În ceea ce privește C.N.C.F.-C.F.R., aceasta a luat ființă în temeiul art. 47 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române și reorganizarea Societății Naționale a Căilor Ferate Române (republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 834 din 9 septembrie 2004), care prevede că: „(1) Societatea Națională a Căilor Ferate Române se reorganizează, prin divizare, într-o companie națională, în societăți naționale și societăți comerciale, potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, după cum urmează: a) Compania Națională de Căi Ferate - „C.F.R.“, cu statut de societate comercială, care are, în principal, ca obiect de activitate administrarea infrastructurii feroviare și a patrimoniului auxiliar feroviar.“ Potrivit art. 49 din aceeași ordonanță de urgență, compania națională, societățile naționale și societățile comerciale prevăzute la art. 47 se organizează și funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, prin hotărâre a Guvernului, care va stabili forma juridică, atribuțiile și patrimoniul acestora.
\nCapitalul social inițial al companiei naționale, al societăților naționale și al societăților comerciale, rezultate din reorganizare, este subscris și vărsat integral de statul român, la data înființării acestora [art. 52 alin. (2)]. Statul român are calitatea de acționar unic și își exercită drepturile și obligațiile prin Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor [art. 2 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 581/1998 privind înființarea Companiei Naționale de Căi Ferate „C.F.R.“ - S.A. prin reorganizarea Societății Naționale a Căilor Ferate Române]. ...
\n143.
\nArt. 136 alin. (4) din Constituție, invocat în motivarea criticii de neconstituționalitate, prevede că „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică“. ...
\n144.
\nExaminând conținutul textelor indicate din legea criticată, Curtea observă că acestea reglementează, practic, o delegare a dreptului de administrare, care, de drept, aparține C.N.A.I.R./C.N.C.F. C.F.R., către structuri aflate în subordinea acestor companii naționale - foste regii autonome, dar care au în continuare capital integral sau majoritar de stat - pe o perioadă limitată de timp, determinată de durata implementării proiectului de infrastructură în cauză. Această soluție legislativă se circumscrie conceptului de descentralizare a procesului decizional al fondurilor europene și de management al implementării proiectelor de infrastructură și reprezintă, totodată, soluția practică pentru ca entitățile regionale, care cunosc cel mai bine și în mod direct realitatea și necesitățile zonale, să se poată implica concret în implementarea respectivelor proiecte de infrastructură. ...
\n145.
\nEste de observat, totodată, că terenurile în privința cărora structurile teritoriale exercită temporar dreptul de administrare au nu doar regimul juridic al proprietății publice, ci pot fi, în egală măsură, și terenuri proprietate privată a statului. Prin urmare, prevederile art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală sunt incidente numai în măsura în care sunt implicate terenurile proprietate publică. ...
\n146.
\nCurtea apreciază că acest nou mecanism instituit de legea aflată în control de constituționalitate, de transfer temporar al dreptului de administrare asupra proprietății publice, nu este de natură să contravină prevederilor art. 136 alin. (4) din Constituție, având în vedere că structurile teritoriale nu fac altceva decât să exercite temporar și sub autoritatea administratorului de infrastructură rutieră/feroviară dreptul de administrare ce aparține de drept acestuia din urmă, pe baza unui act juridic denumit protocol de implementare, încheiat între cele două părți în acest scop. Curtea consideră că sintagma „regii autonome și instituții publice“ din cuprinsul art. 136 alin. (4) din Constituție nu poate fi interpretată exclusiv literal, ad litteram, în special în contextul evoluțiilor vieții socio-economice ulterioare anului 2003 - anul revizuirii Constituției (în acest sens relevant fiind, de exemplu, că multe dintre fostele regii autonome au fost reorganizate și au devenit companii naționale), ci trebuie avut în vedere spiritul legii, respectiv intenția constituantului, aceea ca dreptul de administrare asupra proprietății publice să aparțină unei entități statale sau asupra căreia statul să poată dețină controlul. ...
\n147.
\nOr, legea examinată respectă scopul avut în vedere de legiuitorul constituant, de vreme ce structurile teritoriale, deși nu au proprie personalitate juridică, sunt reprezentante regionale ale celor două companii naționale în domeniul administrării infrastructurii rutiere și feroviare, astfel că nu s-ar putea vorbi despre o veritabilă înstrăinare a dreptului de administrare către un subiect de drept distinct de structurile statale și fără vocație în acest sens. ...
\n148.
\nÎn ce privește actul formal prin care dreptul de administrare se transferă cu titlu temporar, acesta este intitulat generic „act juridic“, fără a fi determinată natura (administrativă sau civilă) a protocolului de implementare, respectiv a protocolului de predare-primire, care marchează delegarea, respectiv încetarea delegării dreptului de administrare. Cu toate acestea, dat fiind statutul părților care încheie aceste acte juridice, și anume companiile naționale de infrastructură rutieră/feroviară, pe de o parte, și structurile sale teritoriale, pe de altă parte, natura juridică a acestor acte juridice nu poate fi decât una administrativă. ...
\n149.
\nTotodată, spre deosebire de situația examinată de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1/2014 asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competențe exercitate de unele ministere și organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind administrația publică, în cauza de față nu se pune în discuție un transfer interdomenial al bunurilor proprietate publică, urmate de un transfer corespunzător al dreptului de administrare, ci numai de o delegare a dreptului de administrare asupra unor terenuri care pot aparține atât proprietății publice, cât și celei private a statului. Așadar, în cazul de față, proprietatea publică nu poate fi afectată în substanța sa prin exercitarea temporară a unui drept de administrare de către subunități ale companiilor naționale de profil, în scopul exclusiv al implementării lucrărilor de infrastructură rutieră și feroviară, lucrări care, la rândul lor, sunt de interes public - național, regional, județean sau local. ...
\n150.
\nÎn cazul reglementării de față ne aflăm într-o ipoteză legislativă nouă, atipică, determinată de necesitatea și utilitatea practică a descentralizării în domeniul utilizării fondurilor europene. Având în vedere cele mai sus expuse, soluția juridică identificată de legiuitor pentru atingerea scopului urmărit este una adecvată și proporțională, fără a intra în conflict cu norma constituțională invocată, respectiv art. 136 alin. (4) din Constituție, și nici cu jurisprudența în materie a Curții Constituționale. ...
\n151.
\nAceleași argumente sunt valabile și în ce privește criticile de aceeași natură formulate față de aceeași soluție legislativă de principiu, cea a exercitării dreptului de administrare de către unitățile administrativ-teritoriale sau asociațiile de dezvoltare intercomunitară, prevăzută la art. 23 alin. (23) și (24) din lege. ...
\n152.
\nAstfel, unitățile administrativ-teritoriale din regiunile mai puțin dezvoltate pot prelua, în calitate de implementator, de la C.N.A.I.R., în calitate de titular al dreptului de implementare, pe bază de protocol de implementare, proiecte de infrastructură de transport rutier de natura variantelor ocolitoare, drumurilor de legătură la drumurile naționale etc., în vederea implementării, scop în care pot forma asociații de dezvoltare intercomunitare (A.D.I.) [art. 23 alin. (1), (2) și (12)], vor primi finanțare corespunzătoare de la bugetul de stat și vor exercita o serie de atribuții, reglementate de alin. (7) al art. 23. Protocolul de implementare se aprobă în prealabil de către Consiliul de Administrație al C.N.A.I.R., precum și de către consiliul local sau județean, după caz, sau de structurile de conducere ale A.D.I. [art. 23 alin. (13)], iar autoritatea publică locală răspunde de implementarea proiectului de infrastructură rutieră pe toată durata protocolului de implementare [art. 23 alin. (16)]. Similar soluției juridice prevăzute la art. 17 alin. (20) și (21), pe durata de acțiune a protocolului de implementare și în baza acestuia, unitățile administrativ-teritoriale/asociațiile de dezvoltare intercomunitară au dreptul de administrare asupra terenurilor proprietate publică/privată a statului, acesta încetând la data încheierii protocolului de predare-primire. ...
\n153.
\nCurtea reține că, potrivit art. 96 și următoarele din Codul administrativ, unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu, acestea identificându-se prin comune, orașe, municipii și județe. Autoritățile administrației publice din comune, orașe și municipii sunt consiliile locale, ca autorități deliberative, și primarii, ca autorități executive, iar pentru județe, consiliul județean ca autoritate deliberativă și președintele consiliului județean, care reprezintă autoritatea executivă la nivelul județului. Așadar, unitățile administrativ-teritoriale sau asociațiile de dezvoltare intercomunitară, după caz, au calitatea de instituții publice, fiind conduse de organe ale autorității administrației publice locale, astfel că exercitarea temporară de către acestea a dreptului de administrare asupra terenurilor proprietate publică a statului nu poate fi contrară concepției ce guvernează norma instituită de legiuitorul constituant la art. 136 alin. (4). ...
\n154.
\nA treia critică de neconstituționalitate vizează, în esență, încălcarea principiului autonomiei locale, prevăzut de art. 120 din Constituție, apreciindu-se că implementarea unor proiecte de infrastructură rutieră de către autoritățile administrației publice locale nu se circumscrie capacității de folosință a unității administrativ-teritoriale, aceasta din urmă neputând fi depășită de competența materială a autorităților publice locale. Este indicată în acest sens Decizia nr. 1/2014, paragrafele 159 și 160, prin care Curtea Constituțională a arătat că descentralizarea trebuie să se circumscrie unui transfer de competență administrativă, dublat cu unul de bunuri, precum și de un transfer de competență financiară. ...
\n155.
\nCurtea constată că aceste critici de neconstituționalitate nu pot fi reținute. Unitatea administrativ-teritorială nu este obligată, prin efectul legii examinate, să își asume responsabilitatea implementării proiectelor de infrastructură rutieră, ci aceasta derivă în urma încheierii unui protocol (deci a unui acord de voință) de implementare, aprobat în prealabil de către Consiliul de Administrație al C.N.A.I.R., precum și de către consiliul local sau județean, după caz, sau de structurile de conducere ale A.D.I. Doar în urma realizării unui astfel de acord de voință, unitatea administrativ-teritorială/A.D.I. își angajează răspunderea, însă limitat la anumite operațiuni necesare implementării proiectului de infrastructură, întreaga responsabilitate pentru realizarea proiectului revenind, în general, administratorului de infrastructură, respectiv C.N.A.I.R.
\nMai mult, nu este vorba despre orice proiect de infrastructură rutieră, ci doar acelea care se vor regăsi pe lista proiectelor de infrastructură aprobate prin ordinul ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor, cu avizul Ministerului Fondurilor Europene [art. 23 alin. (3)]. Contrar a ceea ce se afirmă în sesizarea de neconstituționalitate, soluția legislativă de descentralizare, prin care unitățile administrativ-teritoriale preiau sarcina implementării proiectelor de infrastructură rutieră pentru anumite drumuri de interes local/zonal, pare mai degrabă o soluție salvatoare, care ajută unitățile administrativ-teritoriale, în special pe cele mai puțin dezvoltate, expres menționate în cuprinsul art. 23 și 24 din legea examinată, să se implice direct și să urmărească îndeaproape realizarea intereselor reale ale comunității locale.
