Din analiza elementelor constitutive ale acestei infracţiuni reiese că această normă este incidentă atunci când prezentarea de către membrii Guvernului a datelor inexacte este rezultatul îndeplinirii unei obligaţii legale faţă de cei îndrituiţi să solicite aceste date, Parlamentul, respectiv Preşedintele României. Or, raportat la starea de fapt descrisă în denunţul formulat şi reţinută în ordonanţa de începere a urmăririi penale emisă de organul judiciar, potrivit căreia \"în mod deliberat ministrul justiţiei a dezinformat Parlamentul României cu privire la intenţiile lui de a promova acte normative [...] prin procedura ordonanţei de urgenţă\" şi că \"în mod deliberat, prim-ministrul României şi ministrul justiţiei l-au dezinformat pe Preşedintele României, înaintea şedinţei de Guvern că nu aveau intenţia să treacă pe ordinea de zi cele două ordonanţe\", Curtea constată că \"datele inexacte\" se referă la necomunicarea unor intenţii, care, în viziunea autorilor denunţului şi a organului judiciar, se converteşte în \"dezinformare\".
\nNicio normă legală sau constituţională nu obligă Guvernul să îl informeze pe Preşedintele României cu privire la \"intenţiile\" sale în sensul includerii pe ordinea de zi a unei şedinţe de Guvern a actelor normative supuse adoptării şi nici să informeze Parlamentul cu privire la \"intenţia\" sa de a adopta ordonanţe de urgenţă. Cu privire la acest din urmă aspect, singura obligaţie a Guvernului este de a depune, după adoptare, ordonanţa de urgenţă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă pentru ca aceasta să intre în vigoare, conform art. 115 alin. (5) din Constituţie.
\nMai mult, acţiunea Ministerului Public creează o presiune asupra membrilor Guvernului care afectează buna funcţionare a acestei autorităţi sub aspectul actului legiferării, având drept consecinţă descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat de a-şi exercita atribuţiile constituţionale. Declanşarea unei ample anchete penale care s-a concretizat prin descinderi la Ministerul Justiţiei, ridicarea de acte, audierea unui număr mare de funcţionari publici, secretari de stat şi miniştri a determinat o stare de tensiune, de presiune psihică, chiar pe durata derulării unor proceduri de legiferare, creându-se premisele unui blocaj în activitatea de legiferare. Astfel, sub imperiul unei temeri declanşate de activitatea de cercetare penală şi de formularea unor viitoare acuzaţii care pot determina incidenţa răspunderii penale, Guvernul este blocat în activitatea sa de legiuitor.
\nÎmprejurarea creată goleşte de conţinut garanţia constituţională referitoare la imunitatea inerentă actului decizional de legiferare, de care beneficiază membrii Guvernului, garanţie care are ca scop tocmai protejarea mandatului faţă de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcţia de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi legilor. Prin conduita sa, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie a acţionat ultra vires, şi-a arogat o competenţă pe care nu o posedă - controlul modului de adoptare a unui act normativ, sub aspectul legalităţii şi oportunităţii sale, ceea ce a afectat buna funcţionare a unei autorităţi, care îşi are remediul în dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, care prevăd soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice de către Curtea Constituţională.
\nConstată că a existat şi există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, generat de acţiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie de a-şi aroga atribuţia de a verifica legalitatea şi oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competenţelor constituţionale ale Guvernului şi Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (5) din Constituţie, respectiv ale Curţii Constituţionale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituţie.
\nDefinitivă şi general obligatorie.
\nDecizia se comunică preşedintelui Senatului României, Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\nPronunţată în şedinţa din 27 februarie 2017.
\nPREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu * OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată cu majoritate de voturi de Curtea Constituţională, considerăm că instanţa de contencios constituţional ar fi trebuit să constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, deoarece, faţă de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de iniţiere şi adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.
\nMotive:
\nI. Interpretarea sintagmei \"conflict juridic de natură constituţională\".
\nReamintim, mai întâi, jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a definit sintagma \"conflict juridic de natură constituţională\" dintre autorităţi publice, pentru a proceda, apoi, la examinarea situaţiei dedusă judecăţii, în raport de cadrul fixat chiar de instanţa constituţională pentru acest tip de cauze.
\nAstfel, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că un conflict juridic de natură constituţională presupune \"acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor\".
\nDe asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: \"Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale.\"
\nÎn sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie \"stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea\". Prin urmare, noţiunea de conflict juridic de natură constituţională \"vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei\" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009).
\nII. Motivarea Preşedintelui Senatului, autor al sesizării. Obiectul verificărilor Curţii Constituţionale în cadrul cererilor de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională.
\nÎn esenţă, prin cererea formulată în prezenta cauză, s-a solicitat instanţei de contencios constituţional să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Ministerul Public, prin Direcţia Naţională Anticorupţie, generat \"prin acţiunea procurorilor de verificare a oportunităţii şi circumstanţelor elaborării proiectului de act normativ\", cu referire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. De asemenea, s-a solicitat Curţii Constituţionale să statueze \"faptul că, pe viitor, organele de urmărire penală nu pot ancheta oportunitatea actelor normative.\"
\nFaţă de aceste solicitări, şi în raport cu cadrul specific de soluţionare a unui conflict juridic de natură constituţională, Curtea Constituţională trebuia să verifice dacă \"acţiunea procurorilor\", respectiv actele concrete realizate de aceştia, în această cauză, au depăşit competenţa constituţională a Ministerului Public, încălcând-o pe cea a Guvernului de adoptare a unui act normativ concret, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, şi apoi să statueze, pentru viitor, asupra competenţei celor două autorităţi publice părţi în conflict. Altfel spus, nu s-a cerut Curţii Constituţionale doar pronunţarea unei decizii de principiu, ci pronunţarea mai întâi asupra unor acte şi acţiuni concrete ale unei autorităţi publice (Ministerul Public), şi a efectului acestora, nu doar a aptitudinii lor, de a determina un conflict juridic de natură constituţională, şi abia apoi, în situaţia constatării unui astfel de conflict, să statueze de principiu în sensul arătat.
\nVom examina aşadar, în continuare, actele şi lucrările dosarului, cu raportare la competenţele celor două autorităţi publice pretins a fi într-un conflict juridic de natură constituţională, pentru a conchide asupra modului în care au fost respectate aceste competenţe prin actele/acţiunile concrete întreprinse, şi a soluţiei pe care Curtea ar fi trebuit, în consecinţă, să o pronunţe.
\nIII. Actele şi lucrările dosarului Întrucât cererea Preşedintelui Senatului nu a fost însoţită de nicio probă în susţinerea sa, pentru soluţionarea acestei cauze Curtea Constituţională s-a adresat Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru comunicarea de documente din dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, respectiv actul/actele de sesizare şi ordonanţele de începere a urmăririi penale in rem/in personam la care sesizarea înregistrată pe rolul Curţii Constituţionale făcea referire.
\nFaţă de actele comunicate, precum şi faţă de cele depuse în şedinţa publică a Curţii Constituţionale din data de 27 februarie 2017, rezultă următoarea situaţie de fapt, respectiv acte/acţiuni/fapte concrete realizate în cauză:
\nAcestea sunt singurele documente aflate în dosarul cauzei din care rezultă activitatea desfăşurată de Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, activitate despre care se susţine de către autorul sesizării că ar privi anchetarea \"oportunităţii\" şi \"circumstanţelor\" adoptării proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.
\nÎn opinia noastră, actele depuse la dosar probează anchetarea unor posibile infracţiuni săvârşite în procesul de adoptare a actului normativ menţionat (aşadar \"circumstanţele\" din această perspectivă), sens în care ne vom referi în cele ce urmează la competenţa Guvernului şi formele de control al activităţii de legiferare a acestuia, precum şi la competenţa Ministerului Public.
\nIV. Cadrul constituţional al competenţei Guvernului de adoptare a ordonanţelor de urgenţă. Forme de control al respectării cadrului constituţional de referinţă.
\nInstituţia delegării legislative este reglementată de prevederile art. 115 din Constituţie, caracterizându-se prin statutul său de excepţie în materia legiferării. Plenitudinea competenţei de legiferare revine Parlamentului, în conformitate cu art. 61 din Constituţie. Cât priveşte Guvernul, rolul său fundamental este acela ca, \"potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament\", să asigure \"realizarea politicii interne şi externe a ţării\" şi să exercite \"conducerea generală a administraţiei publice\"[art. 102 alin. (1) din Constituţie]. În considerarea acestui statut special, limitele legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă sunt stabilite la nivel constituţional şi, tot la nivel constituţional, sunt prevăzute mecanismele de control al respectării acestor limite.
\nDistingem astfel, în raport cu ansamblul normelor constituţionale, între controlul de oportunitate şi controlul de legalitate a adoptării ordonanţelor de urgenţă, cu precizarea că nu vom dezvolta în acest cadru complexa problematică a raportului dintre oportunitate şi legalitate şi faţetele sale, ci doar vom evidenţia aceste elemente cu raportare la cauza dedusă judecăţii Curţii Constituţionale, respectiv pentru ilustrarea interferenţelor de competenţe constituţionale pe care le implică examinarea oportunităţii şi, respectiv, a legalităţii adoptării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.
\nOportunitatea constituie o consecinţă a dreptului de apreciere a autorităţii emitente a ordonanţei de urgenţă. Cu referire la oportunitatea actelor administrative, doctrina de specialitate a reţinut că se referă la \"realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termenul optim, cu cheltuieli minime (...), precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii\"*1), definiţie ce poate fi reţinută, mutatis mutandis, şi pentru materia pe care o analizăm aici. Libertatea de apreciere a oportunităţii actelor administrative nu contravine de plano principiului legalităţii, întrucât \"puterea discreţionară nu înseamnă o libertate în afara legii, ci una permisă de lege.\"*2) Controlul de oportunitate a adoptării ordonanţelor de urgenţă este unul eminamente politic, exercitat de Parlament. Astfel cum s-a arătat însă în doctrina de specialitate, controlul politic nu exclude, ci \"implică el însuşi consecinţe juridice sau provoacă eventuala producere a unor asemenea consecinţe.\"*3) Notă ... ────────── *1) I. Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti, p. 240. *2) R.A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p. 165. *3) I. Deleanu - Instituţii şi proceduri constituţionale - în dreptul român şi în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 662. ────────── Cât priveşte controlul de legalitate, acesta este realizat, de asemenea, de către Parlament, care poate respinge, prin lege, ordonanţa de urgenţă, în condiţiile şi cu consecinţele prevăzute de art. 115 din Constituţie. De asemenea, acesta se poate materializa sub forma unui control de constituţionalitate, specific şi specializat, sens în care sunt dispoziţiile exprese ale art. 146 lit. d), care stabilesc competenţa Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor, dar şi prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora \"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.\"
\nControlul de constituţionalitate, exercitat de către Curtea Constituţională în baza unei competenţe specifice, stabilite de legea fundamentală, şi care poate conduce la constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă a Guvernului, cu consecinţele prevăzute de art. 147 din Constituţie, nu exclude controlul de legalitate exercitat de Parlament.
\nAltfel spus, chiar dacă nu există o sesizare a Curţii Constituţionale şi, prin urmare, o decizie de constatare a neconstituţionalităţii, nimic nu împiedică Parlamentul să constate el însuşi, cu ocazia dezbaterii ordonanţei de urgenţă, încălcarea de către aceasta a normelor constituţionale de referinţă, şi să o respingă în consecinţă. Aşa cum s-a precizat şi în doctrină, cu referire la actele Guvernului, atunci când o comisie parlamentară ar constata că \"unele acte ale Guvernului sunt cel puţin discutabile sub aspectul legalităţii sau/şi al oportunităţii lor, ea ar trebui să sesizeze Camera sau, după caz, Parlamentul, pentru ca acesta să decidă: fie în sensul anulării (...), fie în sensul obligării Guvernului să emită un alt act, legal şi oportun, fie în sensul sesizării organelor judiciare, dacă s-au săvârşit infracţiuni.\"*4) Acelaşi autor precizează că \"în orice caz, dacă nu există temeiuri de natură penală, controlul n-ar putea aparţine organelor judiciare.\"*5) Notă ... ────────── *4) Op.cit., p. 663. *5) Ibidem, p. 664. ────────── Per a contrario, dacă există temeiuri de natură penală (fapte prevăzute de legea penală), controlul (în legătură cu un act emis de Guvern, fie că este individual, fie că este normativ) aparţine şi organelor autorităţii judecătoreşti (Ministerul Public, instanţele de judecată), conform atribuţiilor lor constituţionale şi legale.
\nÎn concluzie, controlul de oportunitate şi cel de legalitate al ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului interferează, iar dimensiunea legalităţii şi a controlului circumscris acesteia cuprinde şi controlul respectării legii penale în procesul de adoptare a acestei categorii de acte normative.
\nTot astfel, existenţa oricăruia dintre remediile enunţate, fie sub aspectul controlului de oportunitate, fie al celui de legalitate, nu le exclude pe celelalte, întrucât fiecare dintre autorităţile implicate acţionează în temeiul şi în limitele unei competenţe specifice, sens în care ne vom referi în continuare la competenţa Ministerului Public.
\nAcesta este, de altfel, şi sensul Raportului privind \"Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului\" (adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni plenare, desfăşurate la Veneţia, în 8-9 martie 2013), în care se distinge între răspunderea \"politică\", \"legală\" şi \"penală\" a miniştrilor, arătându-se, la pct. 10, următoarele: răspunderea politică şi cea legală a membrilor Guvernului pot fi concepute precum două cercuri, dintre care cel referitor la răspunderea politică este cel mai larg, acoperind în principiu tot ceea ce face un ministru; răspunderea legală este un concept mult mai restrâns, acoperind numai situaţiile în care un ministru încalcă legea, şi aceasta poate atrage sancţiuni penale ori alte forme de sancţionare; ca urmare, răspunderea penală a miniştrilor este o subcategorie a răspunderii legale. Concluziile Comisiei, începând cu pct. 105 din Raport, sunt tocmai în sensul că abilitatea unui sistem constituţional naţional de a separa şi distinge între răspunderea politică şi cea penală a miniştrilor este un semn al nivelului de maturitate şi de bună funcţionare a democraţiei, precum şi de respectare a statului de drept. Mai exact, ambele forme de răspundere subzistă, fiind guvernate de norme distincte şi presupunând implicarea unor autorităţi distincte, cu competenţe specifice.
\nV. Cadrul constituţional al competenţei Ministerului Public. Dezvoltarea infraconstituţională prin normele de procedură penală.
\nÎn dezvoltarea normelor constituţionale de referinţă, art. 63 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară stabileşte următoarele atribuţii ale Ministerul Public, prin procurori: \"a) efectuează urmărirea penală în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege şi participă, potrivit legii, la soluţionarea conflictelor prin mijloace alternative;
\nCu referire specială la atribuţiile Direcţiei Naţionale Anticorupţie, reţinem prevederile art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, potrivit cărora acestea constau în \"a)efectuarea urmăririi penale, în condiţiile prevăzute în Codul de procedură penală, în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie şi în prezenta ordonanţă de urgenţă, pentru infracţiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 care sunt, potrivit art. 13, în competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie\". Totodată, potrivit art. 22 din Legea nr. 78/2000 şi art. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, procurorii din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie efectuează, în mod obligatoriu, urmărirea penală pentru infracţiunile date în competenţa acestei structuri.
\nÎn conformitate cu art. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, \"dispoziţiile din Codul de procedură penală, dispoziţiile procedurale din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie şi din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, se aplică în mod corespunzător şi în cauzele de competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie.\"
\nSesizarea organelor de urmărire penală impune acestora efectuarea de acte procedurale care implică verificarea regularităţii sesizării şi administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obţinute informaţiile necesare pentru dispunerea unei soluţii.
\nExaminarea sesizării reprezintă o etapă prealabilă declanşării procesului penal, care vizează regularitatea actului de sesizare, competenţa organului judiciar şi eventuala existenţă a unor impedimente dintre cele prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, impedimente care trebuie să rezulte, fără echivoc, din cuprinsul sesizării.
\nAstfel, în conformitate cu prevederile art. 294 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Examinarea sesizării: \"(1) La primirea sesizării, organul de urmărire penală procedează la verificarea competenţei sale, iar în cazul prevăzut la art. 58 alin. (3) înaintează procurorului cauza, împreună cu propunerea de trimitere a sesizării organului competent.
\nÎn doctrină au fost calificate ca fiind astfel de impedimente, care au drept consecinţă clasarea directă a sesizării, situaţiile de ordinul evidenţei, care pot fi încadrate, în mod direct, în cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, iar nu acele situaţii care presupun efectuarea de cercetări, administrarea de probe, pentru a se putea constata incidenţa cazurilor de împiedicare a punerii în mişcare sau de exercitare a acţiunii penale. Constituie exemple de astfel de situaţii, acelea în care plângerea ori denunţul vizează fapte pentru care s-a împlinit termenul de prescripţie a răspunderii penale ori fapte care au fost săvârşite de un minor care nu răspunde penal.
\nÎn cauza de faţă asemenea impedimente (de ordinul evidenţei şi care nu implicau efectuarea de cercetări) nu au reieşit direct din conţinutul sesizării, astfel că, în mod corect, organul de urmărire penală (procurorul) a dispus începerea urmăririi penale, conform art. 305 din Codul de procedură penală. Dimpotrivă, în cuprinsul sesizării erau reclamate fapte penale concrete ce se impuneau a fi investigate.
\nÎn doctrină s-au analizat sintagmele utilizate de legiuitor în definiţia obiectului urmăririi penale, arătându-se că prin \"strângerea probelor necesare\" se înţelege operaţiile de descoperire, de adunare şi de conservare a probelor, fără de care nu s-ar putea cunoaşte dacă s-a comis sau nu o faptă care ar putea fi o infracţiune şi dacă cel presupus că a săvârşit-o este făptuitorul. Prin \"existenţa infracţiunilor\" se înţelege în primul rând existenţa materială a unei fapte şi, în al doilea rând, dacă acea faptă este prevăzută de legea penală şi constituie o tentativă pedepsibilă sau o faptă consumată. Prin expresia \"identificarea făptuitorului\" se înţelege că probele adunate trebuie să procure şi date necesare pentru cunoaşterea făptuitorilor (autori, instigatori, complici), atât în privinţa persoanei lor fizice, cât şi cu privire la identitate. Prin \"stabilirea răspunderii\" se înţelege că probele necesare trebuie să privească nu numai materialitatea faptelor, ci şi date suficiente pentru a se putea cunoaşte dacă făptuitorii au lucrat sau nu în mod vinovat, dacă pot fi traşi la răspundere penală pentru faptele săvârşite şi \"dacă este sau nu cazul\" să se dispună trimiterea în judecată.
\nMenţionăm totodată că, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum şi pentru completarea art. 31 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 23 mai 2016, art. 305 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Începerea urmăririi penale, a căpătat o nouă redactare, cu importante consecinţe juridice.
\nAstfel, în redactarea anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, art. 305 din Codul de procedură penală avea următorul cuprins: \"(1) Când actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege şi se constată că nu există vreunul dintre cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale prevăzute la art. 16 alin. (1), organul de urmărire penală dispune începerea urmăririi penale cu privire la faptă.
\nÎn redactarea dată prin art. II pct. 76 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, în vigoare de la data de 23 mai 2016, art. 305 din Codul de procedură penală are următorul cuprins: \"(1) Când actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege, organul de urmărire penală dispune începerea urmăririi penale cu privire la fapta săvârşită ori a cărei săvârşire se pregăteşte, chiar dacă autorul este indicat sau cunoscut.
\nDe asemenea, potrivit art. 306 alin. (1)-(3) din Codul de procedură penală, \"(1) Pentru realizarea obiectului urmăririi penale, organele de cercetare penală au obligaţia ca, după sesizare, să caute şi să strângă datele ori informaţiile cu privire la existenţa infracţiunilor şi identificarea persoanelor care au săvârşit infracţiuni, să ia măsuri pentru limitarea consecinţelor acestora, să strângă şi să administreze probele cu respectarea prevederilor art. 100 şi 101.
\nAşadar, din data de 23 mai 2016 (data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016), începerea urmăririi penale are loc, iniţial, exclusiv cu privire la faptă, şi este supusă unei singure condiţii, respectiv o sesizare legală. Doar îndeplinirea acestei condiţii trebuie verificată în această etapă de către procuror, nu şi existenţa vreunuia dintre cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale prevăzute la art. 16 alin. (1)*6). Abia după ce din probele administrate într-o urmărire penală începută in rem rezultă bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală, organul de urmărire penală verifică dacă nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin. (1) şi, dacă nu există vreunul dintre aceste cazuri, dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta, conform art. 305 alin. (3) din Codul de procedură penală.
\nNotă ... ────────── *6) Art. 16 alin. (1): \"Acţiunea penală nu poate fi pusă în mişcare, iar când a fost pusă în mişcare nu mai poate fi exercitată dacă:
\nNoua configuraţie a instituţiei urmăririi penale este, de altfel, subliniată chiar de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, prin care s-a reţinut (cu referire la redactarea dată art. 305 din Codul de procedură penală înainte de modificarea acestuia prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016) că \"prin noile reglementări procesual penale, legiuitorul a renunţat la faza actelor premergătoare, instituind, ca regulă, caracterul obligatoriu al începerii urmăririi penale anterior efectuării oricăror acte de cercetare. Referitor la noua reglementare, în expunerea de motive a Legii privind Codul de procedură penală s-a arătat că «simplificarea etapei de urmărire penală s-a realizat, pe de o parte, prin reglementarea unei proceduri rapide de verificare a sesizării adresate organelor de urmărire penală, ce permite ca, atunci când din cuprinsul acesteia rezultă faptul că s-a săvârşit o faptă prevăzută de legea penală şi nu există vreunul din cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale, organul de urmărire penală să dispună începerea urmăririi penale cu privire la faptă, prin declanşarea fazei de investigare a faptei fiind conturat cadrul procesului penal»\". (Decizia nr. 260 din 5 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 5 august 2016, paragraful 22).
\nTot astfel, prin Decizia nr. 236 din 19 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 426 din 7 iunie 2016 (citată în paragrafele 25, 26 din Decizia nr. 260 din 5 mai 2016), Curtea a reţinut că \"începerea urmăririi penale in rem legitimează organul de cercetare penală să demareze activităţile specifice care duc la realizarea obiectului urmăririi penale, sens în care, după sesizare, are obligaţia să caute şi să strângă datele ori informaţiile cu privire la existenţa infracţiunii, să ia măsuri pentru limitarea consecinţelor acesteia şi să strângă şi să administreze probele necesare, cu respectarea exigenţelor consacrate de art. 100 şi 101 din Codul de procedură penală referitoare la administrarea probelor în acord cu principiul loialităţii\".
\nAstfel, Curtea a apreciat că \"faza procesuală a urmăririi penale in rem este o fază destinată strângerii de probe în baza cărora se pot contura indicii rezonabile care pot sta la baza unei învinuiri aduse unei persoane\". Curtea a mai reţinut că \"învinuirea adusă unei persoane concretizată în ordonanţa procurorului prin care se dispune efectuarea în continuare a urmăririi penale, in personam, are caracterul unei acuzaţii în materie penală, în sensul dat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului acestei noţiuni. Prin consecinţele pe care formularea unei învinuiri in personam le are în planul drepturilor persoanei, aceasta nu poate fi consecinţa unei simple înregistrări a unei sesizări împotriva unei persoane, aceasta trebuind fundamentată de o serie de elemente - indicii rezonabile - administrate prin mijloacele de probă prevăzute de lege.\"
\nConsiderentele enunţate de Curtea Constituţională în deciziile anterior menţionate sunt aplicabile, mutatis mutandis, cu atât mai mult în privinţa noii reglementări a instituţiei începerii urmăririi penale, potrivit art. 305 din Codul de procedură penală, în redactarea dată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, şi în care începerea urmăririi penale in rem nu mai este condiţionată de verificarea existenţei vreunuia dintre cazurile prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală.
\nÎn ceea ce priveşte caracterul procedurii din cursul urmăririi penale, în noua reglementare, confirmând opiniile doctrinare care s-au exprimat în legătură cu regulile de desfăşurare a fazei de urmărire penală, legiuitorul a prevăzut expres caracterul nepublic al acesteia [art. 285 alin. (2) din Codul de procedură penală: \"Procedura din cursul urmăririi penale este nepublică\"], ce constituie unul dintre cele trei principii specifice acestei faze a procesului penal, alături de caracterul preponderent scris şi cel al lipsei de contradictorialitate.
\nVI. Imposibilitatea de a determina, faţă de stadiul actual al anchetei penale, o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de adoptare a unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.
\nCeea ce se constată din actele şi lucrările dosarului, prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale mai sus reţinute, este că, în cauză, Direcţia Naţională Anticorupţie a acţionat ca urmare a denunţului depus, aşadar ca urmare a unei sesizări legale, făcând aplicarea normelor de procedură obligatorii în vigoare la momentul înregistrării denunţului, şi conformându-se acestora. Astfel cum am subliniat, efectul juridic al denunţului este obligaţia organului de urmărire penală de a se pronunţa cu privire la declanşarea sau nu a procesului penal pentru infracţiunea cu care a fost sesizat prin denunţ. Pentru a se pronunţa, organul de urmărire penală trebuie să parcurgă etapele obligatorii prevăzute de lege, mai sus arătate şi explicitate, iar actele depuse la dosar sunt de natură să probeze realizarea acestei obligaţii legale a reprezentanţilor Ministerului Public.
\nDe altfel, aşa cum rezultă din Ordonanţa procurorului din 24 februarie 2017, ca urmare a cercetării efectuate, pe lângă faptele sesizate prin denunţ (favorizarea făptuitorului prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal şi prezentarea cu reacredinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999), s-au conturat indiciile săvârşirii şi a altor infracţiuni, reţinute ca atare în cuprinsul ordonanţei, dispunându-se, în consecinţă, extinderea urmăririi penale în cauză cu privire la sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin.
\nPotrivit art. 311 alin. (1) din noul Cod de procedură penală, cu denumirea marginală Extinderea urmăririi penale sau schimbarea încadrării juridice, extinderea urmăririi penale poate fi dispusă prin ordonanţă, atât de către procuror, cât şi de către organul de cercetare penală, legiuitorul conferind acest drept organelor de urmărire penală care, potrivit art. 55 din acelaşi Cod, pot fi: procurorul, organele de cercetare penală ale poliţiei judiciare şi organele de cercetare penală speciale.
\nInstituţia extinderii urmăririi penale reglementată de art. 311 din Codul de procedură penală vizează situaţia în care, după începerea urmăririi penale, prin strângerea de date şi informaţii cu privire la fapta sau persoana ce formează obiectul urmăririi penale, organul de urmărire penală descoperă, fie fapte noi, fie date privind implicarea altor persoane, astfel că dispune extinderea urmăririi penale. Practic se produce o lărgire a limitelor investirii iniţiale, obiectul urmăririi penale extinzându-se la fapte (cazul în speţă) şi/sau la persoane noi. Consecinţele unei astfel de proceduri duc, fie la o extindere a urmăririi penale in rem (cazul în speţă), fie la o extindere a urmăririi penale in personam.
\nAstfel fiind, rezultă că \"activitatea procurorilor\", la care sesizarea preşedintele Senatului face referire, nu reprezintă altceva decât expresia unor competenţe constituţionale şi legale proprii, fără a se putea determina, în raport cu stadiul actual al anchetei, o imixtiune în activitatea de legiferare specifică Guvernului.
\nAltfel spus, activitatea menţionată ar putea avea aptitudinea să conducă la un conflict juridic de natură constituţională, dacă ne-am imagina că ar avea ca obiect oportunitatea şi constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, iar nu fapte penale. Dosarul penal în discuţie se află însă în faza de urmărire penală in rem, care, aşa cum am arătat, are un caracter esenţialmente nepublic, iar din documentele depuse la dosar nu rezultă că s-a anchetat oportunitatea sau legalitatea/constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, ci fapte penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat prin denunţul formulat, dispunându-se apoi, prin ordonanţă a procurorului, extinderea urmăririi penale cu privire la fapte noi şi ulterior clasarea pentru parte dintre cele cuprinse în denunţ.
\nDe altfel, constatarea pe care Curtea Constituţională a făcut-o în soluţia adoptată cu majoritate de voturi nu ar putea fi decât subsecventă unei pronunţări a instanţei de judecată, şi nu anterioară acesteia, aşadar, numai în măsura în care în cadrul controlului de legalitate şi temeinicie al actelor procurorului s-ar constata că acesta şi-a încălcat competenţele sub aspectele menţionate. Aceasta întrucât, obiectul urmăririi penale, activitatea de anchetă sunt supuse controlului instanţelor judecătoreşti, în cadrul funcţiei de verificare a legalităţii trimiterii ori netrimiterii în judecată, funcţie exercitată de judecător în procedura de cameră preliminară.
\nCu referire la această fază procesuală, Curtea a reţinut că, potrivit concepţiei legiuitorului reflectată în Codul de procedură penală, instituţia camerei preliminare nu aparţine nici urmăririi penale, nici judecăţii, fiind echivalentă unei noi faze a procesului penal. Obiectul procedurii desfăşurate în camera preliminară îl constituie verificarea, după trimiterea în judecată, a competenţei şi a legalităţii sesizării instanţei, precum şi verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală. Prin urmare, acesta se circumscrie unor aspecte referitoare la competenţă şi la legalitatea, fie a sesizării, fie a administrării probelor care fundamentează acuzaţia în materie penală.
\nNu în ultimul rând, Curtea a constatat că obiectivul acestei proceduri este de a stabili dacă urmărirea penală şi rechizitoriul sunt apte să declanşeze faza de judecată ori trebuie refăcute, iar, în ipoteza începerii judecăţii, de a stabili care sunt actele asupra cărora aceasta va purta şi pe care părţile şi ceilalţi participanţi îşi vor putea întemeia susţinerile ori pe care trebuie să le combată (a se vedea Decizia nr. 838 din 8 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 1 martie 2016, citată în Decizia nr. 257 din 5 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 543 din 19 iulie 2016, paragrafele 23-30). Curtea a mai constatat că în procedura camerei preliminare, judecătorul va analiza şi se va pronunţa, în consecinţă, asupra legalităţii sesizării instanţei, a administrării probelor şi a efectuării actelor de urmărire penală.
\nPe de altă parte, în titlul III - Judecata, al părţii speciale a Codului de procedură penală, mai exact în capitolul II, secţiunea a 2-a, ce vizează Deliberarea şi hotărârea instanţei, legiuitorul, în art. 393 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Obiectul deliberării, statuează că deliberarea pe care o face completul de judecată poartă \"asupra chestiunilor de fapt\" şi \"asupra chestiunilor de drept\"; deliberarea poartă \"asupra existenţei faptei şi vinovăţiei inculpatului (...)\". Cât priveşte rezolvarea acţiunii penale, art. 396 din Codul de procedură penală stabileşte în alin. (1) că \"Instanţa hotărăşte asupra învinuirii aduse inculpatului, pronunţând, după caz, condamnarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, achitarea sau încetarea procesului penal\", iar în alin. (2), că o condamnare se pronunţă \"dacă instanţa constată, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat.\"
\nCurtea Constituţională nu se poate substitui nici judecătorului de cameră preliminară (în a cărui competenţă intră verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală) şi nici instanţei de judecată (competentă să hotărască asupra învinuirii aduse inculpatului şi să constate, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat).
\nSoluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională nu poate avea semnificaţia încălcării chiar de către instanţa de contencios constituţional a competenţei altei autorităţi publice, de aceea examenul său este circumscris normelor şi principiilor constituţionale şi nu trebuie să transgreseze cadrul constituţional, pentru a analiza fapte şi acţiuni concrete în raport cu norme cu caracter infraconstituţional, respectiv de a analiza încadrarea juridică a faptelor pentru care s-a formulat denunţ în prezenta cauză.
\nÎn concluzie, faţă de stadiul actual al anchetei şi în lipsa unei constatări a instanţei de judecată, nu se poate reţine o încălcare a competenţei Guvernului sau Parlamentului, întrucât actele depuse la dosar nu probează verificarea de către Ministerul Public a oportunităţii şi legalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 (circumscrisă normelor constituţionale de referinţă care conturează regimul juridic al delegării legislative).
\nChiar dacă expunerea situaţiei de fapt reţinută în Ordonanţele procurorului, depuse la dosar, se referă şi la circumstanţele adoptării actului normativ menţionat, cercetarea penală nu poartă asupra oportunităţii ori legalităţii în sine a actului normativ în discuţie, ci asupra faptelor penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat, sens în care sunt şi infracţiunile cu privire la care Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a declinat competenţa (favorizarea făptuitorului, prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte, sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, sustragerea sau distrugerea de probe sau înscrisuri, fals intelectual). Pretinsele \"nelegalităţi\" ale anchetei penale nu formau şi nu pot forma obiectul controlului pe care Curtea Constituţională îl exercită. Acceptarea ideii contrare, cu consecinţa cenzurării legalităţii actelor de urmărire penală îndeplinite în cauză, ar însemna acceptarea încălcării chiar de către Curtea Constituţională a competenţei altor autorităţi publice, respectiv cea a instanţelor de judecată.
\nCu atât mai puţin se poate vorbi despre încălcarea de către Ministerul Public a competenţei Curţii Constituţionale, astfel cum s-a reţinut în soluţia adoptată cu majoritate de voturi de Curtea Constituţională, pentru că niciunul dintre documentele cauzei nu este de natură să probeze că ancheta penală ar viza respectarea condiţiilor stabilite de art. 115 din Constituţie pentru adoptarea de ordonanţe de urgenţă (caracterul extraordinar, urgenţa, afectarea unor drepturi fundamentale/regimului unor instituţii fundamentale).
\nDe altfel, constatând existenţa unui conflict juridic de natură constituţională constând inclusiv în încălcarea competenţei Parlamentului şi a competenţei Curţii Constituţionale de către Ministerul Public, Curtea a depăşit limitele sesizării cu care a fost învestită, sesizare care privea raporturi juridice, respectiv competenţe ale altor autorităţi publice (Guvernul şi Ministerul Public).
\nOricum, nu poate fi opusă competenţa specială şi specializată a Curţii Constituţionale de control al constituţionalităţii actelor normative, competenţei Ministerului Public de a ancheta posibile fapte penale săvârşite în legătură cu adoptarea respectivelor acte normative, în sensul că această competenţă a Curţii Constituţionale nu o poate înlătura pe cea a Ministerului Public.
\nÎn plus, cu specială referire la această cauză, respectiv cele anterior soluţionate şi care au vizat un conflict juridic de natură constituţională*7), respectiv o excepţie de neconstituţionalitate având ca obiect Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017*8), se constată că remediile aflate la dispoziţia Curţii Constituţionale pentru exercitarea controlului de constituţionalitate s-au dovedit ineficiente, prin reţinerea de către Curtea Constituţională, prin soluţiile adoptate cu majoritate de voturi în cauzele menţionate, a incidenţei unor cauze de autolimitare a competenţei, respectiv de inadmisibilitate.
\nNotă ... ────────── *7) A se vedea în acest sens Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017 referitoare la cererile de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională dintre autoritatea executivă - Guvernul României, pe de o parte, şi autoritatea legiuitoare - Parlamentul României, pe de altă parte, precum şi dintre autoritatea executivă - Guvernul României, pe de o parte, şi autoritatea judecătorească - Consiliul Superior al Magistraturii, pe de altă parte, cereri formulate de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv de Preşedintele României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017. *8) A se vedea Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017. ────────── Pentru toate aceste motive, considerăm că instanţa de contencios constituţional ar fi trebuit să constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, deoarece, faţă de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de iniţiere şi adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.
\nJudecător, Livia Doina Stanciu -----