§ 342 Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2008 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce

§ 342 (1) S výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona, smrtí zaměstnavatele pracovněprávní vztah uvedený v § 3 větě druhé zaniká (§ 48 odst. 4). (2) Úřad práce příslušný podle místa činnosti zaměstnavatele podle odstavce 1 vystaví zaměstnanci, jehož pracovní poměr nebo dohoda o práci konané mimo pracovní poměr zanikly, na jeho žádost potvrzení o zaměstnání, a to na základě dokladů předložených tímto zaměstnancem. 231. Navrhovatelé napadají ustanovení § 342 zákoníku práce, neboť je prý zásahem do principu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a do vlastnického práva (čl. 11 Listiny), jakož i do práva podnikat (čl. 26 Listiny). Napadené ustanovení představuje nejednoznačnou úpravu přechodu práv a povinností z pracovněprávních vztahů v případě smrti zaměstnavatele, který je fyzickou osobou. Předpis, z něhož vyplývá, že s výjimkou případů pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele-fyzické osoby zaniká, představuje nejen výrazný zásah do právní jistoty dědice zemřelého zaměstnavatele-fyzické osoby, ale zejména výrazný zásah do právní jistoty zaměstnanců samotných. 232. Ústavní soud této námitce nepřisvědčil. Nová právní úprava je z hlediska právní jistoty existence pracovněprávního vztahu jednoznačnější než text obsažený v právní úpravě předchozí. Na jedné straně umožňuje pokračování v živnosti tam, kde osoby vyjmenované v § 13 odst. 1 mají zájem pokračovat v podnikání zemřelého živnostníka-fyzické osoby, a vytváří tak můstek pro pozdější přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů; na druhé straně tam, kde není daný subjekt schopný v živnosti pokračovat, vede smrt zaměstnavatele-fyzické osoby k zániku pracovněprávních vztahů. Právní úprava se tak vyhýbá nejasné situaci vyvolávané úpravou předchozí; tj. jaké následky nastaly a na základě jakých právních skutečností skončily pracovněprávní vztahy v případě, že dědiců nebylo anebo dědicové dědictví odmítli. 233. Nová právní úprava obsažená v § 342 nového zákoníku práce sice ve své podstatě mění základní vymezení právních následků smrti zaměstnavatele-fyzické osoby tak, že jeho smrtí pracovněprávní vztahy zanikají; vyloučení přechodu práv a povinností však není absolutní vzhledem k tomu, že přechod práv a povinností (resp. vyloučení zániku pracovněprávního vztahu) je připuštěn v případě, že dojde k pokračování v živnosti podle § 13 odst. 1 živnostenského zákona. Podle citovaného ustanovení zemře-li podnikatel, mohou v živnosti pokračovat až do skončení řízení o projednáni dědictví správce dědictví, dědicové ze zákona, pokud není dědiců ze závěti, dědicové ze závěti a pozůstalý manžel nebo partner, i když není dědicem, je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, nebo pozůstalý manžel nebo partner splňující podmínku uvedenou v písmenu c), je-li spoluvlastníkem majetku používaného k provozování živnosti, pokud v živnosti nepokračují dědicové. Vzhledem k širokému okruhu subjektů, které jsou podle předchozího ustanovení oprávněny pokračovat v živnosti, budou však případy, kdy pracovněprávní vztah smrtí zaměstnavatele-fyzické osoby zanikne, velmi řídké. Podle názoru Ústavního soudu tak právní úprava naopak přispívá – na rozdíl od tvrzení navrhovatelů – k výraznější právní a sociální jistotě zaměstnanců, což je také jedním z významných úkolů pracovního práva. 234. Ústavní soud – za tohoto stavu – v napadeném ustanovení § 342 porušení vlastnického práva (čl. 11 Listiny), práva podnikat (čl. 26 Listiny) a zásah do principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) nespatřuje. Proto návrhu na zrušení tohoto ustanovení nevyhověl. 235. K § 33 odst. 3, § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2 (počátek 1. věty), § 364 odst. 3 (za středníkem) Napadená ustanovení znějí (před novelou provedenou zákonem č. 362/2007 Sb. - srov. část XI.): § 33 odst. 3 (3) Jmenováním se zakládá pracovní poměr pouze u vedoucích organizačních složek státu7), vedoucích organizačních jednotek organizačních složek státu7), ředitelů státních podniků13), vedoucích organizačních jednotek státních podniků13), vedoucích státních fondů14), jestliže je v jejich čele individuální orgán, vedoucích příspěvkových organizací15), vedoucích organizačních jednotek příspěvkových organizací a u ředitelů školské právnické osoby16), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jmenování provede ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7). § 38 odst. 2 (2) Pro pracovní poměr založený jmenováním platí ustanovení o pracovním poměru sjednaném pracovní smlouvou. § 73 odst. 1 a 2 (1) V případech uvedených v § 33 odst. 3 může ten, kdo je k tomu příslušný podle zvláštního právního předpisu, popřípadě vedoucí organizační složky státu7), vedoucího zaměstnance z pracovního místa odvolat; vedoucí zaměstnanec se může tohoto místa rovněž vzdát. (2) Jestliže je zaměstnavatelem jiná právnická nebo fyzická osoba než uvedená v § 33 odst. 3, může být s vedoucím zaměstnancem dohodnuta možnost odvolání z pracovního místa, je-li zároveň dohodnuto, že se vedoucí zaměstnanec může tohoto místa vzdát. § 364 odst. 3 (část věty za středníkem) (3) Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou; to neplatí v případě pracovního poměru a) vedoucího organizační složky státu7), b) vedoucího úředníka a vedoucího úřadu104), c) vedoucího organizační jednotky organizační složky státu7), d) ředitele státního podniku13), e) vedoucího organizační jednotky státního podniku13), f) vedoucího státního fondu, jestliže je v jeho čele individuální orgán14), g) vedoucího příspěvkové organizace15), h) vedoucího organizační jednotky příspěvkové organizace15), i) ředitele školské právnické osoby16) a j) kdy je jmenování upraveno zvláštním právním předpisem. 236. Navrhovatelé napadají ustanovení týkající se vzniku pracovního poměru jmenováním argumentem, že omezení této formy vzniku pracovního poměru pouze na některé zaměstnavatele s rozlišováním na „státní“ a „nestátní/soukromé“ znamená porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, a že ve svém důsledku zakládá i nerovné postavení vedoucích zaměstnanců působících u těchto dvou „typů“ zaměstnavatelů. Současně považují takovou diferenciaci a nepřipuštění možnosti jmenování vedoucích zaměstnanců u „soukromých“ zaměstnavatelů za zásah do vlastnických práv zaměstnavatele, a tedy i za porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod. 237. Ústavní soud této argumentaci navrhovatelů nepřisvědčil. Obecně k otázce rovnosti již několikrát judikoval a z jeho rozhodnutí lze vyvodit, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti, neboť zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví či nikoli. Zákonodárce však přitom musí dbát, aby byl zvýhodňující přístup založen na objektivních a rozumných důvodech a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení existoval vztah přiměřenosti. 238. K věci samé pak lze uvést, že jmenování ve smyslu § 33 odst. 3 zákoníku práce je upraveno jako způsob vzniku pracovního poměru tam, kde zaměstnavatelem je stát (jeho organizační složky a další subjekty navázané na stát – státní rozpočet). Podle názoru Ústavního soudu lze dovodit, že prostřednictvím v napadeném ustanovení vyjmenovaných zaměstnavatelů se realizuje státní politika a plní se funkce státu; proto by stát měl mít rozhodující právo určit, kdo bude jeho jménem vystupovat (či v jistém smyslu za něj) či plnit jeho úkoly. Takovému oprávnění státu pak jednoznačně odpovídá jmenování, které má konstitutivní povahu. V této souvislosti lze poukázat i na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), v němž je jmenování upraveno jako základní způsob vzniku pracovního poměru. Vzhledem k tomu, že uvedený zákon má odloženou účinnost, je namístě, aby sám zákoník práce takový způsob vzniku pracovního poměru pro vedoucí zaměstnance, vykonávající uvedené funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3, připustil, protože se vztahuje i na tyto pracovní poměry. Obdobná diferenciace se objevuje i ve způsobech odměňování; mzda na smluvním principu u „soukromých“ zaměstnavatelů a plat u „státních“ zaměstnavatelů (§ 109 zákoníku práce, který však návrhem napaden není).; k odůvodnění tohoto rozdílu lze vést i argumentaci stejnou. 239. Ve vztahu k ústavnímu principu rovnosti, jenž vyžaduje - jak již mnohokrát Ústavní soud zdůraznil - zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle, lze dovozovat, že jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru ve smyslu napadeného ustanovení § 33 odst. 3 zákoníku práce je ústavně odůvodnitelné a není s tímto principem v nesouladu, neboť se týká právě a jen zaměstnanců státu, jeho organizačních složek a subjektů navázaných na stát (cestou státního rozpočtu). Sleduje tedy i legitimní zájem veřejný. 240. Jestliže tedy Ústavní soud nezpochybňuje možnost jmenování u zaměstnavatelů uvedených v § 33 odst. 3 zákoníku práce, pak nelze vyhovět ani návrhu na zrušení § 38 odst. 2, § 73 odst. 1, § 73 odst. 2, § 364 odst. 3, v nichž je jmenování a s ním související odvolávání vedoucích zaměstnanců z pracovního místa dále upravováno (pozn.: k ustanovení § 364 odst. 3 však ještě viz níže). 241. Naproti tomu pracovní smlouva jako právní skutečnost zakládající pracovní poměr jednoznačně lépe vyhovuje zásadě smluvní, protože vytváří prostor k uplatnění vůle obou stran vznikajícího právního vztahu. Je proto namístě zdůraznit postavení pracovní smlouvy jako vůdčí právní skutečnosti zakládající pracovní poměr; oproti tomu jmenování jako právní skutečnost speciální se uplatní pouze v případech, které zákon výslovně vymezuje. 242. Pokud navrhovatelé namítají, že neodůvodněné rozdíly v postavení vedoucích zaměstnanců se projevují zejména v jejich vyšší flexibilitě (větší možnosti tyto vedoucí zaměstnance odvolat a následně rozvázat pracovní poměr), poukazuje Ústavní soud na ustanovení § 73 odst. 2 a následující, které umožňuje, aby právo odvolat zaměstnance z vedoucího místa a právo vzdát se vedoucího místa bylo dohodnuto právě u zaměstnavatelů, kteří nejsou uvedeni ve výčtu ustanovení § 33 odst. 3. Takovými dohodami se potom postavení vedoucích zaměstnanců „u soukromých zaměstnavatelů“ vyrovnává postavení vedoucích zaměstnanců jmenovaných do vedoucí funkce u zaměstnavatelů vyjmenovaných v § 33 odst. 3 zákoníku práce. [Poznámka: Není důvodu se nedomnívat, že možnost uzavírání uvedených dohod je reálná právě proto, že půjde o vedoucí (a tedy zpravidla o atraktivní) pracovní místa, takže zájemci budou zpravidla ochotni na takovou dohodu přistoupit.] 243. Z charakteristiky zaměstnavatelů, u nichž je podle názoru Ústavního soudu akceptovatelné jmenování jako způsob vzniku pracovního poměru (§ 33 odst. 3), se opticky vymyká jmenování ředitele státního podniku a vedoucích organizačních jednotek státního podniku. Ústavní soud však v této souvislosti poukazuje na ustanovení § 2 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, z něhož vyplývá, že státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek. Zkoumáním povahy státního podniku se Ústavní soud již zabýval v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 ze dne 24. 1. 2007. Dospěl k závěru, že státní podnik je podle § 3 odst. 2 citovaného zákona zřizován státem k „uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů“ a stát rovněž vykonává dohled nad jeho činností. Z této povahy státního podniku lze podle názoru Ústavního soudu vyvodit, že i v tomto případě má stát právo určit, kdo bude se státním majetkem hospodařit a o něm rozhodovat, a že tedy i zde je ústavně akceptovatelná diferenciace oproti zaměstnavatelům, kteří nejsou v § 33 odst. 3 uvedeni. 244. V souvislosti se zrušením § 33 odst. 3 je navrhováno i zrušení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neakceptoval zrušení jmenování jako zvláštní právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů, neměl důvod rušit ani výše uvedenou část ustanovení § 364 odst. 3 zákoníku práce. 245. V souvislosti s ustanovením § 364 odst. 3 se vyskytla i připomínka týkající se části tohoto ustanovení před středníkem – „Pracovní poměry založené podle dosavadních právních předpisů volbou nebo jmenováním se považují za pracovní poměry založené pracovní smlouvou;“. Tímto ustanovením prý byla zaměstnavatelům nevyjmenovaným v § 33 odst. 3 odejmuta možnost odvolat své vedoucí zaměstnance, kteří byli do funkce jmenováni ještě před účinností nového zákoníku práce. V této skutečnosti lze údajně spatřovat porušení rovného postavení účastníků pracovněprávních vztahů. Ústavní soud především konstatuje, že uvedené části ustanovení (§ 364 odst. 3 části věty před středníkem) se návrh nedotýká, protože k zrušení této části vůbec nesměřuje. Návrh na zrušení se týká pouze ustanovení § 364 odst. 3 části věty za středníkem. Věcně pak lze dodat následující. Ustanovení § 364 odst. 3 je obvyklým typem přechodného ustanovení (v návaznosti na § 364 odst. 1 zákoníku práce), v němž je řešena otázka, jak budou posuzovány právní vztahy, jež vznikly před účinností nové právní úpravy způsobem, který již nová právní úprava nezná, tj. dřívějším jmenováním u „soukromých zaměstnavatelů“. Nový zákoník práce vyřešil tuto otázku tak, že pracovní poměry vedoucích zaměstnanců u „nestátních“ zaměstnavatelů, vzniklé před účinností nového zákoníku práce, vyrovnal s pracovními poměry vedoucích zaměstnanců u těchto zaměstnavatelů, vznikajícími až po účinnosti nového zákoníku práce. Z hlediska namítané rovnosti účastníků pracovněprávních vztahů je toto řešení namístě, protože v opačném případě by v důsledku zachování původního vzniku pracovního poměru (i s možností odvolání vedoucích zaměstnanců přímo) vznikla nerovnost mezi účastníky pracovněprávních vztahů, kde zaměstnavatel je stejného druhu. Pokud jde o rovnost v postavení zaměstnavatelů „státních“ a „nestátních“, Ústavní soud se již k této otázce vyjádřil výše. 246. Proto Ústavní soud v zakotvení jmenování jako právní skutečnosti zakládající pracovní poměr u vyjmenovaných zaměstnavatelů s definovanou vazbou na stát nespatřuje porušení rovného postavení zaměstnavatelských subjektů ani porušení rovného postavení vedoucích zaměstnanců samotných. Uvedenému návrhu tedy nevyhověl. 247. Obecně k navrhovanému zrušení § 24 odst. 2, § 278, § 281, § 282, § 286 odst. 2, § 287, § 305 odst. 1, § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322 zákoníku práce, tj. ustanovení týkajících se odborových organizací: 248. Uvedená napadená ustanovení zákoníku práce se týkají postavení a pravomocí odborových organizací. Právo odborově se sdružovat (koaliční právo) je zakotveno v čl. 27 Listiny, který upravuje právo každého svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Způsob vzniku odborových organizací a jejich konfederací je upraven v rovině vnitrostátní zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů. Zákonná úprava tu respektuje mezinárodní závazky České republiky. Odborové organizace vznikají nezávisle na státu. Omezovat počet odborových organizací je nepřípustné, stejně jako zvýhodňovat některé z nich v podniku či odvětví (Bělina a kol.: Pracovní právo, 1. vydání, Praha, C. H. Beck 2001, str. 377). 249. Postavení odborových organizací je dáno i mezinárodními smlouvami a dokumenty, především: - Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech, - Evropskou sociální chartou (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb. m. s.), - Úmluvami Mezinárodní organizace práce (dále jen „MOP“), zejména ■ č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat, 1948 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 489/1990 Sb.), ■ č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat, 1949 (ratifikovaná 21. 1. 1964 a vyhlášená pod č. 470/1990 Sb.), ■ č. 154 o kolektivním vyjednávání, 1951 (Česká republika dosud neratifikovala). 250. Z uvedených dokumentů jsou důležité zejména Úmluvy MOP, z nichž: Čl. 3 Úmluvy č. 87 stanoví: 1) Organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, zcela svobodně volit své zástupce, organizovat svoji správu a činnost a formulovat svůj program. 2) Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu, který by omezoval toto právo nebo zabraňoval jeho zákonnému vykonávání. Čl. 2 Úmluvy č. 98 stanoví: Organizace pracovníků a zaměstnavatelů požívají při ustavování, činnosti nebo správě svých organizací náležité ochrany proti jakémukoliv zasahování jedněch do záležitostí druhých, ať již přímému či prostřednictvím zástupců nebo členů. Čl. 4 Úmluvy č. 98 stanoví: Tam, kde je to nutné, budou přijata opatření přiměřená vnitrostátním podmínkám pro povzbuzení a podporování co nejširšího rozvoje a využití metody dobrovolného vyjednávání mezi zaměstnavateli a organizacemi zaměstnavatelů na jedné straně a organizacemi pracovníků na druhé straně, tak, aby byly upraveny podmínky zaměstnání pomocí kolektivních smluv. 251. Tyto dvě ratifikované a vyhlášené úmluvy (č. 87 a č. 98) jsou ve smyslu čl. 10 Ústavy součástí právního řádu. 252. V praxi jednotlivých zemí se uplatňuje postavení odborů v trojí podobě: 1) zaměstnance zastupuje orgán, volený všemi zaměstnanci podniku, a odbory působí vedle takového orgánu (obvykle organizují jeho volby); takový všezaměstnanecký orgán předpokládá např. Úmluva MOP č. 154 o kolektivním vyjednávání. 2) mají výlučné (exkluzivní) postavení a reprezentují všechny zaměstnance, 3) „smíšený“ model, kdy odbory sice zastupují jen své členy, avšak jsou součástí všezaměstnanecké struktury. 253. Model, použitý v České republice, s exkluzivním postavením odborové organizace nacházíme především v posttotalitních zemích jako pozůstatek minulosti. 254. Uplatnění takového modelu nastoluje řadu otázek o demokratičnosti podobného přístupu. Základní problém se shledává především v tom, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, nemá možnost ovlivňovat postoje a jednání této organizace. Dostává se tak do situace, kdy někdo (odborová organizace) hájí jeho hospodářské a sociální zájmy, aniž by však tyto zájmy konkrétně zjišťoval a znal a aniž by případně dal odborově neorganizovanému zaměstnanci možnost se k věci vyjádřit. Ve vztahu k odborově neorganizovaným pracovníkům se při uvedeném modelu sociální reprezentace věc komplikuje, jestliže u zaměstnavatele působí vedle sebe více odborových organizací. Z uplatněné koncepce totiž vyplývá, že v kolektivních pracovních vztazích každá odborová organizace sociálně reprezentuje všechny zaměstnance (§ 24 odst. 1 zákoníku práce). 255. Jiná situace je přitom v rámci kolektivních pracovních vztahů a individuálních pracovních vztahů. V kolektivních pracovních vztazích, tedy ve vztazích, které se týkají zájmů všech zaměstnanců nebo jejich skupin, je reprezentativnost odborových organizací vcelku bezproblémová. Věc se komplikuje v individuálních pracovněprávních vztazích, kde podle § 286 odst. 2 platí, že jako reprezentant jednotlivého zaměstnance vystupuje příslušná odborová organizace: a) u odborově organizovaných zaměstnanců orgán organizace, jejímž je zaměstnanec členem, b) u odborově neorganizovaných - orgán organizace s největším počtem členů, nebo - orgán organizace, kterou výslovně určil zaměstnanec. 256. Z citovaného ustanovení vyplývá, že zaměstnanec-nečlen odborů může požádat některou odborovou organizaci o obhajobu svých hospodářských a sociálních zájmů. Dále z něho plyne, že může odborovou organizaci určit k zastupování jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Otázka, zda uvedený předpis umožňuje zaměstnanci i to, aby svým prohlášením vyloučil odborovou organizaci z jednání za svoji osobu vůbec, je řešena na jiném místě tohoto nálezu (u ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé), a to kladně. 257. Konkrétně k jednotlivým ustanovením navrhovaným ke zrušení: 258. K ustanovení § 24 odst. 2 věty druhé Dikce napadeného ustanovení je následující: