§ 322 Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2008 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce

§ 322 (1) Odborové organizace mají právo vykonávat kontrolu nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u jednotlivých zaměstnavatelů. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí a) zajistit možnost prověření toho, jak zaměstnavatel plní své povinnosti v péči o bezpečnost a ochranu zdraví při práci a zda soustavně vytváří podmínky pro bezpečnou a zdraví neohrožující práci, b) zajistit možnost pravidelně prověřovat pracoviště a zařízení zaměstnavatelů pro zaměstnance a kontrolovat hospodaření zaměstnavatelů s osobními ochrannými pracovními prostředky, c) zajistit možnost prověření toho, zda zaměstnavatel řádně vyšetřuje pracovní úrazy, d) zajistit možnost účastnit se zjišťování příčin pracovních úrazů a nemocí z povolání, popřípadě je objasňovat, e) umožnit zúčastňovat se jednání o otázkách bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. (2) Odborové organizace jsou oprávněny a) požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci, b) zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců. (3) O opatřeních provedených podle odstavce 2 jsou odborové organizace povinny neprodleně vyrozumět příslušný orgán kontroly podle zvláštních právních předpisů. Požádá-li o to zaměstnavatel orgán inspekce práce, je tento orgán povinen přezkoumat opatření odborové organizace; až do jeho rozhodnutí platí opatření odborové organizace. (4) Náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. 296. Napadená ustanovení dávají odborovým organizacím oprávnění kontrolovat dodržování všech pracovněprávních předpisů (včetně kolektivní smlouvy) (§ 321 odst. 1) a dávat zaměstnavatelům závazné pokyny k odstranění zjištěných (i domnělých) závad. S realizací tohoto práva souvisí povinnost zaměstnavatele umožnit kontrolujícím členům odborové organizace vstup na pracoviště, předávání požadovaných informací a podkladů a součinnost k výkonu kontroly, jakož i následné podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které předložily odborové organizace vykonávající kontrolu. Jak již bylo uvedeno na jiném místě, odborová organizace zastupuje zájmy zaměstnanců. Z tohoto hlediska Ústavní soud přisvědčuje námitce navrhovatelů, že napadená ustanovení § 321 a 322 zákoníku práce z části narušují vyváženost vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli i rovnost stran kolektivní smlouvy, neboť jedna strana smlouvy může kontrolovat plnění závazků založených touto smlouvou a zavazovat druhou stranu k plnění závazků podle vlastních představ. 297. Odborová organizace je tu zmocněna ke kontrole dodržování v zákoně uvedených právních norem. Pro právní normy je však typické, že jejich dodržování kontroluje a zabezpečuje stát (organizační složky státu). Stát sice může pověřit kontrolou a rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob i jiný – nestátní subjekt, leč ten tuto činnost vykonává jménem státu a autoritativně rozhoduje jako orgán veřejné moci. Jeho rozhodnutí jsou vynutitelná státní mocí a proti takovému rozhodnutí je zásadně přípustný opravný prostředek. Kontrola dodržování právních norem je tedy typická činnost státu. 298. Ustanoveními § 321 a 322 byla odborové organizaci svěřena činnost, která má všechny znaky výkonu veřejné správy. Tento fakt je podtržen i ustanovením § 322 odst. 4 zákoníku práce, které v daných souvislostech uvádí, že náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. Uvedená kontrolní pravomoc byla svěřena odborovým organizacím ve vztahu k dodržování všech pracovněprávních předpisů (§ 321), zvláště pak ve vztahu k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci (§ 322). Odborová organizace je nadána pravomocí vrchnostensky, jednostranně ve věci rozhodnout [a to i závazným pokynem zaměstnavateli podle § 322 odst. 2 písm. a)], a zasáhnout tím do práv a povinností zaměstnavatele. Odborová organizace tedy vystupuje vůči zaměstnavateli autoritativně, byť takové právo nelze dovodit ani z Ústavy, ani z žádné mezinárodní smlouvy závazné pro Českou republiku podle čl. 10 Ústavy, ani z práva EU. 299. K přenesení výkonu státní správy na odborové organizace – s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (viz níže) – přitom není žádný rozumný důvod. Nelze argumentovat ani reprezentativní funkcí odborů, jestliže odborová organizovanost je okolo 30 % a u řady zaměstnavatelů odborové organizace nepůsobí vůbec. Kontrola má charakter kontroly laické, i když vyšší odborové orgány disponují odborníky (technickými i právními), kteří ji mohou na základě pověření odborové organizace provádět. Při pluralitě odborových organizací je navíc zmíněná kontrolní pravomoc svěřena všem odborovým organizacím působícím u zaměstnavatele, tedy blíže neurčitelnému počtu subjektů, které si mohou při výkonu kontrolní činnosti konkurovat a ve svých rozhodnutích i protiřečit. 