Curtea reține că, suplimentar față de codurile normative existente, momentan, în vigoare, prezenta lege reglementează, în premieră, un Cod administrativ al României, reunind un mare număr de acte normative cu o legătură directă sau conexă domeniului dreptului public și dreptului administrativ. Codul administrativ abrogă 16 acte normative și modifică sau completează alte 6 acte normative. Așadar, nu se poate vorbi, în cazul de față, de o reglementare asupra unui domeniu strict delimitat legislativ, ci de o operă de legiferare complexă, care, potrivit Expunerii de motive a propunerii legislative, „are menirea de a reprezenta legea de bază a administrației publice și urmărește să asigure cadrul juridic necesar asigurării stabilității și eficienței autorităților atât la nivel central, cât și la nivel local“.
\nAxa principală a acestei reglementări o reprezintă administrația publică, atât la nivel central, cât și local, cu toate subdiviziunile ei și toate implicațiile și interconexiunile cu celelalte domenii cu care este legată indisolubil. Prin urmare, direcțiile principale de reglementare sunt reprezentate de regimul juridic, statutul și raporturile de muncă aplicabile, după caz, prefectului, aleșilor locali, funcționarului public, personalului contractual din cadrul autorităților și instituțiilor publice, precum și regimului bunurilor aparținând proprietății publice și publice a statului și unităților administrative-teritoriale, răspunderea administrativă, serviciile publice. ... 206. În ce privește cele mai multe dintre aceste domenii, Constituția prevede expres necesitatea de a fi reglementate prin lege organică, pentru adoptarea căreia Senatul are calitatea de primă Cameră sesizată, iar cealaltă parte a acestor domenii principale sau a unora conexe lor sunt de rangul legilor ordinare, pentru care, de asemenea, Senatul are calitatea de Cameră de reflecție. ... 207.
\nAbordarea unitară a Parlamentului în opera de legiferare a unui Cod de o asemenea complexitate răspunde cerinței imperative de coeziune, coerență, dar și celeritate, având în vedere că această lege a fost adoptată prin procedură de urgență. Prin urmare, este firesc ca, analizându-se domeniile centrale/direcțiile principale de legiferare și constatându-se că, în privința acestora, Senatul are în mod preponderent, majoritar, calitatea de primă Cameră sesizată, procedura legislativă să debuteze cu depunerea propunerii legislative la această Cameră. Aplicarea tale quale a dispozițiilor art. 75 alin. (1) din Constituție, în funcție de încadrarea strictă și distinctă, a fiecăreia dintre normele ce alcătuiesc Legea privind Codul administrativ al României, în structura mai sus amintită (10 părți și 7 anexe) ar fi condus la disiparea efortului parlamentar de legiferare, la o reglementare fragmentată, necorelată, care nu și-ar fi atins, în cele din urmă, scopul final, cel de centralizare, unificare și armonizare a tuturor normelor incidente materiei dreptului administrativ. ... 208.
\nDesigur, abordarea unitară sub aspectul procedurii parlamentare de legiferare, și anume stabilirea primei Camere sesizate în privința dezbaterii și adoptării unei asemenea propuneri legislative de tip bloc normativ monolit, nu exclude respectarea prevederilor art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție, potrivit cărora „(4) În cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competența sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă și cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgență. (5) Dispozițiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător și în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competența decizională aparține primei Camere.“ ... 209.
\nDispozițiile constituționale citate reglementează procedura întoarcerii legii la Camera parlamentară cu competență decizională definitivă, stabilită în funcție de obiectul de reglementare al unei anumite prevederi legale și reprezintă o soluție novatoare, introdusă în anul 2003, cu prilejul revizuirii Constituției, care a înlocuit procedura medierii prevăzută la art. 76 din Constituția din 1991, nerevizuită. Deși art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală a partajat competența decizională a celor două Camere ale Parlamentului, legiuitorul constituant a avut în vedere, cu prilejul revizuirii Constituției, ipoteza în care proiectul de lege/propunerea legislativă supus(ă) adoptării este modificat(ă) în sensul că o Cameră adoptă, în cursul procesului de legiferare, o prevedere care, prin obiectul său de reglementare, raportat la art. 75 alin.
