§ 4 Nález Ústavního soudu ze dne 17. března 2009 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R – 24L letiště Praha Ruzyně – Účinnost

§ 4 Účinnost Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení. Zaorálek v. r. Klaus v. r. Paroubek v. r. 1) Čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. § 108 odst. 2 písm. a) a f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 2) Například zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, zákon č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 3) § 137 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 4) § 110 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb. 5) Zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.«. VI. 11. Ústavní soud z důvodu systematiky nejdříve posuzoval ústavní konformitu § 1 napadeného zákona. Obdobnou problematikou se Ústavní soud již dříve zabýval, konkrétně ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/04 [nález ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.)], ve které bylo napadeno ustanovení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého platilo: „Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany – Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.“. Ústavní soud citovaným nálezem toto ustanovení zrušil, přičemž mj. konstatoval, že »Prokázání veřejného zájmu je přitom nezbytné v případě vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a na ně navazujícího ustanovení § 108 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na původní znění napadeného ustanovení je rovněž dále vhodné citovat ustanovení § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů: „Výjimky ze zákazu ve zvláště chráněných územích podle § 16, 26, 29, 34, § 35 odst. 2, § 36 odst. 2, § 45h a 45i v případech, kdy veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody, povoluje v každém jednotlivém případě svým rozhodnutím vláda.“. Napadené ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě tedy vylučuje, aby správní orgán ve správním řízení zjišťoval veřejný zájem na rozvoji a modernizaci předmětné vodní cesty, neboť ten je již určen samotným zákonem. Takovéto řešení, tj. deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, pokládá Ústavní soud za protiústavní ... Veřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné. Z napadeného ustanovení zákona nelze zjistit, z jakých důvodů zákonodárce přiznal rozvoji a modernizaci konkrétně vymezené vodní cesty status veřejného zájmu, zda zjišťoval případné protichůdné zájmy a jak se s jejich existencí vyrovnal. Je ostatně zřejmé, že tyto okolnosti ani zjistit nelze, neboť zákonodárný proces není vybaven prostředky pro posuzování individuálních případů se všemi jejich souvislostmi a důsledky ... Napadeným ustanovením došlo nejen k zásahu moci zákonodárné do moci výkonné, ale bylo jím omezeno rovněž právo na soudní přezkum. Případná správní rozhodnutí (např. o vyvlastnění), učiněná v souvislosti s výstavbou a modernizací předmětné vodní cesty, budou sice přezkoumatelná soudem v rámci správního soudnictví, ale z tohoto přezkumu bude vyloučena otázka existence veřejného zájmu, neboť ten je již stanoven zákonem, kterým jsou obecné soudy podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázány. V případě neexistence napadeného ustanovení by obecné soudy mohly přezkoumávat, zda správní orgány při aplikaci neurčitého právního pojmu „veřejný zájem“ v konkrétní situaci nepřekročily zákonem stanovené meze správního uvážení (srov. § 78 odst. 1 soudního řádu správního); to však napadená právní úprava de facto vylučuje ... Přestože napadeným ustanovením není soudní přezkum zcela vyloučen, je jeho omezení natolik závažné, že závěry vyslovené v citovaném nálezu plně dopadají i na posuzovaný případ. Vzhledem k výše uvedeným argumentům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě je neslučitelné s principy právního státu, zejména s principem dělby moci, a je v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a čl. 90 Ústavy a rovněž čl. 36 Listiny. Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se proto návrh na zrušení ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě důvodným.«. 12. S ohledem na to, že citovaná argumentace a závěry dopadají obdobně na případ § 1 napadeného zákona, přičemž Ústavní soud neshledal důvod se od nich odchýlit, pro stručnost postačí odkázat na citovaný nález a vyslovit závěr, že § 1 napadeného zákona je neslučitelný s principy právního státu, zejména s principem dělby moci, a je v rozporu s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a 90 Ústavy, jakož i s právem na soudní přezkum podle čl. 36 Listiny. Návrh na jeho zrušení tudíž shledal důvodným. 13. Ústavní soud k tomu podotýká, že Parlament byl při projednávání napadeného zákona upozorňován na jeho protiústavnost. Nález sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (viz výše) byl již v době jeho přijímání znám, přičemž už v prvním čtení návrhu napadeného zákona byli na něj poslanci upozorňováni poslancem Jiřím Pospíšilem, který ve druhém čtení reprodukoval obsah citovaného nálezu a uzavřel, že mj. § 1 napadeného zákona je protiústavní. Obdobně vystoupila v rozpravě i poslankyně Eva Dundáčková. Ostatně již vláda ve svém zamítavém stanovisku k návrhu napadeného zákona poukazovala na protiústavnost mj. jeho § 1. S argumenty vedoucími Ústavní soud k přijetí závěru v citovaném nálezu se však nikdo z poslanců v podstatě ani nepokusil relevantně (tj. v ústavněprávní rovině) v rozpravě vypořádat, tedy nelze kupř. usuzovat, že by zde byl „jen“ rozdílný argumentačně obhajitelný ústavněprávní názor jakožto důvod neřízení se citovaným nálezem Ústavního soudu. Senát pak přes vše naznačené k návrhu napadeného zákona nepřijal usnesení, přičemž jeho výbor ústavně-právní i výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu přijaly usnesení, kterými doporučily Senátu zamítnutí návrhu napadeného zákona. Prezident republiky nevyužil institutu práva vrátit přijatý zákon Poslanecké sněmovně, jak předvídá čl. 50 odst. 1 Ústavy, a napadený zákon podepsal. 14. Ústavní soud apeluje na zákonodárnou moc, aby se pro futuro důsledněji zabývala ústavní souladností projednávaných návrhů zákonů, a to zvláště za situace existující judikatury Ústavního soudu, na niž je dokonce v průběhu legislativního procesu upozorňováno. VII. 15. V předchozím bodě citovaná argumentace a závěr § 1 napadeného zákona dopadá obdobně rovněž na § 2 odst. 5 in fine, dle kterého platí: „Veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu vzletové a přistávací dráhy se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon.“. Proto Ústavní soud zrušil jako protiústavní i toto ustanovení napadeného zákona. VIII. 16. Pokud se jedná o zbývající ustanovení, z jejich akcesorické povahy ve vztahu ke zrušenému ustanovení § 1 napadeného zákona, který jako jediný dostatečně konkretizuje stavby, na něž se má napadený zákon vztahovat, plyne nutnost i jejich zrušení, neboť jejich samotná normativní existence by ztrácela rozumný smysl, nebyla by v praxi použitelná. K jejich zrušení vede rovněž jejich následující protiústavnost. 17. Společným jmenovatelem těchto ustanovení je, že předchozí meritorní argumentace a závěry (tj. stran zakotvení konkrétního legálního veřejného zájmu) na jejich případ nedopadají, neboť v nich totiž není obsažena deklarace veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem. Jde „toliko“ o úpravu určitých odchylných procesních pravidel od obecných procesních pravidel zakotvených ve správněprávních předpisech. 18. Navrhovatelé argumentují tím, že předmětná ustanovení napadeného zákona, odchylující se od obecné úpravy, upravují jedinečný případ, což vybočuje současně z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. To samo o sobě má mít dle navrhovatelů za následek protiústavnost takového zákona. 19. Pokud by Ústavní soud akceptoval takovou argumentaci navrhovatelů, znamenalo by to, že by jakákoliv právní úprava jedinečného případu znamenala protiústavnost. Ústavní soud však již ve své judikatuře [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.)] zformuloval předpoklady pro výjimky, při jejichž splnění by bylo možné uvažovat o ústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj. konkrétní) případ, tedy za splnění předpokladu, že zákon týkající se jedinečného případu nepředstavuje porušení principu rovnosti. Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu založeného neakcesorickou nerovností: „princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo, odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia – ne pouhé voluntas – se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.“ (H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31). Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality. Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení ústavních práv a svobod. 20. Z pohledu naznačených ústavních maxim se jeví návrh na zrušení i ustanovení § 2 odst. 1, 2, 3, 4 a 5 napadeného zákona důvodným. Zákonodárce jimi totiž zakládá neodůvodněnou nerovnost, a to již z pohledu neakcesorické nerovnosti, neboť jí schází zákonodárcem explicitně vyjádřený, případně implicitně v normativní úpravě obsažený účel, který by bylo možné považovat za výraz ratia. Nepodává takto žádné racionální argumenty na podporu závěru, proč právě pro řízení o (v napadeném zákoně regulované) stavbě s ohledem na vlastní ten který specifický charakter má být stanoven odlišný právní režim, tj. odlišné procesní normy (ve srovnání s obecnou úpravou). Pokud měl zákonodárce na mysli jako důvod pro odlišnou regulaci shora zkoumaného jedinečného případu veřejný zájem na urychlení realizace předmětné stavby prostřednictvím zkrácení správního řízení, stejně by mohlo být argumentováno ve vztahu k jiné stavbě, včetně „běžných“ dopravních staveb, tedy i stejného druhu (letišť) či jiných staveb veřejné infrastruktury, kde by bylo ale postupováno podle obecných předpisů. I v takových případech by bylo možné v rámci konkrétního řízení shledat veřejný zájem na jejich realizaci, pročež by mohl být v důsledku deklarován zájem na urychlení jejich realizace. Nadto platí shora uvedený závěr o protiústavnosti deklarování veřejného zájmu napadeným zákonem regulované stavby, ten může být ústavně souladně zjišťován až ve správním řízení, čehož logickým důsledkem je, že nelze akceptovat ani veřejný zájem na urychlení realizace tohoto veřejného zájmu (srov. důvodovou zprávu: „To znamená, že nejen samotná výstavba VPD je ve veřejném zájmu, ale ve veřejném zájmu je i značné urychlení její realizace.“). Citovaná ustanovení napadeného zákona neobstojí ani při použití kritéria akcesorické nerovnosti, neboť zakládají nerovnost, která má za následek dotčení základních práv a svobod, konkrétně čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny, dle které vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Vlivem zkrácení lhůt ve správním řízení, vyloučením některých běžných procesních institutů (např. přerušení řízení) a modifikací obecného postupu vyvlastňovacího řízení totiž vlastnické právo stavbami dotčených subjektů nabude v důsledku jiné ochrany, než má vlastnické právo jiných subjektů stavbami nedotčených. IX. 21. Ústavní soud uzavírá, že napadený zákon je v rozporu s čl. 1, čl. 11 odst. 1 větou druhou, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny, jakož i s čl. 1, čl. 2 odst. 1 a 3, čl. 81 a 90 Ústavy. Ústavní soud shledal návrh důvodným, a proto napadený zákon zrušil. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r. * Pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 62, str. 55, vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.