(2)și ale art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată. ... 130. Potrivit art. 29 alin. (2) din legea criticată, prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea nr. 69/2010 și ale art. 47 alin. (4), (9) și (10) din Legea nr. 500/2002, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice să efectueze virări de credite bugetare și de angajament, între capitole bugetare și între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanțării Programului Național de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a.
\n
Potrivit art. 41 alin. (3), în anul 2019, prin excepție de la prevederile art. 42 din Legea nr. 500/2002, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiții care se finanțează, potrivit legii, din fonduri externe și fonduri structurale se aprobă de către Ministerul Educației Naționale, indiferent de valoarea acestora. ... 131. Așadar, în discuție sunt aspecte legate de investiții, context în care Curtea observă că Legea nr. 500/2002 cuprinde în capitolul III: Procesul bugetar - secțiunea 3 prevederi referitoare la investițiile publice în procesul bugetar, iar potrivit art. 38 din aceasta cheltuielile de investiții finanțate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiții publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite.
\n
În programele de investiții publice, ordonatorii principali de credite vor include obiectivele/proiectele de investiții stabilite pe baza criteriilor de evaluare și selecție a acestora. ... 132. Într-adevăr, de principiu, politica fiscal-bugetară va fi derulată în conformitate cu anumite reguli fiscale, printre acestea regăsindu-se și faptul că, pe parcursul exercițiului bugetar, creditele de angajament și cele bugetare aprobate și neutilizate pentru cheltuieli de investiții nu pot fi virate și utilizate pentru cheltuieli curente [art. 12 lit. e) din Legea nr. 69/2010]. De asemenea, spre exemplu, alocațiile pentru cheltuielile de investiții aprobate pe ordonatorul principal de credite nu pot fi virate și utilizate pentru alte naturi de cheltuieli [art. 47 alin.
\n
(4)din Legea nr. 500/2002]. Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificației bugetare, precum și între programe se pot efectua, în limita de 20% din prevederile capitolului bugetar, aprobate prin legea bugetară anuală la nivelul ordonatorului principal de credite, și, respectiv, de 10% din prevederile programului, cumulat la nivelul unui an, care urmează a se suplimenta, cu cel puțin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanțelor Publice [art. 47 alin. (9) din Legea nr. 500/2002]. În acest condiții, virările de credite bugetare se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar.
\n
Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor antereferite, legilor bugetare sau legilor de rectificare. Virările de credite bugetare pot influența creditele bugetare aprobate în bugetele ordonatorilor principali de credite pe trimestrele încheiate, numai în situația în care creditele bugetare aprobate cumulat de la începutul anului sunt mai mari decât creditele bugetare deschise din bugetul ordonatorului principal de credite pentru aceeași perioadă și decât plățile efectuate în limita acestora [art. 47 alin. (10) din Legea nr. 500/2002]. În acest context, Curtea reține că art. 46^1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 reglementează posibilitatea, în dinamica adoptării legilor bugetului de stat, ca prin legile bugetare anuale să poată fi stabilite și dispoziții derogatorii de la această lege referitoare la programarea bugetară, execuția și/sau controlul proiectelor finanțate din fonduri externe postaderare/alți donatori, precum și al celor finanțate din fonduri rambursabile. ... 133.
\n
Totodată, potrivit art. 42 din Legea nr. 500/2002, documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor/ proiectelor de investiții noi, documentațiile de avizare a lucrărilor de intervenții, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea efectuării cheltuielilor aferente celorlalte categorii de investiții incluse la poziția C „Alte cheltuieli de investiții“, care se finanțează, potrivit legii, din fonduri publice, se aprobă de către Guvern, pentru valori mai mari de 30 milioane lei. ... 134. Competența acordată Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice de a efectua virări de credite bugetare și de angajament, între capitole bugetare și între programe peste limitele prevăzute, prin raportare la Programul Național de Dezvoltare Locală și prin raportare la contextul legislativ, respectiv la dispozițiile Legii nr. 500/2002, are în vedere execuția bugetară, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanțării Programului Național de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a.
