§ 282 Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2008 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce

§ 282 (1) Rada zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaniká dnem (a) uplynutí volebního období, pokud není v tomto zákoně dále stanoveno jinak, (b) kdy počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než 3, (c) uzavření podnikové kolektivní smlouvy. (2) Jestliže u zaměstnavatele působí rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a začne u něj působit odborová organizace, plní zaměstnavatel stanovené povinnosti vůči všem zástupcům zaměstnanců až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem o jiném způsobu součinnosti. 268. Napadená ustanovení se týkají vzniku a působení všezaměstnaneckých orgánů - rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Existence těchto orgánů vyplývá ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002, jejímž cílem je zavedení obecného rámce, kterým se stanoví minimální požadavky pro právo na informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích nebo závodech ve Společenství. Právo na informaci a projednání je subjektivním právem každého zaměstnance. K jeho realizaci si mohou zaměstnanci zvolit Radu zaměstnanců. 269. Právní úprava zákoníku práce nedává radám zaměstnanců ani postavení právnické osoby, ani právní subjektivitu, a proto nemohou jednat s právními důsledky. Rady zaměstnanců nemají právo kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy a nemohou využívat prostředky řešení kolektivních sporů, které zákon zakotvuje ve vztahu ke kolektivním smlouvám (stávka). Rady zaměstnanců nemohou vytvářet nadpodnikové struktury a nemohou se účastnit sociálního dialogu na vyšší, popř. odvětvové úrovni. Jde o instituci sociálního dialogu, která nenahrazuje funkce odborů. Smyslem vytvoření rady zaměstnanců je výhradně zajišťování komunikace mezi zaměstnanci a zaměstnavatelem. 270. Zmíněná Směrnice č. 2002/14/ES upravuje povinnost informování a projednání pro „zástupce zaměstnanců“ a ponechává na vnitrostátním právu, aby určilo, kdo je zástupcem zaměstnanců, neboť v čl. 2 písm. e) zástupce zaměstnanců charakterizuje jako „zástupce stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Česká právní úprava určuje zástupce zaměstnanců tak, že jednoznačně upřednostňuje odborové organizace. Nepřipouští, aby odbory a rady zaměstnanců působily v podniku vedle sebe, jak je tomu zpravidla v jiných zemích (Francie, Německo). Funkci rad zaměstnanců vymezuje jen jako možné alternativní řešení pro případ, že odborová organizace u zaměstnavatele nepůsobí. (Subjektivní právo zaměstnanců na informace a projednání v českém právním řádu až do roku 2001 nebylo upraveno. Totalitní právo upravovalo jen právo Revolučního odborového hnutí na participaci na řízení inkorporací usnesení IV. všeodborového sjezdu o závodních výborech základních organizací Revolučního odborového hnutí se změnami a doplňky provedenými usnesením celostátní všeodborové konference v květnu 1965 o působnosti závodních výborů, zákonem č. 37/1959 Sb., což mělo naprosto jiný charakter. Nemohly se tedy v tomto směru vytvořit právní zvyklosti. V roce 2001 pak byla do tehdejšího zákoníku práce včleněna úprava postavení rad zaměstnanců jako všezaměstnaneckých orgánů zprostředkujících zaměstnancům informace od zaměstnavatele, kterou nový zákoník práce přejal.) Ve svém důsledku tato právní úprava znamená, že zaměstnanci nemají možnost realizovat své ústavní právo přímo. Protože právní úprava vychází z exkluzivního postavení odborů a jednoznačně upřednostňuje odbory před jinými orgány, znamená to, že zaměstnanci nemají možnost výběru orgánů, které by je v rámci realizace práva na informace a projednání reprezentovaly. Je tím omezena jejich vůle vybrat si způsob zastupování při realizaci uvedeného práva, neboť je jim (vlastně) vnuceno zastupování odborovou organizací (dokonce bez ohledu na počet odborově organizovaných zaměstnanců u zaměstnavatele). Je přitom možné, aby u zaměstnavatele působila jedna odborová organizace s minimálním počtem tří členů. To plyne z ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 6 odst. 2 „návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen „přípravný výbor“)“. Podle napadené konstrukce zákoníku práce bude tato odborová organizace realizátorem práva na informace a projednání a zaměstnanci v takovém případě nemohou zvolit radu zaměstnanců; nechtějí-li, aby je tato odborová organizace reprezentovala, jsou nuceni založit odborovou organizaci jinou. 271. Z hlediska metodologického je namístě použití testu proporcionality spočívajícího na třech známých kritériích. Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde zásadně ze strany zákonodárce o projev svévole. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavníhoho práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot. 272. Ústavní soud - vycházeje z takto vymezených hledisek - dospívá k úsudku, že již z pohledu kritéria vhodnosti (tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíli zákonodárce), jakož i kritéria potřebnosti, legislativou zvolené řešení neobstojí. To proto, že - jak již bylo řečeno - neadekvátně znemožňuje přímou realizaci ústavního práva zaměstnanců zvolit si ten orgán, který je bude v oblastech vymezených předmětnými ustanoveními zastupovat; nepřímo totiž nutí zaměstnance k založení odborové organizace, a to bez ohledu na to, jaká je jejich skutečná vůle. 273. Uvedená právní úprava jde i nad rámec požadavků citované Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002 a ve svém důsledku znamená porušení zásady rovnosti zakotvené v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a ústavně zaručeného práva na koaliční svobodu podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud u těchto ustanovení návrhu vyhověl a v napadených částech je zrušil. 