145.Teza întâi a art. 1 alin. (1) din cadrul titlului IX reglementează posibilitatea transferului cu titlu gratuit din proprietatea privată a statului în proprietatea privată a municipiului Bucureşti, la cererea autorităţii publice locale competente, a pachetului de acţiuni pe care statul român îl deţine la S.C. Metrorex - S.A. din Bucureşti. Metrorex este organizată ca societate comercială pe acţiuni, care, potrivit art. 1 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 482/1999 privind înfiinţarea Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul Bucureşti \"Metrorex\" - S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 24 iunie 1999, desfăşoară, în principal, activităţi de interes public şi strategic. Acţionarul Metrorex este statul, care deţine 100% din acţiunile acestei societăţi, iar Metrorex se află în subordinea Ministerului Transporturilor.
\n
146.Trecerea acţiunilor acestei societăţi în proprietatea privată a municipiului Bucureşti nu reprezintă o măsură de descentralizare în sensul art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, potrivit căruia descentralizarea reprezintă transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Or, vânzarea de acţiuni sau, cum este în cazul de faţă, trecerea cu titlu gratuit a acestora în proprietatea privată a unei unităţi administrativ-teritoriale reprezintă mai degrabă un act de dispoziţie cu privire la capitalul social al societăţii, dar, în niciun caz, o asemenea operaţiune juridică, care până la urmă se supune regimului general al societăţilor, astfel cum acestea sunt reglementate în Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.066 din 17 noiembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate întruni elementele constitutive ale unei măsuri de descentralizare. Actele de dispoziţie cu privire la vânzarea/cesionarea acţiunilor Metrorex nu ţin de competenţa de legiferare a Parlamentului, ci de cea de administrare a bunurilor proprietate publică/privată a statului, care aparţine, în mod exclusiv, Guvernului. Numai acesta are competenţa de a emite un act individual, pe calea unei hotărâri, adoptate în temeiul art. 108 din Constituţie, care să vizeze o astfel de transmitere a dreptului de proprietate.
\n
147.Aşadar, Curtea constată că există o necorelare terminologică între titlul legii şi denumirea titlului IX, pe de o parte, şi conţinutul normativ concret al art. 1 din titlul IX, ceea ce echivalează cu o încălcare a prevederilor art. 41 şi art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie. În fine, Curtea reţine că este de la sine înţeles faptul că titlul reglementării orientează întregul act normativ, neputându-se, precum în cazul de faţă, disimula crearea premiselor necesare transferului cu titlu gratuit al unor acţiuni într-o măsură de descentralizare.
\n
148.Analiza dispoziţiilor de mai sus demonstrează o deviere a legiuitorului de la următoarele texte legale din materia tehnicii legislative:
\n
-art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia \"(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. [...]\";
\n
-art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede că \"Actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:
\n
a)proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune; [...]\"; ...
\n
-art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia \"(1) Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, (...)\";
\n
-art. 37 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000, conform căruia \"(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni.
\n
(2)Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie.\"; ...
\n
-art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia \"(1) Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic.\";
\n
-art. 56 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, care prevede că \"(2) Titlurile, capitolele şi secţiunile se denumesc prin exprimarea sintetică a reglementărilor pe care le cuprind.\". (2.3) Critici referitoare la încălcarea art. 102 alin. (1) din Constituţie cu privire la rolul Guvernului 149. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că legea criticată nu este de natură să determine asigurarea coerentă a conducerii generale a administraţiei publice. Astfel cum s-a arătat la paragrafele 94-148 ale prezentei decizii, reglementarea suferă sub aspectul coerenţei şi al corelării cu ansamblul actelor normative incidente în materie.
\n
150.Cât priveşte, însă, modul în care Guvernul înţelege să îşi exercite competenţa sa proprie de realizare a politicii interne a ţării şi a conducerii generale a administraţiei publice, Curtea constată că o asemenea analiză vizează mai mult aspecte de oportunitate a măsurilor pe care Guvernul a înţeles să le reglementeze prin legea criticată; or, controlul acestora excedează rolului şi misiunii Curţii Constituţionale. (2.4) Critici cu privire la încălcarea art. 120-122 din Constituţie referitoare la administraţia publică locală (Principii de bază, Autorităţi comunale şi orăşeneşti, Consiliul judeţean) 151. Prin Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003, Curtea Constituţională s-a pronunţat din oficiu, în temeiul art. 144 [devenit, după revizuirea şi republicarea Constituţiei, art. 146] lit. a) teza a doua din Constituţie, asupra unei iniţiative de revizuire a Constituţiei, prilej cu care a stabilit că \"includerea exclusivă în Constituţie a principiului deconcentrării administrative elimină posibilitatea coexistenţei sale cu principiul descentralizării, care vizează nu doar autorităţile administraţiei publice locale, ci şi serviciile publice. În aceste condiţii, Curtea Constituţională apreciază că redactarea art. 119 urmează să sufere o modificare, în sensul supunerii administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale atât principiului deconcentrării, cât şi celui al descentralizării administraţiei publice, una dintre formele de manifestare a acestui principiu fiind autonomia locală\".
\n
152.În consecinţă, ca urmare a deciziei Curţii, textul constituţional a fost modificat prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, ceea ce înseamnă că în sistemul constituţional românesc cele două concepte pot coexista, neexcluzându-se reciproc.
\n
153.Noile competenţe prevăzute de legea supusă controlului de constituţionalitate şi transferate autorităţilor publice locale urmează să fie exercitate, direct sau indirect, de consiliul judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Consiliul judeţean este definit la art. 122 alin. (1) din Constituţie ca fiind \"[...] autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean\". Această prevedere constituţională este completată prin dispoziţiile art. 91 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 433 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 8 mai 2009), care la alin. (1) prevede atribuţiile consiliului judeţean, acestea constând în:
\n
a)atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean; ...
\n
b)atribuţii privind dezvoltarea economico-socială a judeţului; ...
\n
c)atribuţii privind gestionarea patrimoniului judeţului; ...
\n
d)atribuţii privind gestionarea serviciilor publice din subordine; ...
\n
e)atribuţii privind cooperarea interinstituţională; ...
\n
f)alte atribuţii prevăzute de lege. ...
\n
154.Aşadar, consiliul judeţean are atribuţii în gestionarea serviciilor publice din subordine, sens în care, conform art. 91 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean, sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase, emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin lege şi acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii, unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
\n
155.În legătură cu art. 122 din Constituţie privind consiliul judeţean, Curtea a constatat în jurisprudenţa sa că \"textul respectiv conferă acestuia \"coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean\" şi prevede că \"funcţionează în condiţiile legii\", ceea ce nu este incompatibil cu obligaţia de a organiza un serviciu public de interes judeţean, stabilită printr-un act normativ cu putere de lege. Acest serviciu interesează în mod evident şi consiliile comunale şi orăşeneşti, întrucât asigură protecţia plantelor şi carantina fitosanitară în întregul judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti\" (Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 29 ianuarie 2002).
\n
156.În aceste condiţii, Curtea constată, de principiu, că transferul competenţelor exercitate de ministere/organe de specialitate ale administraţiei publice centrale fie în sarcina consiliului judeţean, fie în cea a consiliului local nu este contrar art. 120-122 din Constituţie.
\n
157.În continuare, Curtea reţine că transferul competenţelor la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să aibă în vedere capacitatea administrativă a acestora de a gestiona competenţele astfel transferate. \"Documentul strategic privind măsurile necesare accelerării procesului de regionalizare-descentralizare în România 2013-2016\" precizează că, de principiu, transferul unor atribuţii la nivelul autorităţilor administraţiei publice ale comunelor, oraşelor, municipiilor a vizat administrarea unor bunuri (plaje cu destinaţie turistică, cluburile copiilor, elevilor şi cele sportive şcolare), în timp ce competenţele structurilor care au fost descentralizate, dat fiind că îşi exercită, în prezent, atribuţiile la nivel judeţean, s-au realizat, în principal, la nivelul autorităţilor publice ale judeţului/municipiului Bucureşti.
\n
158.O atare abordare nu este, în principiu, de natură să încalce art. 120-122 din Constituţie, cu condiţia ca legiuitorul să ia în calcul capacitatea administrativă efectivă şi reală a unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi gestiona competenţele transferate.
\n
159.Curtea observă că, potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru nr. 195/2006, descentralizarea reprezintă transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat. Cu alte cuvinte, descentralizarea are la bază recunoaşterea interesului local, distinct de cel naţional, unităţile administrativ-teritoriale dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi un patrimoniu propriu, afectat interesului local.
\n
160.În consecinţă, o lege având ca obiect de reglementare descentralizarea unor competenţe exercitate de ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale trebuie să se circumscrie, în mod cumulativ, următoarelor obiective principale:
\n
a)un transfer de competenţă administrativă de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale, în sensul că unele competenţe ale serviciilor publice deconcentrate ale unor ministere şi organe ale administraţiei publice centrale - servicii realizate, aşadar, prin propriile structuri de specialitate din teritoriu - vor fi exercitate de structuri aflate în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale. În consecinţă, serviciile publice deconcentrate de la nivelul administraţiei publice centrale, structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009), îşi vor înceta activitatea, care va fi preluată de noile entităţi organizate la nivelul administraţiei publice locale. Acest transfer trebuie, desigur, dublat şi de unul de bunuri, pentru ca noile structuri să îşi poată desfăşura în mod eficient activitatea, fără ca un asemenea transfer să excedeze scopului urmărit; ...
\n
b)un transfer de competenţă financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale pentru ca noile structuri să îşi poată susţine activitatea din punct de vedere financiar. ...
\n
161.Legea criticată prevede un transfer de competenţă administrativă de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale în domeniul agriculturii, culturii, turismului, învăţământului preuniversitar, mediului şi schimbărilor climatice, sănătăţii, precum şi în cel al tineretului şi sportului. De principiu, un transfer de competenţă la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale nu este contrar art. 120-122 din Constituţie, însă, o atare operaţiune juridică trebuie să respecte art. 1 alin. (5) din Constituţie, respectiv cadrul stabilit prin Legea-cadru nr. 195/2006, precum şi cerinţele de claritate, precizie şi previzibilitate a legii. Or, cazul de faţă demonstrează o abordare izolată a textelor constituţionale, fără a exista o viziune unitară de analiză şi aplicare a acestora. De asemenea, un transfer de competenţă financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale pentru a acoperi costurile financiare pe care le implică acest proces.
\n
162.Curtea reţine că în prealabil adoptării legii a fost emisă, încă din anul 2009, Hotărârea Guvernului nr. 961/2009 privind aprobarea Ghidului-cadru pentru elaborarea standardelor minime de calitate şi a standardelor minime de cost pentru serviciile publice descentralizate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 28 august 2009, care reprezintă cadrul general în această materie. Pe baza acesteia Guvernul ar fi trebuit să fi adoptat, în prealabil angajării răspunderii sale asupra legii criticate, standardele de cost în privinţa domeniilor vizate de lege (a se vedea şi paragraful 100 al prezentei decizii) pentru a cunoaşte cuantumul acestor costuri. În lipsa aprobării standardelor de costuri, transferul de competenţă financiară apare ca fiind unul iluzoriu.
\n
163.Curtea, analizând art. I şi XI din titlul X al legii criticate, ajunge la concluzia potrivit căreia, de principiu, ca măsură tranzitorie, pentru anul 2014 finanţarea cheltuielilor descentralizate se face din sumele aferente finanţării structurilor deconcentrate, sume prevăzute în bugetele ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat pe anul 2014. Începând cu anul 2015 urmează, însă, să se aplice pe deplin art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare.
\n
164.De asemenea, Curtea observă că autorităţile administraţiei publice locale, şi anume consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pot stabili taxe/tarife pentru serviciile prestate de către instituţiile publice descentralizate [spre exemplu, art. 2 alin. (3) şi (4) din titlul II, art. III din titlul IV, art. I pct. 10 din capitolul I al titlului VII, articolul unic alin. (6) al capitolului I din titlul VIII], pentru a susţine, în final, efortul financiar al bugetului local ocazionat de preluarea acestora. Însă, Curtea constată că legiuitorul a prevăzut faptul că taxele şi tarifele astfel stabilite nu sunt în sine de ajuns pentru o asemenea sarcină şi a reglementat, nu ca excepţie, ci ca regulă, alimentarea bugetelor locale din bugetul de stat (a se vedea art. I din titlul I al legii cu referire la modificarea art. 6 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare).
\n
165.Cu privire la finanţarea activităţilor descentralizate, Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat că \"actele normative criticate cuprind unele dispoziţii ce denotă preocuparea pentru asigurarea condiţiilor materiale de funcţionare a serviciilor trecute la consiliile judeţene şi la Consiliul General al Municipiului Bucureşti, inclusiv trecerea patrimoniului, posibilitatea de a se stabili tarife pentru serviciile prestate etc. În ceea ce priveşte volumul surselor de finanţare, care în realitate este motivul criticii de constituţionalitate, Curtea constată că aceasta nu este o problemă de constituţionalitate, ci de legiferare\" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 347 din 18 decembrie 2001, anterior citată).
\n
166.Fără a reveni asupra acestei jurisprudenţe, Curtea reţine că, în cauza de faţă, modul de reglementare a textelor supuse controlului de constituţionalitate nu asigură ab initio suficiente resurse financiare realizării în bune condiţii a competenţelor descentralizate. Susţinerea acestora trebuie realizată din bugetele locale şi numai în mod excepţional din bugetul de stat; în caz contrar, aşa cum se întâmplă în cauza de faţă, descentralizarea funcţională a competenţelor nu şi-ar mai găsi raţiunea, autorităţile publice locale nemaifiind cointeresate în buna administrare a activităţilor aferente competenţelor descentralizate. Tocmai de aceea Legea-cadru nr. 195/2006 prevede că descentralizarea reuneşte în mod cumulativ atât aspectul funcţional, cât şi cel financiar.
\n
167.În consecinţă, Curtea reţine că, deşi legea cuprinde unele măsuri ce pot fi subsumate conceptelor de \"transfer de competenţă administrativă\" şi \"transfer de competenţă financiară\", lipsa unui transfer coordonat de competenţă administrativă şi financiară poate avea repercusiuni grave asupra efectivităţii procesului de descentralizare, împiedicând realizarea scopului propus prin reglementarea supusă controlului de constituţionalitate. (2.5) Critici referitoare la încălcarea art. 123 din Constituţie privind prefectul 168. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că, prin transferul de competenţe de la nivel central la nivel local, respectiv al structurilor deconcentrate ale ministerelor în subordinea consiliilor judeţene, \"legea goleşte de conţinut instituţia prefectului, rolul şi atribuţiile acestuia la nivelul judeţelor\".
\n
169.Potrivit art. 123 alin. (2), (3) şi alin. (5) teza întâi din Constituţie, \"Prefectul [...] conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.\", \"Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.\", respectiv \"Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.\"
\n
170.Din analiza acestor dispoziţii Curtea constată, pe de o parte, că rolul prefectului nu poate fi redus numai la cel de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, pentru a se susţine că prin descentralizarea acestor servicii \"se goleşte de conţinut\" instituţia prefectului. Acesta exercită, de asemenea, funcţii de tutelă administrativă şi are numeroase alte atribuţii stabilite prin lege organică (a se vedea, în acest sens, Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare).
\n
171.Pe de altă parte, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că descentralizarea tuturor sau a marii majorităţi a serviciilor publice deconcentrate menţionate ar conduce la inaplicabilitatea unei norme constituţionale privitoare la rolul prefectului. În cauză nu poate fi reţinută aceasta din urmă situaţie deoarece norma constituţională are un înţeles evolutiv; astfel, art. 123 alin. (2) din Constituţie nu priveşte obligaţia legiuitorului de a înfiinţa şi menţine servicii publice deconcentrate, ci se referă la faptul că în măsura în care unele servicii publice au fost deconcentrate ele se vor afla sub conducerea prefectului, neopunându-se opţiunii legiuitorului de a descentraliza serviciile publice astfel deconcentrate.
\n
(3)Măsurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale ... (3.1) Aspecte generale 172. Analizând legea supusă controlului de constituţionalitate prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 120 şi art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie, Curtea reţine că aceasta instituie un mecanism derogatoriu de la legi-cadru în materia proprietăţii (Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011, cu modificările ulterioare, Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), prin intermediul căruia se realizează un transfer masiv de bunuri din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
\n
173.Desigur, este de principiu că legiuitorul poate institui oricând derogări de la cadrul normativ în vigoare, în virtutea principiului de drept conform căruia specialia generalibus derogant, însă actul normativ derogatoriu nu trebuie să lipsească de eficienţă dispoziţiile constituţionale, ceea ce ar echivala cu nerespectarea cerinţelor de calitate a legii.
\n
174.Astfel, Curtea reţine că, în contextul inexistenţei unei distincţii clare a bunurilor care fac obiectului transferului intradomenial, din perspectiva apartenenţei acestora la domeniul public sau privat al statului, la momentul transferului, caracterului imprecis al regimului juridic al unor bunuri imobile ori lipsa unei reglementări clare a însăşi măsurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, mecanismul derogatoriu instituit de legea criticată este de natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea regimului juridic de proprietate publică, astfel cum se va arăta în mod detaliat în cele ce urmează.
\n
175.Pe de altă parte, o serie de inconsecvenţe de natură terminologică, omisiuni sau contradicţii cu înseşi textele legii, apte să creeze incertitudine sub aspectul operaţiunilor juridice reglementate şi al situaţiei bunurilor la care se referă, generează o lipsă de coerenţă, claritate şi previzibilitate a normei legale, care este de natură să înfrângă principiul securităţii juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii. (3.2) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă art. 1 alin. (5) şi art. 136 alin. (2) din Constituţie 176. În ceea ce priveşte condiţiile în care se poate realiza transferul bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea reţine incidenţa dispoziţiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil şi art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, dacă astfel de bunuri formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice, a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, în temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale sau invers operează numai printr-o modificare a legii organice [art. 860 alin. (3) teza întâi din Codul civil].
\n
177.În celelalte cazuri, şi anume când bunurile pot aparţine, potrivit destinaţiei lor (în temeiul criteriului uzului sau interesului public naţional, judeţean sau local), iar nu printr-o declaraţie expresă a legii, fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, trecerea din domeniul public al statului în cel al unităţilor administrativ-teritoriale sau invers se face în condiţiile legii, respectiv art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului, sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local [art. 860 alin. (3) teza a doua din Codul civil].
\n
178.Aşadar, Curtea constată că, în ceea ce priveşte mecanismul legal de trecere a unui bun din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale sau invers, trebuie distins, în funcţie de natura bunului care se transmite, între mecanismul trecerii prin declaraţia legii sau mecanismul trecerii prin acte individuale. Astfel, dacă bunul aparţine domeniului public potrivit unei declaraţii a legii, tot prin lege se poate face transferul interdomenial, respectiv între domeniul public al statului şi cel al unei unităţi administrativ-teritoriale. Dacă însă bunul aparţinea potrivit destinaţiei sale, respectiv uzul sau interesul public naţional sau local, domeniului public naţional, respectiv local, atunci transferul se realizează potrivit procedurii stabilite prin art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi anume printr-un act individual, hotărâre a Guvernului sau a consiliului local, în funcţie de sensul transferului.
\n
179.Din analiza bunurilor inserate în anexele legii criticate rezultă că se transmit bunuri imobile (construcţii, terenuri), mijloace fixe, obiecte de inventar, care, prin natura lor, nu sunt susceptibile de a face obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit enumerării din art. 136 alin. (3) din Constituţie, ci, dimpotrivă, potrivit destinaţiei lor, respectiv uzul sau interesul public naţional, judeţean sau local, pot aparţine fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, caz în care sunt incidente dispoziţiile art. 869 alin. (3) teza finală din Codul civil, potrivit cărora trecerea din domeniul public al statului în cel al unităţii administrativ-teritoriale se poate face numai în condiţiile respectării art. 9 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare.
\n
180.În acest context, Curtea reţine că legea supusă controlului de constituţionalitate instituie o derogare de la prevederile legale mai sus citate, substituind acte individuale (hotărâri ale Guvernului) de trecere a unor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, fără stabilirea regimului juridic al bunurilor transmise, din punct de vedere al apartenenţei acestora la domeniul public naţional, judeţean sau local, potrivit criteriului uzului sau interesului public naţional, judeţean sau local şi eludează în acest mod controlul judecătoresc asupra actelor administrative, exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, control garantat prin art. 126 alin. (2) din Constituţie.
\n
181.Astfel, mecanismul derogator de transmitere a proprietăţii, reglementat prin legea criticată, fără respectarea procedurii legale în vigoare şi fără individualizarea corectă a bunurilor, astfel cum va fi detaliat, în continuare, la paragrafele 201-224 şi 234-255, reprezintă în fapt, o încălcare a cadrului legal în materia proprietăţii publice, care, în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, este de natură să contravină dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 19 din 22 ianuarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 7 februarie 2013). (3.3) Modalitatea de transfer al bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale încalcă art. 120 din Constituţie 182. În ceea ce priveşte transferul bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea observă că nu există niciun act normativ care să reglementeze în mod expres condiţiile în care se poate face acest transfer.
\n
183.Bunurile proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse regulilor de drept comun, însă, dată fiind caracteristica statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale de a fi atât persoane juridice civile, cât şi subiecte de drept public, regimul juridic de drept comun al bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept public. Pe de altă parte, raporturile dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale nu sunt raporturi de subordonare, ci de colaborare, în virtutea principiului autonomiei locale. Astfel, raporturile dintre cele două categorii de autorităţi publice, în privinţa transferului bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi decât de natură contractuală, însă nu în sensul dreptului comun, ci marcate de scopul, destinaţia acestor bunuri, care, spre deosebire de cele din domeniul public, pot fi exploatate în scopul realizării unui profit, destinat tot realizării intereselor generale ale societăţii.
\n
184.Aşadar, având în vedere regimul juridic mixt al bunurilor proprietate privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, cât şi natura raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, Curtea reţine că, în privinţa transferului acestor bunuri între domeniul privat al statului şi cel al unităţilor administrativ-teritoriale, este necesar acordul autorităţilor deliberative ale administraţiei publice locale (consilii locale sau judeţene).
\n
185.În aceste condiţii, Curtea reţine că mecanismul de transmitere a proprietăţii, reglementat de legea criticată, a unor bunuri din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, prin efectul legii şi fără existenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale, reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie, care priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care autorităţile publice le reprezintă. (3.4) Modalitatea de constituire a unui drept de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, consilii judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti încalcă art. 136 alin. (4) din Constituţie 186. În temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate publică, s-a constituit un drept de administrare în favoarea unei autorităţi a administraţiei publice locale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art. 6 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 6 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. III cuprinse în titlul V - Măsuri de descentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art. 6 din cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură şi articolul unic din cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 1 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art. 1 cuprins în cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).
\n
187.Analizând regimul juridic de drept comun al dreptului de administrare, astfel cum acesta este reglementat, în principal, de art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi, la nivel infraconstituţional, de art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 şi art. 867-870 din Codul civil, Curtea reţine că dreptul de administrare este un drept real corespunzător proprietăţii publice, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, constituit de către titularul dreptului de proprietate publică în mod gratuit, asupra unui bun din domeniul public, în favoarea unei regii autonome sau instituţii publice.
\n
188.Curtea constată că, potrivit art. 867 din Codul civil, dreptul de administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, de încredinţare a bunurilor proprietate publică regiilor autonome sau, după caz, autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local, autorităţile care îl constituie având şi dreptul de a controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul său.
\n
189.În acest context, Curtea remarcă, cu titlu particular, şi faptul că dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, însă nu în mod necondiţionat, întocmai ca dreptul de proprietate, ci cu respectarea strictă a obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a limitelor materiale şi juridice ale bunului asupra căruia se constituie; de aici rezultă şi inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de autorităţile publice care l-au constituit.
\n
190.Având în vedere aceste caractere juridice ale dreptului de administrare, Curtea reţine că transferul reglementat de legea criticată, din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, şi în administrarea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, nu poate echivala cu operaţiunea juridică de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unităţile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică. Mai mult, transmiţând însuşi dreptul de proprietate publică către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în acelaşi timp şi dreptul de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai l-a transmis.
\n
191.Pentru toate aceste considerente, Curtea reţine că modalitatea de constituire a unui drept de administrare asupra bunurilor proprietate publică, supuse transferului interdomenial, în condiţiile legii criticate, este incompatibilă cu noţiunea şi caracterele juridice ale dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de proprietate publică, şi, pe cale de consecinţă, contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră la nivel constituţional modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică. (3.5) Măsuri legislative privind proprietatea publică neconforme art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie 192. De asemenea, în temeiul legii criticate, concomitent cu transmiterea dreptului de proprietate privată, s-a constituit un drept de administrare în favoarea unei instituţii publice locale, asupra bunurilor care au trecut în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, fiind revocat, implicit, dreptul de administrare atribuit ministerului de resort sau serviciilor deconcentrate ale acestuia, după caz (a se vedea, în acest sens, art. 7 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 7 cuprins în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. 7 cuprins în cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură din titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 2 cuprins în cap. III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului).
\n
193.Curtea constată că textele legale enunţate mai sus acreditează existenţa unei identităţi de tratament juridic între dreptul de proprietate publică şi privată a statului în ceea ce priveşte constituirea unui drept real de administrare. Or, Curtea reţine că, de esenţa dreptului real de administrare, astfel cum acesta este consacrat prin art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi prin art. 12 alin. (5) din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, art. 861 alin. (3), art. 866 şi art. 867-870 din Codul civil, este faptul că acesta se constituie doar asupra bunurilor proprietate publică, în timp ce bunurile proprietate privată a statului urmează regimul juridic comun al proprietăţii private.
\n
194.Aşadar, configuraţia juridică dată dreptului de administrare nu este specifică celei consacrată de cadrul legislativ în vigoare. De aceea, Curtea constată că normele menţionate sunt imprecise, ceea ce este de natură a încălca art. 1 alin. (5) din Constituţie şi, pe cale de consecinţă, art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie.
\n
195.O observaţie specială, în acest context, se impune în legătură cu articolul unic cuprins în cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu din titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, care prevede constituirea unui drept de administrare pentru autorităţile administraţiei publice locale ale unităţilor administrativ-teritoriale pe a căror rază teritorială se află anumite plaje din judeţul Constanţa, evidenţiate în anexa nr. 6, care face parte integrantă din lege. Analizând aceste prevederi legale, Curtea observă că statul păstrează dreptul de proprietate publică şi conferă administrarea unei autorităţi a administraţiei publice locale, măsură legislativă care nu este compatibilă cu regimul juridic al dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de proprietate publică, care presupune constituirea acestuia prin acte juridice de drept administrativ, în cadrul unor raporturi de subordonare. Însă din moment ce nu există raporturi de subordonare între Guvern, în calitate de administrator general al bunurilor aparţinând domeniului public al statului, pe de o parte, şi un consiliu local, pe de altă parte, Curtea reţine că imposibilitatea juridică de constituire a dreptului real de administrare indică faptul că intenţia de reglementare vizează transmiterea dreptului de proprietate.
\n
196.Astfel, în vreme ce prevederile articolului unic cuprins în cap. VII din titlul VI al legii criticate par a stabili constituirea unui drept de administrare, dispoziţiile cuprinse în anexa nr. 6, cuprinsă în legea criticată, care enumeră bunurile supuse operaţiunii juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală, se referă la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, aşadar de un transfer de proprietate, ceea ce generează o evidentă antinomie juridică, sub aspectul drepturilor care se transferă/constituie.
\n
197.În concluzie, pentru toate aceste considerente, prevederile articolului unic cuprins în cap. VII din titlul VI şi ale anexei nr. 6 sunt contrare dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) şi art. 136 alin. (4).
\n
198.În legătură cu acest ultim aspect, în acord cu jurisprudenţa sa, (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012), Curtea reţine că existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi anularea unor dispoziţii legale prin intermediul altor prevederi cuprinse în acelaşi act normativ conduce la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei, principiu ce constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.
\n
199.Potrivit art. XIV din titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale, anexele nr. 1-8, supuse analizării în această secţiune, fac parte integrantă din lege şi cuprind enumerarea unor bunuri cu privire la care se reglementează trecerea din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz.
\n
200.Analizând conţinutul listelor cuprinse în anexele nr. 1-8, Curtea constată că bunurile supuse transferului interdomenial nu sunt identificate în mod precis, din punct de vedere al apartenenţei la domeniul public sau privat al statului (anexele nr. 1 şi 2 se referă doar la bunuri proprietate publică; anexa nr. 3 nu precizează, din acest punct de vedere, regimul juridic al bunurilor enumerate), nu este indicat titularul dreptului de administrare (anexa nr. 3) sau nu este precizat, în cazul transferului bunurilor imobile, titlul de proprietate al statului, pentru bunurile aflate în domeniul privat, respectiv, modul de dobândire a bunului aparţinând domeniului public.
\n
201.De asemenea, în cazul transferului bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale, în sensul Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, referitoare la clasificaţia bunurilor din domeniul public al statului, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1.718/2011, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011.
\n
202.În egală măsură, Curtea constată existenţa, în majoritatea cazurilor, a unor valori de inventar neactualizate, contrar art. 2^1, 2^2 şi 2^3 din Ordonanţa Guvernului nr. 81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 624 din 31 august 2003, aprobată prin Legea nr. 493/2003, cu modificările şi completările ulterioare (a se vedea anexele nr. 1-5, nr. 7 şi 8 la legea criticată).
\n
203.Or, având în vedere prevederile art. 1 alin. (2), şi art. 2 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora \"(2) Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept\" şi, respectiv, \"(1) Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ\", Curtea reţine că rigoarea caracteristică normelor de tehnică legislativă impune respectarea unor exigenţe minimale, în vederea asigurării legalităţii mecanismului de transfer reglementat prin legea supusă controlului de constituţionalitate, şi anume: identificarea precisă a regimului juridic al bunurilor supuse transferului, respectiv dacă ele fac parte din domeniul public sau privat al statului; indicarea, pentru fiecare bun în parte, a titularului dreptului de administrare; individualizarea bunurilor, în sensul precizării numărului de carte funciară, inclusiv prin realizarea măsurătorilor cadastrale în vederea înscrierii imobilelor respective în cartea funciară; stabilirea unei valori de inventar actualizate/reale a bunurilor supuse transferului şi, în general, utilizarea unui stil clar şi concis, propriu operaţiunilor juridice reglementate.
\n
204.Astfel, Curtea constată inconsecvenţe de natură terminologică şi contradicţii cu însăşi textele legii, care creează incertitudine sub aspectul operaţiunilor juridice şi a situaţiei bunurilor la care se referă, după cum va fi detaliat în continuare:
\n
A) Anexa nr. 1 - Lista bunurilor proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare 205. Analizând conţinutul acestei anexe, prin raportare la prevederile corespunzătoare din legea criticată, respectiv art. 7 din cap. II cuprins în titlul II, Curtea observă că, deşi, în temeiul prevederii legale incidente, \"bunurile, prevăzute în anexa nr. 1, proprietate privată a statului aflate în administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a serviciilor deconcentrate, instituţiilor publice care se reorganizează, trec în domeniul privat al judeţelor, respectiv al municipiului Bucureşti (...)\", anexa nr. 1 nu conţine nicio referire la bunuri proprietate privată a statului. Dimpotrivă, în titlul acesteia se face vorbire numai de bunuri proprietate publică a statului, astfel încât, în aceste condiţii, ipoteza normei juridice incidente, apare ca fiind lipsită de obiect, determinând o lipsă de claritate, precizie şi previzibilitate a normei juridice.
\n
206.În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.
\n
207.Sub aspectul valorii de inventar, există multe cazuri în care aceasta nu este actualizată. Astfel, valoarea de inventar a unei suprafeţe de livadă de 1.925 mp este de 1 leu (anexa nr. 1, pagina 19, poziţia 9), a unui laborator din cărămidă în suprafaţă construită de 240 mp, cu teren aferent de 4.300 mp, este de 13 lei (pagina 23, poziţia 10), a unui teren arabil de 34,07 de ha este de 1 leu (pagina 25 poziţia 2), a unui imobil denumit \"casa ciobani\" în suprafaţa de 1.000 mp, cu valoare de inventar de 0 lei (pagina 29, poziţia 6) etc.
\n
B) Anexa nr. 2 - Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Culturii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale ca urmare a procesului de descentralizare 208. Curtea constată, în privinţa anexei nr. 2, aceeaşi situaţie juridică echivocă în privinţa bunurilor proprietate privată a statului, la care face referire art. 7, cuprins în cap. II din titlul III, din legea criticată, în sensul că această prevedere legală nu este în concordanţă cu anexa nr. 2, care nu cuprinde nicio distincţie în sensul evidenţierii altor bunuri decât cele proprietate publică a statului.
\n
209.În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.
\n
210.De asemenea, Curtea reţine că în titlul anexei nr. 2 sunt utilizaţi termeni improprii pentru operaţiunile juridice care rezultă din însăşi conţinutul anexei în cauză, respectiv, care sunt reglementate de prevederea legală incidentă. Astfel, deşi din conţinutul anexei nr. 2 rezultă că bunurile sunt în administrarea Ministerului Culturii sau a altor servicii deconcentrate ale acestuia, în titlul acesteia este utilizată sintagma \"bunuri (...) aferente Ministerului Culturii\", sintagmă care nu explicitează ce drept real corespunzător dreptului de proprietate publică exercită Ministerului Culturii.
\n
C) Anexa nr. 3 - Lista bunurilor aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare. Palatele Copiilor, Cluburile elevilor şi Cluburile sportive 211. Curtea reţine şi în acest caz o reglementare confuză din punct de vedere a termenilor juridici folosiţi, de natură a crea o lipsă de certitudine juridică asupra regimului juridic al bunurilor ce fac obiectul legii criticate, în contextul în care titlul anexei nr. 3 se referă la \"bunuri aferente care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale\". Or, operaţiunea juridică de reorganizare nu vizează bunurile, ci persoanele juridice.
\n
212.În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.
\n
213.De asemenea, în cuprinsul anexei, la coloana Denumirea bunului este redată denumirea persoanei juridice care foloseşte imobilul respectiv, iar la coloana Persoana juridică de la care se transmite nu rezultă cine este în prezent titularul dreptului de administrare, care poate fi Ministerul Educaţiei Naţionale sau o altă autoritate publică.
\n
D) Anexa nr. 4 - Lista bunurilor proprietate publică a statului aflate în administrarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, care se transmit în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale ca urmare a procesului de descentralizare 214. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 4 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi \"număr MFP\", (respectiv numărul din inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în sensul Hotărârii Guvernului nr. 1.705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.020 şi 1.020 bis din 21 decembrie 2006, cu modificările şi completările ulterioare), fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.
\n
E) Anexa nr. 5 - Bunuri proprietate privată a statului care fac obiectul descentralizării. Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii descentralizării 215. Curtea reţine că, în ceea ce priveşte bunurile proprietate publică a statului cuprinse în anexă, nu rezultă nici din titlul anexei, nici din cuprinsul acesteia, titularul dreptului de administrare sau situaţia juridică actuală a bunului.
\n
216.În ceea ce priveşte individualizarea bunurilor imobile, nu sunt indicate elementele-cadru de descriere tehnică, respectiv suprafeţele, numărul de carte funciară, datele cadastrale.
\n
217.De asemenea, sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că descrierea tehnică a bunurilor imobile proprietate privată prevede doar suprafaţa în hectare, neexistând niciun element de identificare a terenurilor, cu excepţia localităţilor unde se află acestea. Curtea mai reţine că rubricile din tabel sunt completate selectiv, fără a exista rigoarea caracteristică tehnicii legislative.
\n
F) Anexa nr. 6 - Bunuri proprietate publică a statului care fac obiectul legii descentralizării 218. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 6, care se referă la anumite plaje cu destinaţie turistică situate în judeţul Constanţa, este singura anexă care identifică bunurile enumerate prin numărul de carte funciară, \"număr MFP\", fiind de asemenea prevăzută şi valoarea de inventar.
\n
G) Anexa nr. 7 - A. Lista bunurilor imobile proprietate publică a statului aferente Ministerului Sănătăţii care se transferă autorităţilor administraţiei publice locale B. Bunurile proprietate privată a statului care fac obiectul legii descentralizării 219. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 7 cuprinde bunuri imobile, evidenţiate cu adresă, valoare de inventar şi \"număr MFP\", fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.
\n
H) Anexa nr. 8 - Lista bunurilor aferente serviciilor publice care se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale care se transferă acestora, ca urmare a procesului de descentralizare 220. Sub aspectul individualizării bunurilor, Curtea constată că anexa nr. 8 cuprinde bunuri identificate numai prin \"număr MFP\" (uneori FN), fără valoarea de inventar şi fără a exista individualizarea cu număr de carte funciară.
\n
221.Succinta prezentare a anexelor nr. 1-8, cu raportare la prevederile legii criticate, relevă inconsecvenţe, omisiuni sau contradicţii de natură să afecteze regimul proprietăţii publice şi private a statului, prin incertitudinea creată sub aspectul operaţiunilor juridice şi a situaţiei bunurilor la care se referă.
\n
222.Astfel, Curtea reţine că lipsa unei distincţii clare a bunurilor din domeniul public al statului şi, respectiv, domeniul privat al statului, care fac obiectul trecerii în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, lipsa unei precizări clare a regimului juridic al unor bunuri, despre care se arată doar că sunt \"aferente\" unor ministere, lipsa unei reglementări clare a însăşi măsurii juridice dispuse de lege cu privire la unele dintre bunuri, respectiv plajele cu destinaţie turistică, astfel cum s-a arătat în mod detaliat mai sus, sunt de natură să contravină principiului securităţii raporturilor juridice, în componenta sa referitoare la claritatea, precizia şi previzibilitatea legii, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, ceea ce determină afectarea regimului juridic de proprietate publică.
\n
(4)Concluzii cu privire la încălcarea, prin măsurile de descentralizare şi de transfer masiv de proprietate, a dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 120 şi art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie ... (4.1) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la art. 1 alin. (5) din Constituţie 223. Curtea, în jurisprudenţa sa, a stabilit că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001, sau Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011) şi că \"statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta\" (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că acesta \"implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii\" (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999).
\n
Totodată, principiul securităţii raporturilor juridice civile constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum acesta este consacrat în mod expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală (a se vedea, în acest sens, deciziile nr. 570 din 29 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 404 din 18 iunie 2012, nr. 615 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 454 din 6 iulie 2012, nr. 980 şi nr. 981 din 22 noiembrie 2012, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 şi, respectiv, nr. 58 din 25 ianuarie 2013 sau nr. 19 din 22 ianuarie 2013).
\n
224.Curtea a mai reţinut că \"principiul legalităţii este unul de rang constituţional\" (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009), astfel încât \"încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie\" (a se vedea Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).
\n
225.Curtea reţine că una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative. În acest sens, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar şi precis pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezultă dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).
\n
226.În privinţa incidenţei normelor de tehnică legislativă în cadrul controlului de constituţionalitate, Curtea a mai arătat că deşi ele \"nu au valoare constituţională, [...] prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesară\" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, Decizia nr. 681 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 447 din 29 noiembrie 2013, citată mai sus, Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014). De aceea, \"nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii\" (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 şi Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, anterior citate).
\n
227.Se mai reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, instanţa constituţională este o \"instituţie fundamentală a statului, cu rol de garant al supremaţiei Constituţiei, al statului de drept şi al principiului separaţiei şi echilibrului puterilor\" (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012). Toate acestea presupun, printre altele, competenţa Curţii, în limitele Constituţiei, desigur, de a asigura conformitatea întregului fond activ al legislaţiei cu normele şi principiile fundamentale (Decizia nr. 728 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012). (4.2) Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu privire la noţiunile de claritate a legii şi securitate a raporturilor juridice 228. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că sintagma \"prevăzut de lege\" înseamnă nu doar o anume bază legală în dreptul intern, dar şi calitatea legii în cauză: astfel, aceasta trebuie să fie accesibilă şi previzibilă (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, sau Hotărârea din 16 februarie 2000, pronunţată în Cauza Amann împotriva Elveţiei, paragraful 50). Curtea a mai stabilit, potrivit jurisprudenţei sale constante, că sintagmele \"«prevăzute de lege» [...] au legătură [...] cu calitatea legii respective: ele cer accesibilitatea acesteia la persoanele interesate şi o formulare destul de precisă pentru a le permite, înconjurându-se, la nevoie, de sfaturi înţelepte, să prevadă, la un nivel rezonabil în împrejurările cauzei, consecinţele care ar putea rezultă dintr-o anumită acţiune\" (Hotărârea din 8 iunie 2006, pronunţată în Cauza Lupşa împotriva României, paragraful 32).
\n
229.De asemenea, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a stabilit că principiul securităţii raporturilor juridice decurge implicit din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi constituie unul dintre principiile fundamentale ale statului de drept. În acest sens sunt hotărârile din 6 decembrie 2007, 2 iulie 2009, 2 noiembrie 2010, 20 octombrie 2011 sau 16 iulie 2013, pronunţate în cauzele Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 39, Iordan Iordanov şi alţii împotriva Bulgariei, paragraful 47, Ştefănică şi alţii împotriva României, paragraful 31, Nejdet Şahin şi Perihan Şahin împotriva Turciei, paragraful 56, respectiv Remuszko împotriva Poloniei, paragraful 92.
\n
230.Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai statuat că, odată ce statul adoptă o soluţie, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate şi coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluţii [Hotărârea din 1 decembrie 2005 pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, sau Hotărârea din 6 decembrie 2007 pronunţată în Cauza Beian împotriva României (nr. 1), paragraful 33].
\n
231.De asemenea, jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut în mod implicit necesitatea respectării aşteptărilor legitime ale cetăţenilor cărora li se adresează o reglementare legală, spre exemplu, în Hotărârea din 15 iulie 2004, pronunţată în Cauza C-459/02 - Willy Gerekens şi Asociaţia agricolă Procol pentru promovarea comercializării produselor lactate împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, paragrafele 23 şi 24, sau Hotărârea din 29 iunie 2010, pronunţată în Cauza C-550/09 - Proces penal împotriva lui E. şi F., paragraful 59. (4.3) Neconstituţionalitatea măsurilor de descentralizare şi de transfer masiv de bunuri din proprietatea publică/privată a statului 232. Având în vedere cele reţinute la paragrafele 91-222 ale prezentei decizii, Curtea constată că legea criticată, în ansamblul său, nu se circumscrie cadrului normativ prevăzut prin Legea-cadru nr. 195/2006 şi instituie, în mod nepermis, un mecanism derogatoriu imprecis de la legi-cadru în materia proprietăţii, şi anume Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În acest sens sunt art. 6 şi 7 cuprinse în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul II - Măsuri de descentralizare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale, art. 6 şi 7 cuprinse în cap.
\n
II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul III - Măsuri de descentralizare în domeniul culturii, art. II şi III cuprinse în titlul V - Măsuri de decentralizare în domeniul învăţământului preuniversitar, art. 4 din cap. II - Dispoziţii privind direcţiile judeţene pentru protecţia mediului, art. 6 şi 7 din cap. III - Dispoziţii referitoare la pescuit şi acvacultură, articolul unic din cap. VII - Dispoziţii finale cu privire la prezentul titlu, toate cuprinse în titlul VI - Măsuri de descentralizare în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, art. 1 şi 2 cuprinse în cap. II - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VII - Măsuri de descentralizare în domeniul sănătăţii, art. 1 şi 2 cuprinse în cap.
\n
III - Prevederi referitoare la aplicarea prezentului titlu din titlul VIII - Măsuri de descentralizare în domeniul tineretului şi sportului), analizate la paragrafele 172-222.
\n
233.Astfel, respectarea legilor este o obligaţie fundamentală într-un stat de drept, iar orice acţiune a autorităţilor publice trebuie să fie subsumată acestui obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent şi modul de operare a derogărilor realizate prin legea criticată de la acesta reprezintă o încălcare de către Guvern şi Parlament a obligaţiilor impuse prin art. 1 alin. (5) din Constituţie. O atare conduită pune serioase semne de întrebare cu privire la securitatea raporturilor juridice, întrucât echivalează cu posibilitatea autorităţilor publice de a ocoli cadrul legal oricând şi în orice condiţii în timp ce cetăţenilor li se impune respectarea acestuia. De altfel, Curtea a statuat în mod constant că \"principiul supremaţiei Constituţiei şi principiul legalităţii sunt de esenţa cerinţelor statului de drept, în sensul prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (2), conform cărora «Nimeni nu este mai presus de lege»\"(a se vedea Decizia nr. 53 din 25 ianuarie 2011).
\n
234.De asemenea, legea criticată cuprinde o multitudine de dispoziţii care sunt lipsite de claritate precizie şi previzibilitate. Cu titlu exemplificativ Curtea reţine următoarele dispoziţii legale:
\n
-dispoziţiile articolului unic pct. 12 din cap. III al titlului III referitoare la comisiile zonale ale monumentelor istorice, care nu au fost corelate cu întreg ansamblul normativ al legii;
\n
-prevederile art. I din titlul IV referitoare la lit. d), g), h), i), şi j) - cu privire la \"activităţile turistice pe plajă\" ale noului art. 20 alin. (1), precum şi la lit. f) al noului art. 20 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 58/1998; conţinutul lor normativ fie nu a fost corelat cu celelalte prevederi ale legii (existând suprapuneri de competenţe), fie folosesc noţiuni improprii care relativizează înţelesul termenilor consacraţi în domeniul reglementat, fie modul de exprimare este unul ambiguu ce poate da naştere la interpretări diverse;
\n
-titlul V nu stabileşte subordonarea palatelor, cluburilor copiilor şi elevilor, precum şi a cluburilor sportive şcolare (de abia anexa nr. 3 la lege prevede că acestea se reorganizează în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale), nu prevede autoritatea competentă să numească directorii acestora, foloseşte termenul \"extracurriculare\" pentru a desemna activităţile \"extraşcolare\" (termen folosit pe tot parcursul Legii nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare), iar art. II al acestui titlu califică unităţile menţionate ca fiind bunuri;
\n
-articolul unic cuprins în cap. VII din titlul VI al legii criticate pare a stabili constituirea unui drept de administrare, în vreme ce dispoziţiile cuprinse în anexa nr. 6 la legea criticată, care enumeră bunurile supuse operaţiunii juridice reglementate prin aceeaşi prevedere legală, se referă la o transmitere a bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, aşadar la o transmitere a dreptului de proprietate;
\n
-prevederile art. I pct. 2 cuprins în cap. I din titlul VII referitoare la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, cu modificările şi completările ulterioare, conţin sintagma \"pe lângă direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti funcţionează (...)\", astfel încât nu se înţelege dacă centrele care funcţionează \"pe lângă\" sunt în cadrul direcţiilor de sănătate publică;
\n
-lit. o) şi ş) din articolul unic alin. (5) din cap. I al titlului VIII se repetă, iar alin. (7) al aceluiaşi articol unic tratează casele de cultură ale studenţilor şi cluburile sportive ca fiind bunuri, şi nu instituţii publice. De asemenea, nu se dispune cu privire la subordonarea caselor de cultură ale studenţilor şi nici cu privire la titularul dreptului de numire a conducătorilor direcţiilor judeţene pentru sport şi tineret;
\n
-art. 7 cuprins în cap. II din titlul II şi art. 7, cuprins în cap. II din titlul III, respectiv anexa nr. 1 şi anexa nr. 2 sunt necorelate, acestea din urmă neconţinând nicio referire la bunuri proprietate privată a statului;
\n
-la anexa nr. 3, în coloana Denumirea bunului, este redată denumirea persoanei juridice care foloseşte imobilul supus procedurii de transfer;
\n
-la anexa nr. 5 rubricile din tabel sunt completate selectiv, fără a exista rigoarea caracteristică tehnicii legislative.
\n
235.Toate acestea demonstrează că legea criticată nu respectă exigenţele constituţionale referitoare la calitatea legii. Respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară, precisă şi previzibilă, întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii. De aceea, legiuitorul trebuie să manifeste o deosebită atenţie atunci când adoptă un act normativ.
\n
236.În consecinţă, legea criticată este contrară art. 1 alin. (5) din Constituţie sub aspectul cerinţei de calitate a legii, ceea ce afectează, în mod implicit, şi principiul securităţii raporturilor juridice, dimensiune inerentă a statului de drept. Astfel, Curtea reţine încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.
\n
237.Pentru a întregi imaginea asupra problemelor de tehnică legislativă pe care le ridică dispoziţiile legale criticate, Curtea mai reţine şi existenţa altor deficienţe de reglementare cuprinse în titlul X - Dispoziţii tranzitorii şi finale al legii.
\n
238.Potrivit art. III, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii, ministerele şi celelalte organe de specialitate care au transferat atribuţii şi competenţe, potrivit acestei legi, au obligaţia \"să supună spre aprobare Guvernului proiectele de acte normative de modificare a legislaţiei în domeniul de competenţă a acestora, precum şi cele care reglementează organizarea şi funcţionarea lor, în conformitate cu diminuarea numărului de personal, atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin prezenta lege\". Or, deşi legea se fundamentează, potrivit expunerii de motive a acesteia, pe analiza a peste 500 de acte normative, modificările şi completările exprese aduse cadrului normativ vizează un număr de 12 acte normative. În aceste condiţii, se constată că un număr mare de acte normative primare sau secundare au fost modificate şi completate implicit, fără a fi, prin urmare, identificate expres în textul legii. Apare astfel imaginea unui domeniu foarte vast de reglementare - neidentificat în concret - în care noul act normativ aduce \"unele\" modificări, ce vor fi urmate de multe alte modificări, de asemenea neidentificate în vreun fel, lăsându-se la latitudinea autorităţilor publice iniţiativa corelărilor legislative. Mai mult, această iniţiativă trebuie să se realizeze într-un termen scurt de 30 de zile, în condiţiile în care nici legea criticată - care a parcurs un lung proces de pregătire - nu a reuşit să identifice actele normative modificate/completate.
\n
239.Curtea observă, aşadar, că dispoziţiile tranzitorii şi finale ale legii criticate nu se referă la elaborarea subsecventă a unor norme de aplicare, ci a unor \"acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă\" al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Prin urmare, există incertitudine juridică asupra măsurilor pe care autorităţile publice menţionate la art. III trebuie să le întreprindă în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii.
\n
240.Caracterul eterogen al reglementării, precum şi lipsa unei individualizări a \"măsurilor de modificare\" a legislaţiei pe care aceasta le determină pun sub semnul întrebării eficienţa măsurilor pe care le prevede şi stabilitatea legislaţiei în toate domeniile pe care legea criticată le antamează. În aceste condiţii, termenul de 60 de zile prevăzut de art. IV cu privire la încheierea protocolului de predare-primire a structurilor, personalului, mijloacelor fixe, precum şi a bunurilor de natura obiectelor de inventar ce fac obiectul descentralizării devine unul iluzoriu, nereal, ceea ce afectează buna aplicare a legii criticate.
\n
241.Referitor la obligaţia punctuală instituită prin art. V în sarcina Ministerului Finanţelor Publice, ca, pentru proiectele cu finanţare externă rambursabilă contractate de Guvernul României prin acest minister, să \"convină\" cu finanţatorii \"eventualele modificări\" care \"ar putea interveni\" asupra conţinutului acordurilor de împrumut, dincolo de faptul că instituie o obligaţie de realizare a unui acord doar pentru una dintre părţi, se remarcă prin caracterul vag şi imprecis în privinţa consecinţelor actualei reglementări asupra acestor acorduri. De asemenea, textul analizat nu stabileşte nici elementele concrete necesare configurării mandatului Ministerului Finanţelor Publice pentru a \"conveni\" asupra modificărilor pe care le-ar implica prezenta lege asupra acordurilor de împrumut.
\n
242.De asemenea, art. X alin. (2) cuprinde o exprimare lipsită de precizie, respectiv \"(...) autorităţile administraţiei publice locale pot schimba destinaţia bunurilor imobile numai prin hotărâre a Guvernului (...)\". Or, autorităţile publice locale nu sunt competente să adopte hotărâri în sensul art. 108 din Constituţie.
\n
243.În rândul aceloraşi deficienţe ce ţin de nerespectarea calităţii legii, circumscrisă textului art. 1 alin. (5) din Constituţie, se remarcă şi art. XII, potrivit căruia \"În cazul în care există conflict cu prevederile din alte acte normative care reglementează domenii ce au făcut deja obiectul descentralizării, prevalează prevederile prezentei legi vizând competenţele şi atribuţiile descentralizate ale autorităţilor administraţiei publice locale\". Curtea constată că textul de lege menţionat nu respectă nici normele referitoare la abrogarea expresă şi nici cele referitoare la abrogarea implicită, inducând, printr-o exprimare juridică improprie, ideea unui test comparativ pe care interpretul legii - oricare ar fi acela - trebuie să îl realizeze, între mai multe legi speciale în aceeaşi materie, pentru identificarea reglementării aplicabile şi a domeniilor în care aceasta se aplică. Aceasta constituie o sursă de profundă instabilitate şi lipsă de previzibilitate a reglementării, fiind premisa creării de interpretări divergente.
\n
244.Curtea constată că art. XII este o reglementare improprie, care excedează cadrului stabilit prin Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Or, evenimentele legislative ce pot interveni pe durata de existenţă a unui act normativ sunt prevăzute, în mod expres, în capitolul VI - Modificarea, completarea, abrogarea şi alte evenimente legislative din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Numai Constituţia prevede la art. 20 alin. (2) că \"Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile\", însă o asemenea reglementare are în vedere conflictul de norme între actele naţionale şi cele internaţionale.
\n
În cauza de faţă nu se pune problema unui asemenea conflict, iar normele naţionale, din punct de vedere normativ, ies din fondul activ al legislaţiei fie prin modificare, completare sau abrogare conform regulilor stabilite în Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fie ca urmare a constatării neconstituţionalităţii acestora. În aceste condiţii, legiuitorul, în privinţa evenimentelor legislative, trebuie să se circumscrie în activitatea sa regulilor prevăzute de Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Aşadar, Curtea constată că legiuitorul a lăsat la aprecierea destinatarului normei, a autorităţilor publice învestite cu executarea şi aplicarea legii, fixarea cadrului normativ existent în materia descentralizării.
\n
O asemenea dispoziţie legală reglementează, în mod implicit, posibilitatea eliminării selective din fondul activ al legislaţiei a unor prevederi legale în vigoare, ceea ce afectează unitatea şi scopul măsurilor de descentralizare promovate, conferindu-le un caracter aleatoriu. În aceste condiţii, destinatarul normei este pus în situaţia de a alege în mod discreţionar dispoziţiile legale incidente în acest domeniu, contrar regulilor de tehnică legislativă, care obligă legiuitorul la reglementarea relaţiilor sociale cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc [a se vedea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare].
\n
Aşadar, Curtea constată o evidentă încălcare a exigenţelor art. 1 alin. (5) din Constituţie.
\n
245.În privinţa modului în care sunt reglementate măsurile de transmitere a dreptului de proprietate asupra bunurilor din domeniul public/privat al statului în domeniul public/privat al unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea a analizat la paragrafele 172-222 încălcări ale art. 1 alin. (5), art. 120 şi art. 136 alin. (2) şi (4) din Constituţie.
\n
246.Distinct de problemele ce vizează incidenţa art. 1 alin. (5), Curtea constată încălcarea principiului autonomiei locale prin inexistenţa acordului autorităţilor administraţiei publice locale în privinţa preluării în domeniul privat a unităţilor administrativ-teritoriale a unor bunuri din domeniul privat al statului.
\n
247.Curtea mai reţine că transferul masiv de bunuri proprietate publică/privată de la nivel central la cel local, dublat de imprecizia normelor cuprinse în legea criticată, se constituie într-o încălcare a art. 136 alin. (2) şi (4) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Constituţie. Mai mult, acest transfer nu este realizat în scopul realizării efective a competenţelor descentralizate; or, astfel cum s-a arătat la paragraful 160, un asemenea transfer de bunuri, având în vedere obiectul de reglementare a legii, trebuie, realizat în scopul desfăşurării în mod eficient a activităţii noilor structuri, fără a se urmări eludarea scopului urmărit. Aşadar, Curtea reţine, şi sub acest aspect, o încălcare a dispoziţiilor art. 136 alin. (2) coroborate cu art. 1 alin. (5) din Constituţie.
\n
248.Nu în ultimul rând, Curtea mai reţine că legea operează o numerotare inconsecventă a articolelor cuprinse în titlurile I, IV, V, VI - cap. I, VII - cap. I, VIII - cap. II şi X fiind numerotate cu cifre române, în timp ce celelalte articole sunt numerotate cu cifre arabe. Mai mult, la titlul VI - capitolul I se numerotează cu cifre române, în condiţiile în care este vorba de un articol unic. Or, potrivit art. 47 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, \"În cazul actelor normative care au ca obiect modificări sau completări ale altor acte normative, articolele se numerotează cu cifre române, păstrându-se numerotarea cu cifre arabe pentru textele modificate sau completate\". Curtea reţine că numerotarea inconsecventă este dată de faptul că unele dispoziţii legale sunt norme de bază, celelalte fiind modificatoare sau completatoare, însă şi pentru o atare situaţie trebuie respectată Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul fiind obligat să găsească o soluţie unitară pentru o bună integrare din punct de vedere formal a actului normativ în cadrul legislativ existent.
\n
(5)Efectele prezentei decizii a Curţii Constituţionale ...
\n
249.Potrivit jurisprudenţei Curţii, \"situaţia determinată de constatarea neconstituţionalităţii legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa respectivei reglementări\". De aceea, \"opţiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituţională a admis o sesizare de neconstituţionalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului\" (a se vedea Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012).
\n
250.În consecinţă, având în vedere că legea criticată a fost constatată ca fiind neconstituţională în ansamblul său, Curtea reţine că procedura parlamentară cu privire la aceasta a încetat în mod definitiv. De aceea, pentru a reglementa din nou în materia descentralizării, Guvernul sau senatorii şi deputaţii, după caz, trebuie să iniţieze un nou proiect, respectiv propunere legislativă în acest sens.
\n
251.În fine, Curtea constată că atât dispozitivul, cât şi considerentele prezentei decizii sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).
\n
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE:
\n
1.Cu majoritate de voturi, respinge criticile de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică.
\n
2.Cu unanimitate de voturi, admite obiecţia de neconstituţionalitate în ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă şi constată că Legea privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică, în ansamblul ei, este neconstituţională.
\n
Definitivă şi general obligatorie.
\n
Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\n
Pronunţată în şedinţa din data de 10 ianuarie 2014.
\n
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta Magistrat-asistent-şef, Benke Karoly Magistrat-asistent, Irina-Loredana Gulie * OPINIE SEPARATĂ cu privire la neconstituţionalitatea extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică 1. În dezacord cu decizia, adoptată cu majoritate de voturi, de respingere a criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competenţe exercitate de unele ministere şi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi a unor măsuri de reformă privind administraţia publică (pct. 1 din dispozitivul Deciziei nr. 1 din 10 ianuarie 2014), considerăm că această lege este neconstituţională sub aspectul procedurii de adoptare, criticile de neconstituţionalitate extrinsecă fiind întemeiate, pentru următoarele considerente:
\n
I. Scurte consideraţii teoretice cu privire la procedura angajării răspunderii asupra unui proiect de lege 2. Potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, adoptând, în considerarea acestui rol, legi constituţionale, organice şi ordinare [art. 73 alin. (1) din Constituţie]. Această competenţă a Parlamentului, în privinţa legilor organice şi ordinare, poate fi delegată Guvernului în anumite condiţii, prevăzute de art. 115 din Constituţie; acesta din urmă exercită, astfel, o competenţă delegată (şi nu atribuită) de legiferare, putând adopta ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, acte normative de reglementare primară, supuse, în principiu, aprobării Parlamentului. Iniţiativa revizuirii, aşadar de adoptare a legilor constituţionale, este reglementată la art. 150 din Constituţie, în timp ce iniţiativa legislativă - deci, de adoptare a legilor organice şi ordinare - este reglementată la art. 74 din Constituţie.
\n
3.Sub aspectul a ceea ce interesează cauza aflată pe rolul Curţii Constituţionale, se constată că iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor şi senatorilor, precum şi cetăţenilor. Guvernul transmite spre adoptare Parlamentului un proiect de lege, în timp ce deputaţii, senatorii şi cetăţenii prezintă acestuia propuneri legislative.
\n
4.Procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare este reglementată de art. 75 şi art. 76 din Constituţie, aceste texte constituindu-se în dreptul comun în materie. Pe lângă procedura de drept comun/obişnuită de adoptare a legilor (organice/ordinare), legiuitorul constituant a reglementat la art. 114 din Constituţie instituţia angajării răspunderii Guvernului, care se constituie într-o veritabilă procedură specială de adoptare a legilor, derogatorie de la dreptul comun.
\n
5.Angajarea răspunderii Guvernului este o procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conţinutul său este un act ce emană de la executiv şi, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - aşa cum este în speţa de faţă -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Aşa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi care, neurmând procedura parlamentară obişnuită, este practic adoptată tacit în absenţa dezbaterilor, Guvernul ţinând cont sau nu de amendamentele făcute.
\n
6.De asemenea, ea este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite iniţierea unei moţiuni de cenzură, şi de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul îşi angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moţiune nu a fost depusă sau, fiind iniţiată, a fost respinsă.
\n
II. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia angajării răspunderii Guvernului
\n
(1)Decizii relevante în materie ...
\n
7.În ceea ce priveşte procedura prevăzută de dispoziţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora \"Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.\", Curtea Constituţională a stabilit, pe calea interpretării sistematice a Constituţiei, o serie de condiţii şi limite. (1.1) Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009 8. Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate simplificată de legiferare, la care \"[...] trebuie să se ajungă în extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedură de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă.\" Prin aceeaşi decizie, Curtea a mai statuat că \"[...] angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. [...] Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, şi nu Curţii Constituţionale ca garant al supremaţiei Legii fundamentale\". (1.2) Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010 9. Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a subliniat că \"[...] acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare\". (1.3) Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010 10. Prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, Curtea a stabilit criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituţie, respectiv: \"- existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea; - necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; - importanţa domeniului reglementat; - aplicarea imediată a legii în cauză.\"
\n
(1.4) Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 11. Dincolo de aceste criterii, Curtea a mai constatat, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, că este recomandabil ca legile care privesc domenii esenţiale pentru statul de drept, cum ar fi, de exemplu, în materie electorală, \"[...] să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului.\", şi că \"Mecanismul moţiunii de cenzură, reglementat de art. 114 din Constituţie, poate avea caracter iluzoriu atunci când Guvernul dispune de o majoritate sigură în Parlament, adoptarea legii asupra căreia Guvernul îşi angajează răspunderea devenind, în aceste condiţii, o pură formalitate.\" În acelaşi context, Curtea a reţinut că această problematică ţine de buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care trebuie să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituţională, prelungire a principiului separaţiei puterilor în stat.
\n
(2)Condiţiile necesare angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale ...
\n
12.Prin jurisprudenţa citată Curtea Constituţională a fixat condiţiile ce trebuie a fi realizate pentru angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel:
\n
A) angajarea răspunderii Guvernului constituie soluţia ultimă, extremă, de adoptare a legii, în una din ipotezele următoare, care au caracter alternativ:
\n
a)când adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă; ...
\n
b)când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă; ...
\n
B) existenţa unei urgenţe în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea;
\n
C) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;
\n
D) importanţa domeniului reglementat;
\n
E) aplicarea imediată a legii în cauză.
\n
13.Cu privire la efectele deciziilor sale, Curtea Constituţională a statuat în mod constant că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta, aspect reţinut şi în prezenta decizie.
\n
III. Analiza criticilor de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 114 din Constituţie interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale
\n
(1)Angajarea răspunderii Guvernului ca soluţie ultimă, extremă, de adoptare a legii ...
\n
14.Nu sunt îndeplinite în cauză niciuna dintre ipotezele alternative stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
\n
a)Ipoteza în care adoptarea proiectului de lege în procedura obişnuită sau în procedura de urgenţă nu mai este posibilă ...
\n
15.Descentralizarea administrativă a debutat în anul 1991, iar scopul acesteia şi principiile care o guvernează configurează un proces complex, de lungă durată, care impune o continuă monitorizare. De-a lungul timpului au fost adoptate o serie de măsuri în acest sens, iar legea care face obiectul sesizării se adaugă acestor măsuri. Prin urmare, nu există nicio justificare pentru a fi exceptată de la procedura obişnuită de legiferare. Nu s-a demonstrat în cauză vreo imposibilitate a adoptării legii prin procedura obişnuită sau de urgenţă, astfel încât să se susţină recurgerea la o procedură legislativă extremă, cu caracter de ultimă soluţie de legiferare.
\n
16.Mai mult, se observă că în procedura parlamentară obişnuită de legiferare se află şi o Propunere legislativă privind descentralizarea unor servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale către autorităţile administraţiei publice locale. Cu privire la această propunere legislativă, punctul de vedere transmis de Guvern cu Adresa nr. 7.360 din 25 iulie 2013 este negativ. Poziţia Guvernului exprimată în avizul său cuprinde, în linii mari, aceleaşi critici care sunt formulate de autorii prezentei sesizări (încălcarea art. 120 din Constituţie cu referire la principiul autonomiei locale, art. 123 din Constituţie referitor la rolul prefectului, neconcordanţa cu Legea-cadru nr. 195/2006 a descentralizării, respectiv cu regulile generale, etapele şi măsurile care trebuie respectate de către fiecare minister care se descentralizează şi cadrul instituţional al procesului de descentralizare, amploarea procesului de regionalizare-descentralizare).
\n
Guvernul invocă şi un dezacord cu prevederile constituţionale consacrate de art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separaţiei puterilor în stat, deoarece \"întreg procesul de descentralizare administrativă şi financiară ţine exclusiv de competenţa Guvernului, potrivit Legii-cadru nr. 195/2006, Guvernul fiind singurul abilitat să gestioneze întregul proces de descentralizare în conformitate cu principiile, regulile şi cadrul instituţional, astfel cum rezultă din legea descentralizării\".
\n
17.Existenţa unei alte propuneri legislative nu împiedică Guvernul, de plano, să îşi angajeze răspunderea asupra unui nou proiect de lege*1). Cu toate acestea, existenţa propunerii legislative şi poziţionarea Guvernului în raport cu aceasta, în contextul recurgerii, în paralel, la procedura angajării răspunderii asupra unei legi cu acelaşi obiect, sunt de natură să demonstreze că recurgerea la o procedură simplificată de legiferare în cauză nu are caracterul unei măsuri în extremis, ci este mai mult expresia unei pretinse exclusivităţi a Guvernului de a iniţia şi a gestiona problematica descentralizării, inclusiv la nivel de reglementare, în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie referitor la principiul separaţiei puterilor în stat. --------- *1) În acest sens este Decizia Curţii Constituţionale nr. 232 din 10 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 17 iunie 2013.
\n
18.Mai mult, în cazul în care viziunea Guvernului se află în discordanţă cu cea a Parlamentului, cea care prevalează este a organului legiuitor suprem, organul executiv, Guvernul, aflându-se sub control parlamentar, şi nu invers. Astfel, Guvernul avea abilitarea legală de a formula amendamente la proiectul aflat în dezbatere parlamentară, iar în caz de respingere a acestora să pună în executare în totalitate actul normativ astfel adoptat, supremaţia Parlamentului în materie de legiferare fiind incontestabilă.
\n
b)Ipoteza în care structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă ...
\n
19.Structura politică a Parlamentului nu constituia un impediment pentru adoptarea acestui proiect de lege, fiind evident că, în condiţiile unei majorităţi sigure în Parlament, adoptarea legii s-a transformat practic într-o formalitate, mecanismul moţiunii de cenzură fiind ab initio exclus. Guvernul a respins, de altfel, o serie de amendamente aduse legii de către parlamentari cu simpla motivare că acestea nu concordă cu viziunea sa ori a unor ministere*2). --------- *2) A se vedea Fişa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro 20. Din modul în care a acţionat Guvernul în legătură cu modalitatea de adoptare, din poziţia exprimată în punctul de vedere transmis asupra propunerii legislative cu obiect asemănător, ori cu privire la chiar proiectul în cauză, care a generat respingerea amendamentelor care nu corespund viziunii sale, ar rezultă că monopolul legislativ în materie de descentralizare ar trebui să reflecte exclusiv viziunea sa. În aceste condiţii, există posibilitatea de a trage concluzia că, şi în continuare, la modificarea actelor subsecvente sau la descentralizarea altor competenţe, s-ar impune acelaşi procedeu de excepţie.
\n
(2)Importanţa domeniului de reglementare ...
\n
21.Astfel cum s-a reţinut şi în considerentele prezentei decizii, măsurile prevăzute de legea criticată se înscriu într-un amplu proces de reformă administrativă, iar, sub acest aspect, legea ar realiza condiţia referitoare la importanţa domeniului de reglementare.
\n
22.Cu toate acestea, tocmai amploarea şi complexitatea domeniului de reglementare pledează în favoarea recurgerii la procedura obişnuită de legiferare, iar nu la o procedură cu caracter excepţional, caracterizată prin celeritate. În acest caz subzistă ipoteza vizată de Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012 a Curţii Constituţionale, privitoare la reglementarea unui domeniu esenţial pentru statul de drept, situaţie în care se impune ca legile \"să fie dezbătute în Parlament, iar nu adoptate pe calea unei proceduri cu caracter de excepţie, prin care Parlamentul este ocolit, dar obligat la un vot tacit asupra unui conţinut normativ aflat la aprecierea aproape exclusivă a Guvernului.\"
\n
23.De altfel, chiar şi procedura accelerată a angajării răspunderii, restrictivă sub aspectul amendamentelor, a relevat existenţa a numeroase amendamente, în parte admise, care au vizat inclusiv erori materiale. Uneori, aşa-zisele \"erori materiale\" se referă la situaţia juridică a unor imobile care nu aparţin proprietăţii publice, ele aflându-se în proprietate privată*3). Multitudinea amendamentelor formulate demonstrează complexitatea domeniului reglementat şi interesul legiuitorului în dezbaterea parlamentară a proiectului de lege. --------- *3) A se vedea Fişa actului - PL-x nr. 497/2013 - www.cdep.ro 24. Chiar reţinând însă realizarea condiţiei importanţei domeniului de reglementare, aceasta nu poate susţine, în mod singular, constituţionalitatea extrinsecă a legii, întrucât condiţiile angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, astfel cum au fost acestea stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, trebuie întrunite cumulativ.
\n
(3)Criteriile referitoare la urgenţa măsurii, celeritatea procedurii, aplicarea imediată a legii în cauză ...
\n
25.Considerăm că nu este îndeplinită condiţia referitoare la urgenţa măsurii, deoarece nu s-a relevat pericolul pentru vătămarea interesului public determinat de neadoptarea urgentă a măsurilor asumate. Expunerea de motive nu oferă o justificare a motivelor care necesită adoptarea urgentă a măsurilor şi care sunt valorile esenţiale care ar fi salvgardate prin evitarea dezbaterilor parlamentare. Mai mult, nu sunt indicate disfuncţionalităţi în actuala configuraţie a instituţiilor transferate şi care ar fi beneficiul cetăţeanului dacă acele structuri şi competenţe ar fi transferate în subordinea unităţilor administrativ-teritoriale.
\n
26.Argumentele Guvernului privesc adoptarea bugetului pe 2014 şi faptul că în acelaşi an, 2014, începe un nou exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. Se arată că \"în cazul adoptării ulterioare a descentralizării administrative, o serie de competenţe ale serviciilor deconcentrate vor trece în subordinea/coordonarea consiliilor judeţene şi locale, activitatea acestora ar putea fi blocată, cu grave repercusiuni asupra vieţii cetăţenilor, dacă sumele necesare pentru funcţionarea instituţiilor transferate nu vor fi prevăzute în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru 2014\".
\n
27.Or, nu se poate vorbi de un blocaj câtă vreme Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale legii iau în calcul şi prevăd măsuri inclusiv cu privire la situaţia în care descentralizarea structurilor ce fac obiectul legii are loc pe parcursul exerciţiului bugetar al anului 2014 (art. XI pct. 4 din lege). Nu se justifică însă importanţa exerciţiului bugetar al anului bugetar 2014 şi nici care ar fi diferenţa faţă de anii anteriori ori viitori ce ar putea justifica alegerea acestui an. Potrivit Guvernului, de la 1 ianuarie 2014 începe un nou exerciţiu financiar al Uniunii Europene, ceea ce reprezintă o nouă perioadă de alocare a fondurilor europene în intervalul 2014-2020. Se arată că \"în aceste condiţii este esenţial ca transferul de competenţe şi resursele aferente de la administraţia publică centrală către cea locală să aibă loc înainte de începerea noii perioade de programare, astfel încât structurile descentralizate să fie operaţionale şi pregătite pentru elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe\". Guvernul nu a precizat însă cum ar putea influenţa aceste modificări - cuprinzând anumite măsuri de descentralizare în raport cu obiectivele propuse - elaborarea de proiecte în vederea absorbţiei fondurilor europene, în baza noilor competenţe.
\n
28.Mai mult, legea criticată prevede o serie de măsuri a căror derulare este etapizată pe termene, astfel încât măsurile de aplicare, în sensul construirii cadrului legal necesar de către autorităţile implicate, vor fi ulterioare adoptării bugetului pe anul 2014, respectiv începerii noului exerciţiu bugetar la nivelul Uniunii Europene. De altfel, la nivelul Uniunii Europene nu se fac planificări în funcţie de unele sau altele dintre competenţele autorităţilor centrale sau locale ale statelor membre.
\n
29.Acestea demonstrează că legea nu are o aplicare imediată, câtă vreme legiuitorul a fixat intervale de timp în care autorităţile publice trebuie să asigure condiţiile necesare pentru punerea în aplicare a legii.
\n
30.Atrag atenţia în mod particular termenele de 30 şi 60 de zile prevăzute de legea criticată pentru supunerea spre aprobare Guvernului a proiectelor de acte normative de modificare a legislaţiei din domeniul de competenţă al ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care au transferat atribuţii şi competenţe, respectiv emiterea de instrucţiuni-ordine-norme metodologice în vederea corelării cu prevederile acestei legi.
\n
31.Practic, se plasează, într-un termen de 30 de zile, tot efortul de corelare a legislaţiei şi de modificare a cadrului normativ în materiile supuse descentralizării, ulterior adoptării unor măsuri punctuale de descentralizare. Aceste măsuri, astfel cum au fost reglementate, relevă deja probleme de paralelisme, contradicţii, confuzii care fac dificilă adoptarea unor măsuri de corelare într-un interval prefixat de timp în raport cu timpul scurs până la adoptarea legii, dificultăţi la care se adaugă şi cele privind identificarea bunurilor care fac obiectul transferului dreptului de proprietate, cu consecinţe negative şi asupra operaţiunii de predare-primire a bunurilor.
\n
În concluzie, considerăm că adoptarea legii prin angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 114 din Constituţie, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
\n
În egală măsură, angajarea răspunderii Guvernului încalcă prevederile art. 61 alin. (1) referitoare la rolul Parlamentului şi ale art. 102 alin. (1) referitoare la rolul Guvernului şi, prin urmare, legea criticată este contrară dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3), (4) şi (5) referitoare la separaţia puterilor în stat şi respectarea Constituţiei şi a legilor şi la statul de drept.
\n
Judecători Prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru Augustin Zegrean Daniel Marius Morar -------