\n
De asemenea, documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiții care se finanțează, potrivit legii, din fonduri externe și fonduri structurale se aprobă, indiferent de valoarea acestora, de către Ministerul Educației Naționale, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate. Prin urmare, art. 29 alin. (2) și art. 41 alin. (3) din legea criticată nu vizează programarea bugetară, ci execuția bugetară, autorităților publice menționate de aceste texte legale neacordându-li-se competența de a exceda sumelor bugetare alocate per ansamblul ordonatorului de credite. Or, aceste prevederi legale criticate în prezenta cauză au tocmai scopul de a duce la finalizare asemenea programe, respectiv a da posibilitatea celor care gestionează asemenea programe, pentru realizarea efectivă, eficace și concretă a acestora, să poată face operațiunile necesare implementării programelor, care sunt de interes național, în mod cât mai util și responsabil. ... 135.
\n
În acest context, Curtea mai reține că Programul Național de Dezvoltare Locală este un program multianual de finanțare, coordonat de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, ce are ca obiectiv general echiparea unităților administrativ-teritoriale cu toate dotările tehnico-edilitare, de infrastructură educațională, de sănătate și de mediu, sportivă, social-culturală și turistică, administrativă și de acces la căile de comunicație. Pot beneficia de finanțare, în cadrul Programului Național de Dezvoltare Locală, unitățile administrativ-teritoriale reprezentate de autoritățile administrației publice locale, respectiv comunele, municipiile și orașele, inclusiv pentru satele componente ale acestora, județele, precum și unitățile administrativ-teritoriale membre ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, constituite în condițiile legii, pentru investițiile realizate prin asociațiile de dezvoltare intercomunitară. ... 136.
\n
Ca atare, astfel cum s-a arătat mai sus, derogările, ca procedeu legislativ, sunt permise de lege, textele în discuție sunt clare, având în vedere și faptul că prevederile criticate se adresează specialiștilor în materie, acestea nu conduc la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție, cu atât mai mult cu cât virări de credite bugetare și de angajament, între capitole bugetare și între programe, se fac cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate. ...
\n
137.
\n
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, ...
\n
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:
\n
Respinge, ca neîntemeiată, obiecția de neconstituționalitate și constată că dispozițiile art. 5 alin. (7), art. 29 alin. (2) și art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, precum și ale legii în ansamblul său sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
\n
Definitivă și general obligatorie.
\n
Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
\n
Pronunțată în ședința din data de 6 martie 2019.
\n
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-șef, Benke Károly Magistrat-asistent, Ionița Cochințu OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluția pronunțată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituțională, formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea de neconstituționalitate formulată de Președintele României se impunea a fi admisă și să se constate că Legea bugetului de stat pe anul 2019 este neconstituțională în ansamblul său, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:1. Motivarea autorului sesizăriiÎn motivarea sesizării de neconstituționalitate autorul obiecției (Președintele României) a invocat atât motive de neconstituționalitate extrinsecă, cât și motive de neconstituționalitate intrinsecă. 1.1. Cu privire la motivele de neconstituționalitate extrinsecă autorul a susținut următoarele:• legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, prin ignorarea rolului și atribuțiilor Consiliului Fiscal, sub două aspecte:– deși, conform art. 53 alin.
\n
(2)lit. f) din Legea nr. 69/2010, înainte de adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, o astfel de opinie nu a fost solicitată; ... – nu a fost respectată atribuția Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declarația de conformitate semnată de prim-ministru și ministrul finanțelor publice, ceea ce reprezintă o nesocotire a dispozițiilor art. 30 alin. (6) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010; ... • derogarea de la Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, instituită prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 (privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene), în sensul în care primministrul și ministrul finanțelor publice semnează o declarație de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea și integralitatea informațiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, nu și conformitatea acestei strategii cu Legea responsabilității fiscal-bugetare, țintele sau limitele pentru regulile fiscale și respectarea principiilor responsabilității fiscale, demonstrează că Legea bugetului de stat a fost adoptată fără îndeplinirea obligației legale menționate mai sus, ceea ce afectează stabilitatea normei, încălcându-se prevederile art. 1 alin.
\n
(5)din Constituție;• nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010, conform cărora prim-ministrul și ministrul finanțelor publice, deși aveau obligația de a menționa în declarație abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilității fiscale, cu regulile fiscale și cu strategia fiscal-bugetară, cu toate acestea, nu și-au îndeplinit această obligație, ceea ce reprezintă o încălcare a normelor de tehnică legislativă și, implicit, a art. 1 alin. (5) din Constituție, afectându-se în mod direct stabilitatea normei în discuție, cu un impact direct asupra bugetului de stat și economiei românești;• din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 și a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021 rezultă că Legea bugetului de stat a fost adoptată cu încălcarea art. 11 alin.
\n
(1)și (2) și a art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție. ... 1.2. Cu privire la motivele de neconstituționalitate intrinsecă autorul a susținut că:• dispozițiile art. 5 alin. (7) din lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție;• dispozițiile art. 29 alin. (2) și art. 41 alin. (3) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție. ... ... 2. Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă2.1. Cu privire la criticile referitoare la lipsa opiniei Consiliului Fiscal, arătăm următoarele:Potrivit art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliul Fiscal are atribuția de pregătire a estimărilor și de emitere de opinii, atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menționate la lit. e), cât și cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare.Conform fișei referitoare la parcursul legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal a emis în data de 5 februarie 2019, la solicitarea Ministerului Finanțelor Publice, o opinie cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor sociale pentru anul 2019 și la Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021.În urma adoptării raportului comun al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci a Camerei Deputaților și al Comisiei pentru buget, finanțe, activitate bancară și piață de capital a Senatului, au fost admise 54 de amendamente, iar în dezbaterea din plenul Camerelor reunite au fost admise și alte amendamente.Conform art. 53 alin.
\n
(2)lit. f) din Legea nr. 69/2010, înainte de adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, opinie care însă nu a fost solicitată.Opinia Consiliului Fiscal era necesară, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 53 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, „opiniile și recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern și Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum și la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi și, respectiv, la însușirea/aprobarea acestora.“Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 a fost adoptată de Parlament cu rolul de a întări disciplina fiscală și de a contribui la îmbunătățirea programării bugetare.
\n
Ea introduce o serie de reguli fiscale care trebuie să conducă la prioritizarea cheltuielilor bugetare și la o politică fiscal-bugetară prudentă în perioadele de ascensiune economică, care să conserve spațiul fiscal necesar stimulării economiei în perioadele de recesiune.Elementul central al Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicate, îl reprezintă principiul omonim care prevede că „Guvernul are obligația de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent și de a gestiona resursele și obligațiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu și lung“ [art. 4 alin. (1) pct. 3 din lege], arătându-se totodată că „sustenabilitatea finanțelor publice presupune că, pe termen mediu și lung, Guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situații neprevăzute, fără a fi nevoit să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social“.În acest context, Consiliul Fiscal - autoritate independentă înființată în baza Legii responsabilității fiscal-bugetare, are, potrivit art. 53 alin.
\n
(1)din Legea nr. 69/2010, rolul de a sprijini, de a susține activitatea Guvernului și a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare și derulare a politicilor fiscal-bugetare și de a promova transparența și sustenabilitatea finanțelor publice. Obiectivul major al Consiliului Fiscal este de a contribui la crearea și consolidarea unei culturi a responsabilității fiscal-bugetare în România, inclusiv prin creșterea gradului de conștientizare la nivelul publicului a consecințelor asupra sustenabilității pe termen mediu și lung a unor decizii de politică fiscal-bugetară.Această autoritate independentă este compusă din 5 membri cu experiență în domeniul politicilor macroeconomice și bugetare, numiți de Parlament dintre persoane nominalizate de Academia Română, Banca Națională, Academia de Studii Economice București, Institutul Bancar Român și Asociația Română a Băncilor, cu rolul de a consilia autoritățile în vederea asigurării unui buget sănătos, de a sprijini activitatea Guvernului și a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare și derulare a politicilor fiscal-bugetare, pentru a asigura calitatea prognozelor macroeconomice care stau la baza proiecțiilor bugetare și a politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu și lung.Totodată, potrivit aceleiași legi a responsabilității fiscal-bugetare, Consiliul Fiscal trebuie să ofere o opinie independentă despre cât este de sustenabilă politica fiscală și bugetară pe termen mediu și lung.A ignora opinia acestui organism guvernamental și, mai grav, a nu solicita opinia acestei autorități, specializată în domeniul politicilor macroeconomice și bugetare, asupra impactului financiar al amendamentelor introduse pe parcursul dezbaterilor parlamentare și a conformității acestora cu regulile fiscale, așa cum prevăd dispozițiile art. 53 alin.
\n
(2)lit. f) teza finală din Legea nr. 69/2010, opinie necesară pentru o lege atât de importantă, cum este Legea bugetului de stat pe anul 2019, reprezintă o încălcare gravă a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție, conform cărora „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie“. ... 2.2. Cu privire la criticile referitoare la nerespectarea atribuției Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declarația de conformitate semnată de prim-ministrul și ministrul finanțelor publice, arătăm următoarele:Potrivit art. 30 alin. (4) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, Guvernul are obligația de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară și orice alte prevederi ale prezentei legi, iar prim-ministrul și ministrul finanțelor publice au obligația de a semna o declarație ce atestă această conformitate, declarație ce trebuie să fie prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual.În continuare, legea prevede în dispozițiile art. 30 alin.
\n
(5)că, în eventualitatea în care Guvernul nu poate respecta condiția de conformitate prevăzută la alin. (4), prim-ministrul și ministrul finanțelor publice vor menționa în declarație abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilității fiscale, cu regulile fiscale și cu strategia fiscal-bugetară.Totodată, conform art. 30 alin. (6) din același act normativ, Consiliul Fiscal va exprima o opinie cu privire la declarația menționată la alin. (4), inclusiv cu privire la mențiunile prevăzute la alin. (5).Din examinarea actelor dosarului rezultă că, similar încălcării prevederilor referitoare la opinia Consiliului Fiscal cu privire la amendamentele adoptate la Legea bugetului de stat, nici în acest caz, nu a fost respectată atribuția Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declarația de conformitate semnată de prim-ministru și ministrul finanțelor publice.Încălcarea dispozițiilor art. 30 alin.
\n
(6)din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 reprezintă, de asemenea, o nesocotire a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție. ... 2.3. Cu privire la criticile referitoare la derogarea de la Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, instituită prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114 din 28 decembrie 2018, arătăm următoarele:Potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, Ministerul Finanțelor Publice are obligația de a înainta Guvernului, până la data de 31 iulie a fiecărui an, strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, care va conține cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal bugetar cu prognozele bugetare și politica fiscal-bugetară și o „declarație de răspundere“, conform prevederilor prezentei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an.Conform art. 29 alin.
\n
(4)din lege, această declarație de răspundere semnată de prim-ministru și de ministrul finanțelor publice atestă corectitudinea și integralitatea informațiilor din strategia fiscal-bugetară și conformitatea acesteia cu Legea responsabilității fiscal-bugetare, țintele sau limitele pentru regulile fiscale și respectarea principiilor responsabilității fiscale.Scopul unei astfel de reglementări este tocmai acela de a asigura o strategie fiscal-bugetară bazată pe date reale, care să reflecte situația economică a țării și care să respecte legislația în vigoare, în special Legea responsabilității fiscal-bugetare.Prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114 din 28 decembrie 2018 (privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene) s-a instituit o derogare de la Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, în sensul în care prim-ministrul și ministrul finanțelor publice semnează o declarație de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea și integralitatea informațiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, nu și conformitatea acestei strategii cu Legea responsabilității fiscal-bugetare, țintele sau limitele pentru regulile fiscale și respectarea principiilor responsabilității fiscale.Având în vedere, pe de o parte, faptul că derogarea de la îndeplinirea obligației menționate mai sus vizează practic restrângerea obiectului acestei obligații, iar, pe de altă parte, că în fișa parcursului legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019 nu se regăsește o astfel de declarație de răspundere, considerăm că adoptarea Legii bugetului de stat, fără îndeplinirea acestei obligații legale prevăzute la art. 29 alin.
\n
(4)din Legea nr. 69/2010, afectează stabilitatea normei, încălcând prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție. ... 2.4. Cu privire la criticile referitoare la nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010, conform cărora prim-ministrul și ministrul finanțelor publice vor menționa în declarație abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilității fiscale, cu regulile fiscale și cu strategia fiscal-bugetară, arătăm următoarele:Pentru a da eficiență prevederilor legale referitoare la responsabilitatea fiscal-bugetară, prin dispozițiile art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 s-a instituit obligația Guvernului ca, în cazul în care acesta nu poate respecta condiția de conformitate a bugetului anual cu principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară și orice alte prevederi ale acestei legi, prim-ministrul și ministrul finanțelor publice vor menționa în declarație abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilității fiscale, cu regulile fiscale și cu strategia fiscal-bugetară.Or, de la această obligație a Guvernului s-a derogat, prin dispozițiile art. 46 alin.
\n
(3)din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, care a stabilit că această obligație nu se aplică pentru planificarea bugetară pe anul 2019 și perspectiva 2020-2022.Prin aceste derogări au fost practic anulate principiile, regulile de responsabilitate fiscal-bugetară prevăzute în Legea nr. 69/2010, astfel că adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, fără respectarea dispozițiilor art. 30 alin. (5) din legea mai sus menționată, reprezintă:– pe de o parte, o încălcare a normelor de tehnică legislativă, de natură a afecta stabilitatea legislației, contrar prevederilor art. 6 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă“; ... – pe de altă parte, o încălcare a art. 1 alin.
\n
(5)din Constituție, cu un impact direct asupra bugetului de stat și economiei românești. ... ... 2.5. Cu privire la criticile referitoare la faptul că Legea bugetului de stat a fost adoptată cu încălcarea art. 11 alin. (1) și (2) și a art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, arătăm următoarele:Prin Legea nr. 83/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 20 iunie 2012, România a ratificat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, semnat la Bruxelles la 2 martie 2012. Acest tratat, cunoscut și sub denumirea de Pactul fiscal european, este un tratat semnat de șefii de stat sau de guvern ai tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, făcând parte din dreptul Uniunii Europene.Potrivit titlului III din tratat, intitulat „Pactul bugetar“, mai exact la art. 3 alin.
\n
(1)se prevede că „părțile contractante aplică regulile prevăzute în prezentul alineat, în plus față de obligațiile lor ce decurg din dreptul Uniunii Europene și fără a aduce atingere acelor obligații“. Printre regulile menționate în art. 3 alin. (1) din Tratat se numără regula prevăzută la lit. d), potrivit căreia „atunci când raportul dintre datoria publică și produsul intern brut, la prețurile pieței, este semnificativ sub nivelul de 60% și când riscurile în ceea ce privește sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la prețurile pieței“.Conform art. 3 alin.
\n
(2)din Tratat, „regulile prevăzute la alineatul (1) produc efecte în dreptul intern al părților contractante cel târziu în termen de un an de la intrarea în vigoare a prezentului tratat, prin intermediul unor dispoziții cu forță juridică obligatorie și caracter permanent, de preferință constituționale, sau garantând în alt mod respectarea și aderarea pe deplin la acestea pe tot parcursul proceselor bugetare naționale. Părțile contractante instituie la nivel național mecanismul de corecție menționat la alineatul (1) litera (e) pe baza unor principii comune care sunt propuse de Comisia Europeană și vizează, în special, tipul, amploarea și durata acțiunii de corecție care trebuie întreprinsă, inclusiv în cazul circumstanțelor excepționale, precum și rolul și independența instituțiilor responsabile la nivel național de monitorizarea respectării regulilor prevăzute la alineatul (1).
\n
Acest mecanism de corecție respectă pe deplin prerogativele parlamentelor naționale“.O dispoziție conformă prevederilor art. 3 alin. (1) lit. d) din Tratat se regăsește în legislația noastră la art. 7 lit. b) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010.Din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 și a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021 rezultă că aceste dispoziții legale nu au fost respectate.Conform art. 3 alin. (1) lit. c) din Tratat „părțile contractante pot să devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar în circumstanțe excepționale. Circumstanțele excepționale sunt definite în art. 3 alin.
\n
(3)lit. b) din Tratat drept un eveniment neobișnuit asupra căruia partea contractantă vizată nu are niciun control și care are o influență majoră asupra poziției financiare a administrației publice sau perioade de recesiune economică gravă, astfel cum sunt definite în Pactul de stabilitate și de creștere revizuit, cu condiția ca deviația temporară a părții contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen mediu. O definiție similară a circumstanțelor excepționale o regăsim și în Legea nr. 69/2010 a responsabilității fiscal-bugetare, republicată, respectiv în dispozițiile art. 3 pct. 12, conform cărora circumstanțele extraordinare reprezintă „un eveniment neobișnuit asupra căruia autoritățile administrației publice nu au niciun control și care are o influență majoră asupra poziției financiare a administrației publice sau perioade de recesiune economică severă, astfel cum este definită în Pactul de stabilitate și creștere revizuit“.În condițiile în care contextul bugetar actual nu poate fi încadrat nici într-o perioadă de recesiune economică gravă și nici nu este în prezența unui eveniment neobișnuit asupra căruia Guvernul României nu are niciun control și care are o influență majoră asupra poziției financiare a administrației publice, adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 s-a realizat cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor menționate mai sus din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare și cu încălcarea prevederilor art. 148 alin.
\n
(2)din Constituție, conform cărora „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare“.Consecința nerespectării acestui indicator este prevăzută în art. 3 alin. (1) lit. e) din Tratat, potrivit căruia, „în cazul în care se observă deviații semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanșează automat un mecanism de corecție. Mecanismul include obligația părții contractante vizate de a pune în aplicare măsuri pentru corectarea deviațiilor într-un termen stabilit.“Mai mult, încălcarea acestei obligații ce revine României în conformitate cu prevederile art. 148 alin.
\n
(2)și (4) din Constituție, respectiv cea de menținere a unui deficit structural sub 1% din PIB, rezultă și din Recomandarea Consiliului Uniunii Europene din data de 27 noiembrie 2018, în scopul corectării abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu (MTO) în România. Anterior, Consiliul a adresat României o recomandare de ajustare structurală anuală de 0,8% din PIB, atât pentru anul 2018, cât și pentru anul 2019, în cadrul procedurii abaterii semnificative de la MTO.Întrucât România nu a adoptat măsuri eficace pentru a corecta abaterea semnificativă, Consiliul a concluzionat că România nu a întreprins măsuri efective în acest sens, arătând că deficitul structural al României a atins 3,4% din PIB în anul 2017, recomandându-se României să ia măsurile necesare în vederea respectării acestei condiții din tratat.Prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, Curtea Constituțională a reținut că „folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință implică, în temeiul art. 148 alin.
\n
(2)și (4) din Constituția României, o condiționalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă și neechivocă prin ea însăși sau înțelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis și neechivoc de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției - unica normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curții Constituționale este distinct de simpla aplicare și interpretare a legii, competență ce aparține instanțelor judecătorești și autorităților administrative, sau de eventualele chestiuni ce țin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz.“ (în același sens s-a pronunțat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 950 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 20 din 10 ianuarie 2013, și prin Decizia nr. 64 din 14 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 366 din 26 aprilie 2018).Aplicând aceste considerente de principiu la cauza de față reținem că norma de drept european interpusă, în cadrul controlului de constituționalitate, celei de referință, consacrate de art. 148 alin.
\n
(2)și (4) din Constituție, o reprezintă atât considerentele din preambul, cât și cele cuprinse în art. 3 din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare.Cu privire la prima condiție necesară pentru folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate considerăm că norma de drept european invocată întrunește condițiile de claritate și precizie, aceasta stabilind, fără dubiu, că obiectivul statelor semnatare este acela de a consolida pilonul economic al uniunii economice și monetare, prin adoptarea unui set de reguli care au ca scop promovarea disciplinei bugetare, prin intermediul unui pact bugetar, sprijinind astfel atingerea obiectivelor Uniunii Europene privind creșterea economică durabilă, ocuparea forței de muncă, competitivitatea și coeziunea socială.Referitor la cea de-a doua condiție, respectiv aceea ca norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituționalitate să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției, considerăm că aspectele legate de instituirea unor reguli de disciplină bugetară la nivel european au relevanță constituțională, prin raportare la obligațiile pe care România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, și le-a asumat, precum și prin raportare la dispozițiile art. 47 din Constituție, conform cărora statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică și la dispozițiile art. 135 din Constituție care stabilesc obligațiile fundamentale ale statului în domeniul economic.În egală măsură, prin adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 cu nerespectarea obligațiilor anterior amintite, s-au încălcat și prevederile art. 11 alin.
\n
(1)din Constituție referitoare la obligația statului român de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte.Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată, de asemenea, cu încălcarea art. 1 alin. (5) și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.Astfel, potrivit art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2000 privind finanțele publice, „Diferențele semnificative față de previziunile Comisiei Europene sunt descrise și motivate, în special dacă nivelul sau creșterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menționate în previziunile Comisiei Europene“. Conform aceluiași articol, planificarea bugetară elaborată de Ministerul Finanțelor Publice se bazează pe previziuni macroeconomice și bugetare, iar acestea sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene și, după caz, cu cele ale altor organisme independente internaționale.Raportul privind situația macroeconomică pe anul 2019 și proiecția acesteia pe anii 2020-2022 a fost depus de către Guvern, conform obligației sale legale, însă acesta se fundamentează pe o situație macroeconomică care ignoră evoluțiile la nivelul economiei mondiale și europene.
\n
Deși acest document conține prevederi descriptive, diferențele față de previziunile Comisiei Europene nu sunt justificate, aspect ce este contrar obligației prevăzute în art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice.Această obligație de descriere și justificare a diferențelor semnificative față de previziunile Comisiei Europene nu este o simplă obligație prevăzută de Legea finanțelor publice, ci decurge chiar din transpunerea art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE a Consiliului din 8 noiembrie 2011 privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre.Conform acestor dispoziții, „Statele membre se asigură că planificarea bugetară se bazează pe previziuni macroeconomice și bugetare realiste, care utilizează informațiile cele mai actuale.
\n
Planificarea bugetară se bazează pe scenariul macrofiscal cel mai probabil sau pe un scenariu mai prudent. Previziunile macroeconomice și bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei și, după caz, cu cele ale altor organisme independente. Diferențele semnificative dintre scenariul macrobugetar ales și previziunile Comisiei sunt descrise și motivate, în special dacă nivelul sau creșterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menționate în previziunile Comisiei“.Așadar, prin nejustificarea diferențelor semnificative față de previziunile Comisiei Europene, Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin.
\n
(5)din Constituție, prin nesocotirea dispozițiilor art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 și a art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție și prin neîndeplinirea unei obligații a statului român ce decurge din directiva europeană mai sus menționată. ... ... 3. Analiza criticilor de neconstituționalitate intrinsecă3.1. Cu privire la criticile referitoare la faptul că dispozițiile art. 5 alin. (7) din lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție arătăm următoarele:Potrivit art. 40 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „autoritățile administrației publice locale au obligația să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum și celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii.
\n
Sumele se asigură în proporție de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în baza numărului de beneficiari comunicat de unitățile administrativ-teritoriale“.De asemenea, în art. 51 alin. (10) din aceeași lege se prevede că „finanțarea măsurilor de protecție de tip centre de zi și centre rezidențiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului sau al autorității administrației publice locale la nivel de municipiu, oraș sau comună, după caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată alocate cu această destinație, în proporție de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii și Justiției Sociale la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale“.Dispozițiile legale mai sus menționate reprezintă transpunerea la nivelul legislației primare a drepturilor fundamentale prevăzute în art. 47 și art. 50 din Constituție, referitoare la nivelul de trai și protecția persoanelor cu handicap și a obligației pozitive a statului de a crea condițiile necesare pentru creșterea calității vieții, potrivit art. 135 alin.
\n
(2)lit. f) din Constituție.Prin dispozițiile art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 s-a statuat că: „în anul 2019, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, prin derogare de la prevederile art. II alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor măsuri financiare, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 364/2002, cu modificările și completările ulterioare, de la prevederile art. 20 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare, și de la prevederile art. 40 alin.
\n
(1)și art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările și completările ulterioare, finanțarea sistemului de protecție a copilului și a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul județelor și sectoarelor municipiului București se asigură din veniturile proprii ale acestora și, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz, iar finanțarea drepturilor asistenților personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizațiile lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București se asigură din veniturile proprii ale acestora și, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz.“Prin instituirea în cuprinsul art. 5 alin.
\n
(7)din legea criticată a unei reglementări derogatorii de la cele trei acte normative menționate mai sus, aflate în vigoare (respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 163/2001, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 și Legea nr. 448/2006), este afectată previzibilitatea normei, încălcându-se art. 1 alin. (5) din Constituție, așa cum acesta a fost dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât dispozițiile de la care s-a derogat nu au fost abrogate, ci rămân în vigoare, stabilindu-se, practic, o altă sursă de finanțare pentru categoriile de cheltuieli enumerate la art. 5 alin. (7).Unul dintre principiile de bază ale administrației publice locale este reprezentat de principiul descentralizării.
\n
Potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, descentralizarea este definită drept transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale.În cazul de față, stabilirea obligației autorităților administrației publice locale de a suporta din veniturile proprii - cheltuielile privind sistemul de protecție a copilului și a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul județelor și sectoarelor municipiului București, precum și finanțarea drepturilor asistenților personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizațiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, orașelor, municipiilor și sectoarelor municipiului București - și, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, fără alocarea resurselor aferente unui astfel de transfer de competență administrativă, încalcă principiul descentralizării, așa cum acesta este definit în legea sa cadru.O astfel de reglementare este contrară dispozițiilor art. 120 alin.
\n
(1)privind principiile de bază ale administrației publice locale, dar și prevederilor art. 50 privind protecția persoanelor cu handicap din Constituția României.Totodată, prin derogările de la art. 40 alin. (1) și art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006, derogări efectuate prin legea criticată în prezenta cauză, a fost încălcată obligația pozitivă a statului ce decurge din art. 47 alin. (1) și art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție, referitoare la asigurarea unui nivel de trai decent pentru cetățeni, întrucât, în lipsa unor fonduri suficiente de la bugetele locale pentru a acoperi finanțarea sistemului de protecție a copilului și a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap, măsurile de protecție socială devin inaplicabile, afectându-se, în mod direct, drepturile fundamentale ale persoanelor îndreptățite să beneficieze de astfel de măsuri. ... 3.2.
\n
Cu privire la criticile referitoare la faptul că dispozițiile art. 29 alin. (2) și art. 41 alin. (3) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție arătăm următoarele:Potrivit art. 29 alin. (2) din legea criticată, „prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, și ale art. 47 alin. (4), (9) și (10) din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice să efectueze virări de credite bugetare și de angajament, între capitole bugetare și între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanțării Programului Național de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a“.Legea finanțelor publice nr. 500/2002 prevede la art. 46^1 alin.
\n
(2)faptul că „prin legile bugetare anuale se pot stabili dispoziții derogatorii de la prezenta lege referitoare la programarea bugetară, execuția și/sau controlul proiectelor finanțate din fonduri externe postaderare/alți donatori, precum și al celor finanțate din fonduri rambursabile“.Practic, Legea nr. 500/2002 limitează derogările de la prevederile sale, tocmai pentru respectarea principiilor, cadrului general și procedurilor privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice.Deși sintagma „programare bugetară“ nu este definită expres în lege, cu toate acestea:– prin raportare la definiția programului, de la art. 2 pct. 37 din Legea nr. 500/2002 (art. 2 pct. 37: în înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos se definesc după cum urmează: [...]37. program - o acțiune sau un ansamblu coerent de acțiuni ce se referă la același ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite și pentru care sunt stabiliți indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obținute, în limitele de finanțare aprobate“) ... ... – și la conținutul Hotărârii Guvernului nr. 158/2008 pentru aprobarea Componentei de programare bugetară din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituțiilor administrației publice de la nivel central, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2008, apreciem că sintagma se referă la elaborarea programelor bugetare. ... ... ...
\n
Examinând dispozițiile art. 47 alin. (4), (9) și (10) din Legea nr. 500/2002, constatăm că acestea nu se referă la programarea bugetară, ci la execuția bugetară, care este o etapă ulterioară, iar acest lucru se deduce și din interpretarea sistematică a acestor norme ce fac parte din secțiunea a 4-a, capitolul III, intitulată „Execuția bugetară“.
\n
Prin urmare, derogarea instituită prin dispozițiile art. 29 alin. (2) din legea criticată este una contrară prevederilor art. 46^1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 și încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție.
\n
Aceste considerente sunt valabile mutatis mutandis și în privința art. 41 alin. (3) din legea criticată, care prevede faptul că „în anul 2019, prin excepție de la prevederile art. 42 din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiții care se finanțează, potrivit legii, din fonduri externe și fonduri structurale se aprobă de către Ministerul Educației Naționale, indiferent de valoarea acestora“.
\n
Articolul 42 din Legea nr. 500/2002 de la care se derogă, prin legea supusă controlului de constituționalitate, conține dispoziții referitoare la aprobarea proiectelor de investiții publice, aspect care, de asemenea, nu se încadrează în noțiunea de programare bugetară.
\n
Acceptarea unei concluzii contrare lipsește de finalitate normele mai sus menționate din Legea nr. 500/2002, cu consecința încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.
\n
Având în vedere toate aspectele relevate anterior, considerăm că, în cauză, s-ar fi impus ca sesizarea de neconstituționalitate formulată de Președintele României să fie admisă atât din perspectiva criticilor de neconstituționalitate extrinsecă, cât și din perspectiva criticilor de neconstituționalitate intrinsecă invocate și să se constate că Legea bugetului de stat pe anul 2019 este neconstituțională în ansamblul său.
\n
Judecător,dr. Livia Doina Stanciu ----