274. K ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé Dikce napadeného ustanovení zní: (1) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, je zaměstnavatel povinen v případech týkajících se všech nebo většího počtu zaměstnanců, kdy tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují informování, projednání, souhlas nebo dohodu s odborovou organizací, plnit tyto povinnosti vůči všem odborovým organizacím, nedohodne-li se s nimi na jiném způsobu informování, projednání nebo vyslovení souhlasu. (2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná za zaměstnance v pracovněprávních vztazích ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům odborová organizace, jíž je zaměstnanec členem. Za zaměstnance, který není odborově organizován, jedná v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak. 275. Jak je již uvedeno výše, uplatnění modelu, kdy zaměstnance zastupuje v pracovněprávních otázkách jen odborová organizace, vzbuzuje pochybnosti o svobodě jednotlivce uplatnit své negativní sdružovací právo – nebýt odborově organizován. V individuálních pracovněprávních vztazích podle § 286 odst. 2 reprezentuje odborová organizace zaměstnance vždy. Jestliže je v kolektivních pracovních vztazích exkluzivní postavení odborů odůvodněno skupinovými zájmy, které odbory reprezentují, v individuálních pracovních vztazích podobný argument použít nelze. 276. Je zřejmé, že zaměstnanec-nečlen odborů může odborovou organizaci určit k zastupování v pracovněprávních vztazích jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Jiným problémem je, že takto určená odborová organizace nemůže odmítnout zastupování zájmů nečlena. Zákon s takovou variantou nepočítá. Je tím zřejmě narušen princip svobody odborového sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů členů odborové organizace. Listina v čl. 27 odst. 1 stanoví, že každý má právo sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Nedá se z něj ale vyvodit, že vzniklé sdružení má automaticky právo na to, aby zastupovalo i toho, kdo se s jinými nesdružil. 277. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelů, která se v této souvislosti vztahuje k omezení negativní stránky sdružovacího práva, tj. práva svobodně se rozhodnout být či nebýt členem určitého sdružení, a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoliv ke sdružování donucovat. Podle navrhovatelů uvedená právní úprava ve svém důsledku znamená narušení koaličního práva, neboť plné uplatnění tohoto práva znamená, že lidé mohou bez zásahu státu odborové organizace zakládat, měnit nebo rušit, popř. vstupovat do existujících odborových organizací (pozitivní koaliční právo), ale že mají i právo nebýt organizováni v žádné odborové organizaci a nikdo je nesmí právními prostředky nutit přímo či nepřímo zakládat odborové organizace či vstupovat do existujících odborových organizací (negativní koaliční právo). 278. Z ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé však lze logickým výkladem dospět k závěru, že odborově neorganizovaný zaměstnanec může svým úkonem dosáhnout toho, že vyloučí, aby za něj jednala některá odborová organizace (slova „... neurčí-li tento zaměstnanec jinak“). Dané ustanovení není možné zúženě vykládat tak, že zaměstnanec má právo toliko určit některou jinou odborovou organizaci, aby za něj jednala, ale šíře tak, že ingerenci odborové organizace může vyloučit úplně. Negativní koaliční svoboda tedy napadeným ustanovením porušena není a uvedený výklad se jeví být jako ústavně konformní. 279. Pro úplnost lze jen dodat, že právo zaměstnance takto vyloučit odborovou organizaci se přirozeně týká toliko jeho individuálního právního vztahu, nikoli vyjednávání kolektivního (srov. § 24 odst. 1 NZP). 280. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení napadeného ustanovení v uvedené části nevyhověl. 281. K ustanovení § 287 Dikce napadeného ustanovení zní: (1) Zaměstnavatel je povinen informovat odborovou organizaci o a) vývoji mezd nebo platů, průměrné mzdy nebo platu a jejích jednotlivých složek včetně členění podle jednotlivých profesních skupin, není-li dohodnuto jinak, b) záležitostech uvedených v § 279. (2) Zaměstnavatel je povinen projednat s odborovou organizací a) množství práce a pracovní tempo (§ 300), b) změny organizace práce, c) systém odměňování a hodnocení zaměstnanců, d) ekonomickou situaci zaměstnavatele, e) systém školení a vzdělávání zaměstnanců, f) opatření k vytváření podmínek pro zaměstnávání fyzických osob, zejména mladistvých, osob pečujících o dítě mladší než 15 let a fyzických osob se zdravotním postižením, včetně podstatných záležitostí péče o zaměstnance, opatření ke zlepšení hygieny práce a pracovního prostředí, organizování sociálních, kulturních a tělovýchovných potřeb zaměstnanců, g) další opatření týkající se většího počtu zaměstnanců, h) záležitosti uvedené v § 280. 282. Směrnice Rady 94/45/ES a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/14/ES, které upravují právo zaměstnanců na informace a projednání, ponechávají realizaci tohoto práva na zvyklostech panujících v jednotlivých členských zemích. Zaměstnanci je mohou realizovat buď přímo, nebo i prostřednictvím svých zástupců (odborové organizace, rady zaměstnanců). Ustanovení § 287 zákoníku práce je tedy promítnutím práva Evropských společenství do vnitrostátního právního řádu. 283. Zrušením odkazů na působení odborové organizace v ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1 a 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákoníku práce bude právo na informace a projednání prostřednictvím odborové organizace (jak se v našich podmínkách vyvinulo) zachováno v dostatečné míře právě v režimu ustanovení § 287. Tím nebude dotčena realizace práva na informace prostřednictvím jiných zástupců zaměstnanců – rady zaměstnanců, popř. zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 279, 280 zákoníku práce). 284. Připuštění souběžné existence rad zaměstnanců a odborů nemá podle názoru Ústavního soudu vliv na promítnutí předpisů ES, upravujících právo zaměstnanců na informace a projednání, do vnitrostátního právního řádu. 285. Ústavní soud proto návrhu na zrušení § 287 zákoníku práce nevyhověl. 286. K ustanovení § 305 odst. 1 Dikce napadeného ustanovení zní: