În schimb, Guvernul este cel care, exercitându-și această competență, trebuie să se asigure că nu aduce atingere competenței și rolului Parlamentului. Or, în cazul de față, Guvernul și-a însușit o competență exclusivă a Parlamentului, redimensionând prin propria voință repartizarea de competențe stabilită de Constituție. În consecință, Curtea reține că, prin emiterea Ordonanței de urgență nr. 44/2020, Guvernul a încălcat normele de loialitate constituțională derivate din art. 1 alin. (4) și garantate de art. 1 alin. (5) din Constituție [a se vedea Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013, pct. IX], ceea ce demonstrează că a nesocotit principiul loialității constituționale pe care trebuia să îl manifeste față de Parlament. ...
\nCURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:
\nAdmite obiecția de neconstituționalitate și constată că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale cuprinse în perioada 2016-2020, unele măsuri pentru organizarea alegerilor locale din anul 2020, precum și modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, precum și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020, în ansamblul lor, sunt neconstituționale.
\nDefinitivă și general obligatorie.
\nDecizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\nPronunțată în ședința din data de 3 iunie 2020.
\nPREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-șef, Benke Károly OPINIE SEPARATĂ În dezacord parțial cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională formulăm prezenta opinie separată considerând că:• în raport cu obiectul sesizărilor și în limitele acestora - astfel cum au fost formulate de autorii sesizărilor, respectiv un număr de 73 de deputați și Guvernul României - Curtea trebuia să constate doar neconstituționalitatea Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020, întrucât doar cu privire la neconstituționalitatea acestei legi a fost învestită și nu să își extindă controlul de constituționalitate și asupra O.U.G. nr. 44/2020, fapt ce echivalează cu o sesizare din oficiu, nepermisă de normele constituționale și legale care reglementează atribuțiile instanței constituționale.
\nCurtea nu se poate substitui autorului sesizării în formularea unor critici de neconstituționalitate, deoarece, contrar sistemului nostru constituțional, ar exercita un control din oficiu. Ca atare, exercitarea din oficiu de către Curte a controlului de constituționalitate asupra O.U.G. nr. 44/2020 a fost realizată ultra vires;• prin această extindere nelegală de competență, Curtea a schimbat, în mod nepermis, obiectul sesizărilor întrucât, reținând că Guvernul și-ar fi încălcat competența funcțională prin emiterea O.U.G. nr. 44/2020, corelativ ar fi încălcat și principiul colaborării loiale între autorități, prin raportare la Parlamentul României, despre care, în opinia majoritară, se susține că era unica autoritate competentă să legifereze cu privire la prelungirea mandatelor aleșilor locali și stabilirea datei alegerilor.Or, Guvernul României - autor al sesizării în prezenta cauză - a fost cel care a invocat încălcarea principiului colaborării loiale între autorități de către Parlament, astfel că instanța constituțională avea obligația de a răspunde punctual autorului sesizării cu privire la această critică de neconstituționalitate și nu să modifice obiectul criticii, raportându-l la un alt act normativ - O.U.G. nr. 44/2020 - cu privire la care nu a fost sesizată;• totodată, Curtea trebuia să constate încălcarea de către Parlament:– a principiului bicameralismului, în procesul legislativ desfășurat în procedura de aprobare a O.U.G. nr. 44/2020, principiu consacrat în art. 61 alin.
\nPrin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020 au fost puse în aplicare prevederile art. 128 alin. (3), ale art. 151 alin. (3) și ale art. 177 alin. (3) din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019) care prevăd posibilitatea prelungirii, prin lege organică, a mandatelor primarilor, consiliilor locale și județene atunci când, din cauza unor situații precum război, catastrofă ori altele similare și expres prevăzute de lege, nu pot fi organizate alegeri la termen. Ea a intrat în vigoare la data de 8 aprilie 2020, după ce a fost depusă spre aprobare la Parlament și a fost publicată în Monitorul Oficial.Guvernul României a justificat inițierea Ordonanței de urgență nr. 44/2020 de apariția crizei de sănătate provocată de coronavirus (COVID-19), precum și de instituirea stării de urgență pe teritoriul României.
\nS-a stabilit, totodată, prelungirea mandatelor aleșilor locali până la preluarea mandatelor de către noii aleși, dar nu mai târziu de 31 decembrie 2020. Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale s-a stabilit a fi demarate, cu respectarea termenelor din legislația electorală, într-un termen rezonabil de maximum 6 luni de la data expirării mandatelor actuale, dacă situația epidemiologică din România va permite.Ca atare, obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 l-a constituit adoptarea unor măsuri pentru organizarea și desfășurarea alegerilor locale din anul 2020 în contextul pandemiei COVID-19, atât raportat la măsurile tehnico-administrative prealabile demarării procesului electoral, cât și la mandatele autorităților administrației publice locale, în curs la momentul legiferării. ... 2.2.
\nUlterior intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 Parlamentul a adoptat o lege (respectiv Legea privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale) prin care a reglementat în aceeași materie, dar în mod diferit și prin norme juridice lipsite de claritate și predictibilitate. Acest fapt a determinat Curtea Constituțională ca, prin Decizia nr. 242 din 3 iunie 2020, să declare, în unanimitate, acea lege neconstituțională, pe calea unui control a priori, întrucât ea nu întrunea condițiile de calitate a legii și instituia un paralelism legislativ, contrar exigențelor statului de drept și principiului legalității și supremației Constituției prevăzute de art. 1 alin.
\nArt. 146 din Constituție enumeră atribuțiile Curții Constituționale. Cu excepția celei care vizează inițiativele de revizuire a Constituției, nicio altă atribuție a Curții Constituționale nu poate fi exercitată din oficiu. Altfel spus, Curtea Constituțională a României realizează controlul constituționalității legilor organice și ordinare, precum și al ordonanțelor Guvernului, simple ori de urgență, exclusiv la sesizarea unor subiecte de drept expres enumerate de Legea fundamentală. Ea nu se poate pronunța din oficiu nici asupra unor acte normative care pot face obiectul controlului său dacă nu a fost sesizată cu privire la acestea și nici nu poate profita de sesizarea unor subiecte enumerate de Constituție pentru a verifica acte normative cu privire la care respectivele subiecte de sezină nu au fost îndrituite de Constituție să sesizeze Curtea Constituțională.
\nDe exemplu, Curtea Constituțională nu se poate pronunța cu privire la constituționalitatea regulamentelor parlamentare la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu își poate exercita din oficiu controlul asupra Codului administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019 în cadrul unei sesizări care ar privi exclusiv o altă ordonanță de urgență a Guvernului. Exercitarea controlului de constituționalitate din oficiu asupra unor acte normative care nu au făcut obiectul unei sesizări legale a Curții Constituționale și care nu sunt inițiative de revizuire a Constituției constituie o încălcare a art. 146 din Constituție. ... 3.3. În prezenta cauză Curtea Constituțională a fost sesizată și de deputați și de Guvern exclusiv cu privire la neconstituționalitatea Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 și NU cu privire la Ordonanța de urgență nr. 44/2020.
\nÎn aceste condiții, extinderea din oficiu a controlului de constituționalitate și asupra Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 în dispozitivul deciziei constituie o încălcare a art. 146 din Constituție.3.4.1. În jurisprudența sa anterioară Curtea Constituțională s-a pronunțat în dispozitivul deciziilor sale asupra legilor de aprobare a unor ordonanțe de urgență și asupra ordonanțelor de urgență vizate de respectivele legi doar atunci când sesizările pe care le primise au vizat ambele acte normative. Există și exemple în care Curtea Constituțională a invalidat doar legea de aprobare a ordonanței de urgență și a precizat explicit în considerentele deciziei că ordonanța de urgență nu doar că rămâne în vigoare, dar nici nu mai trebuie depusă la Parlament, întrucât acea etapă din procedura legislativă a fost realizată și nu poate fi repetată. (Decizia nr. 412/2019) Însă, jurisprudența care a permis controlul a posteriori al ordonanțelor de urgență la sesizarea altor subiecte de drept decât Avocatul Poporului, dar mediat, prin mijlocirea unui control a priori exercitat asupra legii de aprobare a ordonanței de urgență, a început cu Decizia nr. 255/2005 prin care Curtea Constituțională a invalidat legea de aprobare a unei ordonanțe de urgență exclusiv pentru viciile extrinseci ale ordonanței de urgență și nu pentru vreun viciu propriu al legii. ... 3.4.2. Cu toate acestea, în acel caz (ca de altfel în toate cele care au urmat și au utilizat același artificiu) Curtea Constituțională a precizat în considerente:Cu toate că obiectul sesizării de neconstituționalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 100/2004, în exercitarea atribuției sale de control a priori, prevăzută de art. 146 lit. a) din Constituție și de art. 17 alin.