300. Odborová organizace může (ale nemusí) na zjištěné nedostatky zaměstnavatele upozornit a může mu navrhnout opatření k odstranění zjištěných závad. V oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (a jen tam) může dokonce závazným pokynem požadovat od zaměstnavatele odstranění závad a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců další práci zakázat. Odborová organizace může také zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců. Jak již bylo uvedeno výše, kontrola dodržování právních předpisů je však zásadně věcí státu, který si k tomuto účelu zřizuje odborné organizační složky, zaměřené na jednotlivé oblasti (hygienu, dopravu, bezpečnost práce apod.). To ostatně vyplývá i z ustanovení § 323, které stanoví, že výkon kontroly v pracovněprávních vztazích upravují zvláštní právní předpisy (srov. poznámku č. 36 k tomuto předpisu, z jejíhož odkazu je patrno, že jde o kontrolu prováděnou státními orgány). K zajištění výlučné role státu v tomto směru stěží stačí, že o závazných pokynech k odstranění závad a o zákazech prací musí odborová organizace neprodleně vyrozumět příslušný státní orgán kontroly (§ 322 odst. 3 prvá věta). 301. Kontrolní pravomoc odborů je tedy z tohoto hlediska neproporcionální. Celá oblast kolektivního pracovního práva je budována na principu rovnosti jeho subjektů, tj. zaměstnavatele a odborové organizace u něj působící, resp. svazů zaměstnavatelů a odborových svazů. Jejich vzájemné vztahy se utvářejí především na smluvním základě (kolektivní smlouvy). Tím, že zákonodárce svěřil odborovým organizacím tak rozsáhlé kontrolní pravomoci, narušil tuto rovnost a vytvořil situaci, kdy odborová organizace autoritativně kontroluje, jak plní druhý kontrahent – mimo jiné – ujednání kolektivní smlouvy. Ve svém důsledku to znamená narušení principu rovnosti i zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Tato ustanovení přenášejí na odborovou organizaci právo kontroly všech pracovněprávních předpisů. Odborová organizace tu vykonává (z pověření státu) činnost odborných státních kontrolních orgánů. Univerzální kontrolní pravomoc odborů je však zbytečná (srov. argumentace uvedená výše). 302. V této souvislosti je namístě zopakovat, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu je sice věcí státu, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné; nesmí však postupovat libovolně. Pokud zákon zakotví prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupiny jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Sama rovnost je pojata jako kategorie relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být svévolné; nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, však musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva a jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Lze připomenout, že v případě kolize základních práv, eventuálně veřejného dobra, jako principů – na rozdíl od případu konfliktu norem podústavního práva – se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného statku. Jeho obsahem je maxima, dle níž má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze dvou v kolizi stojících základních práv nebo základního práva a veřejného statku, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. 303. Konkrétně to tedy znamená, že přijaté široké kompetence odborů v kontrolní oblasti, týkající se veškerých pracovněprávních předpisů, se ocitají v nesouladu s principem rovnosti, jakož i se základními kritérii principu proporcionality, což v praxi může vést i k neadekvátnímu a zejména neodůvodněnému zásahu do základního práva vlastnit majetek, zaručeného předpisy ústavními. 304. Lze ještě dodat, že zrušením ustanovení § 321 odst. 2, 3 a 4 a zákoníku práce nebude dotčeno právo zaměstnanců na informace a projednání vyplývající z již zmíněných Směrnic Rady č. 94/45/ES a č. 2002/14/ES. Právo na informace a projednání realizují totiž jednotliví zaměstnanci buď přímo či prostřednictvím odborové organizace nebo prostřednictvím rady zaměstnanců či zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 276 odst. 1, § 278 odst. 1 zákoníku práce). Ochrana těchto jejich práv tedy je a bude zachována, neboť nic nebrání zaměstnancům či odborovým organizacím, aby upozornili na zjištěné nedostatky či na porušování předpisů jak zaměstnavatele, tak i příslušné kontrolní orgány státu. 305. Pokud jde o Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě (č. 15/2000 Sb. m. s.), ten v části II čl. 3 upravuje toliko právo na účast při stanovování a zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí. S cílem zajistit účinný výkon tohoto práva se strany protokolu zavázaly přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a (vnitrostátní) praxí, přispívat: a) ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí; b) k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku; c) k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku; d) k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech. 306. Z uvedeného textu (a z jeho smyslu) se tedy jen stěží dá vyvodit povinnost státu svěřit odborům kontrolní a dozorovou pravomoc nad dodržováním všech pracovněprávních předpisů. 307. K námitce, že kontrola nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv, je projevem svobody garantované Úmluvou č. 87 Mezinárodní organizace práce, je třeba uvést, že tato Úmluva z roku 1948 se týká jen svobody sdružování a ochrany práva odborově se organizovat. Vyplývá z ní, že pracovníci i zaměstnavatelé mají právo se organizovat bez předchozího schválení orgány státu; organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, svobodně volit své zástupce, organizovat svou správu a činnost atd. Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu do tohoto práva. Z žádného ustanovení Úmluvy se však nedá vyvodit, že by součástí svobody sdružování bylo právo organizací zaměstnanců (pracovníků) kontrolovat dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Úmluva, která se této kontroly netýká, je v podmínkách České republiky provedena zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. 308. Proto Ústavní soud napadené ustanovení § 321 odst. 2 zákoníku práce zrušil. Pak se stávají obsoletní i odstavce 3 a 4 tohoto předpisu, a proto je Ústavní soud rovněž zrušil. 309. Poněkud jiná je však situace týkající se kontroly bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 322 odst. 1). Kontrolu dodržování bezpečnostních předpisů a pravidel lze považovat za součást obhajoby hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, což je hlavním úkolem odborových organizací. V oblasti BOZP, která se bezprostředně dotýká života a zdraví zaměstnanců, by měli mít zaměstnanci (a tedy i organizace vystupující jejich jménem) možnost upozornit zaměstnavatele na existující nedostatky, a to i na základě vlastních poznatků a způsobem co nejrychlejším. Ustanovení § 322 odst. 1 lze chápat i jako realizaci základního práva zaměstnanců na uspokojivé pracovní podmínky ve smyslu čl. 28 Listiny. 310. Právo nestátních orgánů kontrolovat konkrétně bezpečnost a ochranu zdraví při práci má u nás poměrně dlouhou tradici. Toto právo lze do určité míry dovozovat již ze zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, jak na to poukazuje ve svém vyjádření ČMKOS [srov. § 3 odst. 1 písm. e)], byť byla tehdejší situace odlišná. Závodní výbory byly všezaměstnanecké orgány, které v určitých oblastech spolupracovaly s odbory a zřizovaly se povinně v závodech, ve kterých pracovalo nejméně 30 zaměstnanců a závod trval alespoň ½ roku. Úkoly závodních výborů byla stanoveny § 3 citovaného zákona takto: (1) Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě, zejména mají: a) dozírati na zachovávání mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organisacemi; b) nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených. Jde-li o listiny, týkající se zřízenců, může být k tomuto úkolu povolán pouze zřízenec; c) ujednávati za součinnosti odborových organisací zaměstnavatelských i zaměstnaneckých dodatky ku kolektivním smlouvám sjednaným mezi uvedenými organisacemi, pokud to dovolují tyto kolektivní smlouvy; d) pečovati, aby se prováděly a zachovávaly smíry, ujednané u smírčích orgánů, jakož i nálezy rozhodčích komisí; e) dozírati, aby zachovávána byla zákonná ustanovení o ochraně zaměstnanců, zejména pokud se týče ochrany proti úrazům, zdravotních opatření v závodě, pojištění zaměstnanců, upozorňovali správu závodu na shledané nedostatky a dovolávati se příslušných státních úřadů dozorčích, zúčastniti se také jedním členem závodního výboru k tomu určeným všech s tím souvisejících šetření a komisionálních řízení, konaných úředními dohlédacími orgány v závodě; f) spolupůsobiti při udržování kázně a pořádku v závodě při disciplinárním řízení a pečovati o dobrý poměr mezi správou závodu a zaměstnanci, nebo také mezi zaměstnanci v závodě navzájem. Zejména také urovnávati nestranně spory, vznikající z příslušnosti k různým organisacím náboženským, politickým nebo odborovým; g) spolupůsobiti způsobem poradním při hromadném propouštění zaměstnanců, z příčin mimo pracovní poměr ležících, jakož i při propouštění jednotlivých zaměstnanců déle než 3 léta v závodě pracujících ... 311. Rovněž ve stanovisku ČMKOS zmiňovaný dekret prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, byl přijat za jiné hospodářské a politické situace a měl jinou funkci než současný zákoník práce. Projevily se v něm již vlivy, které později vyústily v konstituování jednotného ROH. Zákon totiž v § 1 odst. 1 upravoval postavení závodního zastupitelstva a určoval, že „Závodní zastupitelstvo je prvotním a výkonným orgánem jednotné odborové organisace. “. Nicméně, i v tomto dekretu lze nalézt některé prvky související s bezpečností a ochranou zdraví při práci. 312. Závodní rady byly podle § 20 citovaného dekretu povolány: 1. hájit a povzbuzovati hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě; 2. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána v souhlasu s obecným zájmem hospodářským a podle ustanovení o hospodaření vydaných; 3. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku); 4. účastniti se v závodech (podnicích) na správě závodu (podniku) návrhy a radou za tím účelem, aby bylo dosaženo k obecnému prospěchu hospodářskému co největší hospodárnosti a výkonu; 5. spolupůsobiti podle předpisů o tom vydaných při výkonu hospodářské a sociálně-politické veřejné správy. 313. V 50. letech byl dozor nad bezpečností práce zákonem č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti při práci, svěřen jednotné odborové organizaci a jejím orgánům inspekce práce. Odboroví inspektoři práce mohli podle těchto předpisů kontrolovat všechny prostory a provozy zaměstnavatelů, vydávat směrnice a pokyny k zajištění bezpečnosti, zastavit provoz práce a ukládat pokuty v blokovém řízení apod. Jejich opatření v případě potřeby vynucoval stát. Právo kontrolovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci je tedy tradičním právem orgánů zastupujících zaměstnance, jehož jisté kořeny nacházíme už v 1. republice. K jeho určité deformaci dochází v 50. letech minulého století; právní úprava kontroly odborovou organizací souvisela s představou o postupném zániku státu a přechodu jeho funkcí na společenské organizace, zejména na jednotnou odborovou organizaci. Projevem této tendence bylo např. i svěření správy nemocenského pojištění Revolučnímu odborovému hnutí, převzetí usnesení IV. všeodborového sjezdu o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí do právního řádu zákonem č. 37/1959 Sb., o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí, atd. Uvedený trend byl převzat zákonem č. 65/1965 Sb., zákoník práce, a jeho odraz nacházíme v některých aspektech i v zákoně č. 262/2006 Sb., tedy v novém zákoníku práce. 314. Tyto deformace však nic nemění na tom - jak již bylo uvedeno výše - že právo odborových organizací kontrolovat BOZP je reflexí základního práva zaměstnanců podle čl. 28 Listiny, je ve veřejném zájmu a není v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušení i tohoto práva odborových organizací by v podstatě znamenalo popření smyslu jejich existence, jíž je ochrana hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, která směřuje - mimo jiné - k vytváření uspokojivých pracovních podmínek (čl. 27 odst. 1, čl. 28 Listiny). Odbory by se pak staly po výtce akademickým spolkem, který by roli důstojného partnera zaměstnavatelů a jejich organizací hrát nemohl. 315. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 322 odst. 1 NZP nevyhověl. 316. Protože zákoník práce stanoví zaměstnavateli v oblasti BOZP řadu povinností (viz např. § 101 odst. 1 a 2, § 102 atd.), je zaměstnavatel (vedoucí zaměstnanci) povinen bezprostředně reagovat a odstranit závady v bezpečnosti práce, na které byl upozorněn nebo které zjistil, tak, aby k ohrožení života a zdraví nedocházelo. Z tohoto hlediska je pravomoc odborové organizace daná ustanovením § 322 odst. 2 (přikazovací a zakazovací oprávnění) neproporcionální a nadbytečná, protože povinnost odstranit zjištěné závady plyne zaměstnavateli přímo ze zákona. Tato pravomoc odborové organizace se tedy jeví jako porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Na ustanovení § 322 odst. 2 navazuje v § 322 odst. 3 povinnost odborové organizace oznámit opatření podle odstavce 2 příslušným orgánům státní kontroly; tato povinnost je se zřetelem k zrušení § 322 odst. 2 obsoletní. Ostatně zaměstnancům, případně odborovým orgánům, nic nebrání, aby i po zrušení tohoto předpisu upozornili orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce na problémy v bezpečnosti práce, pokud to budou považovat za potřebné. 317. Lze toliko dodat, že (nezrušené) právo kontrolovat stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemůže automaticky znamenat i právo ukládat zaměstnavateli závazným pokynem, jaká opatření v této oblasti má přijmout. Podle názoru Ústavního soudu je litera výše citovaného Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě naplněna i tím, že zástupci zaměstnanců mají právo (§ 322 odst. 1 NZP) stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci kontrolovat a upozorňovat zaměstnavatele na zjištěné nedostatky. Povinnost zaměstnavatele odstraňovat nedostatky zjištěné v této oblasti vyplývá z jiných ustanovení NZP (viz část pátou NZP). Oprávnění odborové organizace ukládat zaměstnavateli povinnosti závazným pokynem jde tedy vysoce nad rámec požadavků v Dodatkovém protokolu obsažených. 318. Proto Ústavní soud ustanovení § 322 odst. 2 a 3 NZP zrušil. 319. Pokud jde o ustanovení § 322 odst. 4 NZP, byl však návrh na jeho zrušení zamítnut. To proto, že jde o hrazení nákladů vzniklých výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci (BOZP), jež zůstává odborovým organizacím – jako jejich právo – zachováno. Ostatně, náklady vzniklé výkonem této kontroly hradí podle tohoto předpisu stát. 320. K § 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5 Napadená ustanovení znějí: