Uchwała nr 56 Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2021-2024

MONITOR POLSKI DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Warszawa, dnia 17 maja 2021 r. Poz. 450 UCHWAŁA NR 56 RADY MINISTRÓW z dnia 30 kwietnia 2021 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2021–2024 Na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) Rada Ministrów uchwala, co następuje: § 1. Uchwala się Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2021–2024, stanowiący załącznik do uchwały. § 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki  Monitor Polski –2– Załącznik Poz. 450 do uchwały nr 56 Rady Ministrów Załącznik do uchwały nr 56 Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2021 r. (poz. 450)r. z dnia 30 kwietnia 2021 (poz. ) RZECZPOSPOLITA POLSKA WIELOLETNI PLAN FINANSOWY PAŃSTWA NA LATA 2021–2024 Warszawa, kwiecień 2021 r.  Monitor Polski –3– Poz. 450 Wstęp Przyjęcie wieloletniej perspektywy planowania budżetowego sprzyja przejrzystości i racjonalności polityki budżetowej państwa, większość działań fiskalnych powoduje bowiem konsekwencje wykraczające poza cykl roczny. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), uchwalany przez Radę Ministrów do końca kwietnia danego roku, stanowi podstawę przygotowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy. Obejmuje on dwie części: − Program konwergencji, − określenie celów głównych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich realizacji.  Monitor Polski –4– Poz. 450 CZĘŚĆ I. PROGRAM KONWERGENCJI. AKTUALIZACJA 2021 Program konwergencji. Aktualizacja 2021 2  Monitor Polski –5– Poz. 450 Spis treści Strona Przedmowa 5 Podsumowanie 6 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza 7 I.1. Sytuacja bieżąca 7 I.2. Scenariusz średniookresowy 9 I.3. Wpływ Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności na gospodarkę 11 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 14 II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu 14 II.2. Sytuacja bieżąca 14 II.3. Projekcja średniookresowa 18 II.4. Wynik strukturalny 26 II.5. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych 28 III. Analiza wrażliwości i porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 30 III.1. Czynniki ryzyka 30 III.2. Analiza wrażliwości 31 III.3. Porównanie z poprzednią aktualizacją Programu 32 IV. Stabilność finansów publicznych w długim okresie 34 IV.1. Stabilność finansów publicznych, w tym skutki starzenia się ludności 34 IV.2. Zobowiązania warunkowe (contingent liabilities) 38 V. Ramy budżetowe 40 Aneks tabelaryczny 46 Spis wykresów Strona Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2018 r. 17 Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) 18 Wykres 3. Wynik sektora instytucji rządowych i samorządowych 26 Wykres 4. Kurs EUR/PLN (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę kursu EUR/PLN (prawy wykres) 31 Wykres 5. Krótkookresowa stopa procentowa (lewy wykres) oraz reakcja wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na zmianę krótkookresowej stopy procentowej (prawy wykres) 32 Wykres 6. Stochastyczne projekcje długu od 2021 r. 35 Program konwergencji. Aktualizacja 2021 3  Monitor Polski –6– Poz. 450 Spis tabel Strona Tabela 1. Rozkład funduszy z KPO w latach 2020–26 według przeznaczenia 12 Tabela 2. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w krótkim i średnim okresie 12 Tabela 3. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w długim okresie 13 Tabela 4. Działania dyskrecjonalne 20 Tabela 5. Wynik strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych 27 Tabela 6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych (koniec roku) 29 Tabela 7. Różnice w porównaniu z poprzednią aktualizacją 33 Tabela 8. Zestawienie wskaźników stabilności fiskalnej w kolejnych okresach 34 Tabela 9. Długookresowa stabilność finansów publicznych 36 Tabela 10. Gwarancje rządowe w związku z pandemią i pozostałe 39 Tabela 11. Wzrost gospodarczy 46 Tabela 12. Procesy inflacyjne 46 Tabela 13. Rynek pracy 47 Tabela 14. Salda sektorów instytucjonalnych 47 Tabela 15. Podstawowe założenia egzogeniczne 48 Tabela 16. Sektor instytucji rządowych i samorządowych 48 Tabela 17. Projekcje przy założeniu niezmienionej polityki rządu 50 Tabela 18. Wydatki wyłączane z agregatu wydatków (expenditure benchmark) 50 Tabela 19. Wydatki według funkcji 51 Spis ramek Strona Ramka 1. Wyłączenie wydatków na cele militarne z unijnych ram fiskalnych 43 Program konwergencji. Aktualizacja 2021 4  Monitor Polski –7– Poz. 450 Przedmowa Państwa członkowskie Unii Europejskiej (dalej jako UE) przedkładają co roku Komisji Europejskiej i Radzie Ecofin aktualizacje programów stabilności lub konwergencji. Na podstawie analizy tych dokumentów Rada Ecofin wydaje następnie zalecenia dla polityk gospodarczych państw członkowskich, które należy uwzględnić przy projektowaniu budżetów na kolejny rok. W ubiegłym roku Program konwergencji (dalej jako Program) był przygotowywany w warunkach wyjątkowej niepewności co do wpływu pandemii Covid-19 na gospodarkę i finanse publiczne. Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej został znacznie ograniczony i koncentrował się na działaniach podjętych w związku z pandemią. W tym roku Program wraca do standardowego horyzontu i przedstawia średniookresową prognozę sytuacji gospodarczej Polski i jej finansów publicznych do 2024 r. Jest on też częścią Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP) opracowywanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako ustawa o finansach publicznych). WPFP został przyjęty przez Radę Ministrów 30 kwietnia br. i będzie podstawą przygotowania projektu ustawy budżetowej na rok 2022. Dokument opracowano zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych oraz wytycznymi dotyczącymi programów stabilności i konwergencji państw członkowskich UE, przyjętymi w czerwcu 2017 r. przez Radę Ecofin. Jeżeli nie zostało to zaznaczone inaczej, informacje prezentowane w Programie są aktualne na dzień 22 kwietnia br. Program powstawał równolegle z Krajowym Planem Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej jako KPO), który Polska przekaże do instytucji UE do końca kwietnia. KPO przedstawi plan reform i inwestycji w latach 2021–26, finansowany dotacjami i pożyczkami z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Terminowe wdrożenie KPO stanowi pozytywny czynnik ryzyka dla prognozy wzrostu gospodarczego prezentowanej w Programie. W Programie zaproponowano, by w oczekiwanej dyskusji w UE na temat ram fiskalnych wziąć pod uwagę wpływ wydatków na cele militarne na wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 5  Monitor Polski –8– Poz. 450 Podsumowanie Wybuch epidemii COVID-19 i wysiłki władz, by nie dopuścić do gwałtownego przyrostu zachorowań, doprowadziły w Polsce do gwałtownego wyhamowania aktywności gospodarczej od połowy marca ub.r. Realny PKB zmniejszył się w 2020 r. o 2,7%. Recesja miała miejsce po raz pierwszy od początku lat 90. ub. wieku i była łagodniejsza niż zakładano, a także wyraźnie płytsza niż w większości krajów UE. Prognozuje się, że w 2021 r. tempo wzrostu realnego PKB osiągnie 3,8%. W horyzoncie prognozy oczekiwany jest wzrost realnego PKB na poziomie 3,5%. Uzyskanie przez Polskę środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności pozwoliłoby jednak na zwiększenie poziomu realnego PKB o odpowiednio o 1,2% w roku 2022 oraz 1,3% w roku po horyzoncie objętym Programem. Recesja wywołana zamrożeniem gospodarki i działania antykryzysowe doprowadziły w 2020 r. nieuchronnie do znaczącego wzrostu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do 7% PKB oraz wzrostu długu do 57,5% PKB. Podjęcie działań ułatwiła państwom członkowskim uruchomiona w UE tzw. ogólna klauzula wyjścia. W Polsce, stosując analogiczne podejście, w 2020 r. czasowo zawieszono stosowanie stabilizującej reguły wydatkowej. Według Komisji Europejskiej działania antykryzysowe powinny być kontynuowane i wszystkie państwa członkowskie powinny w latach 2021-22 prowadzić polityki budżetowe bez ograniczeń ze strony UE co do tempa wzrostu wydatków. Analizując sytuację budżetową w państwach członkowskich, Komisja Europejska uwzględni utrzymującą się wysoką niepewność co do perspektyw wzrostu gospodarczego, wpływ działań antykryzysowych na finanse publiczne i zalecenia Rady UE z 20 lipca 2020 r. 1 Biorąc pod uwagę unijne uwarunkowania dla polityki budżetowej, tegoroczny Program został więc opracowany przy założeniu ograniczania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych od 2023 r. Równocześnie zaproponowano odpowiednie dostosowania w odniesieniu do stabilizującej reguły wydatkowej. Redukcji deficytu sektora do 2,5% PKB w 2024 r. będzie towarzyszyć stopniowa poprawa wyniku strukturalnego. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie stopniowo ograniczany do 57,9% PKB z końcem 2024 r. Sytuacja związana z pandemią COVID-19 może wpływać na procesy związane z konwergencją polskiej gospodarki i gospodarek krajów strefy euro. Polska będzie w dalszym ciągu uczestniczyła w procesie pogłębiania Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności w działaniach mających na celu zapewnienie stabilności w strefie euro. Skala i siła powiązań politycznych i gospodarczych między Polską a państwami obszaru wspólnej waluty sprawiają bowiem, że kondycja strefy euro istotnie wpływa na procesy zachodzące w Polsce. Przy aktualnym stopniu podobieństwa gospodarki Polski i strefy euro – w szczególności w poziomie rozwoju, mierzonego np. przez PKB per capita – członkostwo Polski w strefie euro mogłoby stanowić źródło zaburzeń w gospodarce. Dodatkowe ryzyko dla gospodarki stanowi kryzys wywołany przez pandemię, dlatego obecnie priorytetem polskiej polityki gospodarczej jest walka ze skutkami pandemii oraz zwiększenie potencjału i konkurencyjności gospodarki. Byłoby pożądane jak najszybsze podjęcie w UE dyskusji na temat ram fiskalnych. W Programie zaproponowano, by wziąć w niej pod uwagę wpływ na wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wydatków na cele militarne. 1 Komunikat Komisji Europejskiej – One year since the outbreak of COVID-19: fiscal policy response, 3 marca 2021 r., COM(2021)105. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 6  Monitor Polski –9– Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza I.1. Sytuacja bieżąca Wybuch epidemii COVID-19 w Chinach, jej szybkie rozprzestrzenianie się w 2020 r. na całym świecie oraz działania władz, by nie dopuścić do gwałtownego przyrostu zachorowań, miały charakter negatywnego szoku podażowo-popytowego o nieobserwowanej dotąd sile. Spowodował on gwałtowne wyhamowanie aktywności gospodarczej i załamanie trendów większości kategorii makroekonomicznych, poczynając od połowy marca ubiegłego roku. W głównej mierze było to związane z wprowadzeniem ograniczeń działalności firm i mobilności osób oraz zmian zachowań gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. W efekcie mocno obniżyła się dynamika aktywności gospodarczej w Polsce i w pozostałych krajach UE, tj. na naszych głównych rynkach eksportowych. Sytuacja w otoczeniu polskiej gospodarki wyraźnie pogorszyła się wczesną wiosną 2020 r. W II kwartale gospodarka europejska skurczyła się aż o 11,2%. W rezultacie PKB w UE w II kwartale 2020 r. był o 14,1% niższy niż w końcu 2019 r. Po bardzo silnym ożywieniu aktywności gospodarczej w III kwartale (kw/kw, sa), koniec 2020 r. przyniósł ponowne pogorszenie koniunktury, którego skala była jednak znacznie łagodniejsza w porównaniu z pierwszą fazą pandemii. W całym 2020 r. PKB w UE zmniejszył się o 6,1%. Najsilniej obniżyła się aktywność w sektorze usług, w szczególności w branżach, które ucierpiały najbardziej z powodu konieczności zachowania dystansu społecznego. W mniejszej skali spadła wartość dodana w przemyśle. Jednocześnie sytuacja w tym sektorze była w końcu roku relatywnie korzystna ze względu na wzrost popytu zagranicznego i postępujące dostosowanie przedsiębiorstw do działania w warunkach restrykcji spowodowanych epidemią. Pierwsze przypadki koronawirusa w Polsce zostały zgłoszone w marcu 2020 r., wtedy też wprowadzone zostało pierwsze zamknięcie gospodarki (lockdown). Zmiany w liczbie zachorowań wpływające na zachowania konsumentów oraz przedsiębiorstw, a także reakcja władz w postaci wprowadzanych obostrzeń, były głównymi czynnikami, które determinowały dynamikę PKB w poszczególnych kwartałach 2020 r. Profil kwartalnych zmian PKB był przy tym podobny do tego w UE, ale amplituda tych wahań była łagodniejsza. Dobry początek roku spowodował, że PKB w I kw. obniżył się jedynie w niewielkim stopniu (kw/kw, sa). W II kwartale zanotowano już jego wyraźny spadek, najgłębszy w dostępnej historii tego szeregu. Tak jak oczekiwano, w III kwartale nastąpiło stosunkowo silne odbicie aktywności gospodarczej (kw/kw, sa), choć poziom PKB był wciąż niższy niż przed rokiem. W IV kwartale skala spadku PKB okazała się – mimo II fali zachorowań i powrotu do dużej skali obostrzeń – wyraźnie łagodniejsza niż wiosną. Była to w dużej mierze zasługa przemysłu i eksportu. Dobre wyniki tych kategorii na tle innych branż gospodarki to przede wszystkim efekt wysokiej aktywności w międzynarodowych sieciach produkcji, których częścią są polskie firmy. Wpływ na to miało również coraz lepsze przystosowanie się podmiotów gospodarczych w kraju i u naszych głównych partnerów handlowych do funkcjonowania w okresie pandemii. W całym 2020 r. polska gospodarka po raz pierwszy od początku lat 90. zanotowała spadek PKB. Był on łagodniejszy niż zakładano, a także wyraźnie płytszy niż w większości krajów UE. PKB Polski zmniejszył się o 2,7%. Wyraźnie obniżyła się konsumpcja gospodarstw domowych i inwestycje. Spadek konsumpcji prywatnej w głównej mierze był efektem ograniczeń w działalności firm i mobilności osób, ale też niepewności co do przyszłej sytuacji na rynku pracy. Przy wzroście realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych wpłynęło to na silny wzrost stopy oszczędności ludności. Spadek inwestycji dotyczył zaś aktywności poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych. Przyczyniła się do niego duża niepewność związana z kształtowaniem się przyszłego popytu. Jedynie wkład eksportu netto i konsumpcji publicznej był pozytywny. Wprowadzane restrykcje objęły większość sektorów gospodarki. Wartość dodana brutto spadła w przemyśle, budownictwie i większości usług rynkowych. Konieczność zachowania dystansu społecznego i ograniczenia mobilności ludności najbardziej uderzyły w branże hotelarską, gastronomiczną i rekreacyjną. Rząd i bank centralny podjęły jednocześnie szereg działań, aby nie dopuścić do przerwania łańcuchów dostaw, masowych upadłości i utraty płynności przez przedsiębiorstwa i w efekcie silnego wzrostu bezrobocia. Zakres i głębokość interwencji państwa ulegały przy tym daleko idącym zmianom wraz z napływem informacji i prognoz co do przebiegu pandemii. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 7  Monitor Polski – 10 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Szacunki potencjalnego tempa wzrostu gospodarki polskiej, przygotowane zgodnie z metodologią Komisji Europejskiej, wskazują, że w 2020 r. gospodarka polska zanotowała istotnie ujemną lukę produktową. Jednym z czynników wspierających PKB potencjalny jest obniżająca się stale od 2002 r. stopa bezrobocia równowagi (NAWRU). Tzw. chomikowanie pracy dofinansowane w dużej mierze ze środków publicznych sprawiło, że sytuacja na rynku pracy w 2020 r. nie wpłynęła negatywnie na potencjał gospodarczy kraju. Negatywne trendy demograficzne, istotnie obniżona akumulacja kapitału oraz spowolniona absorbcja nowych technologii spowodowały jednak spadek tempa wzrostu potencjału polskiej gospodarki z 3,2% w 2019 r. do 2,6% w 2020 r. Spadek realnego PKB w 2020 r. zaowocował ujemną luką produktową wynoszącą 1,4% potencjalnego PKB. Wybuch epidemii COVID-19 wpłynął na pogorszenie sytuacji na rynku pracy w Polsce w 2020 r., choć skala tego pogorszenia była znacznie łagodniejsza od prognoz formułowanych na początku pandemii. Było to efektem m.in. wprowadzanych przez władze programów osłonowych dla firm w Tarczach antykryzysowych oraz łagodniejszej skali spadku aktywności gospodarczej w porównaniu z innymi państwami UE. Liczba pracujących zmniejszyła się o 0,1%, tj. tyle samo co rok wcześniej. Wynikało to z wyraźnego ograniczenia liczby pracowników najemnych na czas określony przy znacznym przyroście liczby pracowników najemnych na czas nieokreślony oraz sporym wzroście liczby pracujących na własny rachunek. W przekroju branżowym spadek liczby pracujących dotyczył przede wszystkim sektora przemysłowego (obejmującym przemysł i budownictwo). W mniejszym stopniu – sektora usług, natomiast sektor rolniczy odnotował pierwszy od pięciu lat wzrost. Zmniejszenie popytu na pracę nie wpłynęło jednak na przyrost bezrobocia ze względu na spadek aktywności zawodowej ludności. Stopa bezrobocia nieznacznie obniżyła się do 3,2% z 3,3% rok wcześniej i kolejny rok z rzędu była niższa niż średnia w UE (o ok. 4 pkt. proc.). Polska jest krajem o jednej z najniższych stóp bezrobocia wśród państw UE. Współczynnik aktywności zawodowej – trzeci rok z rzędu – nieznacznie obniżył się o 0,1 pkt. proc. do 56,1%. Po trzech latach niskiej inflacji w 2020 r. wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych osiągnął 3,4% (według HICP: 3,7%). Wpłynęło na to przyspieszenie tempa wzrostu cen pod koniec 2019 r. i w pierwszych miesiącach 2020 r. Było to związane z jednej strony z opóźnionymi skutkami wysokiej dynamiki aktywności gospodarczej i bardzo dobrej sytuacji na rynku pracy, a z drugiej strony z ograniczeniami podażowymi na rynku żywnościowym. W I kwartale 2020 r. inflacja wyniosła przeciętnie 4,5%. W kolejnych kwartałach roku (zwłaszcza w II kwartale, tj. po gwałtownym spadku cen ropy naftowej na rynkach światowych związanym z pandemią) inflacja w Polsce wyraźnie się obniżyła. Pod koniec roku wyniosła 2,4%, kształtując się nieznacznie poniżej celu inflacyjnego Narodowego Banku Polskiego (NBP). Na stosunkowo wysokim poziomie przez cały rok pozostawała inflacja bazowa (tj. zmiana cen towarów i usług konsumpcyjnych po wyłączeniu cen żywności i cen energii). Średnio w całym roku wyniosła ona 3,9% i pozostawała pod wpływem wysokich cen usług. Ceny produkcji sprzedanej przemysłu (PPI) w 2020 r. były średnio o 0,6% niższe niż przed rokiem. Po niewielkim ich wzroście w I kwartale w kolejnych kwartałach odnotowano deflację, jednak jej skala była coraz mniejsza. W odpowiedzi na wybuch epidemii COVID-19 polskie władze monetarne podjęły szybkie i zdecydowane działania w celu złagodzenia polityki pieniężnej. W okresie marzec – maj 2020 r. podstawowe stopy procentowe zostały obniżone trzykrotnie – stopa referencyjna łącznie o 1,4 pkt proc. do 0,1%. Stopa lombardowa została zredukowana do 0,5%, a stopę depozytową ustalono na poziomie 0,0%. Dla wsparcia płynności sektora bankowego stopę rezerwy obowiązkowej obniżono z 3,5% do 0,5%. NBP wprowadził również dodatkowe instrumenty obejmujące operacje repo, kredyt wekslowy oraz program skupu aktywów. Program ten realizowany jest poprzez operacje zakupu skarbowych papierów wartościowych oraz dłużnych papierów wartościowych gwarantowanych przez Skarb Państwa na rynku wtórnym. Celem tych operacji jest zmiana długoterminowej struktury płynności w sektorze bankowym, zapewnienie płynności rynku wtórnego skupowanych papierów wartościowych oraz wzmocnienie mechanizmu transmisji monetarnej. Od marca 2020 r. do końca marca 2021 r. bank centralny w 19 operacjach skupił dłużne papiery wartościowe o wartości nominalnej 113,4 mld zł, co odpowiada ok. 4,9% PKB. W 2020 r. nadwyżka rachunku bieżącego zwiększyła się do 3,5% PKB z 0,5% PKB rok wcześniej. Głęboka recesja na głównych polskich rynkach eksportowych przełożyła się na duży spadek eksportu Program konwergencji. Aktualizacja 2021 8  Monitor Polski – 11 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza na przełomie I i II kwartału 2020 r. W ślad za stopniowym znoszeniem restrykcji i odbiciem aktywności w międzynarodowych sieciach produkcji sprzedaż zagraniczna weszła jednak w wyraźny trend wzrostowy. Okazała się ona też relatywnie odporna na drugą falę infekcji. Przy słabszych wynikach importu ograniczanego w ujęciu nominalnym przez niższe ceny sprowadzanych z zagranicy surowców energetycznych poprawie uległo saldo obrotów towarowych. Mimo spadku obrotów, szczególnie w odniesieniu do podróży zagranicznych, wysoką nadwyżkę utrzymało saldo usług. Dodatkowo zawężeniu uległ deficyt dochodów pierwotnych głównie za sprawą niższych dochodów zagranicznych inwestorów z tytułu ich kapitałowego zaangażowania w polskich podmiotach. Pandemia i związane z nią przepływy kapitału na światowych rynkach finansowych wywarły główny wpływ na kształtowanie się kursu złotego w 2020 r. Gwałtowny wzrost globalnej awersji do ryzyka, wynikający z obaw o wpływ pandemii i związanych z nią ograniczeń na perspektywy wzrostu światowej gospodarki, doprowadził w drugiej połowie marca do masowego odpływu kapitału do aktywów tradycyjnie uznawanych przez inwestorów za tzw. bezpieczne przystanie. Skutkowało to osłabieniem walut z rynków wschodzących, w tym złotego. Skala deprecjacji polskiej waluty była jednak umiarkowana, a już w drugiej połowie maja złoty wyraźnie się umocnił. Pogorszenie sytuacji epidemicznej przyczyniło się do ponownego osłabienia złotego w okresie wrzesień – październik 2020 r. i wzrostu kursu EUR/PLN powyżej poziomów z wiosny. NBP wobec narastającej od końca października presji na aprecjację złotego przeprowadził w II połowie grudnia serię interwencji na rynku walutowym w celu osłabienia złotego. Operacje te miały wzmocnić oddziaływanie poluzowania polityki pieniężnej na gospodarkę. W efekcie w końcu roku kurs EUR/PLN ponownie wzrósł powyżej poziomu 4,60. Średnio w 2020 r. kurs euro w złotych (EUR/PLN) ukształtował się na poziomie 4,44, a kurs dolara amerykańskiego (USD/PLN) wyniósł 3,90. I.2. Scenariusz średniookresowy Bezprecedensowy w historii III RP spadek PKB w 2020 r. okazał się, również dzięki działaniom osłonowym, płytszy niż szacowano w poprzednim Programie. Przedłużająca się pandemia i spowodowane nią ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej będą mieć jednak długookresowe konsekwencje dla gospodarki, w szczególności dla rynku pracy. Prognozowanie końca pandemii ciągle obarczone jest dużym ryzykiem błędu. W prezentowanym poniżej scenariuszu makroekonomicznym przyjęto, że ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej będą znoszone od maja br. i nie powrócą na jesieni, m.in. za sprawą Narodowego Programu Szczepień. Zimowe prognozy Komisji Europejskiej dotyczące wzrostu zagregowanej aktywności gospodarczej głównego partnera handlowego Polski, a więc Unii Europejskiej, wskazują, iż region ten będzie wychodził z kryzysu gospodarczego spowodowanego pandemią w podobnym tempie jak Polska. Według szacunków Komisji Europejskiej, PKB strefy euro będzie w latach 2021-22 rosnąć o 3,8%, natomiast PKB UE o odpowiednio 3,7% i 3,9%. Komisja Europejska obniżyła w lutym br. prognozowany wzrost gospodarczy na rok 2021 o 0,4 pkt proc. w porównaniu z prognozami z jesieni ub.r. ze względu na utrzymującą się wysoką liczbę zachorowań, która wymaga utrzymania ograniczeń aktywności gospodarczej. Pandemia spowodowała pogorszenie wskaźników demograficznych Polski w 2020 r. i zapewne wywrze wpływ na nie w roku bieżącym. W kolejnych latach założono, że liczba ludności w wieku 15– 74 lat będzie malała w tempie 0,2% rocznie, by w 2024 r. zmniejszyć się o 0,4%. Wpływ czynników, które opóźniają wychodzenie z rynku pracy i neutralizują spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym, takich jak niska stopa zastąpienia, rosnący udział usług w gospodarce czy rosnący udział osób z wyższym wykształceniem w zasobie siły roboczej, został zredukowany przez negatywny wpływ pandemii koronawirusa na stan zdrowia, szczególnie wśród osób starszych. W konsekwencji w końcu horyzontu prognozy współczynnik aktywności zawodowej (BAEL, 15 lat i więcej) obniży się poniżej poziomu obserwowanego obecnie. Przewiduje się, że w 2021 r. liczba osób pracujących w gospodarce polskiej nieznacznie wzrośnie, natomiast w kolejnych latach dynamika pracujących zbiegać będzie do zera. Zmiany liczby pracujących ogółem uwzględniają przyjęte w Programie założenie o stabilizacji do 2024 r. liczby Program konwergencji. Aktualizacja 2021 9  Monitor Polski – 12 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza pracujących w sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Mimo pandemii, dzięki licznym programom osłonowym, udało się zahamować wzrost bezrobocia. Szacuje się, że w 2021 r. stopa bezrobocia według BAEL wzrośnie jedynie o 0,2 pkt proc., z 3,2% do 3,4%, pozostając jedną z najniższych stóp bezrobocia w Unii Europejskiej. W kolejnych latach stopa bezrobocia będzie wyraźnie spadać – w 2022 r. do 3%, zaś w 2023 r. do 2,5%. Odpowiedzialne za to będą głównie wspomniane wcześniej negatywne trendy demograficzne. Mimo utrzymania dobrej sytuacji na rynku pracy przewiduje się, że obserwowany przed pandemią trend wzrostu dynamiki przeciętnych wynagrodzeń odwróci się w najbliższych 2 latach. W 2021 r. oczekuje się jeszcze wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej o 6,2%, a w 2022 r. o 6,4%. W kolejnych 2 latach tempo to będzie spadać – w 2023 r. wynagrodzenia mają wzrosnąć o 5,8%, natomiast w 2024 r. o 5,3%. Realny wzrost wynagrodzeń osiągnie maksimum w 2022 r. na poziomie 3,5%, by w horyzoncie prognozy stopniowo się obniżyć do 2,8%. Przewiduje się, że wraz ze znoszeniem obostrzeń i postępami Narodowego Programu Szczepień konsumenci będą realizowali skumulowany podczas okresu niepewności popyt. W rezultacie konsumpcja prywatna pozostanie głównym motorem wzrostu gospodarczego i wzrośnie w ujęciu realnym o 4,3% w 2021 r. oraz o 4,4% w 2022 r. W kolejnych latach w horyzoncie prognozy realne tempo wzrostu konsumpcji wyniesie średnio 3,7%. Realny wzrost spożycia publicznego uwarunkowany będzie działaniami rządu ukierunkowanymi na jak najszybsze odbudowanie gospodarki po pandemii i wsparcie sektora prywatnego. Szacuje się, że realne tempo wzrostu tej kategorii ekonomicznej w 2021 r. wyniesie 3,4%, by w latach 2022-24 ustabilizować się na poziomie średnio 4%. Czynnikami wspierającymi wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego będą w horyzoncie prognozy: utrzymujący się na relatywnie niskim poziomie koszt kapitału w związku z niskimi stopami procentowymi oraz realizacja działań rządu nakierowanych na zwiększenie stopy inwestycji, wzrost innowacyjności i produktywności gospodarki. W związku z tym oczekuje się, że w okresie prognozy udział inwestycji w PKB będzie rósł. Prognozuje się, że w 2021 r. udział nakładów brutto na środki trwałe sektora prywatnego w PKB wyniesie 11,6%, by w horyzoncie Programu zwiększyć się o blisko 1,2 pkt. proc. Łączne nakłady brutto na środki trwałe w całej gospodarce, m.in. w związku z wykorzystaniem funduszy z nowej perspektywy finansowej UE na lata 2021–27, wzrosną z 16,4% PKB w 2021 r. do 17,1% PKB w ostatnim roku prognozy. Stan rzeczowych środków obrotowych powiązany jest z poziomem popytu na rynku krajowym oraz na rynkach zagranicznych. Szacuje się, że po niestabilnym gospodarczo 2020 roku w okresie objętym Programem wkład zmiany zapasów we wzrost PKB będzie bliski neutralnemu. Od czasu przystąpienia Polski do UE następuje systematyczne otwieranie się polskiej gospodarki na rynki zagraniczne, czemu nie przeszkodziła nawet pandemia. W rezultacie udział eksportu w PKB szybko rośnie, a w 2020 r. osiągnął on rekordowy poziom 55,8%. Jednym z czynników tłumaczących tak dynamiczną zmianę struktury polskiego PKB jest utrzymująca się wysoka konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Ponadto okresy relatywnie słabego popytu krajowego, zwłaszcza w latach 2012-13, zmuszały przedsiębiorców krajowych do szukania nowych rynków zbytu. Wraz z przewidywanym odbiciem gospodarczym wszystkich głównych partnerów handlowych Polski oczekuje się wzrostu eksportu w tempie 8,8% w 2021 r. i średnio 5,3% w horyzoncie prognozy. Tempo wzrostu importu będzie z kolei pochodną kształtowania się popytu finalnego. Szacowany realny wzrost importu w horyzoncie Programu w latach 2021–24 wyniesie odpowiednio 9,4%, 7,8%, 5,2% i 4,6%. W rezultacie saldo wymiany handlowej pozostanie dodatnie w całym horyzoncie prognozy, niemniej jednak stopniowo będzie zbliżać się do neutralnego. Podsumowując, oczekuje się, że tempo wzrostu realnego PKB w 2021 r. osiągnie 3,8%, a w 2022 r. wyniesie 4,3%. Pomimo oczekiwanego wzrostu udziału inwestycji w PKB to konsumpcja prywatna, wspierana odbudową optymizmu konsumentów i najniższym poziomem bezrobocia w UE, pozostanie najbardziej istotnym składnikiem wzrostu gospodarczego. W latach 2023-24 stopa wzrostu realnego PKB ukształtuje się odpowiednio na poziomie 3,7% oraz 3,5%. Scenariusz makrofiskalny nie uwzględnia pozytywnego wpływu, jaki na dynamikę aktywności gospodarczej wywarłoby uzyskanie Program konwergencji. Aktualizacja 2021 10  Monitor Polski – 13 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza przez Polskę środków z unijnego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (por. rozdział I.3). Tempo wzrostu produktu potencjalnego w horyzoncie prognozy będzie utrzymywać się na poziomie ok. 3%. Głównymi czynnikami wpływającymi na dynamikę potencjału gospodarki będą akumulacja kapitału produkcyjnego oraz wzrost wydajności czynników produkcji. Istotny wzrost inwestycji publicznych wspieranych środkami unijnymi w ramach wieloletnich perspektyw finansowych oraz inwestycji prywatnych wspieranych programami ukierunkowanymi na wzrost innowacji przełoży się na szybszą akumulację kapitału w gospodarce. Luka produktowa, po wyraźnie ujemnych odczytach w latach 2020-21 (odpowiednio -1,4% i -0,6%), będzie sukcesywnie rosnąć, osiągając 1,9% w horyzoncie prognozy. W następnych latach negatywne tendencje dotyczące liczebności populacji w wieku produkcyjnym wpływać będą na mniejszą dynamikę potencjalnego PKB. Z uwagi na bilans czynników ryzyka w otoczeniu zewnętrznym gospodarki polskiej na potrzeby scenariusza makroekonomicznego założono, że w całym prognozowanym okresie kurs złotego utrzyma się średnio na poziomie kursu średniego z 10 dni roboczych do 5 marca 2021 r. włącznie (tj. 4,5285 EUR/PLN i 3,7468 USD/PLN). Jest to założenie techniczne, a data związana jest z początkiem prac prognostycznych nad Programem. Z uwagi na koszty obsługi zadłużenia zagranicznego i poziom tego zadłużenia w relacji do PKB w średnim okresie założenie o stałości kursu wydaje się relatywnie konserwatywne. Fundamenty polskiej gospodarki, w przypadku braku dalszych szoków zewnętrznych, powinny sprzyjać umacnianiu się polskiej waluty w kolejnych latach. Początek 2021 r. przyniósł wzrost rocznego tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych do 2,6% w styczniu, spadek do 2,4% w lutym oraz wzrost do 3,2% w marcu. Oczekuje się, że inflacja w całym 2021 r. wyniesie średnio 3,1%, a w następnych latach prognozy będzie się zbliżać do celu inflacyjnego 2,5%. I.3. Wpływ Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności na gospodarkę Ocena wpływu reform i inwestycji przewidzianych w Krajowym Programie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO) dokonana została za pomocą strukturalnego modelu ekonometrycznego Ministerstwa Finansów (eMPF) służącego również do prognozowania scenariusza makroekonomicznego na potrzeby Programu oraz ustawy budżetowej. Model eMPF to roczny model makroekonometryczny polskiej gospodarki. Oszacowano go na podstawie danych z próby z lat 1995–2019. Konstrukcja modelu oparta jest na równaniach stochastycznych typu ECM. Model długookresowy jest oparty na teorii i wywodzi się z warunków optymalizacji uczestników rynku. Podstawy mikroekonomiczne równowagi długookresowej narzucają ograniczenia dynamiki modelu, aby ją wymusić, zbiegają się do stanu ustalonego. W krótkim okresie model jest sterowany popytem za pomocą elastyczności oszacowanych tak, aby odzwierciedlić historyczną ścieżkę zmiennych i sztywności w gospodarce. W modelu zidentyfikowano dwa sektory: sektor rynkowy i sektor instytucji rządowych i samorządowych, oba sumujące się do gospodarki ogółem zgodnie z metodologią ESA2010. W ramach sektora rynkowego wyróżnia się dwa dodatkowe podsektory: gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, ale tylko część rachunków instytucjonalnych jest włączona dla tych dwóch podsektorów. Wychodząc naprzeciw potrzebom Ministerstwa Finansów w zakresie sporządzania analiz polityki fiskalnej, model ma dość szczegółowy blok finansów publicznych. Długookresowe skutki mierzone są na podstawie szacunków PKB potencjalnego przeprowadzonych na modelu rozwijanym w ramach prac grupy roboczej do spraw luki produktowej (OGWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej. Zmiany populacyjne prognozowane są na modelu kohortowym populacji Polski rozwijanym w Ministerstwie Finansów i zasilanym danymi GUS, Eurostat oraz założeniami z prac grupy roboczej do spraw starzenia się ludności (AWG) przy Komitecie Polityki Gospodarczej. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 11  Monitor Polski – 14 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Założenia Scenariuszem bazowym do symulacji wpływu realizacji KPO, przewidującego wykorzystanie środków z unijnego Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności w wysokości 34,6 mld euro (23,9 mld euro w ramach grantów i 10,8 mld euro w ramach części pożyczkowej), jest scenariusz makroekonomiczny przedstawiony w Programie. Za punkt startowy symulacji przyjęto rok 2020. Fundusze zostały zdezagregowane według wykorzystania, tzn. na inwestycje publiczne i prywatne, oraz rozdysponowane po latach zgodnie z planem ich wykorzystania. Dokładny rozkład po latach przedstawia tabela 1. Tabela 1. Rozkład funduszy z KPO w latach 2020–26 według przeznaczenia mln PLN 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Inwestycje publiczne 0,2 1 916,1 12 915,6 20 561,2 19 314,1 20 888,7 11 352,6 Inwestycje prywatne 702,3 2 252,5 9 822,0 14 633,9 14 672,1 13 350,0 13 416,6 Źródło: Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. W symulacji założono dodatkowo, że wykorzystanie dostępnej alokacji z Instrumentu na Rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności przez wszystkie kraje członkowskie zwiększy wzrost gospodarczy w UE27 zgodnie z przewidywaniami Komisji Europejskiej opublikowanymi w prognozie jesiennej z roku 2020 (European Economic Forecast – Autumn 2020, str. 66) w scenariuszu „low additivity”. Komisja Europejska raportuje pozytywne efekty KPO na wzrost PKB UE zróżnicowane w horyzoncie 10 lat, co bezpośrednio przełoży się na wzrost popytu zewnętrznego na produkty krajowe. W symulacji założono wzrost PKB UE27 średnio o 0,9 pkt. proc. wyższy względem scenariusza bazowego, przy czym najwyższy efekt na PKB UE27 przewidziany jest na rok 2024. Z punktu widzenia długookresowych wpływów KPO na potencjał gospodarki Polski istotne są zmiany w populacji oraz sile roboczej. W symulacji efektów makroekonomicznych założono, zgodnie z szacunkami Ministerstwa Zdrowia, stopniowy spadek stopy umieralności, który w roku 2040 będzie mniejszy niż w scenariuszu bazowym o 0,12% średnio w populacji. Równolegle założono analogiczny spadek stopy wyjścia z rynku pracy. Za pomocą modelu kohortowego dla populacji Polski, który uwzględnia założenia populacyjne grupy roboczej do spraw starzenia się ludności, w oparciu o powyższe założenia opracowano prognozę liczby ludności w Polsce, liczby ludności w wieku produkcyjnym, stopy aktywności zawodowej i podaży pracy. Wyniki W krótkim horyzoncie symulacji realizacja KPO spowoduje wzrost poziomu realnego PKB o 1,2% w roku 2022 (rok t+2 symulacji) w porównaniu do scenariusza bazowego. W pierwszych trzech latach wykorzystania funduszy tempo realnego wzrostu gospodarczego podniesie się średnio o 0,56 pkt. proc. w stosunku do scenariusza bazowego. W roku 2025 (t+5) poziom PKB będzie wyższy w porównaniu ze scenariuszem bazowym przedstawionym w Programie o 1,3%. Realizacja KPO wpłynie również pozytywnie na rynek pracy. Szacuje się, że po dwóch latach w porównaniu do scenariusza bazowego stworzonych zostanie o 0,3% więcej miejsc pracy. Po pięciu latach wykorzystywania funduszy zgodnie z projektem KPO liczba utworzonych miejsc pracy wzrośnie o 0,4% względem scenariusza bazowego. Tabela 2. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w krótkim i średnim okresie Różnica względem scenariusza bazowego t+2 t+5 PKB (%) 1,2 1,3 Zatrudnienie (%) 0,3 0,4 Program konwergencji. Aktualizacja 2021 12  Monitor Polski – 15 – Poz. 450 I. Ocena bieżącej sytuacji gospodarczej i prognoza Różnica względem scenariusza bazowego t+2 t+5 Wynik sektora (pkt. proc.) 0,3 0,3 Źródło: obliczenia własne Ministerstwa Finansów. Długookresowe efekty wykorzystania funduszy z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności związane głównie z reformami i inwestycjami w obszarze zielonej transformacji, transformacji cyfrowej i systemu ochrony zdrowia oszacowano na podstawie produktu potencjalnego Polski. Szacunków dokonano na podstawie scenariusza modelu ekonometrycznego przy wykorzystaniu modelu Komisji Europejskiej udoskonalanego w ramach prac grupy roboczej do spraw luki produktowej (OGWG). W roku 2040, czyli po 20 latach od rozpoczęcia realizacji KPO, poziom realnego PKB Polski będzie o 1,9% wyższy niż w scenariuszu bazowym. Z tego za 1,3% odpowiedzialny będzie zasób pracy i umiejętności, a pozostałe 0,6% będzie wynikiem nagromadzenia kapitału produkcyjnego. W długim okresie głównymi czynnikami wspierającymi wzrost gospodarczy Polski pod wpływem KPO, poza wzrostem produktywności, będą korzystne zmiany populacji wynikające z poprawy efektywności, dostępności i jakości systemu ochrony zdrowia oraz wzrostu aktywności na rynku pracy. Zgodnie z prognozą wykonaną za pomocą kohortowego modelu populacji Polski, liczba ludności w 2040 roku zwiększy się o 303 tys. mieszkańców, a stopa aktywności zawodowej wzrośnie o 0,9 pkt. proc. w porównaniu do scenariusza bazowego. W rezultacie wraz z rosnącymi kwalifikacjami pracowników i zapotrzebowaniem na pracę oczekuje się wzrostu zatrudnienia o 1,3% w porównaniu do scenariusza bazowego w horyzoncie 20 lat. Tabela 3. Porównanie scenariusza KPO względem scenariusza bazowego w długim okresie Różnica względem scenariusza bazowego t+20 PKB (%) 1,9 Zatrudnienie (%) 1,3 Stopa aktywności zawodowej (pkt. proc.) 0,9 Populacja w wieku produkcyjnym (15–74 lat, w tys. osób) 88 Populacja (w tys. osób) 303 Wynik sektora (pkt. proc.) 0,9 Źródło: obliczenia własne Ministerstwa Finansów. Prognoza wyniku i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych prezentowana w Programie nie uwzględnia wpływu przewidzianych w KPO działań, które byłyby finansowane z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Według Eurostatu, granty z tego Instrumentu będą miały neutralny wpływ na ścieżkę deficytu, podobnie jak inne środki unijne, które są w tym samym czasie rejestrowane jako dochody i wydatki. W przypadku długu przepływy z tytułu grantów mogą mieć przejściowy wpływ związany z niedopasowaniem czasowym kasowych wydatków i wpływów. Dla potrzeb symulacji założono, że pożyczki z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności sfinansują dodatkowe wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych, przez co będą mieć bezpośredni, negatywny wpływ na wynik i dług sektora. Zamiarem rządu jest jednak, aby spłaty pożyczek dokonywali beneficjenci końcowi, co może wpływać pozytywnie na przedstawiony powyżej skutek dla wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych, jeśli będą to jednostki spoza sektora. W kierunku ograniczania deficytu i długu oddziaływać będą efekty związane z wyższym wzrostem gospodarczym opisanym powyżej. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 13  Monitor Polski – 16 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych II.1. Strategia i cele średniookresowe rządu W Unii Europejskiej w związku ze spowolnieniem gospodarczym wywołanym pandemią została w ub.r. uruchomiona tzw. ogólna klauzula wyjścia. Pozwoliła ona państwom członkowskim na odejście od zaleceń Rady UE co do pożądanego tempa wzrostu wydatków i w ten sposób ułatwiła podjęcie działań antykryzysowych. Komisja Europejska zastrzegła jednak, że wzrost wydatków nie może zagrażać stabilności finansów publicznych państw członkowskich w średnim okresie. Recesja z 2020 r. wywołana zamrożeniem gospodarki i działania antykryzysowe doprowadziły do znaczącego pogorszenia wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wzrostu długu sektora. Komisja Europejska planuje z tego względu uruchomić w maju procedurę nadmiernego deficytu wobec państw UE. Zarazem perspektywy wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej mimo masowych szczepień i działań antykryzysowych pozostają obarczone niepewnością. Analizując sytuację budżetową w państwach członkowskich, Komisja Europejska uwzględni więc wspomnianą wysoką niepewność, wpływ działań antykryzysowych na finanse publiczne i zalecenia Rady UE z 20 lipca ub.r. (por. rozdział II.4). Komisja Europejska zachęca państwa członkowskie, aby także w 2021 r. skupiły się na działaniach antykryzysowych. W miarę postępów w walce z pandemią potrzebne natomiast będzie w większym stopniu wspieranie ożywienia gospodarczego. Z tego względu według wytycznych Komisji Europejskiej dla potrzeb prognoz do programów stabilności lub konwergencji należy założyć, że polityki budżetowe również w 2022 r. będą prowadzone bez ograniczeń ze strony UE co do tempa wzrostu wydatków sektora. Biorąc pod uwagę unijne uwarunkowania dla polityki budżetowej, tegoroczny Program został opracowany przy założeniu ograniczania deficytu sektora od 2023 r. Równocześnie zaproponowano odpowiednie dostosowania w krajowych ramach budżetowych, w szczególności w odniesieniu do stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział V). II.2. Sytuacja bieżąca Sytuacja sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. była uwarunkowana sytuacją makroekonomiczną kraju i działaniami nakierowanymi na walkę z pandemią COVID-19. Deficyt sektora (zgodnie z metodyką ESA2010) w 2020 r., według wstępnych szacunków, wyniósł 7,0% PKB. Oznacza to pogorszenie o ok. 6,3 pkt. proc. w stosunku do 2019 r. Wyższy deficyt sektora był skutkiem wzrostu w relacji do PKB wydatków sektora o 6,9 pkt. proc. (w tym dotacji do producentów o 3,3 pkt. proc.) przy wzroście dochodów o 0,6 pkt. proc. Poziom dochodów i wydatków sektora w 2020 r. oraz szczegółowa ich struktura w relacji do PKB zostały przedstawione w tabeli 16. Działania związane z pandemią wymagały odejścia od reguł fiskalnych zarówno w UE, jak i w Polsce. Pozwoliło to na zgodne z zaleceniami Rady UE zwiększenie wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych w niespotykanej dotąd skali. Wsparcie rynku pracy, działalności firm, gospodarstw domowych, ochrony zdrowia oraz inwestycji publicznych było finansowane przede wszystkim przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzony w kwietniu 2020 r. w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR) w ramach Programu Rządowego Tarcza Finansowa PFR dla Mikro, Małych i Średnich Firm oraz Programu Rządowego Tarcza Finansowa PFR dla Dużych Firm (Tarcza Finansowa 1.0 i 2.0). Działania nakierowane na powstrzymanie skutków stanu epidemii COVID-19 i walkę z tymi skutkami oraz na wsparcie dotkniętych nimi podmiotów zostały odpowiednio ujęte w statystykach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ich skalę prezentuje tabela 4. Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych Wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. wyniosły 48,7% PKB, co oznacza skokowy wzrost o 6,9 pkt proc. Głównym czynnikiem determinującym wzrost wydatków w 2020 r. były koszty instrumentów przeciwdziałania pandemii COVID-19. Znalazły one odzwierciedlenie Program konwergencji. Aktualizacja 2021 14  Monitor Polski – 17 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych przede wszystkim w kategorii „dotacje dla przedsiębiorców”, które w relacji do PKB wzrosły o 3,3 pkt proc. do poziomu 3,8%, osiągając dynamikę nominalną 744,1% r/r. Ocena wpływu niektórych działań związanych z pandemią na wydatki sektora może podlegać korektom w kolejnych latach z uwagi na to, że niektóre instrumenty będą miały charakter bezzwrotny jedynie w przypadku spełnienia w przyszłości przez wspierany podmiot warunków określonych w umowie wsparcia. Brak spełnienia warunków skutkować będzie koniecznością zwrotu pomocy w całości lub w części. Rozprzestrzenianie się pandemii w pierwszej połowie 2020 r. i zamrożenie gospodarki nie sprzyjały inwestycjom publicznym. W relacji do PKB inwestycje osiągnęły 4,4% PKB, tj. poziom tylko o 0,1 pkt. proc. wyższy w porównaniu z 2019 r. Kontynuowana była, w ograniczonym zakresie, realizacja wieloletnich programów rządowych w obszarze budowy dróg i modernizacji infrastruktury kolejowej. W związku z rolą inwestycji publicznych w odbudowie gospodarki i zgodnie z rekomendacjami instytucji międzynarodowych (Komisja Europejska, Międzynarodowy Fundusz Walutowy) dotyczącymi zwiększenia wydatków w tym obszarze, w trzecim kwartale po zniesieniu ograniczeń podjęte zostały działania zmierzające do stworzenia dodatkowych mechanizmów wsparcia, w tym zwiększenia aktywności samorządów w obszarze inwestycji. W lipcu 2020 r. uchwałą Rady Ministrów ustanowiony został program Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych (RFIL) o wartości 13,25 mld zł finansowany z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Do grudnia 2020 r. do samorządów trafiło wsparcie na poziomie ok. 10 mld zł, co oznacza, że transfery te będą miały wpływ na aktywność inwestycyjną podsektora samorządowego głównie w 2021 r. Równocześnie w 2020 r. kontynuowano realizację programów społecznych wdrożonych w latach poprzednich, takich jak: − świadczenia rodzinne i opiekuńcze oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego: 12,0 mld zł (bez składek), − program Dobry Start: 1,3 mld zł, − świadczenia finansowane z budżetu państwa, zlecone do wypłaty ZUS i KRUS (świadczenia dla kombatantów, ryczałt energetyczny, deputaty węglowe, z wyłączeniem programu Mama 4+): 3,2 mld zł, − renta socjalna od 2020 r. wypłacana ze środków Funduszu Solidarnościowego: 3,9 mld zł. Jednocześnie rok 2020 był to pierwszy pełny rok dla wykonania: − programu Rodzina 500 plus ze zniesionym od lipca 2019 r. kryterium dochodowym na pierwsze dziecko w rodzinie. Wydatki z tego tytułu wyniosły w 2020 r. 40,1 mld zł, wobec 30,5 mld zł w roku poprzednim i 22,1 mld zł w roku 2018, − programu Emerytura plus – dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego dla emerytów i rencistów, którego kontynuacja jest zakładana w kolejnych latach. Całkowity koszt świadczenia wyniósł 11,9 mld zł i był finansowany z Funduszu Solidarnościowego oraz z budżetu państwa, − programu Świadczenia uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (wprowadzone w październiku 2019 r.), którego wykonanie w 2020 r. wyniosło 3,5 mld zł i sfinansowane zostało ze środków Funduszu Solidarnościowego, − programu Mama 4+ (funkcjonuje od marca 2019 r.) skierowanego głównie do kobiet, które urodziły i wychowały czworo lub więcej dzieci i nie otrzymują emerytury lub otrzymują ją w wysokości niższej od emerytury minimalnej. Pełne wykonanie programu w 2020 r. wyniosło 0,4 mld zł. Transfery społeczne łącznie z świadczeniami z ubezpieczeń społecznych wzrosły nominalnie o 10,1% r/r i wyniosły 18,7% PKB. W 2020 r. nastąpił nominalny wzrost spożycia publicznego o 8,2% r/r, co oznacza wzrost o 1,2 pkt. proc. PKB, tj. do 19,2% PKB. Na wzrost spożycia publicznego w relacji do PKB wpłynął przede wszystkim istotny wzrost kosztów pracy o 0,6 pkt. proc. PKB do 10,9% PKB, przy czym Program konwergencji. Aktualizacja 2021 15  Monitor Polski – 18 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych nominalny wzrost wydatków na koszty pracy wyniósł 7,0% r/r (realny wzrost o 3,5% r/r). Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych Dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2020 r. ukształtowały się na poziomie 41,7% PKB (wzrost o 0,6 pkt proc. w porównaniu z 2019 r.), natomiast znacznemu obniżeniu uległa ich dynamika nominalna (2,9% w 2020 r. w porównaniu do 7,5% w 2019 r.). Wzrost w relacji do PKB wynikał w znacznym stopniu z niższego niż w latach poprzednich tempa wzrostu nominalnego PKB. Podatki W 2020 r. dochody podatkowe zgodnie z metodologią ESA wyniosły 22,0% PKB, co oznacza wzrost o ok. 0,3 pkt. proc. w porównaniu z 2019 r. Dochody z podatków związanych z produkcją i importem wzrosły o 0,2 pkt. proc., a wpływy z podatków od dochodu o 0,1 pkt. proc. Kategoria „dochody podatkowe” jest zgodnie z metodologią ESA kategorią znacznie szerszą w porównaniu do dochodów podatkowych według prawa krajowego i obejmuje również różnego rodzaju obowiązkowe opłaty, które mają ekonomiczny charakter podatku, np. dochody z aukcji ze sprzedaży uprawnień CO2. Wpływy z tytułu PIT w 2020 r. spadły o 0,9 mld zł, tj. 0,8% w porównaniu z 2019 r. Miało to związek z korzystnymi dla podatników reformami w obszarze podatku dochodowego od osób fizycznych, które obniżyły wpływy sektora instytucji rządowych i samorządowych. W 2019 r. zaczęła funkcjonować ulga dla młodych (od III kwartału), niższa stawka podatkowa, wyższe koszty uzyskania przychodów dla pracowników (od IV kwartału), ulga termomodernizacyjna. Większość skutków fiskalnych tych reform pojawiła się w ub.r. Z kolei pozytywnie na dochody z tytułu PIT wpłynęły zmiany wprowadzone wraz z Tarczą antykryzysową, dopłaty rządowe do wynagrodzeń, a także umorzenia składek ZUS (które skutkują mniejszymi odliczeniami składek od dochodu). Pandemia wpłynęła również negatywnie na dochody z akcyzy, szczególnie od paliw silnikowych. Wpływy z podatku akcyzowego ogółem łącznie z opłatą paliwową w 2020 r. spadły o 0,9 mld zł, tj. o 1,1% w stosunku do 2019 r. Łączne wpływy z akcyzy od paliw silnikowych oraz opłaty paliwowej w ujęciu memoriałowym spadły zaś w 2020 r. o 3,8%. Pozytywnie na dochody z akcyzy wpłynęło podwyższenie od 1 stycznia 2020 r. o 10% stawek akcyzy na używki: wyroby tytoniowe, alkohol, piwo, wino. W 2020 r. wpływy z podatku VAT wzrosły o 3,8 mld zł, tj. 2,1%. Wzrost wpływów z podatku VAT odnotowano, mimo że recesja negatywnie wpłynęła na główny element bazy podatku VAT – spożycie indywidualne. W 2020 r. wzrost spożycia indywidualnego w ujęciu nominalnym wyniósł jedynie 0,1%. Wpływy z CIT wzrosły o 2,2 mld zł, tj. o 4,4% w porównaniu do 2019 r. W trakcie 2020 r. rząd wprowadził możliwość późniejszego rozliczenia się z CIT za 2019 r. Zmiana terminu miała na celu zwiększenie płynności przedsiębiorstw na początku pandemii. Zmiana ta nie miała wpływu na roczne dochody z tytułu CIT. Według szacunków CASE dla Komisji Europejskiej w 2018 r.2 luka VAT w Polsce była nieco niższa niż średnia europejska (por. wykres 1). 2 Do porównania wykorzystano szacunki z raportu CASE dla Komisji Europejskiej (wrzesień 2020) dotyczące luki VAT w krajach UE. Dla celów porównawczych stosuje się wskaźnik, który w procentach porównuje rzeczywiste dochody z VAT z teoretycznymi wpływami wynikającymi z przepisów (VTTL – VAT Total Tax Liability). Por. Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final Report, https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/48f32ee9-f3dd-11ea-991b-01aa75ed71a1/language-en Program konwergencji. Aktualizacja 2021 16  Monitor Polski – 19 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 1. Porównanie luki VAT (% teoretycznych wpływów) w krajach UE w 2018 r. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 0% Szwecja Chorwacja Finlandia Cypr Słowenia Holandia Luksemburg Estonia Hiszpania Francja Dania Węgry Niemcy Austria Łotwa Portugalia Polska Belgia Irlandia Bułgaria Średnia w UE Czechy Wielka Brytania Malta Słowacja Włochy Litwa Grecja Rumunia 5% Źródło: raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final Report. Dla uproszczonego oszacowania luki VAT w 2020 r. zastosowano metodę odgórną (top down), która wykorzystuje dane makroekonomiczne na temat bazy podatku VAT (konsumpcję prywatną, zużycie pośrednie, inwestycje sektora instytucji rządowych i samorządowych). Według wstępnych szacunków Ministerstwa Finansów 3 , w 2020 r., pomimo recesji, luka VAT uległa dalszemu ograniczeniu (o 1,3 pkt. proc.), choć wciąż wynosiła ok. 10,8% potencjalnych wpływów (por. wykres 2). Opierając się na podejściu Komisji Europejskiej dotyczącej analizy tzw. compliance effect, można oszacować, że w 2020 r. poprawa dochodów z VAT dzięki lepszemu przestrzeganiu przez podatników obowiązujących regulacji wyniosła 2,7 mld zł. Potwierdza to, że wprowadzone instrumenty dotyczące walki z praktykami o charakterze przestępczym w podatku VAT oraz inne działania mające na celu uszczelnienie systemu podatkowego przyniosły wymierne efekty również w trudnym roku 2020. 3 Dla lat 2018–20 dane mają charakter wstępny ze względu na brak danych statystycznych w takiej szczegółowości, która umożliwiłaby przeprowadzenie pełnego szacunku. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 17  Monitor Polski – 20 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Wykres 2. Luka VAT (w %) oraz tzw. compliance effect (w mld zł) Źródło: oszacowania Ministerstwa Finansów (luka VAT i compliance effect). Dane nt. średniej luki w UE – raport CASE dla Komisji Europejskiej Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2020 Final Report. *Uwaga: szacunki luki VAT począwszy od 2012 r. oparte są na danych z rachunków narodowych sporządzonych w oparciu o metodykę ESA2010. Składki na ubezpieczenia społeczne Dochody z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne były wyższe o 5,1% r/r (wzrost relacji r/r o 0,5 pkt. proc. do poziomu 14,7% PKB), tj. powyżej tempa wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce narodowej (bez tzw. jednostek małych), które wyniosło 3,6% r/r. Poziom składek uzależniony był od kształtowania się podstawy naliczania, której głównym komponentem jest fundusz wynagrodzeń w gospodarce narodowej, oraz rozwiązań systemowych, w szczególności w zakresie działań w ramach Tarczy antykryzysowej. Na statystyczny wzrost składek w ujęciu memoriałowym wpływ miało uwzględnienie w transakcji składki na ubezpieczenia społeczne umorzonych składek. Jednocześnie, zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, pomimo umorzenia, ubezpieczeni mieli zachowaną ciągłość nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz zachowali prawo do świadczeń zdrowotnych i chorobowych. Wartość imputowanych składek do podsektora ubezpieczeń społecznych wyniosła w roku 2020 ok. 13,5 mld zł. II.3. Projekcja średniookresowa Prognozuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ulegnie obniżeniu z 6,9% PKB w 2021 r. do 2,5% PKB w 2024 r. Prognoza została oparta na założeniu, że w 2023 r. zacznie się konsolidacja fiskalna w minimalnym tempie wynikającym z wyłączenia tzw. klauzuli wyjścia ze stabilizującej reguły wydatkowej (por. rozdział V) i z reguł unijnych. Znaczącą pozycją w wydatkach sektora w 2021 r., w związku z drugą i trzecią falą pandemii, pozostaną instrumenty przeciwdziałania jej skutkom, kierowane głównie do przedsiębiorców objętych ograniczeniami w prowadzeniu działalności. Szczegóły prezentuje tabela 4. Zawiera ona informacje o działaniach, w tym niezwiązanych z epidemią, z istotnymi (minimum 0,1% PKB) skutkami dla sektora instytucji rządowych i samorządowych. Skala dotacji w ramach dotychczasowych i nowych programów zależeć będzie od okresu wsparcia oraz liczby branż objętych pomocą. Postęp w akcji szczepień i stopniowe znoszenie ograniczeń powinny spowodować skokowy spadek dotacji w 2022 r. Program konwergencji. Aktualizacja 2021 18  Monitor Polski – 21 – Poz. 450 II. Wynik i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych W okresie listopad 2020 r. – marzec 2021 r. rząd przyjął szereg dodatkowych rozwiązań mających na celu ochronę gospodarki, zniwelowanie skutków epidemii COVID-19, a w szczególności ochronę miejsc pracy. W odróżnieniu od restrykcji z wiosny 2020 r., które dotyczyły całej gospodarki, ograniczenia wprowadzone od listopada ub.r. dotyczyły działalności poszczególnych sektorów gospodarki, głównie związanych z usługami. W związku z tym jesienią 2020 r. i zimą 2021 r. w Tarczy antykryzysowej w największym zakresie zaoferowano pomoc podmiotom z sektorów najbardziej dotkniętych ograniczeniami: działalność kulturalna, gastronomia, hotelarstwo, transport, turystyka. Kluczowym dokumentem była ustawa z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła ponownie rozwiązania znane z Tarczy antykryzysowej z wiosny 2020 r. Przewidują one: − dofinansowanie wynagrodzeń pracowników ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (na 3 miesiące), − świadczenia postojowe dla osób samozatrudnionych i na umowach (jednorazowe), − zwolnienia ze składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych (na miesiąc), − dotacje, przyznawane przez starostów, ze środków Funduszu Pracy dla mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej (jednorazowo). Równocześnie ustawa ta upoważniła Radę Ministrów do przedłużania pomocy, w formie rozporządzeń, na kolejne miesiące lub dla kolejnych branż, w zależności od rozwoju sytuacji epidemicznej i obowiązujących ograniczeń. Z kolei PFR uruchomił na jesieni 2020 r. Tarczę Finansową 2.0. Celem tego programu jest pomoc finansowa dla firm z 54 branż, które musiały ograniczyć lub zawiesić działalność z powodu pandemii. Program jest finansowany ze środków PFR głównie przez emisję na rynku krajowym lub zagranicznym obligacji objętych gwarancją Skarbu Państwa. Rodzaj i warunki wsparcia przewidzianego w Tarczy Finansowej 2.0 zostały podzielone zależnie od wielkości przedsiębiorstwa: − do mikrofirm (zatrudniających od 1 do 9 pracowników) trafi ok. 6,5 mld zł, − do małych i średnich firm (zatrudniających od 10 do 250 pracowników) – ok. 6,5 mld zł, − do dużych przedsiębiorstw (powyżej 250 pracowników) – do 25 mld zł. W przypadku Tarczy Finansowej 2.0 subwencje przyznane mikrofirmom oraz małym i średnim firmom podlegają umorzeniom, o ile podmioty te utrzymają m.in. działalność gospodarczą na dzień 31 grudnia 2021 r. Dodatkowo mikrofirmy muszą utrzymać w 2021 r. średnie zatrudnienie na poziomie z 2020 r. Równocześnie uchwała Rady Ministrów z 5 stycznia 2021 r. wprowadziła umorzenie pełnej kwoty subwencji uzyskanej w Tarczy Finansowej 1.0 dla branż najbardziej poszkodowanych. W przypadku pozostałych branż regulamin Tarczy Finansowej 1.0 zakładał umorzenie 75% otrzymanej dotacji dla mikro, małych i średnich firm pod warunkiem utrzymania zatrudnienia. W przypadku jego redukcji umorzenie ulegałoby odpowiedniemu obniżeniu. Umorzenie subwencji dla podatników – finansowanych z PFR – stanowi dla podatnika/przedsiębiorcy przysporzenie, tj. dodatkowy element podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym. Z tego powodu planowane zaniechanie poboru podatku od wartości umorzonych zobowiązań z tytułu subwencji finansowej generuje, w stosunku do obecnych zasad podatkowych, ujemny skutek budżetowy względem sytuacji, kiedy kwota umorzenia wliczana byłaby do podstawy opodatkowania. Zgodnie z szacunkami Głównego Urzędu Statystycznego wydatki sektora instytucji rządow …