\nCu titlu de exemplu adițional, relevant prin aceea că a vizat măsuri adoptate prin legislație delegată pentru a contracara o situație de criză economică, în dispozitivul Deciziei nr. 1.257/2009 Curtea Constituțională a constatat că doar Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice a fost neconstituțională, deși considerentele au analizat exclusiv actul de legislație delegată. ... 3.4.4. Numai în ipoteza în care Curtea Constituțională a fost sesizată și cu ordonanța de urgență și cu legea de aprobare a acesteia ea a declarat în dispozitiv ambele acte normative neconstituționale. Față de această constantă practică anterioară prezenta decizie reprezintă un reviriment jurisprudențial nemarcat și nejustificat în considerentele deciziei, ceea ce poate pune în discuție efectele obligatorii ale deciziilor Curții Constituționale stabilite prin art. 147 alin.
\nOrdonanța de urgență nr. 44/2020 vizează prelungirea mandatelor din perioada 2016-2020 ale autorităților administrației publice locale, mai exact nu afectează în sens negativ (conform sensului dat acestei sintagme în Decizia Curții nr. 1.189/2008) regimul juridic al unor instituții fundamentale ale statului și nici drepturi electorale. Ea pune în aplicare prevederi cu caracter general conținute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 prin care a fost adoptat Codul administrativ și care ordonanță de urgență prevede posibilitatea prelungirii unor mandate ale autorităților publice locale. Dacă astfel de relații sociale (prelungirea unor mandate ale autorităților publice locale) nu pot fi reglementate prin ordonanță de urgență, înseamnă că atât Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, cât și Ordonanța de urgență nr. 44/2020 sunt neconstituționale.
\nOr, constatăm că prin Decizia nr. 60 din 12.02.2020 Curtea Constituțională a declarat constituțional Codul administrativ, inclusiv prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, în vreme ce în prezenta decizie Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea Ordonanței de urgență nr. 44/2020 prin raportare la dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție, pentru că reglementează același lucru ca și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 referitoare la Codul administrativ. ... ...
\nÎn cadrul acestei proceduri, Parlamentul, în situația aprobării ordonanței de urgență (s.n. cum a fost cazul în speța noastră), poate interveni asupra conținutului normativ, modificând sau completând normele, în scopul detalierii sau clarificării conținutului, pentru o mai bună înțelegere de către destinatarii acestora.Este însă de domeniul evidenței că, în procesul legislativ de aprobare a ordonanței de urgență, legiuitorul primar nu poate schimba scopul actului normativ, acesta fiind stabilit prin instrumentul de motivare (expunerea de motive) de către legiuitorul delegat.Or, în prezenta cauză, cele două Camere ale Parlamentului au acționat diametral opus față de scopul urmărit de legiuitorul delegat.Totodată, din perspectiva conținutului Legii de aprobare a O.U.G. nr. 44/2020, supuse criticii de neconstituționalitate constatăm că ne aflăm în situația „unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“, identificând și modificări de esență care conturează alt scop decât cel avut în vedere de inițiatorul actului normativ, așa cum vom releva în continuare. ... 4.2.
\nCu privire la principiul bicameralismului și la obligația Parlamentului de a respecta acest principiu există o bogată jurisprudență constituțională. Astfel, Curtea a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54).Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate.
\nEste de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012 și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55).Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice.
\nArt. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate, însă, modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016 și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56).Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră.
\nAltfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 și Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28).Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008; Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014; Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragraful 38; Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39; Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016;
\nDecizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29; Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32; Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019 paragrafele 63-66). ... 4.3. Aplicând prezentei cauze cele statuate de Curtea Constituțională prin deciziile mai sus citate, constatăm nerespectarea principiului bicameralismului în procesul legislativ desfășurat în procedura de aprobare a Ordonanței de urgență nr. 44/2020, Parlamentul încălcând astfel dispozițiile art. 61 alin. (2) din Constituție, fapt ce atrage neconstituționalitatea legii în ansamblul său. ... 4.4.1. Astfel, din analiza comparativă a activităților de normare efectuate de către Guvern, în calitate de inițiator, pe de o parte, și de către Senat și Camera Deputaților, pe de altă parte, rezultă următoarele deosebiri esențiale:În forma inițiatorului, art. 1 are următorul cuprins: „Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale se inițiază în termen de 6 luni de la data expirării duratei stării de urgență“.În forma adoptată de Camera decizională, art. 1 prevede următoarele: „Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale se inițiază în termen de 6 luni de la data expirării duratei stării de urgență sau stării de alertă“.Astfel, direct în fața forului decizional din Parlament, O.U.G. nr. 44/2020 a primit o nouă arie temporală de aplicabilitate, nu doar neprevăzută de către inițiator, dar și nedezbătută de către Camera de reflecție.Or, important de precizat în acest sens este faptul că atât adoptarea Ordonanței de urgență nr. 44/2020, cât și întregul proces legislativ desfășurat în Parlament s-au derulat exclusiv pe perioada stării de urgență, având în vedere că dezbaterea și adoptarea în Camera Deputaților a Proiectului de lege în discuție au avut loc la data de 13.05.2020, când încă era în vigoare Decretul nr. 240 din 14 aprilie 2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României.Ca atare, la momentul adoptării O.U.G. nr. 44/2020 România se afla în stare de urgență, motiv pentru care Guvernul a avut în vedere acea realitate.Or, lărgirea câmpului de aplicabilitate al normei la starea de alertă, în lipsa dezbaterii acestui amendament în Camera de reflecție și fără a avea în vedere rațiunile pentru care Guvernul nu a inclus în conținutul normativ și această instituție juridică, echivalează cu arogarea de către Camera decizională a întregului rol de unică autoritate legiuitoare, care aparține, conform Constituției, celor două structuri ale Parlamentului.Totodată, apreciem că Parlamentul nu s-a aflat nici în prezența unui act de legiferare prin care s-ar fi produs o contextualizare, o completare inerentă sau o modificare firească a actului normativ, câtă vreme starea de urgență^1 și starea de alertă^2 comportă regimuri juridice distincte, ceea ce, în consecință, determină măsuri legislative și administrative de naturi diferite, adaptate la amploarea factorilor generatori și măsurilor dispuse.^1 Art. 3 din O.U.G. nr. 1/1999: Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică și de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unități administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situații: a) existența unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre.^2Art. 2 din Legea nr. 55/2020: Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății.Dimpotrivă, amendamentul introdus în Camera decizională nu este numai străin de intenția de reglementare a Guvernului, dar conduce la schimbarea în integralitate a scopului actului normativ, întrucât condiționează demararea procedurilor tehnice prealabile procesului electoral de momentul încetării stării de alertă, care este incert, pentru că evoluția pandemiei este incertă și conduce, în consecință, la o prorogare a acestora. ... 4.4.2.
\nCu privire la art. 2, care reglementează modalitatea de stabilire a datei alegerilor, din analiza actului care emană de la Guvern și a celui care emană de la Parlament rezultă următoarele:Conform art. 2 din O.U.G. nr. 44/2020, Executivul a efectuat o trimitere la dispozițiile unui alt act normativ, respectiv la art. 10 alin. (1)^3 din Legea nr. 115/2015 (pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali), arătând astfel că stabilirea datei alegerilor nu suferă modificări din perspectiva decidentului final și a termenului, însă, a adăugat la procesul de fixare a datei alegerilor o serie de entități atât cu atribuții în domeniul electoral, cât și al managementului situațiilor de urgență.^3 Art. 10. - (1) Data alegerilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării.Astfel, raportat la contextul stării de urgență și al demersurilor specifice, ca o măsură suplimentară de protecție a alegătorilor, în sensul de a-i chema la urne fără a-i expune coronavirusului SARS-CoV-2, Guvernul a prevăzut că data alegerilor se stabilește conform cadrului legal în vigoare, la propunerea Autorității Electorale Permanente și a Ministerului Afacerilor Interne și cu avizul Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență.Or, direct în Camera decizională, Parlamentul a modificat legislația existentă, mutând competența de stabilire a datei alegerilor de la Executiv la autoritatea legiuitoare: „Prin derogare de la art. 10 alin.
\nDe asemenea subliniem faptul că încălcarea principiului bicameralismului în privința prevederilor art. 1, art. 2 și art. 3 din legea care face obiectul prezentei sesizări nu se raportează numai la modificarea viziunii și concepției juridice a soluțiilor legislative, ci decurge inclusiv din nerespectarea procedurii de întoarcere a legii, reglementată de art. 75 din Constituție.Astfel, este de observat faptul că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat Legea de aprobare a Ordonanței de urgență nr. 44/2020 cu eliminarea art. 1, art. 2, art. 3 și art. 6 din forma înaintată de către inițiator, fără a motiva sau fundamenta acest comportament legislativ.Or, Camera Deputaților, acționând în calitate de Cameră decizională, nu doar că a reactivat dispozițiile legale abrogate de către Senat, dar a și intervenit asupra conținutului normativ al acestora.Cu privire la modalitatea și consecințele intervenției Camerei Deputaților asupra prevederilor în discuție, apreciem că nu Camera Deputaților deținea competența pentru a decide definitiv cu privire la forma integrală a actului normativ - așa cum vom arăta în continuare - motiv pentru care încălcarea principiului bicameralismului este cu atât mai gravă, cu cât Camera parlamentară care avea, în realitate, competența decizională, respectiv Senatul, a apreciat să abroge o serie de prevederi legale.Așadar, evaluarea respectării principiului bicameralismului impunea un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională, prin raportare la scopul și filosofia inițiale ale legii, iar rezultatul unei asemenea operațiuni trebuia evaluat, la rândul său, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale în materie, respectiv a celor două condiții cumulative (1) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (2) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și a limitelor principiului bicameralismului stabilite pe această cale.Or, argumentele de fond avute în vedere de către Camera Deputaților la momentul amendării Proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 44/2020 demonstrează că totalitatea modificărilor excedează fondului procesului legislativ derulat atât de către Guvern, în calitate de legiuitor delegat, cât și de către Senat.În concluzie, Camera decizională a modificat viziunea, concepția și arhitectura actului normativ, ceea ce, conform prevederilor Legii fundamentale și jurisprudenței Curții Constituționale, reprezintă o încălcare a principiului bicameralismului. ... ...
\nCu alte cuvinte, nu este posibil ca o prevedere să fie introdusă, în etapa adoptării în Camera decizională, exclusiv de către aceasta, dacă, strict în privința ei, această Cameră nu are competența de legiferare decizională definitivă atribuită expres de art. 75 alin. (1) din Constituție, deoarece ar însemna ca acea nomă legală să fie rezultatul adoptării de către o singură Cameră parlamentară, ceea ce contravine principiului bicameralismului.5.1. În circumstanțierea aspectelor teoretice și jurisprudențiale redate mai sus, arătăm că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor constituționale referitoare la întoarcerea legii, deoarece Camera Deputaților a știrbit competența decizională a Senatului, arogându-și această calitate față de inițiativa legislativă în ansamblu.Or, față de conținutul normativ, de obiectul de reglementare al legii care face obiectul prezentei sesizări și de prevederile art. 75 alin.
\nConsiliul Legislativ; Guvernul - rolul și structura și incompatibilități; înființarea de autorități administrative autonome; sistemul de apărare; administrația publică locală - principii de bază; statutul judecătorilor; instanțele judecătorești; folosirea limbii materne și a interpretului în justiție; Consiliul Superior al Magistraturii - atribuții; Curtea de Conturi; Curtea Constituțională - structura.În același sens este și jurisprudența Curții Constituționale (a se vedea Decizia nr. 681/2018 și Decizia nr. 1.183/2007).Așadar, față de obiectul de reglementare al legii în discuție, apreciem că au fost adoptate soluții care privesc administrația publică locală, atât din perspectiva prelungirii mandatelor autorităților publice locale, cât și din perspectiva stabilirii datei următoarelor alegeri locale.Astfel, în ceea ce privește prelungirea mandatelor autorităților publice locale, aceasta nu reprezintă o reglementare care să se circumscrie sistemului electoral și care să se facă potrivit art. 73 alin.
\nNu există nicio reglementare în dreptul pozitiv care să folosească noțiunile sui-generis mai sus menționate, astfel că adecvarea comportamentului la norma juridică și conformarea socială sunt imposibil de realizat.Așadar, lipsa de calitate a normei juridice este una flagrantă, evidentă și generează o încălcare gravă a principiului securității juridice. ... 6.2. Pe de altă parte, cu privire la dispozițiile art. 2 din Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020, conform cărora „Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale se inițiază în termen de 6 luni de la data expirării duratei stării de urgență sau stării de alertă“, apreciem că textul este neclar, deoarece nu precizează un termen determinat, neechivoc, de la care începe să curgă perioada de 6 luni în interiorul căreia se inițiază procedurile de organizare a alegerilor locale.
\nEste neclar dacă perioada de 6 luni începe să curgă de la încetarea stării de urgență sau de la încetarea stării de alertă, aplicarea ambelor variante nefiind posibilă, una excluzând-o pe cealaltă. Practic, este imposibilă determinarea momentului de la care Parlamentul, conform art. 2 din actul normativ supus controlului de constituționalitate, poate proceda la adoptarea legii privind stabilirea datei alegerilor locale. Prin dispozițiile normative în vigoare, legiuitorul primar, precum și cel derivat are obligația legală de a elabora acte normative clare, precise și neechivoce, astfel încât destinatarul normei juridice să poată proceda în deplină cunoștință de cauză la adecvarea comportamentului său social la prescripțiile legii.
\nOrice dispoziție normativă cu caracter echivoc constituie un obstacol în aplicarea corectă a normei.Cu privire la obligația legiuitorului de a reglementa în mod clar, precis și neechivoc este și practica în materie constituțională. Astfel, în viziunea instanței de control constituțional, „nerespectarea normelor de tehnică legislativă determină apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii“ (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 și Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013).Totodată, încrederea legitimă a destinatarilor în efectele dispozițiilor legale adoptate și, în cele din urmă, în calitatea actului de legiferare privit în ansamblu este afectată, întrucât este imperativ ca activitatea de normare și rezultatul acesteia să creeze pentru orice subiect de drept previzibilitate în ceea ce privește conduita acestora și ușurință în adaptarea acesteia.Or, în măsura în care entitățile care dețin competențe de legiferare intervin nejustificat și nefundamentat în procesul legislativ, doar pentru că dețin atribuții constituționale în această sferă, apreciem că, în mod particular, standardul de previzibilitate al normei este puternic afectat, ceea ce generează o gravă insecuritate juridică, respectiv o atingere a încrederii legitime. ... ...
\nIntervenția nepermisă a unei autorități în competența altei autorități publice atrage sancțiuni menite să readucă autoritatea respectivă în matca sa constituțională.Astfel, prin Legea supusă criticii de neconstituționalitate în prezenta cauză, Parlamentul României și-a însușit o prerogativă legală a Guvernului, aceea de a stabili, discreționar, data alegerilor locale. Un astfel de demers legislativ, fără nicio motivare și desprins de contextul normativ general referitor la modul de stabilire a datei alegerilor (s.n. pentru toate celelalte tipuri de alegeri, respectiv alegeri prezidențiale, parlamentare, europarlamentare, Guvernul este cel care stabilește data alegerilor), nesocotește principiul colaborării loiale între autoritățile publice.Această încălcare a dispozițiilor art. 1 alin.
\nJudecători,dr. Livia Stanciuprof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu OPINIE CONCURENTĂ În acord cu soluția adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, considerăm că, în mod corect și - mai ales - în limitele Constituției, Curtea a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale cuprinse în perioada 2016-2020, unele măsuri pentru organizarea alegerilor locale din anul 2020, precum și modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, precum și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020, în ansamblul lor, sunt neconstituționale.
\nCurtea, într-o strictă logică juridică, a stabilit că există o anumită ordine de analiză a criticilor de neconstituționalitate formulate. Astfel, în mod evident, mai întâi se analizează cele extrinseci și ulterior cele intrinseci; totodată, criticile de neconstituționalitate extrinsecă sunt la rândul lor susceptibile de a fi analizate într-o anumită ordine, prioritate având cele care privesc raporturile instituționale între autoritățile publice de nivel constituțional, și nu cele care aduc în discuție modul de desfășurare a unei proceduri constituționale. Astfel, având în vedere coordonatele cauzei de față, relația dintre Parlament și Guvern trebuie analizată în mod prioritar în raport cu orice alte critici de neconstituționalitate formulate [principiul bicameralismului sau aspectele care țin de deficiențele de formulare din cuprinsul legii de aprobare]. O abordare diferită ar duce la ignorarea succesiunii firești a raporturilor de drept constituțional vizate prin critica formulată.
\nAtunci când se invocă principiul colaborării loiale dintre autoritățile publice, prevăzut de art. 1 alin. (4) și (5) din Constituție, ține de domeniul evidenței că evaluarea constituționalității unui aspect particular și de detaliu al relației dintre Parlament și Guvern [aspect invocat de autorii obiecției de neconstituționalitate] nu poate face abstracție de întreaga arhitectură constituțională a raporturilor dintre acestea. O conduită contrară ar demonstra un mod de abordare unilateral, selectiv, subiectiv și, în același timp, părtinitor. De aceea, Curtea avea și și-a respectat obligația constituțională derivată din art. 142 alin. (1) din Constituție de a examina în ansamblul său problema cooperării loiale dintre autoritățile publice implicate în procedura delegării legislative. Rolul Curții Constituționale de garant al supremației Constituției nu permite o analiză a principiului colaborării loiale numai dintr-o singură perspectivă, respectiv cea care convine autorilor obiecției de neconstituționalitate. De aceea, ea trebuie efectuată dintr-o dublă perspectivă, astfel cum s-a stabilit prin decizia la care formulăm prezenta opinie concurentă, iar o asemenea analiză nu reprezintă o extindere a sesizării, Curtea pronunțându-se strict în limitele art. 1 alin. (4) și (5) din Constituție.
\nO abordare contrară celor de mai sus ar aduce în discuție o lipsă profundă de înțelegere a raporturilor dintre Parlament și Guvern și o distorsionare vădită a acestora.
\nNu poate fi vorba de o sesizare din oficiu a Curții Constituționale. Din moment ce a fost sesizată cu obiecția de neconstituționalitate ce privește legea de aprobare a unei ordonanțe de urgență, Curtea are competența de a se pronunța atât asupra conținutului și procedurii de adoptare a legii de aprobare a ordonanței de urgență, cât și asupra conținutului și procedurii de emitere a ordonanței de urgență astfel aprobate. Este o jurisprudență care a fost fundamentată încă din anul 1999 [Decizia nr. 114 din 20 iulie 1999], prin urmare, există o practică jurisdicțională în acest sens a Curții Constituționale de peste 20 de ani.
\nTot în jurisprudența sa constantă, Curtea a statuat că un viciu de neconstituționalitate extrinsec ce vizează ordonanța de urgență nu poate fi acoperit de legea de aprobare a acesteia. Ordonanța de urgență trebuie să fie eliminată din dreptul pozitiv, drept care trebuie respinsă prin lege.
\nDe aceea este paradoxal faptul că ordonanța de urgență este adoptată într-un domeniu în care Guvernul nu avea competența să o facă și că, în aceste condiții, numai legea de aprobare a acesteia ar fi neconstituțională. Cu alte cuvinte, într-o logică secvențială și limitată, se propune constatarea neconstituționalității numai a legii de aprobare a ordonanței de urgență, și nu și a ordonanței de urgență. Or, Curtea nu poate în mod indirect să valideze o ordonanță de urgență neconstituțională prin constatarea neconstituționalității numai a legii de aprobare a acesteia. Astfel, nu se poate alege între menținerea prezumției de constituționalitate a ordonanței de urgență în dauna legii de aprobare, din moment ce ambele sunt contrare Constituției.
\nÎn considerarea celor expuse, atât ordonanța de urgență - pentru că a reglementat într-un domeniu în care Guvernul nu avea competența funcțională de a interveni -, cât și legea de aprobare a acesteia - pentru că Parlamentul nu putea să aprobe un act profund neconstituțional - sunt neconstituționale.
\nA analiza în mod fragmentat problema de constituționalitate relevată în cauză, sub aspectul raporturilor dintre Parlament și Guvern, pentru a evita problema esențială ridicată de principiul cooperării loiale, ar aduce în discuție fie o necunoaștere a acestor raporturi, fie o ignorare a rolului constituțional al acestor autorități publice.
\nÎn consecință, apreciem că, în mod corect, Curtea a admis obiecția de neconstituționalitate și a constatat că atât Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020 privind prelungirea mandatelor autorităților administrației publice locale cuprinse în perioada 2016-2020, unele măsuri pentru organizarea alegerilor locale din anul 2020, precum și modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cât și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2020, în ansamblul lor, sunt neconstituționale.
\nJudecător,prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru ----