliwiający m.in. dostęp do świadczeń socjalnych. Ponad połowę z nich stanowiły osoby w wieku Nadawany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, z późn. zm.). 2 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 7  Monitor Polski – 10 – Poz. 461 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 18-64 lata, z czego 76% - kobiety. Konsekwencją napływu osób uciekających z Ukrainy są zwiększone wydatki publiczne związane z zapewnieniem im dostępu do świadczeń i pomocy społecznej oraz usług publicznych, w tym opieki zdrowotnej i edukacji (szerzej w rozdziale II.2). Z kolei wydatki osób przybyłych do Polski w związku z wojną w Ukrainie pozytywnie wpływają na wzrost konsumpcji. Integracji obywateli Ukrainy na polskim rynku pracy sprzyja podobieństwo językowe i kulturowe oraz sieć kontaktów wynikająca z wcześniejszych migracji Ukraińców. Wybuch wojny w Ukrainie i jego konsekwencje w postaci gwałtownego wzrostu cen surowców na rynkach światowych (zwłaszcza energetycznych i rolnych) spowodowały wyraźny wzrost inflacji. Zjawisko to było powszechne i występowało nie tylko w Polsce, ale także w większości krajów rozwiniętych. W konsekwencji w 2022 roku miał miejsce wysoki wzrost cen energii oraz żywności na rynku krajowym, który w znacznym stopniu wpłynął na wzrost ogólnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Dodatkowo rosła także inflacja bazowa. Wzrost tej kategorii był z jednej strony opóźnionym skutkiem odbudowy aktywności gospodarczej po recesji wywołanej pandemią oraz efektem dobrej sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony konsekwencją wzrostu presji kosztowej u producentów (zwłaszcza w zakresie cen energii i paliw). W efekcie inflacja w 2022 roku wyniosła średnio 14,4% według metodologii krajowej (CPI) oraz 13,2% według metodologii unijnej (HICP). Wobec silnej presji inflacyjnej, przez większą część 2022 roku Rada Polityki Pieniężnej kontynuowała zacieśnianie polityki pieniężnej zapoczątkowane w październiku 2021 roku. Stopy procentowe NBP zostały podwyższone ośmiokrotnie, łącznie o 5 punktów procentowych, w tym stopa referencyjna do 6,75%. Ponadto od 31 marca 2022 roku RPP podwyższyła stopę rezerwy obowiązkowej do 3,5% (tj. do poziomu obowiązującego przed pandemią COVID-19). Od października 2022 roku Rada utrzymuje stopy procentowe na niezmienionym poziomie. Przesłankami dla braku zmian parametrów polityki pieniężnej było oczekiwanie na efekty dotychczasowego zacieśnienia polityki pieniężnej, a także zacieśnianie polityki przez główne banki centralne na świecie i przewidywane osłabienie koniunktury w otoczeniu polskiej gospodarki. W 2022 roku deficyt rachunku bieżącego wyniósł 3,0% PKB, wobec 1,4% PKB rok wcześniej. Na pogłębienie deficytu największy wpływ miał wzrost cen surowców na rynkach światowych, będący bezpośrednim skutkiem rosyjskiej agresji na Ukrainę. Przełożyło się to na dalsze pogorszenie salda obrotów towarowych, które tylko w części zniwelował wzrost nadwyżki usług (obejmującej m.in. wydatki cudzoziemców, którzy planowali pozostać w Polsce krócej niż rok). Relatywnie wysoki pozostał również deficyt dochodów pierwotnych. Wybuch wojny miał natomiast ograniczony bezpośredni wpływ na polski eksport z uwagi na jego strukturę geograficzną, w której dominują pozostałe państwa UE. W 2021 roku na Rosję, Ukrainę i Białoruś przypadało łącznie tylko ok. 5,6% zagranicznej sprzedaży towarów. Dodatkowo Polska stała się ważnym źródłem zaopatrzenia dla Ukrainy, co mimo silnej recesji w tym kraju przełożyło się na duży wzrost polskiego eksportu. W 2022 roku po raz kolejny miał miejsce wysoki napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych do Polski. Napływ kapitału nierezydentów w tej formie sięgnął 5,0% PKB, wobec 5,4% PKB w roku wcześniejszym i średnio 2,8% PKB w latach 2010-20. Prawdopodobnie przynajmniej częściowo napływ ten można wiązać z procesem skracania łańcuchów dostaw przez globalne przedsiębiorstwa (tzw. nearshoring). W 2022 roku kurs złotego determinowany był w dużej mierze przez wahania awersji do ryzyka wywołane zbrojną agresją Rosji przeciw Ukrainie. Czynnik ten zaznaczył się szczególnie silnie na przełomie lutego i marca, kiedy w wyniku przepływu kapitału do aktywów uznawanych przez inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie waluty z regionu Europy Środkowo-Wschodniej, w tym złoty, znalazły się pod silną presją. W efekcie kurs EUR/PLN wzrósł do najwyższego w historii poziomu (około 5,0), choć następnie złoty umocnił się do około 4,7 za euro. Zmiany percepcji ryzyka geopolitycznego oraz oczekiwań dotyczących kształtowania się polityki pieniężnej prowadziły do istotnych wahań kursu w trakcie roku. Średnio w 2022 roku kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,69, a kurs dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 4,46. Program konwergencji. Aktualizacja 2023 8  Monitor Polski – 11 – Poz. 461 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.2. Scenariusz średniookresowy Pomimo trwającej wojny w Ukrainie i wywołanego nią wzrostu cen surowców i kryzysu energetycznego polska gospodarka w 2022 roku poradziła sobie stosunkowo dobrze. Kontynuacja działań wojennych oraz związanych z nimi zawirowań na rynku energii skutkuje jednak dalszą niepewnością dla średniookresowego scenariusza makroekonomicznego. Prezentowany scenariusz zakłada, że w bieżącym roku tempo wzrostu gospodarczego w Polsce znacząco wyhamuje – realny PKB wzrośnie o 0,9%. W kolejnych latach nastąpi stopniowe ożywienie gospodarki – w 2024 roku tempo wzrostu realnego PKB wyniesie 2,8%, a w latach 2025-2026 odpowiednio 3,2% oraz 3,0%. Główną przyczyną spowolnienia tempa wzrostu w 2023 roku będzie znaczne osłabienie dynamiki spożycia prywatnego, zwłaszcza w pierwszej połowie br., wywołane wysoką inflacją i związanymi z nią konsekwencjami: czasowym spadkiem płac realnych, zaostrzeniem polityki pieniężnej i dużym pesymizmem wśród konsumentów. Przewidywane osłabienie wpływu tych czynników powinno doprowadzić do stopniowego ożywienia gospodarki począwszy od drugiej połowy br. – wraz ze spadającą inflacją, powrotem do dodatniej dynamiki płac realnych, polepszeniem nastrojów konsumentów, a w dłuższej perspektywie także przewidywanym przez rynek niewielkim złagodzeniem polityki pieniężnej. Ożywienie gospodarki będzie wspierane przez znaczny wzrost inwestycji publicznych, wynikający m.in. z rozpoczęcia realizacji projektów zaplanowanych w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) oraz ze zwiększonych dostaw sprzętu militarnego. Spożycie prywatne w 2023 roku wzrośnie realnie o 0,7%. Wyraźny spadek dynamiki spożycia prywatnego w porównaniu do lat poprzednich jest związany z pogorszeniem się ogólnej sytuacji gospodarczej oraz sytuacji na rynku pracy (w bieżącym roku przewidywany jest nieznaczny wzrost bezrobocia). Również utrzymywanie się restrykcyjnej polityki monetarnej będzie wpływało na ograniczenie konsumpcji gospodarstw domowych. Z kolei czynnikiem ograniczającym spadek dynamiki spożycia prywatnego jest utrzymanie obniżonej stawki podatku VAT na podstawowe artykuły żywnościowe oraz programy wpływające na zwiększenie dochodu rozporządzalnego gospodarstw domowych, m.in. wsparcie, które otrzymują gospodarstwa domowe w związku ze znaczącym wzrostem cen energii i gazu (mrożenie cen, dodatki osłonowe), obniżenie podatku dochodowego od osób fizycznych (program Niskie Podatki) oraz tzw. wakacje kredytowe. W kolejnych latach dynamika spożycia prywatnego będzie stopniowo rosnąć – w 2024 roku osiągnie 2,5% a w latach 2025-2026 wyniesie 2,7%. Wpływ na to będą miały przede wszystkim spadek inflacji oraz wzrost realnych wynagrodzeń. Realny wzrost nakładów brutto na środki trwałe wyniesie 1,1% w 2023 roku. Na ten wynik składa się niewielki spadek inwestycji prywatnych, wynikający ze słabej koniunktury, wysokiego kosztu kapitału oraz niepewności związanej z sytuacją geopolityczną, który jest kompensowany przez przewidywany wyraźny wzrost inwestycji publicznych. Wzrost inwestycji publicznych będzie wynikał przede wszystkim z rozpoczęcia realizacji projektów z KPO i ze zwiększonych dostaw sprzętu militarnego. W kolejnych latach dynamiki inwestycji prywatnych i publicznych będą rosnąć, na co wpływ będzie miała realizacja inwestycji z KPO oraz spadający koszt kapitału. W 2024 roku nakłady brutto na środki trwałe ogółem wzrosną o 4,3%. Dodatkowo w 2025 roku nastąpi intensyfikacja wydatkowania środków z wieloletnich ram finansowych na lata 2021-2027, a wzrost inwestycji wyniesie 5,3%. W 2026 roku tempo wzrostu inwestycji osiągnie 4,7%. Zakłada się, że wkład przyrostu zapasów we wzrost PKB w bieżącym roku będzie ujemny, a od przyszłego roku neutralny. Prezentowany scenariusz zakłada, że realizacja KPO będzie oddziaływać bezpośrednio na wzrost PKB poprzez wzrost inwestycji (prywatnych i publicznych) oraz, w mniejszym stopniu, spożycia publicznego. Analiza projektów zaplanowanych w ramach KPO wskazuje, że sektor publiczny będzie beneficjentem około 2/3 środków z grantów oraz połowy środków z części pożyczkowej. Spadek dynamiki eksportu w bieżącym roku będzie wynikał z wyraźnego pogorszania się koniunktury w krajach UE. Realne tempo wzrostu tej kategorii w 2023 roku wyniesie 1,7%. W kolejnych latach, wraz z poprawą sytuacji gospodarczej na rynkach eksportowych, eksport będzie rósł w tempie około 4%. Z kolei dynamika importu w bieżącym roku wyraźnie spadnie, przede wszystkim w efekcie spadku popytu krajowego. Realne tempo wzrostu tej kategorii w 2023 roku wyniesie -0,3% – znacznie mniej Program konwergencji. Aktualizacja 2023 9  Monitor Polski – 12 – Poz. 461 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza niż w poprzednich latach. W dalszych latach import będzie rósł w tempie zbliżonym do eksportu. W rezultacie wkład eksportu netto we wzrost PKB wyniesie 1,2 pkt. proc. w 2023 roku oraz 0,1-0,2 pkt. proc. w latach 2024-2026. Prognozowane tempo wzrostu produktu potencjalnego wynosi 3,2% w 2023 roku, około 3,0% w latach 2024-2025 oraz 2,7% w 2026 roku. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będzie malejąca podaż pracy, akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Luka produktowa, po wyraźnie dodatnim odczycie w 2022 roku wynoszącym 1,7%, w latach 2023-2024 spadnie odpowiednio do -0,5% i -0,8%. W kolejnych latach ujemna luka produktowa zacznie się domykać, osiągając -0,3% na końcu horyzontu prognozy. Pomimo prognozowanego wzrostu aktywności zawodowej w następnych latach, negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w wieku produkcyjnym będą wpływać na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. O ile od 2003 roku stopa bezrobocia równowagi NAWRU spada, o tyle w ostatnich dwóch latach horyzontu prognozy przewidywana jest jej stabilizacja na poziomie 2,5% i ograniczenie jej pozytywnego wpływu na dynamikę wzrostu potencjalnego niemal do zera. Scenariusz zakłada, że w kolejnych miesiącach inflacja będzie się stopniowo obniżać do poziomu jednocyfrowego na koniec 2023 roku. Średniorocznie wskaźnik inflacji wyniesie w bieżącym roku 12,0%. W kolejnych latach inflacja nadal będzie spadać, lecz dynamika tego spadku będzie coraz wolniejsza. Zgodnie z prognozą, średnioroczna inflacja wyniesie 6,5% w 2024 roku, 3,9% w 2025 roku oraz 3,1% w 2026 roku. Głównymi czynnikami, które będą wpływały na obniżanie się inflacji będą stabilizacja cen surowców energetycznych i żywności na rynkach światowych, relatywnie niska dynamika spożycia prywatnego (zwłaszcza w br.) oraz restrykcyjna polityka pieniężna. Scenariusz opracowano przy założeniu braku nowych szoków podażowych na rynku żywnościowym i energetycznym. W przypadku cen importowanych surowców energetycznych założenia zostały przygotowane na podstawie kontraktów futures dostępnych w momencie przygotowania prognozy (w dniach 6-10 marca). W przypadku ropy naftowej założono spadek ceny za baryłkę ropy Brent o 18% w 2023 roku oraz drobne spadki cen w kolejnych latach (por. tabela 14). W przypadku gazu ziemnego kontrakty terminowe (Dutch TTF Gas) wskazują na spadek cen gazu ziemnego średnio o 37% w 2023 roku oraz 41% w 2024 roku oraz dalsze, mniejsze spadki w kolejnych latach. Bazując na cenach z kontraktów terminowych, średnia cena gazu w 2025 roku będzie zbliżona do tej w roku 2021. Zmienność cen na tym rynku jest jednak znacząca. W przypadku kursu walutowego przyjęto techniczne założenie o stabilizacji kursu złotego na poziomie odpowiednio 4,70 EUR/PLN oraz 4,43 USD/PLN (średnie wartości z 10 dni roboczych od 27 lutego do 10 marca włącznie). Tabela 1. Wzrost gospodarczy – kluczowe elementy prognozy 2022 2023 2024 2025 2026 PKB w ujęciu realnym, wzrost w % 5,1 0,9 2,8 3,2 3,0 Nakłady brutto na środki trwałe, wzrost w % 5,0 1,1 4,3 5,3 4,7 Stopa bezrobocia, w % 2,9 3,2 3,1 3,0 3,0 Średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych, w % 14,4 12,0 6,5 3,9 3,1 Źródło: Ministerstwo Finansów. Polska pozostaje krajem o bardzo niskiej stopie bezrobocia. W kolejnych latach bezrobocie utrzyma się na niskim poziomie w wyniku trendów demograficznych, utrzymywania się tempa wzrostu gospodarczego w okolicach potencjału oraz zwiększania inwestycji publicznych. Przewiduje się, że w 2023 roku liczba pracujących nieznacznie spadnie w związku z pogorszeniem koniunktury w gospodarce – o 0,3%. W efekcie, wraz z założonym wzrostem współczynnika aktywności zawodowej, średnioroczna stopa bezrobocia BAEL wzrośnie do 3,2%. W kolejnych dwóch latach liczba pracujących będzie rosnąć w tempie 0,4%, a w 2026 roku pozostanie bez zmian. Stopa bezrobocia w horyzoncie prognozy ustabilizuje się na poziomie 3,0%. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte Program konwergencji. Aktualizacja 2023 10  Monitor Polski – 13 – Poz. 461 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza w Programie założenie o braku zmian liczby pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych do 2026 roku. W 2023 roku przewiduje się wzrost przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w wysokości 11,9%, a więc o 0,1 pkt. proc. poniżej prognozowanego poziomu inflacji. W latach 2024-2026 sytuacja ulegnie normalizacji i realne wynagrodzenia będą rosnąć w tempie zbliżonym do dynamiki wydajności pracy. Realny wzrost wynagrodzeń osiągnie maksimum w 2024 roku na poziomie 2,9%, a w kolejnych latach wyniesie 2,6-2,7%. W ujęciu nominalnym przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wzrośnie w 2024 roku o 9,6%, w 2025 roku o 6,6%, a w 2026 roku o 5,9%. Zbliżone dynamiki będą osiągały prezentowane w tabeli 12 koszty pracy przypadające na jednego zatrudnionego. Program konwergencji. Aktualizacja 2023 11  Monitor Polski – 14 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu na tle uwarunkowań UE Państwa członkowskie Unii Europejskiej przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie UE aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada UE wydaje zalecenia dla polityk budżetowych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. Rada UE w opinii3 do „Programu konwergencji. Aktualizacji 2022” rekomendowała Polsce zapewnienie, że wzrost pierwotnych wydatków bieżących (finansowanych ze środków krajowych) będzie w 2023 roku zgodny z neutralnym nastawieniem polityki budżetowej, biorąc pod uwagę kontynuację tymczasowego i celowego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej dotkniętych wzrostem cen energii oraz wsparcia dla ludności z Ukrainy szukającej schronienia przed wojną. Projekt ustawy budżetowej na rok 2023 został więc przygotowany przy dążeniu do osiągnięcia neutralnego nastawienia polityki budżetowej, tj. aby tempo wzrostu zaplanowanych pierwotnych wydatków bieżących (finansowanych ze środków krajowych) nie przekładało się na konsolidację ani na ekspansję fiskalną. Przy opracowywaniu projektu zastosowano zmodyfikowaną w 2022 roku stabilizującą regułę wydatkową. Zmiana reguły pozwoliła na realizację elastycznej polityki budżetowej, spójnej z zaleceniami Rady UE, w szczególności umożliwiła rozszerzenie działań ukierunkowanych na walkę z gospodarczymi skutkami inwazji Rosji na Ukrainę, tj. kryzysem energetycznym i wzrostem inflacji. Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów osiągnięcie neutralnego nastawienia polityki budżetowej w 2023 roku będzie zapewnione przy uwzględnieniu wydatków związanych z łagodzeniem wzrostu cen energii oraz wydatków na pomoc osobom posiadającym status cudzoziemca UKR. Wprowadzone przez rząd działania osłonowe mające na celu łagodzenie skutków wzrostu cen energii, wspierające gospodarstwa domowe, podmioty wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej były główną przyczyną powiększenia deficytu w 2022 roku w porównaniu do roku 2021. Działania te będą w większości kontynuowane w 2023 roku. Najwięcej wydatków zostanie przeznaczone na wypłaty rekompensat dla sprzedawców gazu, węgla, ciepła i energii elektrycznej za sprzedaż po cenach regulowanych dla gospodarstw domowych, jednostek użyteczności publicznej. Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2022 r. 3 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 12  Monitor Polski – 15 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Tabela 2. Rządowe wsparcie osłonowe w związku ze wzrostem cen energii (według metodyki unijnej) Działanie Kod ESA (składnik wydatków/ dochodów) Dochody 2022 % PKB 2023 % PKB 2024 % PKB -1,3 0,6 0,0 1. Wpływy z tytułu odpisu elektrycznego i gazowego D.21 0,0 0,9 0,0 2. Tarcza antyinflacyjna D.21 -1,3 -0,3 0,0 1,1 2,6 0,3 D.62 0,5 0,1 0,0 Wydatki 1. Sfinansowanie wypłaty dodatków węglowych, osłonowych oraz innych przeznaczonych dla gospodarstw domowych 2. Sfinansowanie mechanizmu rekompensat przewidzianych w ustawie z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967, z późn. zm.) D.31/D.39/ D.62/D.73/ D.75 0,1 0,3 0,0 3. Wypłata rekompensat gazowych i energetycznych4 D.31 0,3 2,0 0,2 4. Sfinansowanie rekompensat w związku ze wzrostem cen energii i gazu dla sektorów energochłonnych, w tym zakup gazu po obniżonej cenie przez piekarnie i cukiernie D.39 0,0 0,2 0,1 5. Zakupy interwencyjne surowców energetycznych P.2/P.52 0,2 0,0 0,0 -2,4 -1,9 -0,3 Wsparcie osłonowe łącznie Źródło: Ministerstwo Finansów na bazie informacji otrzymanych z Ministerstwa Klimatu i Środowiska. W celu prezentacji danych zgodnych z metodyką unijną dodatkowo posiłkowano się danymi także otrzymanymi od Zarządcy Rozliczeń SA oraz BGK. Równocześnie od 2022 roku realizowane są działania nakierowane na pomoc i wsparcie obywatelom Ukrainy finansowane przede wszystkim przez Fundusz Pomocy utworzony na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie ze wstępnym sprawozdaniem wydatki Funduszu Pomocy, którego środki przeznaczone są w szczególności na finansowanie lub dofinansowanie zadań związanych z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wyniosły w 2022 roku około 11,3 mld zł (0,4% PKB). Największy udział miały zadania realizowane i koordynowane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (0,2% PKB) oraz świadczenia społeczne przyznane osobom posiadającym status cudzoziemca UKR (0,1% PKB). Ponadto ze środków Funduszu przekazywane były środki na sfinansowanie świadczeń opieki zdrowotnej (do NFZ) oraz środki wspierające jednostki samorządu terytorialnego w zakresie Ustawa z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 202, z późn. zm.), ustawa z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 roku w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 269, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. poz. 2243, z późn. zm.), ustawa z dnia 15 grudnia 2022 r. o szczególnej ochronie niektórych odbiorców paliw gazowych w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. poz. 2687, z późn. zm.). 4 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 13  Monitor Polski – 16 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz dowożenia uczniów. Zgodnie ze wstępnymi danymi samorządy otrzymały i wydatkowały łącznie z Funduszu Pomocy i innych źródeł około 7 mld zł (0,2% PKB). Pomoc dla obywateli Ukrainy realizowana była w wielu obszarach, a połowę z tych środków wydatkowano w ramach świadczeń na rzecz osób fizycznych. Wspomniana ustawa powodowała też dodatkowe skutki dla budżetu państwa w zakresie zadań z pomocy społecznej oraz świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego, świadczenia Dobry start, rodzinnego kapitału opiekuńczego, dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, oraz kosztów pobytu dzieci uchodźców obywateli ukraińskich w pieczy zastępczej. Zostały one sfinansowane poprzez odpowiednie przesunięcia środków, w tym rezerw. W ramach rezerw ogólnej i celowej wydatkowano około 0,9 mld zł. Dodatkowo od momentu rozpoczęcia konfliktu zbrojnego w Ukrainie, w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE finansowane są projekty na rzecz pomocy dla uchodźców z Ukrainy. Dotyczy to zarówno środków z funduszy strukturalnych, jak i środków z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (FAMI). Przy założeniu ustabilizowania się sytuacji w 2024 roku, zwłaszcza w zakresie cen energii, Rada UE zaleciła Polsce prowadzenie po roku 2023 polityki budżetowej zorientowanej na osiągnięcie w średnim okresie ostrożnej pozycji fiskalnej. W Unii Europejskiej trwa dyskusja o reformie zarządzania gospodarczego, w tym o sposobach zapewnienia zdrowych finansów publicznych w państwach UE (szerzej – ramka 1). Może ona doprowadzić do zmiany przepisów UE dotyczących nadzoru finansów publicznych już w 2024 roku. Ramka 1. Główne elementy propozycji Komisji Europejskiej dotyczących zarządzania gospodarczego w UE W listopadzie 2022 roku Komisja Europejska zaproponowała zmiany w zarządzaniu gospodarczym UE, tj. w nadzorze finansów publicznych państw członkowskich i koordynacji ich polityk gospodarczych 5. W centrum nowego systemu znalazłyby się plany średniookresowe przygotowywane przez państwa członkowskie na rok bieżący i 4 kolejne lata. Plany zastąpiłyby programy stabilności lub konwergencji i krajowe programy reform. Po ocenie Komisji Europejskiej byłyby zatwierdzane przez Radę Ecofin. Kraje co roku przekazywałyby do UE raport z realizacji planów. Coroczny nadzór budżetowy bazowałby wyłącznie na ocenie przestrzegania ścieżki wydatków. Kluczowe znaczenie w planie miałaby więc średniookresowa ścieżka wydatków pierwotnych po korekcie o ewentualne działania dochodowe. Po zatwierdzeniu przez UE byłaby ona wiążąca dla co najmniej 4 krajowych rocznych budżetów. Mogłaby być zrewidowana przed końcem horyzontu średniookresowego planu w przypadku obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizację planu, jednak bez możliwości jej złagodzenia. Istotne reformy i inwestycje mogłyby być przesłanką do wydłużenia horyzontu ścieżki wydatkowej z 4 do maksymalnie 7 lat. W przypadku państw objętych procedurą zakłóceń równowagi makroekonomicznej plany średniookresowe zawierałyby reformy i inwestycje prowadzące do skorygowania tych zakłóceń. Próg długu sektora instytucji rządowych i samorządowych – 60% PKB – pozostałby bez zmian. Jak jednak zauważa Komisja, poziom długu niektórych państw jest tak wysoki, że stosowanie zasady rokrocznej redukcji nadwyżki przekraczającej 60% PKB o 1/20 stanowiłoby zbyt duży wysiłek fiskalny zagrażający wzrostowi gospodarczemu. Komisja zaproponowała więc zróżnicowanie wysiłków w redukcji długu dla każdego państwa w zależności od wyzwań z nim związanych. Dla krajów z istotnym bądź umiarkowanym wyzwaniem dla długu przygotowana byłaby przez Komisję wieloletnia, obejmująca przynajmniej 4 lata, ścieżka krajowych wydatków pierwotnych oparta na analizie stabilności długu (ang. debt sustainability analysis, DSA). Ścieżka ta miałaby zapewnić, że po upływie horyzontu planu dług będzie malał (bez dodatkowych działań fiskalnych). Deficyt nie powinien z kolei Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Komunikat w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego, Bruksela, dnia 9.11.2022 r. COM(2022) 583 final. 5 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 14  Monitor Polski – 17 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych przekraczać 3% PKB w przeciągu 10 lat po zakończeniu konsolidacji, której horyzont byłby zależny od skali wyzwań fiskalnych. Komisja zaproponowała pozostawienie bez zmian procedury nadmiernego deficytu inicjowanej z powodu przekroczenia przez deficyt sektora progu 3% PKB. Wzmocnieniu uległaby procedura podejmowana ze względu na dług. Byłaby ona automatycznie uruchamiana, jeśli kraj z długiem sektora powyżej 60% PKB i z „istotnym wyzwaniem” dla długu nie przestrzegałby ścieżki wydatków pierwotnych ze średniookresowego planu zatwierdzonego przez Radę. Procedura ta mogłaby zostać podjęta także wobec kraju z „umiarkowanym wyzwaniem” dla długu, jeśli odejście od ścieżki wydatków pierwotnych zostałoby uznane za duży błąd polityki budżetowej. Komisja prowadziłaby konto kontrolne dla każdego państwa, aby śledzić kumulowanie się w czasie odchyleń od uzgodnionej ścieżki wydatków. Miałoby to zapobiec przekształceniu się małych odchyleń w większe. Skumulowane wysokie odchylenia mogłyby zostać uznane za duży błąd w polityce budżetowej i stanowić powód rozpoczęcia procedury nadmiernego deficytu. Komisja chciałaby zachować możliwość ogłaszania ogólnej klauzuli wyjścia w sytuacji zdarzeń mających poważne konsekwencje dla UE (jak w trakcie pandemii). Dopuszczalne byłoby również objęcie klauzulą pojedynczego kraju wskutek nadzwyczajnego zdarzenia poza kontrolą rządu o znaczącym wpływie na finanse publiczne. Umożliwiłaby ona tymczasowe odejście od ustalonej ścieżki wydatków pierwotnych. Uruchomienie każdej klauzuli wymagałoby zgody Rady UE. Po zniesieniu klauzuli kraj realizowałby nowy plan z nową ścieżką wydatków. Tak jak obecnie, możliwe byłoby zawieszenie przez UE dostępu do funduszy strukturalnych i Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w sytuacji niepodjęcia przez państwo członkowskie skutecznych działań w procedurze nadmiernego deficytu. Ponadto gdyby państwo nie zrealizowało zadeklarowanych zobowiązań dotyczących reform i inwestycji, UE wnioskowałaby o zmianę średniookresowej ścieżki wydatkowej w danym państwie członkowskim na bardziej restrykcyjną. Państwa członkowskie strefy euro mogłyby wówczas podlegać sankcjom finansowym. Komisja Europejska zaproponowała też zwiększenie zaangażowania niezależnych instytucji fiskalnych w nadzorze finansów publicznych państw UE. Komisja Europejska i Rada Ecofin uwzględniałyby opinie tych instytucji w trakcie monitorowania realizacji planu. Źródło: Ministerstwo Finansów na podstawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Komunikat w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego, Bruksela, dnia 9.11.2022 r. COM(2022) 583 final. Zgodnie z konkluzjami Rady UE z 14 marca br. w sprawie reformy zarządzania gospodarczego dalszej dyskusji wymaga m.in. metodologia przygotowywanej przez Komisję Europejską technicznej ścieżki wydatków, możliwość sformułowania przepisów zapewniających redukcję długu w zadowalającym tempie i zapobiegających odkładaniu konsolidacji na późniejsze lata planu, klauzula wyjścia umożliwiającą odejście od realizacji planu w nadzwyczajnych okolicznościach, egzekwowanie realizacji planów i ustanowienie minimalnych standardów dla niezależnych instytucji fiskalnych. Kraje wezwały Komisję Europejską, aby przed publikacją projektu przepisów wzięła pod uwagę zbieżne poglądy państw UE. Polska w dyskusji o zarządzaniu gospodarczym UE podkreśla, że należy być bardzo ostrożnym w przyznaniu DSA centralnej roli w nadzorze finansów publicznych państw członkowskich. Kluczowe elementy metodologii DSA powinny zostać uzgodnione na forum UE, gdyż DSA jest bardzo wrażliwa na przyjęte założenia, w szczególności dotyczące wzrostu potencjalnego, stóp procentowych czy pierwotnego wyniku strukturalnego. Mimo deklarowanego przez Komisję odejścia od zmiennych nieobserwowalnych byłyby one stosowane w DSA i przy formułowaniu średniookresowej ścieżki wydatków i – co bardzo istotne – horyzont prognoz uległby bardzo znacznemu wydłużeniu (nawet do 17 lat). Polska w dyskusji o reformie reguł UE podkreśla również, że zwiększone wydatki obronne państw UE wzmacniają międzynarodową solidarność i pomagają osiągnąć cele polityczne Unii. Mogą być więc traktowane jak wkłady państw członkowskich strefy euro do instrumentów pomocowych utworzonych Program konwergencji. Aktualizacja 2023 15  Monitor Polski – 18 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w związku z kryzysem finansowym6. W związku z tym zwiększone wydatki na obronę powinny być uwzględniane jako istotny czynnik w procedurze nadmiernego deficytu, a także w DSA. Ponadto w ocenie Polski, wybór reform i inwestycji przedstawianych w przyszłych planach średniookresowych powinien należeć do państw członkowskich. Reformy i inwestycje mogłyby mieć charakter zobowiązania danego państwa wobec UE tylko w przypadku, gdyby dany kraj ubiegał się o dłuższy okres na redukcję nadmiernego długu (czyli wydłużenie ścieżki dostosowawczej). W przypadku osiągnięcia przez państwa członkowskie porozumienia w sprawie reformy Komisja Europejska opublikuje projekt nowych przepisów UE. Po uzgodnieniu wspólnego stanowiska państw członkowskich niezbędne będą negocjacje ostatecznego kształtu reformy z Parlamentem Europejskim, którego kadencja kończy się w maju 2024 roku. Komisja Europejska w komunikacie z marca br.7 zachęciła państwa członkowskie, aby ich tegoroczne programy stabilności lub konwergencji (w Polsce – „Program konwergencji”) były zbliżone do przyszłych średniookresowych planów polityk budżetowych i strukturalnych. Kraje UE będą jednak dopiero dyskutować nad metodologią DSA i zasadami klasyfikacji krajów ze względu na ryzyko dla stabilności finansów publicznych. Uzgodnienia te są niezbędne do opracowania średniookresowej ścieżki wydatków. Z tego m.in. względu Program został przygotowany w oparciu o aktualne przepisy UE. Biorąc pod uwagę przekraczający 3% PKB deficyt nominalny prognozowany na rok 2023, tegoroczny Program został opracowany przy założeniu redukcji deficytu od 2024 roku, zgodnie z unijnymi regułami budżetowymi, które będą ponownie obowiązywać w UE po wygaśnięciu tzw. ogólnej klauzuli wyjścia (por. ramka 2). W Programie założono w związku z tym poprawę wyniku strukturalnego średnio o 0,5 pkt. proc. PKB rocznie w okresie 2024-2026. Ramka 2. Ogólna klauzula wyjścia Od 2020 roku w UE obowiązuje tzw. ogólna klauzula wyjścia, która de facto zawiesiła unijne reguły budżetowe (3% PKB dla deficytu nominalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych, 60% PKB dla długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, zadowalające tempo redukcji długu, średniookresowy cel budżetowy i tempo jego osiągania). Państwa UE mogły dzięki temu zwiększyć wydatki, co było niezbędne w celu walki z pandemią Covid-19 i wsparcia gospodarki osłabionej jej skutkami. Polityka ta była kontynuowana w UE w latach 2021-2022. Ogólna klauzula wyjścia wpłynęła też na funkcjonowanie krajowych reguł budżetowych (por. rozdział V). Agresja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 roku, bezprecedensowe wzrosty cen energii, dalsze zakłócenia w łańcuchach dostaw sprawiły, że gospodarki UE i strefy euro nie wróciły do stanu normalności. Ogólna klauzula wyjścia została przedłużona do końca 2023 roku. Od 2024 roku państwa członkowskie UE powinny prowadzić politykę budżetową zgodną z unijnymi regułami budżetowymi. Źródło: Ministerstwo Finansów. Od 2016 roku prognozowane w Programie konwergencji wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB w poszczególnych latach systematycznie przewyższały ich rzeczywiste wykonanie. Ze względu na opieranie się na limitach wydatkowych średnia różnica pomiędzy prognozą a wykonaniem w okresie 2016–22 wyniosła 1,4% PKB; wykluczając lata kryzysowe, tj. w okresie 2016–19 różnica ta wyniosła 1,1% PKB. W obecnym Programie prognoza makrofiskalna na rok bieżący uwzględnia wspomniane różnice w realizacji wydatków sektora 6 Europejski Instrument Stabilności Finansowej i jego następca – Europejski Mechanizm Stabilności. Komunikat Komisji do Rady, Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r., Bruksela, dnia 8.3.2023 r. COM(2023) 141 final. 7 Program konwergencji. Aktualizacja 2023 16  Monitor Polski – 19 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (prognozowane – według planów finansowych - wydatki zostały skorygowane o 1,1% PKB), w celu urealnienia scenariusza gospodarczego. Wykres 1. Różnica między prognozowanymi a faktycznymi wydatkami sektora instytucji rządowych i samorządowych 50,0 48,4 48,0 48,4 5, 48,2 46,0 44,4 44,0 pkt. proc. PKB 42,0 40,0 38,0 43,3 43,3 44,1 42,3 41,6 41,4 41,3 - 0,3 41,4 - 0,9 - 1,9 3, 43,5 41,9 1, - 0,2 - 1,4 - 0,9 -1,1 -1,4 36,0 - 4,3 34,0 - 1, - 3, 32,0 30,0 2016 2017 2018 2019 Wykonanie - Program konwergencji Wykonanie Średni poziom oszczędności w 2016-2019 2020 2021 2022 - 5, Program konwergencji Średni poziom oszczędności w 2016-2022 Uwaga: w wydatkach sektora instytucji rządowych i samorządowych w celu zapewnienia porównywalności danych w roku 2017 nie uwzględniono jednorazowej operacji umorzenia pożyczek z budżetu państwa udzielonych Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych, która nie miała wpływu na wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych. Jest to zgodne z analitycznym podejściem zastosowanym w Programie konwergencji z 2017 roku (por. „Program konwergencji. Aktualizacja 2017”, s. 31, wykres 7). Źródło: Ministerstwo Finansów. Tabela 3. Sektor instytucji rządowych i samorządowych – kluczowe elementy prognozy % PKB 2022 2023 2024 2025 2026 Wynik nominalny -3,7 -4,7 -3,4 -2,9 -2,9 - dochody 39,8 41,8 41,3 41,4 40,8 - wydatki 43,5 46,6 44,7 44,3 43,8 Wynik strukturalny -4,5 -4,5 -3,1 -2,7 -2,8 Dług brutto 49,1 50,5 52,4 53,6 55,4 Źródło: Ministerstwo Finansów. Deficyt nominalny prognozowany na rok 2024 jest na poziomie bliskim wartości referencyjnej 3% PKB, a w kolejnych latach poniżej tego progu. Przekroczenie 3% PKB wynika przy tym wyłącznie z podwyższonych wydatków obronnych, które zdaniem Polski należy traktować jako istotny czynnik łagodzący ocenę sytuacji finansów publicznych (por. s. 15-16). Program konwergencji. Aktualizacja 2023 17  Monitor Polski – 20 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.2. Sytuacja bieżąca Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku była uwarunkowana sytuacją makroekonomiczną kraju (wybuch wojny w Ukrainie, kryzys energetyczny) i wynikającą z niej skalą podjętych działań osłonowych, w tym: działań mitygujących wzrost cen nośników energii, wspierających gospodarstwa domowe, podmioty wrażliwe i przedsiębiorstwa w ramach Tarczy antyinflacyjnej, energetycznej i solidarnościowej; działań nakierowanych na pomoc obcokrajowcom, którym Polska zagwarantowała schronienie w wyniku wojny w Ukrainie oraz podjętych działań w kierunku znaczącego zwiększenia nakładów na modernizację sił zbrojnych. Działania rządu nakierowane na pomoc i wsparcie obywatelom Ukrainy były finansowane przede wszystkim przez Fundusz Pomocy (utworzony w marcu 2022 roku w Banku Gospodarstwa Krajowego8). Natomiast w celu znaczącego zwiększenia nakładów na modernizację sił zbrojnych w maju 2022 roku utworzony został w Banku Gospodarstwa Krajowego - Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych9. W 2022 roku powołany został również Fundusz Cyberbezpieczeństwa wspierający ochronę systemów teleinformatycznych przed cyberzagrożeniami. Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych (zgodnie z metodyką unijną ESA)wyniósł 3,7% PKB, co oznacza pogorszenie o ok. 1,9 pkt. proc. w stosunku do 2021 roku. Wzrost deficytu sektora był skutkiem znaczącego zmniejszenia w relacji do PKB dochodów o 2,5 pkt. proc. (istotny wpływ zmian podatkowych w ramach Tarczy antyinflacyjnej oraz programu Niskie Podatki) przy spadku wydatków sektora o 0,6 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2022 roku oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 15. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku wyniosły 43,5% PKB i były nominalnie wyższe niż rok wcześniej o 15,5% r/r, natomiast w relacji do PKB niższe o 0,5 pkt proc. Czynnikami determinującymi wzrost (nominalny) wydatków sektora w 2022 roku były m.in. wydatki związane z działaniami osłonowymi ukierunkowanymi na łagodzenie kryzysu energetycznego skierowanymi do gospodarstw domowych (dodatek węglowy, dodatek osłonowy) i przedsiębiorstw (wypłata rekompensat na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu). Ponadto wzrosty wyższe od wydatków ogółem odnotowały wydatki bieżące związane z zakupami towarów i usług (wzrost nominalny zużycia pośredniego o około 24% r/r - efekt inflacji, tj. do poziomu 6,3% PKB) oraz wydatki związane z kosztami obsługi zadłużenia (wzrost nominalny o około 65% r/r, tj. do poziomu 1,6% PKB). Rok 2022 okazał się także rokiem przyspieszenia dynamiki inwestycji publicznych (wzrost nominalny o 14,3% r/r), które w relacji do PKB osiągnęły poziom 4,0%. Na wzrost inwestycji główny wpływ miał wzrost inwestycji w podsektorze samorządowym (nominalnie o około 21% r/r), na co wpływ miały m.in. przekazane do jednostek samorządu terytorialnego środki finansowe z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych10, Rządowego Funduszu Polski Ład: Programu Inwestycji Strategicznych11 czy dodatkowe środki przekazane z budżetu państwa w 2021 roku z przeznaczeniem na wsparcie finansowe inwestycji w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz na wsparcie inwestycji w zakresie kanalizacji. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. 8 9 Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305, z późn. zm.). 10 https://www.gov.pl/web/premier/rzadowy-fundusz-inwestycji-lokalnych 11 https://www.gov.pl/web/premier/program-inwestycji-strategicznych Program konwergencji. Aktualizacja 2023 18  Monitor Polski – 21 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Dodatkowo w roku 2022 jednostki samorządu terytorialnego otrzymały 13,7 mld zł na wsparcie w realizacji ich zadań, w tym z zakresu poprawy efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz ograniczenia kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców. Otrzymane środki mogły być wykorzystane zarówno na wydatki bieżące, jak i majątkowe, przy czym każda jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do przeznaczenia w latach 2022-2027 na zadania z zakresu poprawy efektywności energetycznej, rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz ograniczenia kosztów zakupu ciepła lub energii ponoszonych przez odbiorców, wydatków nie mniejszych niż 15% otrzymanych w roku 2022 dodatkowych dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Równocześnie, w podsektorze rządowym odnotowano nominalny wzrost inwestycji o około 9% w efekcie realizacji wieloletnich programów w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury kolejowej oraz przyspieszenia dostaw militarnych w porównaniu z rokiem poprzednim. Rok 2022 stanowił kontynuację programów społecznych z lat poprzednich: ⎯ program Rodzina 500 plus kosztował (bez kosztów obsługi, dodatku wychowawczego oraz dodatku do zryczałtowanej kwoty) 40,2 mld zł wobec 39,8 mld zł w roku 2021 i 30,5 mld zł w roku 2019. Od 2022 roku wypłatę 500 plus przejął ZUS, ⎯ program Świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji to wydatek 3,4 mld zł, sfinansowany z Funduszu Solidarnościowego, ⎯ program Mama 4+ skierowany do kobiet, które urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i nie otrzymują emerytury lub otrzymują ją w wysokości niższej od emerytury minimalnej, został wykonany na kwotę ok. 0,5 mld zł, ⎯ całkowity koszt dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów Emerytura plus (tzw. 13. emerytura) wyniósł około 12,6 mld zł wypłaconych z Funduszu Solidarnościowego, ⎯ świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego wyniosły 12,5 mld zł (bez składek), ⎯ program Dobry Start to wydatek 1,3 mld zł (koszty w kolejnych latach przewidziano na podobnym poziomie), ⎯ świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (m.in. świadczenia dla kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+) osiągnęły 2,8 mld zł. Koszty w kolejnych latach wzrosną ze względu na wysoką waloryzację rent i emerytur w okresie 2023-2024, ⎯ renta socjalna i zasiłek pogrzebowy wypłacane ze środków Funduszu Solidarnościowego stanowiły 4,6 mld zł. Wydatki w kolejnych latach rosną ze względu na waloryzację renty socjalnej. Ponadto w 2022 roku wypłacono kolejne dodatkowe roczne świadczenie dla emerytów i rencistów, tzw. 14. emeryturę. Całkowita wartość wypłat sięgnęła około 10,4 mld zł. W 2022 roku zarówno 13., jak i 14. emerytura były wyjątkowo zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych. W celu dalszego wsparcia rodzin wprowadzono od 2022 roku Rodzinny Kapitał Opiekuńczy (RKO), tj. świadczenie w wysokości 1 tys. zł miesięcznie wypłacane przez rok lub 500 zł miesięcznie wypłacane przez dwa lata. RKO przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie w wieku od ukończenia 12. do 35. miesiąca życia. Świadczenie to nie zależy od dochodu rodziny. Całkowity koszt w pierwszym roku obowiązywania wyniósł 3,4 mld zł, przy czym w kolejnych latach będzie niższy ze względu na efekty kohortowe, które pojawiły się w 1. roku obowiązywania. Dodatkowo ze względu na wysokie ceny energii gospodarstwom domowym przysługiwało w 2022 roku wsparcie pieniężne w postaci dodatku: ⎯ osłonowego na łączną kwotę 2,5 mld zł. Było to jednorazowe świadczenie wypłacane w zależności od wysokości dochodu oraz wielkości gospodarstwa domowego. W przypadku przekroczenia Program konwergencji. Aktualizacja 2023 19  Monitor Polski – 22 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych kryterium stosowana była zasada „złotówka za złotówkę”, czyli obniżenie świadczenia o kwotę przekroczenia kryterium; ⎯ węglowego oraz na inne źródła ciepła. Były to jednorazowe świadczenie w wysokości od 3 000 zł wypłacane gospodarstwu domowemu, którego głównym źródłem ogrzewania jest węgiel lub paliwa węglopochodne do 500 zł w przypadku kotłów gazowych. Do gospodarstw domowych trafiło około 11,7 mld zł. Dodatek węglowy i dodatek na inne źródła ciepła przyznawane były bez kryterium dochodowego, przy czym można było otrzymać tylko jeden z nich. Wskutek agresji Rosji na Ukrainę Polska stała się krajem przyjmującym dużą liczbę obcokrajowców. Na mocy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa osobom posiadającym status cudzoziemca UKR przyznano prawo m.in. do świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego (500 plus), świadczenia Dobry start oraz Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego. Wydatki na te świadczenia wyniosły w 2022 roku 2,1 mld zł z Funduszu Pomocy. Transfery społeczne łącznie ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły w 2022 roku nominalnie o około 11,1% r/r (wobec nominalnego wzrostu 8,8% r/r w 2021 r.) i w relacji do PKB wyniosły 17,1%, co oznacza spadek o 0,8 pkt. proc. W 2022 roku nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 11,4% r/r, co przełożyło się na spadek o 0,9 pkt. proc. w relacji do PKB, tj. do poziomu 17,9%. Na spadek spożycia publicznego w relacji do PKB wpłynął w głównej mierze spadek kosztów pracy o 0,7 pkt. proc., a nominalny wzrost wydatków na koszty pracy wyniósł 9,3% r/r, tj. znacznie poniżej średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2022 roku ukształtowały się na poziomie 39,8% PKB (spadek o 2,5 pkt proc. w porównaniu z 2021 rokiem), a ich wzrost nominalny wyniósł 10,2% w porównaniu do 15,1% w 2021 roku. Podatki W 2022 roku dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 21,3% PKB, co oznacza spadek o około 2,2 pkt. proc. w porównaniu z 2021 rokiem, na co złożył się zarówno spadek dochodów z podatków związanych z produkcją i importem - o 1,5 pkt. proc., jak i spadek wpływów z podatków od dochodu - o 0,7 pkt. proc. Kategoria „dochody podatkowe” jest przy tym zgodnie z metodologią ESA znacznie szersza od dochodów podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego rodzaju obowiązkowe opłaty, które mają ekonomiczny charakter podatku. Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) były w 2022 roku w ujęciu ESA 12 niższe o około 2,6 mld zł, tj. o 1,9% w porównaniu z 2021 rokiem. W relacji do PKB dochody sektora z tytułu PIT spadły do około 4,5% z 5,4% w 2021 roku. Spadek ten nastąpił pomimo korzystnego dla dochodów podatkowych otoczenia makroekonomicznego, na które złożyły się m.in. wysokie nominalne tempo wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej (14,0%), funduszu emerytur i rent (9,1%) oraz PKB (16,9%). Główną przyczyną słabszego wykonania dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych były reformy systemu podatkowego, które weszły w życie kolejno 1 stycznia 2022 roku oraz 1 lipca 2022 roku. W ramach wspomnianych reform dla podatników rozliczających się według skali podatkowej: ⎯ znacząco podwyższona została kwota wolna od podatku (degresywna kwota wolna została zastąpiona stałą kwotą wolną w wysokości 30 tys. zł), ⎯ obniżona z 17% na 12% została pierwsza stawka podatkowa, 12 Według metodologii ESA do wpływów z PIT zalicza się również wpływy z daniny solidarnościowej. Program konwergencji. Aktualizacja 2023 20  Monitor Polski – 23 – Poz. 461 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ⎯ podwyższony został …