\nAstfel, în funcție de calificarea unui proiect de infrastructură ca fiind de interes local/județean, fiecare unitate administrativ-teritorială are posibilitatea, și nu obligația de a se implica direct în respectivele lucrări publice, prin încheierea unui protocol de implementare. ...
\n156.
\nÎn ceea ce privește baza materială și financiară sau resursa umană necesare implementării unui proiect de infrastructură rutieră, legea criticată cuprinde reglementări referitoare la asigurarea finanțării din bugetul de stat [art. 23 alin. (9)], precum și orice alte categorii de cheltuieli necesare implementării proiectelor de infrastructură de transport [alin. (9) lit. m)]. De asemenea, art. 26 prevede posibilitatea angajării de experți pentru implementarea proiectelor de infrastructură, printre care și experți tehnici, iar cheltuielile cu experții angajați pe perioadă determinată sunt cheltuieli eligibile în cadrul Programelor Operaționale din care face parte proiectul pentru care s-a organizat procedura de achiziție sau, după caz, în cadrul Programului Operațional Asistență Tehnică. ...
\n157.
\nÎn concluzie, Curtea nu poate reține pretinsa încălcare a principiului autonomiei locale reglementat de art. 120 din Constituție, legea criticată reprezentând, mai degrabă, o punere în operă a acestuia, având în vedere că principiile de bază ale administrației publice locale, menționate expres în alin. (1) al normei fundamentale invocate sunt principiile descentralizării, al autonomiei locale și al deconcentrării serviciilor publice. În acest sens este de observat art. 2 din lege, potrivit căruia, la elaborarea legii examinate, legiuitorul a avut în vedere: a) principiul utilizării eficiente a fondurilor europene; b) principiul descentralizării procesului decizional; c) principiul simplificării procedurale și d) principiul debirocratizării instituționale. ...
\n158.
\nCriticile de neconstituționalitate formulate de Guvern vizează, de asemenea, diverse deficiențe de tehnică legislativă, fie în sensul unor reglementări neclare, neriguroase sau impredictibile, fie cu privire la necorelarea și lipsa de coerență cu restul fondului legislației incidente în materie. În acest sens, sunt aduse exemple de sintagme cu un conținut neclar, și anume: „orice alte măsuri“ - art. 15 alin. (1) lit. h); „anumite funcții și/sau tipuri de operațiuni“ - art. 16 alin. (1); „orice alte condiții necesare“ - art. 16 alin. (5) lit. f); „pot înființa“ - art. 17 alin. (4); „orice alte categorii de activități“ - art. 17 alin. (7) lit. i); „alte categorii de informații necesare“ - art. 17 alin. (9) lit. k); „orice alte categorii de cheltuieli necesare“ - art. 17 alin. (24); „convențiile vizate de art. 31, prin raportare la dispozițiile din legile speciale referitoare la obținerea acestor avize.“ ...
\n159.
\nReferitor la principiul calității legii, Curtea Constituțională a statuat constant în jurisprudența sa că legea trebuie să întrunească cele trei cerințe de calitate care rezultă din art. 1 alin. (5) din Constituție - claritate, precizie și previzibilitate. Normele juridice trebuie să aibă o redactare clară și predictibilă, astfel încât cetățeanul să își poată adapta conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita (Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012).
\nTotodată, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrariului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). ...
\n160.
\nCurtea a mai reținut, având în vedere principiul generalității legilor, că poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze, însă, previzibilitatea legii (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, și Decizia Curții Constituționale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se rețin, spre exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunțată în Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59). ...
\n161.
\nAșadar, deși i se impune condiția preciziei, un text normativ trebuie să răspundă, în același timp, cerinței de generalitate, suplețe și flexibilitate, astfel încât să fie apt să încadreze în ipoteza sa normativă o varietate de situații de fapt conexe ce pot apărea în practică, dar care nu au fost în mod expres prevăzute. Totodată, nu ar fi de dorit ca, pentru fiecare situație de fapt nouă, dar aflată în strânsă conexiune cu domeniul deja reglementat, să fie nevoie de o nouă intervenție legislativă. Caracterul rigid al normei juridice răspunde necesității de asigurare a stabilității raporturilor juridice, însă nu poate să afecteze caracterul său de generalitate, care impune în egală măsură legiuitorului un mod de redactare flexibil a normei juridice. Așa fiind, Curtea a precizat, de exemplu prin Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, paragrafele 47 și 48, că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. ...
\n162.
\nFață de cele de mai sus, Curtea observă că, într-adevăr, sintagmele indicate de autorul sesizării nu corespund întru totul standardelor de calitate a legii, în sensul că, prin gradul mare de generalizare, poate fi afectat caracterul previzibil al normei juridice. Cu toate acestea, în opera de interpretare a respectivelor sintagme nu este permis să se facă abstracție de ansamblul normativ al întregii legi, de domeniul de reglementare vizat, precum și de destinatarii acesteia. ...
\n163.
\nLegea examinată reglementează măsuri în domeniul fondurilor nerambursabile europene, iar aceste măsuri au în vedere atât perioada de programare în curs, 2014-2020, cât și pe cea viitoare, 2021-2027. Totodată, legea se adresează, în exclusivitate, persoanelor juridice - subiecte de drept public sau privat - implicate, prin natura atribuțiilor lor sau a obiectului de activitate, în proceduri specifice derulării programelor de dezvoltare de interes național, regional, județean sau local, finanțate din fonduri europene, și nu direct cetățenilor. Or, având în vedere obiectul de reglementare, pe de o parte, destinatarii legii, pe de altă parte, dar și acțiunea sa în timp (până în 2027), este firesc ca legiuitorul să includă anumite exprimări/sintagme cu caracter general, care să ofere celor competenți posibilitatea unei anumite marje de apreciere, de estimare sau de adaptare cazuistică.
\nDe pildă, este firesc ca, în atingerea scopului legii, să fie incluse referiri cu caracter generic la cheltuielile, măsurile necesare ori alte condiții, situații, acțiuni sau activități ce pot apărea în practică, conexe celor enumerate în mod expres și care sunt necesare în opera de interpretare și aplicare concretă a legii. Așadar, înțelegerea unui text normativ depinde în mod obligatoriu de interpretarea sistematică, coroborată a tuturor normelor cuprinse într-un act normativ, precum și a legislației incidente materiei, dar și de interpretarea cu bună-credință, în sensul pozitiv al producerii de efecte juridice urmărite de legiuitor, și nu în sensul blocării realizării scopului legii (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 363 din 28 mai 2019, paragraful 28). ...
\n164.
\nÎn ce privește expresia „pot înființa“ din cuprinsul art. 17 alin. (4), Curtea observă că aceasta se referă la posibilitatea constituirii de unități comune de implementare a proiectelor de infrastructură de transport rutier/feroviar cu finanțare din fonduri nerambursabile europene, de către administratorul de infrastructură rutieră C.N.A.I.R./administratorul de infrastructură feroviară C.N.C.F. C.F.R. și autoritățile publice locale interesate. Norma în discuție nici nu putea avea caracter imperativ, ci doar dispozitiv, deoarece, în virtutea respectării principiului autonomiei locale impus de art. 120 din Constituție, legiuitorul nu poate impune autorităților administrației publice locale să constituie o anumită formă de asociere cu o altă entitate. ...
\n165.
\nGuvernul sesizează și în privința necorelării art. 20 alin. (2) din lege, potrivit căruia „creanțele rezultate din drepturile executanților de lucrări, prestatorilor de servicii, furnizorilor de bunuri, furnizorilor de materiale, subcontractorilor, cesionate potrivit alin. (1), pot face obiectul unor garanții mobiliare pentru înscrierea de ipotecă conform legii. În această situație, contractele de achiziție publică trebuie să prevadă datele de identificare ale subcontractanților/prestatorilor de servicii/furnizorilor de materiale, precum și orice alte date necesare pentru înscrierea de ipotecă în sistemul de garanții mobiliare pentru obținerea de credite bancare în scopul implementării“, cu cele cuprinse la art. 2.387 și următoarele din Codul civil, referitoare la ipoteca imobiliară. Curtea consideră că nu ne aflăm în fața unei contradicții in terminis, din moment ce, cu referire la modalitatea de înscriere a ipotecii mobiliare, textul indicat face trimitere expresă la prevederile legale - „conform legii“ -, deci, implicit, în acord cu normele Codului civil - dreptul comun în materie. ...
\n166.
\nGuvernul mai reclamă și o necorelare între prevederile art. 31 din legea examinată, referitoare la convențiile pe care autoritățile publice centrale/locale, precum și operatorii de utilități enumerați în cuprinsul normei indicate sunt obligați să le încheie cu beneficiarii care implementează proiecte de infrastructură de transport de interes național și prin care primii se obligă ca, întrun termen stabilit de comun acord, să asigure avizele, relocările sau descărcările de sarcină arheologică necesare implementării proiectelor de infrastructură, pe de o parte, și, pe de altă parte, „dispozițiile din legile speciale referitoare la obținerea acestor avize“. Curtea observă că această critică este, în esență, nemotivată, deoarece nu este susținută prin indicarea unor texte concrete din acele legi speciale care ar putea să reglementeze reguli de neconciliat cu normele cuprinse la art. 31 din legea criticată. În lipsa unei atare precizări, Curtea nu se poate substitui autorului în sensul motivării, din oficiu, a celor doar afirmate de acesta, dar nu și demonstrate. ...
\n167.
\nUn alt text criticat pentru lipsă de precizie și claritate este cel al art. 46 alin. (17) din lege, potrivit căruia „Organismul Intermediar de Transport încheie contracte de finanțare cu unitățile administrativ-teritoriale/asociațiile de dezvoltare intercomunitară/asocierile dintre aceștia și se asigură odată cu încheierea contractelor de finanțare că acestea au capacitate de administrare și financiară pentru elaborarea documentațiilor tehnico-economice și exercită controlul asupra modului de elaborare a documentațiilor tehnico-economice“. Se arată că textul este vag deoarece nu se poate distinge care sunt criteriile în funcție de care condiția capacității este sau nu îndeplinită. ...
\n168.
\nCurtea reține că o normă asemănătoare este cuprinsă la art. 17 alin. (32) și la art. 18 alin. (21) în sensul că Organismul Intermediar pentru Transport poate încheia contracte de finanțare cu structurile teritoriale ale administratorului de infrastructură rutieră/feroviară sau cu companiile de proiect ale administratorului de infrastructură rutieră/feroviară și se asigură, odată cu încheierea contractelor de finanțare, că acestea au capacitate de administrare și financiară pentru implementarea proiectelor de infrastructură. Aceste norme reglementează, în plus față de cele ale art. 46 alin. (17), și posibilitatea ca aceste contracte de finanțare să nu fie încheiate dacă entitățile de mai sus nu au asigurată capacitatea de administrare și financiară pentru implementarea proiectelor de infrastructură în cauză. ...
\n169.
\nComparând art. 46 alin. (17), criticat, cu art. 17 alin. (32) și art. 18 alin. (21), mai sus indicate, Curtea reține că acestea reglementează, în aceeași manieră, obligația Organismului Intermediar de Transport „de a se asigura de capacitatea de administrare și financiară“ a unor entități cu privire la realizarea unor sarcini, fără a introduce anumite criterii de referință în acest sens, însă doar art. 17 alin. (32) și art. 18 alin. (21) reglementează în mod suplimentar și ipoteza în care Organismul Intermediar de Transport consideră/constată că nu este îndeplinită condiția capacității de administrare sau financiară, caz în care contractul de finanțare nu va fi încheiat. Or, pentru a da normei juridice cuprinse la art. 46 alin.
\nÎn concluzie, Curtea constată că prevederile art. 46 alin. (17) nu întrunesc standardele de calitate a legii, impuse de principiul legalității consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție. ...
\n170.
\nPotrivit motivării formulate de Guvern, dispozițiile art. 56 alin. (4) sunt contrare art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală deoarece prevăd posibilitatea autorităților publice locale de a constitui „parteneriate“ sau „asociații de dezvoltare intercomunitare“, în vreme ce art. 5 lit. i) din Codul administrativ conferă această posibilitate unităților administrativ-teritoriale, și nu autorităților administrativ-teritoriale, care nici nu au personalitate juridică. ...
\n171.
\nOr, Curtea reține că art. 5 lit. i) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ definește „asociațiile de dezvoltare intercomunitară“ ca fiind „structurile de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat și de utilitate publică, înființate, în condițiile legii, de unitățile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori pentru furnizarea în comun a unor servicii publice“. Așa fiind, această critică este întemeiată, textul în cauză necesitând o corecție în sensul celor observate de Guvern, prin înlocuirea, în cadrul ipotezei normative indicate, a expresiei „autoritățile administrativ-teritoriale“ cu „unitățile administrativ-teritoriale“, doar astfel fiind asigurată coerența normativă cu cadrul legislativ incident materiei dreptului administrativ.
\nDe altfel, expresia este frecvent utilizată în sensul art. 5 lit. i) din Codul administrativ, exemplificativ fiind art. 23 alin. (2) din legea examinată, care prevede: „În vederea implementării proiectelor de infrastructură, unitățile administrativ-teritoriale pot forma asociații de dezvoltare intercomunitare, denumite în continuare A.D.I. În situația în care se constituie A.D.I. prevederile prezentei legi se aplică acestora, obligațiile/responsabilitățile/atribuțiile unităților administrativ-teritoriale sau a autorităților publice locale, după caz, fiind înlocuite cu cele ale A.D.I.“ Așadar, în ceea ce privește art. 56 alin. (4) din legea supusă controlului, Curtea constată o lipsă de corelare legislativă, astfel că, în actuala redactare, aceste dispoziții sunt neconstituționale. ...
\n172.
\nO altă critică formulată în sensul lipsei de claritate și previzibilitate se referă la dispozițiile art. 57 alin. (2) și (3) din legea examinată, potrivit cărora: „(2) Pentru proiectele de infrastructură menționate la alin. (1), Guvernul, ministerele și Agenția Națională de Achiziții Publice, denumită în continuare A.N.A.P., pot emite acte normative prin care pot stabili reglementări specifice/condiții/mecanisme specifice pentru procedurile de achiziție publică specifice proiectelor cu finanțare din fonduri nerambursabile europene. (3) În cuprinsul actelor normative menționate la alin. (2) se va preciza complementaritatea sau, după caz, caracterul specific al procedurilor reglementate.“ Alin.
\nPrin urmare, este nevoie ca actul de reglementare primară să stabilească în mod clar natura și limitele actelor normative avute în vedere în textele indicate, în acord cu intenția de reglementare a legiuitorului. ...
\n173.
\nAnalizând art. 57 alin. (2) și (3) din legea criticată, rezultă că proiectele de infrastructură finanțate din fonduri nerambursabile europene sunt considerate proiecte de interes prioritar și beneficiază de reglementări specifice în domeniul achizițiilor publice în conformitate cu prevederile legii examinate. În acest sens, legea abilitează Guvernul, ministerele și Agenția Națională de Achiziții Publice să emită acte normative prin care acestea pot stabili reglementări specifice/condiții/mecanisme specifice pentru procedurile de achiziție publică specifice proiectelor cu finanțare din fonduri nerambursabile europene. ...
\n174.
\nOr, așa cum observă și autorul sesizării, o atare delegare de competențe legislative, fără stabilirea expresă a unor condiții sau limite ce urmează a fi respectate de către actele normative infralegale în reglementarea procedurilor, condițiilor sau mecansimelor specifice pentru procedurile de achiziție publică, este contrară art. 1 alin. (4) și (5) și art. 61 alin. (1) din Constituție. Aceasta deoarece, în baza textului insuficient elaborat care permite, cu titlu general, adoptarea de către autorități publice centrale a unor reglementări „speciale“ sau „complementare“, se poate ajunge în situația ca prin acestea să fie depășit cadrul legal, iar sub pretextul emiterii acestor norme „în executarea legii“ [conform art. 108 alin. (2) din Constituție], legiuitorii astfel delegați să adopte, în realitate, norme derogatorii, speciale, care nu pot intra decât în sfera de legiferare a Parlamentului sau a Guvernului, prin acte de normative cu caracter primar. ...
\n175.
\nÎn acest sens este relevantă jurisprudența Curții în materie, respectiv Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, prin care s-a arătat, la paragraful 74, că Parlamentul, prin dispozițiile legale criticate, a procedat, practic, în sensul unei „negări de legiferare“ sau al unei „de-legiferări“, prevăzând în competența Guvernului atribuția de a stabili, prin hotărâre, entitățile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat care pot fi exceptate de la regimul legal al guvernanței corporative, stabilit prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 109/2011, aprobată prin Legea nr. 111/2016. Curtea a reținut că „dispoziția legală prin care se atribuie Guvernului competența de a legifera în materii ce intră în sfera de reglementare a legii, și nu a hotărârii Guvernului, nu poate avea natura unei simple soluții tehnice, în concordanță cu atribuțiile Guvernului și cu specificul raporturilor juridice de interes pentru o astfel de reglementare normativă“ [...].
\nDeși ar avea un aparent temei legal, o asemenea hotărâre a Guvernului depășește rolul său constituțional de strictă aplicare și detaliere a normei legale - de rang superior - deoarece, prin conținutul său, reglementează în mod direct și distinct noi destinatari ai unor exceptări de la aplicarea regimului legal al guvernanței corporative a întreprinderilor publice, având, în definitiv, același obiect de reglementare ca și legea examinată în prezenta cauză. Totodată, chiar dacă materia reglementată prin legea examinată intră, prin specificul său, în domeniul de activitate și în sfera raporturilor juridice de interes specifice Guvernului, nu se poate justifica această manieră de reglementare, în sensul atribuirii de competență de legiferare.
\nCurtea a conchis astfel: „Constituția nu permite ca, prin intermediul unei alte legi decât legea de abilitare, Parlamentul să atribuie competențe de legiferare Guvernului, și nu permite de plano ca Guvernul, în virtutea delegării legislative, să legifereze prin hotărâre. O asemenea manieră de reglementare este contrară principiului separației și echilibrului puterilor în stat, proclamat de art. 1 alin. (4) din Constituție, dar și prevederilor art. 61 alin. (1) din aceasta, care conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării.“ ...
\n176.
\nCele statuate în Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018 se aplică, mutatis mutandis, și în prezenta cauză, cu precizarea că, spre deosebire de Guvern, ministerele și Agenția Națională de Achiziții Publice sunt autorități ale administrației publice centrale care se află în subordinea Guvernului, respectiv a Secretariatului General al Guvernului [potrivit art. 116 alin. (1) din Constituție, art. 62 alin. (2) din Codul administrativ și art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2015 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice]. Cu toate acestea, textele criticate le asimilează în egală măsură Guvernului, în calitate de inițiatori ai acestor acte normative cu caracter „complementar“ sau „special“. Așadar, încălcarea mai sus evidențiată este cu atât mai gravă, în condițiile în care nu doar prin hotărâre a Guvernului, dar chiar prin ordin al ministrului ori, după caz, prin ordine și instrucțiuni ale președintelui Agenției Naționale de Achiziții Publice se pot reglementa norme derogatorii de la cadrul legal stabilit atât prin legea aflată în control, cât și de la legea-cadru în materia achizițiilor publice (Legea nr. 98/2016). Prin urmare, dată fiind forma eliptică de redactare, dispozițiile art. 57 alin. (2) și (3) nu sunt în concordanță cu prevederile art. 1 alin. (4) și (5) și ale art. 61 alin. (1) din Constituție. ...
\n177.
\nCritici de neconstituționalitate de aceeași natură sunt formulate și cu privire la prevederile art. 32 alin. (2), potrivit cărora prin ordin comun al ministrului fondurilor europene și al ministrului finanțelor publice se aprobă lista proiectelor cărora li se aplică prevederile alin. (1) al art. 32, prin care se permite exceptarea de la regulile impuse de art. 12 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014-2020. ...
\n178.
\nAvând în vedere cele anterior arătate, cu referire specială la incidența, mutatis mutandis, a considerentelor reținute de Curte prin Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018 și Decizia nr. 840 din 14 decembrie 2017 (indicate în critica de neconstituționalitate), Curtea constată că și dispozițiile art. 32 alin. (2) din legea criticată sunt contrare art. 1 alin. (4) și (5) și art. 61 alin. (1) din Constituție. ...
\n179.
\nPotrivit sesizării formulate de Guvern, sunt neconstituționale și prevederile art. 43 alin. (2) și (3) din legea supusă controlului Curții, acestea fiind contrare art. 136 alin. (2) din Constituție, referitor la principiul garantării proprietății publice, sub aspectul recuperării creanțelor statului. ...
\n180.
\nDispozițiile art. 43 prevăd următoarele: „(1) Beneficiarii documentațiilor tehnico-economice pentru care se acordă sprijinul financiar în condițiile prezentei legi, au obligația de a depune cereri de finanțare pentru proiectele pentru care au fost pregătite documentațiile tehnico-economice, în condițiile care vor fi prevăzute de ghidurile solicitantului pentru apelurile de proiecte lansate în perioada de programare 2021-2027, sub sancțiunea restituirii finanțării acordate în condițiile prevăzute de contractele de finanțare pentru pregătirea documentațiilor tehnico-economice. (2) Autoritățile de Management pentru Programul Operațional Asistență Tehnică 2014-2020, respectiv POIM sunt responsabile pentru emiterea titlurilor de creanță în vederea recuperării sumelor ca urmare a nerespectării de către beneficiari a obligațiilor prevăzute la alin. (1). (3) Clauzele și condițiile de restituire a sumelor acordate drept sprijin financiar vor fi prevăzute în contractele de finanțare încheiate de autoritățile de management care acordă sprijin financiar în condițiile prezentei legi.“ ...
\n181.
\nSe arată că, pentru a putea recupera creanțele sale, statul trebuie să beneficieze de un titlu de creanță, cu un regim juridic clar (de drept comun sau asimilat regimului creanțelor bugetare prin raportare la creanțele supuse Codului de procedură fiscală) și o procedură de recuperare (civilă sau fiscală), precum și de un organ al statului care să efectueze în mod real recuperarea. Or, potrivit textelor criticate, întregul mecanism depinde de convenția părților și chiar dacă Autoritatea de Management este un organ de drept public, nu va dispune de o modalitate reală de recuperare în măsura în care nu există dispoziții legale care să îi configureze competența materială în acest sens. ...
\n182.
\nAnalizând textele criticate și motivele prezentate în sprijinul neconstituționalității acestuia, Curtea reține că acestea nu sunt întemeiate. ...
\n183.
\nArt. 43 se încadrează în cap. VII - Măsuri pentru pregătirea portofoliului de proiecte destinat finanțării din fonduri externe nerambursabile, pentru perioada de programare 2021-2027, capitol ce reglementează cadrul general de acordare a sprijinului financiar pentru elaborarea documentațiilor tehnico-economice necesare pregătirii și implementării unor proiecte de infrastructură din domenii de interes strategic național și/sau a unor proiecte care fac parte din strategii/planuri de dezvoltare la nivel local, finanțabile din fonduri externe nerambursabile acordate în perioada de programare 2021-2027, în cadrul Politicii de Coeziune. Sprijinul financiar acordat în condițiile de mai sus se acordă prin Programul Operațional Asistență Tehnică 2014-2020 și POIM, cu respectarea legislației în domeniul ajutorului de stat. ...
\n184.
\nCu referire la modalitatea de recuperare a sumelor plătite necuvenit în baza unor contracte de finanțare încheiate de Autoritățile de Management, legea cuprinde la cap. II - Măsuri pentru asigurarea descentralizării procesului decizional al fondurilor europene, la nivel regional, la art. 10 alin. (3), dispoziții asemănătoare celor de la art. 43 alin. (3), în sensul în care „Contractele de finanțare încheiate conform prevederilor alin. (1), cuprind prevederi referitoare la obligațiile și responsabilitățile părților, inclusiv cu privire la recuperarea sumelor plătite necuvenit“. În continuare, însă, art. 11 alin. (1)-(4) detaliază modalitatea în care, în cadrul funcției de verificare și control, Autoritățile de Management acționează în sensul emiterii titlului de creanță și al recuperării acestora, astfel: „(1) În exercitarea funcției de verificare și control, Autoritățile de Management ale programelor operaționale regionale care funcționează la nivelul Agențiilor pentru Dezvoltare Regională exercită controlul prevăzut de lege asupra cheltuielilor efectuate de către beneficiari care au contracte de finanțare legal încheiate cu acestea, inclusiv asupra procedurilor de achiziție publică și a contractelor încheiate conform legii.
\n185.
\nPrin urmare, legea configurează mecanismul în care se poate ajunge la situația emiterii titlului de creanță, regimul său juridic (act administrativ de autoritate), precum și autoritatea publică competentă în privința recuperării - ANAF - făcându-se trimitere în acest sens la prevederile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare. În atari condiții, faptul că art. 43 alin. (3) din lege face referire la clauzele și condițiile de restituire a sumelor acordate drept sprijin financiar nu poate avea semnificația stabilirii în mod convențional, prin contractul de finanțare, a întregului mecanism de recuperare, exclusiv prin voința părților, norma având în acest context conotațiile uzuale dreptului contractual, în general, așa cum oricărui contract îi sunt specifice clauze și condiții, stabilite de părți în concordanță cu cadrul legal incident. Prin urmare, având în vedere prevederile art. 11 din legea criticată, recuperarea creanțelor statului nu rămâne o operațiune fără suport legal și material adecvat, astfel că nu se poate reține încălcarea art. 136 alin. (2) din Constituție. ...
\n186.
\nPentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, ...
\nCURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:
\nAdmite obiecția de neconstituționalitate formulată de Înalta Curte de Casație și Justiție și, respectiv, de Guvernul României și constată că dispozițiile art. 30, art. 32 alin. (2), art. 46 alin. (17), art. 56 alin. (4), art. 57 alin. (2) și (3) și ale art. 58 din Legea privind unele măsuri în domeniul fondurilor nerambursabile europene sunt neconstituționale.
\nDefinitivă și general obligatorie.
\nDecizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și primului-ministru și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\nPronunțată în ședința din data de 7 octombrie 2020.
\nPREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-șef, Claudia-Margareta Krupenschi OPINIE SEPARATĂ
\n1.
\nÎn ce privește nerespectarea prevederilor art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție, potrivit cărora prin lege organică se reglementează organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi, legea criticată reglementează, la art. 58, o abatere disciplinară a judecătorilor, reglementare care se circumscrie noțiunii de „statut al judecătorilor și procurorilor“. ...
\n2.
\nAstfel, prin art. 58 din Legea privind unele măsuri în domeniul fondurilor nerambursabile europene (legea criticată în prezenta cauză) s-a prevăzut modificarea art. 68^1 din Legea nr. 101/2016 (privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor), în sensul că nerespectarea termenelor prevăzute de această lege ori a dispozițiilor cuprinse în această lege privind soluțiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanță constituie abatere disciplinară și se sancționează conform art. 100, lit. d),d^1) și e) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare. ...
\n3.
\nCa atare, actul normativ adoptat, pe lângă prevederi de natură să „perfecționeze și să flexibilizeze sistemul achizițiilor publice“, conține atât norme ce privesc modul de funcționare a instanțelor, prin stabilirea unor termene, proceduri și măsuri ce pot fi dispuse de instanțe, cât și norme ce instituie o nouă abatere disciplinară în sarcina judecătorilor, aspecte ce țin în mod evident de statutul și obligațiile ce revin judecătorului. ...
\n4.
\nÎn jurisprudența sa, Curtea Constituțională a stabilit, cu valoare de principiu că, statutul judecătorilor și procurorilor este consacrat la nivel constituțional, sub toate aspectele acestuia, inclusiv sub aspectul abaterilor disciplinare și că trebuie reglementat exclusiv prin lege organică, iar nu printr-un act cu forță juridică inferioară acesteia. Astfel, prin Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, paragraful 28, Curtea a reținut următoarele: conținutul normativ al art. 125 alin. (2) din Constituție se subsumează celui al art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție, acest din urmă text constituțional cuprinzând toată sfera de relații sociale privitoare la justiție, respectiv organizare, funcționare, statut.
\nMai mult, art. 125 alin. (2) din Constituție face trimitere la faptul că reglementarea aspectelor care țin de cariera magistratului - așadar, de statutul acestuia - se realizează prin legea organică a Consiliului Superior al Magistraturii, lege care face parte din art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție. De asemenea, prin Decizia nr. 588 din 21 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 835 din 20 octombrie 2017, paragraful 23, ținând cont de jurisprudența sa în materia reglementării, prin acte cu caracter inferior legii, a aspectelor esențiale ce țin de statutul unor categorii de personal pentru care Constituția impune adoptarea unei legi organice, Curtea a constatat că, a fortiori, în situația magistraților, al căror statut este consacrat la nivel constituțional în art. 125 (Statutul judecătorilor) și în art. 132 (Statutul procurorilor), elementele esențiale referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului juridic de muncă al acestora trebuie reglementate prin lege, iar nu printr-un act cu forță inferioară acesteia (a se vedea în același sens și Decizia nr. 121 din 10 martie 2020, paragrafele 17 și 28). ...
\n5.
\nDe asemenea, prin Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, paragraful 30, Curtea a statuat că, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dar numai dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice și se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenența sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice. ...
\n6.
\nÎntrucât prevederile art. 58 din legea criticată modifică dispozițiile Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lege cu caracter organic), acestea au un caracter organic și, în consecință, legea supusă controlului de constituționalitate trebuia votată și adoptată ca lege organică, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituție, întrucât reglementează într-un domeniu rezervat exclusiv legii organice. ...
\n7.
\nExaminând legea supusă controlului de constituționalitate în prezenta cauză constatăm că aceasta a fost adoptată conform art. 76 alin. (2) din Constituție - procedură stabilită pentru adoptarea legilor ordinare - astfel cum rezultă din mențiunea finală a legii, care atestă că „Această lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată“. Așadar constatăm că prezenta lege - lege cu caracter ordinar - nu respectă exigențele constituționale prevăzute de art. 73 alin. (1) lit. l), în condițiile în care, astfel cum rezultă din dispozițiile legii fundamentale mai sus menționate, reglementarea legală a răspunderii disciplinare a magistraților, componentă a statutului acestora, nu poate fi făcută decât în condițiile legii organice (a se vedea în acest sens deciziile Curții Constituționale nr. 89 din 28 februarie 2017 și nr. 312 din 9 mai 2018). ...
\n8.
\nÎn raport cu aceste considerente, constatăm că reglementarea într-un domeniu care aparține exclusiv legii organice trebuie să se supună rigorilor constituționale în ceea ce privește procedura parlamentară de adoptare a legilor organice, astfel că legea supusă controlului de constituționalitate în prezenta cauză, adoptată ca lege ordinară, încalcă și dispozițiile art. 76 alin. (1) din Constituție. ...
\n9.
\nContrar dispozițiilor art. 75 alin. (1) din Constituție, legea criticată în prezenta cauză a fost supusă spre dezbatere și adoptare Senatului ca primă cameră sesizată, iar nu Camerei Deputaților. ...
\n10.
\nConstatarea acestor vicii de neconstituționalitate de natură extrinsecă atrage neconstituționalitatea legii în ansamblul său și nu doar a dispozițiilor art. 58 din legea criticată în prezenta cauză (a se vedea deciziile Curții Constituționale nr. 681 din 6 noiembrie 2018, paragraful 253, nr. 747 din 4 noiembrie 2015, paragraful 35, nr. 442 din 10 iunie 2015, paragraful 33, nr. 545 din 5 iulie 2006, nr. 82 din 15 ianuarie 2009 și nr. 58 din 12 februarie 2020). ... * * *
\nJudecători, dr. Livia Doina Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----