\nPractic, prima Cameră este repusă astfel în situația de a acționa în calitate de Cameră decizională, în considerarea obiectului de reglementare al respectivei prevederi și în acord cu dispozițiile art. 75 alin. (1) din Constituție, ca expresie a principiului bicameralismului funcțional. ... 211. Aceeași regulă a întoarcerii legii este prevăzută de art. 75 alin. (5) din Constituție și pentru situația în care a doua Cameră, cea decizională, adoptă o prevedere ce intră, prin obiectul său, în competența decizională a primei Camere sesizate. Evident că, în această situație, Camera decizională adoptă o prevedere nouă față de forma legii primite în urma adoptării acesteia de către prima Cameră sesizată.
\nÎn acest caz, a doua Cameră nu are competență decizională proprie cu privire specială la obiectul de reglementare al noii prevederi, ci reprezintă forul de reflecție, astfel că este necesar ca legea să fie trimisă primei Camere, care va decide definitiv numai cu privire la intervenția legislativă (de noutate) a celei de-a doua Camere. Cu alte cuvinte, nu este posibil ca o prevedere să fie introdusă, în etapa adoptării în Camera decizională, exclusiv de către aceasta, dacă, strict în privința ei, această Cameră nu are competența de legiferare decizională definitivă atribuită expres de art. 75 alin. (1)din Constituție , deoarece ar însemna ca acea normă legală să fie rezultatul adoptării de către o singură Cameră parlamentară, ceea ce contravine principiului bicameralismului. ... 212.
\nDin cele mai sus expuse rezultă că instituția întoarcerii legii acționează ca un regulator de competență, în sensul protejării Camerei cu competență decizională definitivă, stabilită conform art. 75 alin. (1) din Constituție, având o strânsă conexiune și cu principiul bicameralismului, deoarece doar în privința unei prevederi asupra căreia a doua Cameră intervine se poate pune atât problema respectării principiului bicameralismului, cât și a întoarcerii legii, în funcție de menținerea sau nu a competenței sale decizionale definitive în raport cu obiectul de reglementare al prevederii în cauză. ... 213. Revenind la criticile de neconstituționalitate formulate prin raportare la încălcarea dispozițiilor art. 75 alin.
\nPe de altă parte, criticile de neconstituționalitate extrinsecă raportate la prevederile art. 75 alin. (1) și (4) coroborate cu cele ale art. 73 alin. (3), precum și cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție și care vizează, punctual, anumite texte adoptate, în opinia autorului sesizării, cu ignorarea procedurii privind întoarcerea legii, vor fi analizate de Curte în continuare, concomitent cu examinarea criticilor privind nerespectarea principiului bicameralismului, pentru motivele arătate la paragrafele 209-212. ... (3.2) Criticile privind încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut la art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție215. Autorul sesizării ce formează obiectul Dosarului nr. 1.217A/2018 susține încălcarea principiului bicameralismului Parlamentului deoarece, între forma adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată, și cea adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, există atât deosebiri majore de conținut juridic, cât și o configurație semnificativ diferită. Astfel, față de forma adoptată de Senat, Camera Deputaților a adoptat direct, în ședința din 9 iulie 2018, un raport de admitere cu un număr de 125 de amendamente ce vizează dispoziții asupra cărora Camera de reflecție nu s-a pronunțat, respectiv art. 39 alin.
\nÎn esență, Curtea a stabilit două criterii esențiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: (a) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (b) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. ... 217. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conținutul proiectului sau propunerii legislative (și, practic, conținutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecință faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecție, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“.
\nSub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competența sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecție, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituțional și cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecție în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situație, Camera de reflecție ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-și doar exprima prin vot poziția cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecție, ceea ce este de neconceput“. ... 218.
\nDe asemenea, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. ... 219. Curtea a mai reținut, prin Decizia nr. 514 din 5 iulie 2017, paragraful 40, că „extinderea scopului legii sau a măsurilor adoptate în sensul atingerii scopului vizat în procesul legislativ desfășurat în Camera decizională nu poate avea valențele unei încălcări a principiului bicameralismului.
\nÎn aceste condiții, nu se poate vorbi despre o veritabilă deturnare a scopului inițial al legii, ci de o mai clară și cuprinzătoare reglementare, de natură a dezvolta scopul originar al propunerii legislative.“ Curtea a constatat, cu acel prilej, că, deși au o anumită pondere cantitativă, textele de lege introduse în procedura de legiferare a Camerei decizionale nu au și semnificația unui aport calitativ semnificativ, adică nu aduc modificări sau completări substanțiale, de natură să determine încălcarea principiului bicameralismului prin întrunirea cumulativă a celor două condiții reținute în jurisprudența sa în materie. „Așadar, o propunere legislativă poate primi îmbunătățiri, atât de ordin formal, cât și în privința conținutului, fără a modifica însă substanțial forma și conținutul legii supuse adoptării, deoarece chiar prin aceste contribuții active ale fiecărei Camere se manifestă, în definitiv, rolul structurii bicamerale a Parlamentului în cadrul funcției sale de legislator suveran“. ... 220.
\nEvaluarea respectării principiului bicameralismului impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională, prin raportare la scopul și filosofia inițiale ale legii, iar rezultatul unei asemenea operațiuni trebuie evaluat, la rândul său, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale în materie, respectiv a celor două condiții cumulative (1) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (2) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și a limitelor principiului bicameralismului stabilite pe această cale (astfel cum s-a menționat la paragraful 214 al prezentei decizii). ... 221.
\nAvând în vedere criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispozițiile art. 61 alin. (2) și ale art. 75 din Constituție, referitoare atât la pretinsa nerespectare a principiului bicameralismului, cât și a procedurii privind întoarcerea legii la Camera competentă decizional, Curtea va examina coroborat aceste critici, analizând, pe rând, dispozițiile indicate în sesizare, în forma adoptată de Senat, comparativ cu forma adoptată de Camera Deputaților. ... 222.
\nArt. 39 alin. (6) din forma Senatului, cu denumirea marginală „Conflictul de interese“, potrivit căruia „(6) Încălcarea prevederilor alin. (2) constatată în condițiile legii determină încetarea funcției de membru al Guvernului.“ a fost eliminat, această operațiune fiind necesară, potrivit explicațiilor din Raportul Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru elaborarea Codului administrativ, pentru „corelarea cu legislația în vigoare - Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010“. Alin. (2) al art. 39 prevede: „Membrul Guvernului care se află în conflict de interese în condițiile alin. (1) este obligat să se abțină de la luarea deciziei sau de la participarea la luarea deciziei, de la emiterea actului administrativ sau încheierea actului juridic respectiv care ar produce un folos material pentru sine sau pentru soț, soție ori rude până la gradul al II-lea.“ Așadar, Camera Deputaților a eliminat, odată cu alin.
\nÎn plus, Curtea observă că Legea nr. 161/2003 - sediul materiei în privința instituției „conflictului de interese“ - este o lege adoptată anterior revizuirii din anul 2003 a Constituției, are caracter organic și a fost modificată prin Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate - lege organică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009, adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră de reflecție, și de Senat, în calitate de Cameră decizională. Prin urmare, rezultă că intervenția Camerei Deputaților în sensul diminuării (prin eliminarea textului) unei sancțiuni adoptate în prealabil de Senat, ce are, strict în această materie, calitatea de for decizional, trebuia să urmeze regulile prevăzute de art. 75 alin.
\nOr, dispozițiile art. 72 și ale art. 73 din Legea nr. 161/2003, referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, se mențin în vigoare și au ca destinatari inclusiv secretarii de stat, subsecretarii de stat sau persoanele care îndeplinesc funcții asimilate acestora. Modificarea operată de Camera decizională vizează, prin urmare, o corelare necesară pentru coerența cadrului legislativ aplicabil materiei, ce răspunde imperativelor prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fără ca aceasta să reprezinte o modificare de esență efectuată de Camera decizională asupra formei adoptate de Camera de reflecție, de natură să încalce principiul bicameralismului.
\nÎn schimb, intervenția Camerei Deputaților trebuia să obțină și acordul Senatului, deoarece, în această materie, a conflictului de interese și a incompatibilităților membrilor Guvernului, în temeiul art. 75 alin. (1), prin raportare la art. 105 alin. (2) din Constituție, Senatul are competența de a decide definitiv. Or, în lipsa îndeplinirii procedurii de întoarcere a legii, rezultă că, odată cu eliminarea art. 60 alin. (5) în forma adoptată de Camera Deputaților, a fost încălcat art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală. ... 224.
\nArt. 138 alin. (6) din forma de la Senat, cu denumirea marginală „Desfășurarea ședințelor consiliului local“, a fost eliminat la Camera Deputaților, potrivit Raportului, de către Comisia specială comună, fără însă a fi prezentată în scris nicio explicație în acest sens. Curtea observă că dispoziția respectivă se circumscrie conținutului normativ al art. 38 - art. 54 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2017, care se referă la desfășurarea ședințelor consiliului local, însă alin. (6) al art. 138 din legea criticată - eliminat de Camera Deputaților - nu are un text corespondent în legislația în vigoare incidentă, respectiv Legea nr. 215/2001, pe care, de altfel, legea supusă controlului de constituționalitate o și abrogă, prin art. 604 alin.
\nDeoarece Camera Deputaților a eliminat o prevedere de substanță, adoptată anterior de forul cu competență decizională, în privința căreia Camera Deputaților are calitatea de Cameră de reflecție, devin incidente prevederile art. 75 alin. (4) din Constituție. Întrucât legea nu a fost întoarsă la Senat pentru aplicarea acestor norme constituționale, Curtea constată, cu privire la eliminarea art. 138 alin. (6) din Legea privind Codul administrativ al României, că au fost încălcate atât prevederile art. 61 alin. (2), cât și ale art. 75 alin. (4) din Constituție, prin raportare la art. 75 alin. (1) din aceasta. ... 225.
\nArt. 210, în forma adoptată la Senat, purta denumirea marginală „Dreptul la pensie“, în timp ce la Camera Deputaților a primit titlul „Indemnizația pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean“. Potrivit Raportului Comisiei speciale comune, „este necesară modificarea denumirii marginale a articolului 210 având în vedere conținutul articolului care reglementează dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean“. Având în vedere faptul că substanța juridică a art. 210 nu a suferit modificări, ci doar sa operat o modificare a titlului marginal, prin care se caracterizează mai exact și mai în detaliu conținutul juridic adoptat, Curtea reține că nu a fost încălcat principiul bicameralismului.
\nCât privește incidența art. 75 alin. (4) din Constituție, Curtea constată că intervenția Camerei Deputaților operează în domeniul prevăzut de art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție - organizarea administrației publice locale, reglementat prin lege organică și în privința căruia Camera Deputaților are calitate de primă Cameră sesizată, conform art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală. Așa fiind, sunt aplicabile prevederile constituționale ale art. 75 alin. (4), în sensul că legea trebuia trimisă Senatului care, în calitate de for cu competență decizională definitivă, trebuie să își exprime, prin vot definitiv, acordul asupra intervenției operate de Camera Deputaților. Deoarece această procedură nu a fost urmată, rezultă că au fost nesocotite prevederile art. 75 alin.
\nArt. 249 alin. (5) de la Senat, cu denumirea marginală „Rolul prefectului“, a fost modificat la Camera Deputaților în sensul că prefectul este ajutat de un subprefect, și nu de doi subprefecți, cum era în forma adoptată de Senat. Așa cum s-a arătat mai sus, în privința proiectelor de lege și a propunerilor legislative vizând prefectul, Curtea Constituțională a arătat, prin Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, că Senatul este Cameră de reflecție, și nu decizională. Prin urmare, neavând semnificația unei modificări esențiale a soluției legislative adoptate de Senat, rezultă că intervenția Camerei Deputaților, în calitate legitimă de Cameră decizională, nu înfrânge principiul bicameralismului și nici nu impunea aplicarea prevederilor art. 75 alin.
\nDe asemenea, deoarece Senatul are calitatea de Cameră de reflecție în această materie, nu se poate reține incidența art. 75 alin. (5) din Constituție. ... 227.
\nArt. 280, cu denumirea marginală „Numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate“, a fost adoptat de Senat în următoarea formă: „Conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiți și eliberați din funcție prin ordin al conducătorului ministerului de resort, respectiv al organului de specialitate al administrației publice centrale competente. (2) Numirea, modificarea, suspendarea sau încetarea raporturilor de serviciu sau de muncă, după caz, ale conducătorilor serviciilor publice deconcentrate se comunică prefectului județului în care serviciul public deconcentrat este organizat sau are sediul ori Prefectului Municipiului București, după caz, în termen de 10 zile de la intervenirea acestora“.
\nLa Camera Deputaților, textul a fost adoptat astfel: „(1) Serviciul public deconcentrat este condus de un manager, funcție de demnitate publică. Managerul este numit și eliberat din funcție prin ordin al ministrului de resort sau al conducătorului organului de specialitate al administrației publice centrale competent. Ordinul se comunică prefectului județului în care serviciul public deconcentrat este organizat sau are sediul ori prefectului municipiului București, după caz, în termen de 10 zile de la intervenirea acestora. (2) Managerul serviciului public deconcentrat are calitatea de ordonator de credite și beneficiază de drepturile de natură salarială prevăzute de lege.“ ... 228. Prin urmare, ca noutate, Camera Deputaților a definit titulatura de „manager“ a conducătorului serviciului public deconcentrat și i-a configurat, de asemenea, statutul de demnitar, aspect neprevăzut în forma Senatului, dar care prezintă o importanță deosebită în materie, de natură a atrage concluzia potrivit căreia nu a fost respectat principiul bicameralismului. ... 229.
\nCu privire la încadrarea domeniului vizând serviciile publice deconcentrate sub aspectul nivelului și procedurii de legiferare, Curtea observă că acestea reprezintă structuri înființate în subordinea ministerelor în unitățile-administrativ teritoriale. Potrivit art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituție, organizarea Guvernului se face prin lege organică, la fel ca și organizarea administrației publice locale [potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție], asupra ambelor domenii Senatul având calitatea de Cameră decizională. Or, intervențiile operate de a doua Cameră ar fi trebuit supuse atenției Senatului, din moment ce Camera Deputaților a operat anumite modificări de substanță asupra textului anterior adoptat de Senat, astfel cum dispune art. 75 alin.
\nArt. 337 alin. (15) - „Etapa de transparență“ , art. 338 alin. (18) - „Reguli privind oferta“ și art. 343 alin. (8) - „Determinarea ofertei câștigătoare“ prezintă diferențe între forma adoptată de Senat și cea adoptată de Camera Deputaților, constând în faptul că, referitor la procedura licitației, Senatul a avut în vedere depunerea a „cel puțin trei oferte“ , iar Camera decizională a adoptat textele în aceeași formă, cu referire la „cel puțin două oferte“ . Motivația autorului amendamentului constă în „armonizarea textului în cuprinsul actului normativ“. Curtea apreciază că modificarea operată la Camera Deputaților nu este de natură să înfrângă principiul bicameralismului, de vreme ce soluția legislativă de principiu adoptată de prima Cameră nu a fost anihilată prin diminuarea numărului de oferte depuse în cadrul unei proceduri de licitație, fiind menținute standardele minimale cu privire la principiile transparenței și concurenței în această procedură.
\nPe de altă parte, potrivit art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituție, regimul juridic general al proprietății se reglementează prin lege organică, Camera decizională fiind, conform art. 75 alin. (1) din Constituție, Camera Deputaților. Așa fiind, nu se poate reține incidența art. 75 alin. (4) din Constituție, referitor la procedura întoarcerii legii. ... 231.
\n„Atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici“ diferă în forma adoptată de Camera Deputaților față de cea adoptată de Senat prin faptul că, la alin. (1), sunt introduse alte 9 atribuții în sarcina Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pe lângă cele 9 adoptate de Senat, precum și prin aceea că sunt introduse alte 3 alineate [alin. (2)-(4)] în structura acestui articol. Curtea observă că dispozițiile introduse direct la Camera decizională întăresc rolul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici în ceea ce privește, în esență, activitățile de management al funcției publice și al funcționarilor publici la nivel național, de elaborare a actelor normative privind funcția publică și funcționarii publici și de aplicare a acestor norme în mod unitar Deși în Expunerea de motive a inițiatorilor legii este menționat, la pct. E, subpunctul 1, managementul deficitar al resurselor umane din administrația publică, Curtea reține că, având în vedere natura lor - atât sub aspect cantitativ, cât și calitativ - aceste prevederi nou introduse de Camera Deputaților ar fi trebuit supuse și dezbaterii Senatului, pentru a nu reprezenta opera de legiferare a unei singure Camere. Totodată, Curtea subliniază că, în materia reglementării statutului funcționarilor publici, Senatul are calitatea de primă Cameră sesizată, astfel că nu se pune problema incidenței art. 75 alin. (5) din Constituție, cu privire la întoarcerea legii, ci exclusiv a respectării exigențelor principiului bicameralismului, astfel cum rezultă din art. 61 alin.
\n^1 [devenit art. 411 din Cod] - „Gestiunea resurselor umane de către autoritățile și instituții publice“ a fost introdus la Camera Deputaților. Potrivit autorului amendamentului, astfel cum apare înscris în Raportul Comisiei speciale comune, „este necesară introducerea acestui articol întrucât acesta prevede că gestiunea curentă a resurselor umane și a funcțiilor publice este organizată și realizată, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un compartiment specializat și că acesta colaborează cu A.N.F.P. în exercitarea competențelor acordate A.N.F.P. conform prezentului Cod“. Curtea apreciază că textul nou introdus este indisolubil legat de celelalte prevederi care definesc atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, cu referire specială la cele legate de managementul resursei umane din administrația publică sau de activitățile de centralizare, sistematizare, detectare și raportare a tuturor problemelor specifice activității funcționarilor publici, așa cum sunt, de pildă, cele de la art. 408 alin
\n^3 [devenit art. 413] - „Transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice“ preia soluția legislativă de principiu în vigoare, reglementată la art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. Prin urmare, introducerea acestui text în corpul Legii privind Codul administrativ al României se impunea pentru menținerea unui cadru legislativ coerent, în condițiile în care Legea nr. 188/1999 urmează a fi abrogată, astfel că nu se poate reține încălcarea principiului bicameralismului și, pentru motivele arătate la paragraful anterior, nici a prevederilor art. 75 alin
\n^4 [devenit art. 414] - „Stabilirea de funcții publice“ nu este un text care să prezinte caracter de noutate absolută, deoarece soluția este consacrată, parțial, prin art. 107 - Dispoziții finale și tranzitorii din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 140/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 8 iulie 2010. Procedura avizării de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici este menținută în continuare, potrivit art. 409 din Cod. Prin urmare, Curtea apreciază, la fel ca în cazul textului precedent, că nu se poate reține încălcarea principiului bicameralismului, intervenția Camerei decizionale fiind justificată pentru asigurarea unui cadru legislativ coerent, complet și armonios în materia administrației publice și, totodată, nu este incident nici art. 75 alin
\n^1 [devenit art. 449] - „Subordonarea ierarhică“, potrivit căruia „Funcționarii publici au obligația de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările și sarcinile repartizate“, a fost introdus la Camera Deputaților, în motivarea acestui amendament fiind arătat că obligația subordonării ierarhice și a rezolvării sarcinilor de serviciu reprezintă „fundament pentru evaluarea activității funcționarilor publici“. Curtea observă că aceste principii sunt reglementate în forma în vigoare a Legii nr. 188/1999, la art. 3, potrivit căruia „Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt: (...) c) eficiență și eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; (...) g) subordonare ierarhică“. Ca și în cazurile anterioare, pentru aceleași motive mai sus arătate, nici această intervenție a Camerei decizionale nu este de natură a încălca principiul bicameralismului sau procedura întoarcerii legii. ... 237.
\n[devenit art. 544] - „Contravenții și sancțiuni“ a fost modificat la Camera Deputaților, mai întâi, în sensul eliminării lit. e) de la alin. (1) – „e) nerespectarea prevederilor art. 536“, în condițiile în care art. 536 [devenit art. 545 în forma finală a legii], în forma adoptată de Senat, are denumirea marginală „Obiectul de reglementare“ și este plasat în cap. I - „Statutul juridic aplicabil personalului contractual din administrația publică“, Titlul III - „Personalul contractual din administrația publică“, fără a reglementa o faptă, acțiune/inacțiune de natură a atrage constatarea unei contravenții și aplicarea unei sancțiuni. Prin urmare, Curtea apreciază că această intervenție a Camerei decizionale aduce un plus de coerență logico-juridică în ansamblul reglementării, fără a se putea susține încălcarea principiului bicameralismului Totodată, fiind vorba despre o intervenție legislativă ce se subsumează materiei privind statutul funcționarilor publici, în privința căreia Camera Deputaților are, prin raportare la art. 75 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, competența decizională definitivă, rezultă că nu se poate susține incidența art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală, referitoare la întoarcerea legii. O altă intervenție a Camerei Deputaților vizează o modificare, și anume înlocuirea, la alin. (2) al art. 535 [devenit art. 544], a actului procedural de constatare a contravențiilor și aplicare a sancțiunilor, în sensul că acesta nu mai este ordinul președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ci ordinul ministrului de resort.
\nÎn justificarea acestei intervenții legislative, se arată că „este necesară stabilirea contravențiilor și a autorității competente pentru constatarea și sancționarea acestora“. În soluția adoptată, Senatul a optat în sensul menținerii în vigoare a soluției legislative consacrate de art. 22 alin. (1) lit. q) din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia „(1) Agenția Națională a Funcționarilor Publici are următoarele atribuții: (...) q) constată contravenții și aplică sancțiuni, în condițiile legii“. Curtea consideră că intervenția Camerei decizionale asupra art. 535 nu este de natură a afecta principiul bicameralismului, având în vedere că modificarea operată are caracter procedural și, pentru aceleași argumente mai sus arătate, aceasta nu implică nici incidența art. 75 alin.
\n[devenit art. 557] a primit, la Camera Deputaților, un alt titlu marginal - „Drepturile și obligațiile specifice ale personalului contractual“ (în forma Senatului acest titlu fiind „Drepturile și obligațiile personalului contractual în conformitate cu legislația specifică domeniului de activitate“), precum și un alineat nou - alin. (4^1), cu următorul cuprins: „(4^1) Programele de formare specializată destinate dezvoltării competențelor necesare exercitării unei funcții contractuale de conducere sunt organizate de Institutul Național de Administrație, în condițiile legii“. Potrivit motivării amendamentului nou introdus, „este necesară introducerea acestuia pentru reglarea obligațiilor sau drepturilor similar pentru funcționarii publici și personalul contractual (transformare posturi din perioadă determinată în perioadă nedeterminată, drepturi și obligații asociate procesului de formare etc.“) Curtea reține că intervenția Camerei Deputaților nu impunea declanșarea procedurii de întoarcere a legii și nici nu este de natură să contravină principiului bicameralismului, de vreme ce respectiva prevedere asupra căreia a intervenit [regimul general privind raporturile de muncă - art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție] se încadrează, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, în propria sa competență decizională și urmărește asigurarea unui anumit standard de profesionalism pentru personalul contractual cu funcții de conducere în sfera administrației publice. ... 239.
\n^2 [devenit art. 645] a fost introdus la Camera Deputaților cu scopul de a reglementa situații tranzitorii în privința conducătorilor serviciilor publice deconcentrate care au calitatea de funcționari publici, în condițiile în care art. 280 din legea criticată prevede numirea în această calitate a unui manager, funcție de demnitate publică. Deși Camera Deputaților are competență decizională definitivă în materia statutului funcționarilor publici, Curtea observă că aceste prevederi conțin soluții legislative de o deosebită importanță asupra raporturilor de serviciu în desfășurare ale conducătorilor serviciilor publice deconcentrate și ar fi trebuit supuse inclusiv analizei Senatului De aceea, Curtea constată că, prin adoptarea art. 630^2 [devenit art. 645], au fost nesocotite exigențele principiului bicameralismului, fără ca prevederile art. 75 alin. (5) din Constituție să fie incidente. ... 240. În concluzie, Curtea reține că în cazul adoptării dispozițiilor art. 39 [prin eliminarea alin. (6)], art. 138 [prin eliminarea alin. (6)] și ale art. 280 din legea criticată au fost încălcate prevederile constituționale ale art. 61 alin. (2) și ale art. 75 alin. (4), prin raportare la art. 75 alin. (1) din Constituție, în sensul nerespectării atât a principiului bicameralismului, cât și a procedurii parlamentare privind întoarcerea legii. ... 241. În ceea ce privește art. 408 și art. 408^1 [devenit art. 411] și art. 630^2 [devenit art. 645] din legea criticată, Curtea constată că adoptarea acestora a avut loc exclusiv cu nesocotirea prevederilor art. 61 alin.
\nPrevederile constituționale menționate sunt reluate în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, iar potrivit art. 2 alin. (1) și alin. (2) lit. c) din această lege, „(1) Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative. (2) Domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social sunt: (...) c) relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament“. ... 246.
\nCu privire la rolul Consiliului Economic și Social și natura avizului acestuia, Curtea reține că, prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, și prin Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, a statuat că art. 141 din Constituție se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic și Social de organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înființare, organizare și funcționare. Norma constituțională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament și Guvern al Consiliului Economic și Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligația inițiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic și Social și nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare și funcționare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere. ... 247.
\nÎntr-un mod cu totul diferit, legiuitorul constituant a reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul Consiliului Legislativ, de „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României“. Sub acest aspect, nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituționalitatea legii sau ordonanței - simplă sau de urgență. Dacă voința legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativității solicitării avizului, atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Legea fundamentală, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului și atribuțiilor Consiliului Legislativ. ... 248.
\nCurtea a reținut, în consecință, că nesolicitarea obligatorie a avizului consultativ al Consiliului Economic și Social de către Executiv la inițiativa proiectului ordonanței de urgență a Guvernului privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României nu poate avea drept consecință neconstituționalitatea ordonanței, prin raportare la art. 141 din Constituție. ... 249. Aceste considerente ale Curții se impun a fi menținute și în speța de față, prin raportare strict la prevederile art. 141 din Constituție. ... 250. Prin raportare însă la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, invocate în prezenta sesizare și neanalizate în jurisprudența mai sus referită, Curtea constată că aceasta este întemeiată, deoarece, din consultarea fișei legislative a legii criticate, Curtea reține că, într-adevăr, avizul acestei autorități nu a fost solicitat. ... 251.
\nAstfel, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.“ Or, dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 - legea organică de înființare, organizare și funcționare a Consiliului Economic și Social - prevăd obligația inițiatorilor de proiecte sau propuneri legislative de a solicita avizul Consiliului Economic și Social în cazul în care reglementările preconizate vizează domeniile de specialitate ale Consiliului reprezentate de relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament. În acest sens, Curtea observă că Legea privind Codul administrativ al României reglementează raporturile de muncă/de serviciu ale angajaților - personal contractual sau funcționari publici - din cadrul administrației publice.
\nPrin urmare, Curtea constată, în lipsa solicitării avizului cu prilejul declanșării procedurii parlamentare de legiferare a actului normativ examinat, că au fost nesocotite prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție. Dată fiind materia de reglementare a propunerii legislative în discuție, era obligatoriu să fi fost solicitat avizul Consiliului Economic și Social, în sensul consultării acestuia, ca organ de specialitate consultativ al Parlamentului și al Guvernului, neavând relevanță dacă legiuitorul, în opera sa de legiferare, ar fi ținut sau nu seama de conținutul acestuia. Ignorarea principiului constituțional al obligativității respectării legii în cursul procedurilor parlamentare de legiferare ar plasa legiuitorul pe o poziție privilegiată, interzisă de principiul constituțional al egalității, consacrat de art. 16 alin.
\nCât privește efectele unei decizii prin care Curtea, în cadrul controlului anterior promulgării, constată neconstituționalitatea unei legi, în integralitatea sa, iar nu doar a unor dispoziții din cuprinsul acesteia, instanța de contencios constituțional reamintește că nu pot fi incidente prevederile art. 147 alin. (2) din Constituție (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 432 din 21 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 6 iulie 2018, paragraful 36 și următoarele, sau Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 737 din 22 septembrie 2016, paragraful 47). Curtea a arătat în jurisprudența sa că „situația determinată de constatarea neconstituționalității legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări“ (ilustrative sunt, în acest sens, Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017). ... 255.
\nRaportat la cele constatate prin prezenta decizie, în temeiul art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală și având în vedere jurisprudența Curții în materie, Parlamentului îi revine în continuare obligația de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituționalității legii, în integralitatea sa. Evident, cu prilejul inițierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate indicațiile cuprinse în decizia de admitere a Curții Constituționale cu referire la viciile de neconstituționalitate extrinsecă constatate. În acest sens, Curtea reamintește considerentele de principiu reținute constant în jurisprudența sa, potrivit cărora forța obligatorie care însoțește actele jurisdicționale ale Curții se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013).
\nCurtea a reținut, totodată, că nicio altă autoritate publică nu poate contesta considerentele de principiu rezultate din jurisprudența Curții Constituționale, aceasta fiind obligată să le aplice în mod corespunzător, respectarea deciziilor Curții Constituționale fiind o componentă esențială a statului de drept. ... 256. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, ...
\nCURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:
\nAdmite obiecțiile de neconstituționalitate formulate de un număr de 44 de deputați aparținând grupurilor parlamentare ale Partidului Național Liberal, Uniunii Salvați România și Partidului Mișcarea Populară și de 6 deputați neafiliați, precum și de Președintele României și constată că Legea privind Codul administrativ al României este neconstituțională, în ansamblul său, fiind contrară prevederilor art. 141 raportat la art. 1 alin. (5), precum și celor ale art. 61 alin. (2) și ale art. 75 alin. (4) din Constituție.
\nDefinitivă și general obligatorie.
\nDecizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului, prim-ministrului și Președintelui României și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\nPronunțată în ședința din data de 6 noiembrie 2018.
\nPREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. Valer Dorneanu Magistrat-asistent-șef, Claudia Margareta Krupenschi Magistrați-asistenți, Andreea Costin Valentina Bărbățeanu -----