§ 3 Nález Ústavního soudu ze dne 9. května 2023 sp. zn. Pl. ÚS 22/22 ve věci návrhu za zrušení některých ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů – Účinnost

§ 3 Účinnost Toto nařízení nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2018.“ VI. 54. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu může návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podat skupina nejméně 17 senátorů. Tento návrh podala skupina 24 senátorů. V souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy skupina senátorů splňuje, a to jak k návrhu na zrušení ustanovení zákona, tak k návrhu na zrušení nařízení vlády. 55. Návrh obsahuje veškeré další zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. VII. 56. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda napadené zákony byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze zákonodárci nic vytýkat. Účastníci řízení ostatně žádné nedostatky zákonodárného procesu neuvádějí. Ústavní soud pro stručnost odkazuje na shrnutí průběhu legislativního procesu ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu. VIII. Obecná východiska a) Územní samospráva v judikatuře Ústavního soudu 57. Ústava zaručuje samosprávu územních samosprávných celků (čl. 8 Ústavy). Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky (čl. 99 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy), přičemž obec je vždy součástí vyššího územního samosprávného celku (čl. 100 odst. 2 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon (čl. 105 Ústavy). Územní samosprávné celky jsou samostatně spravovány zastupitelstvem (čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy). Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy). 58. V podmínkách České republiky je uplatňován tzv. duální či smíšený model veřejné správy. Územně samosprávné celky, resp. jejich orgány jsou nadány jak výkonem samostatné působnosti (samosprávy), tak i výkonem státní správy v přenesené působnosti. Státní orgány, popř. orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen (též) zákonem (srov. § 7 odst. 1 obecního zřízení, § 2 odst. 1 krajského zřízení). Státní správu, jejíž výkon byl zákonem svěřen orgánům obcí nebo krajů, vykonávají tyto orgány jako svou přenesenou působnost (§ 7 odst. 2 obecního zřízení, § 2 odst. 2 krajského zřízení). Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí nebo krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce nebo kraje, platí, že jde vždy o samostatnou působnost (§ 8 obecního zřízení, § 4 krajského zřízení). Územně samosprávné celky jsou samostatně spravovány jejich zastupitelstvy (§ 5 odst. 1 obecního zřízení nebo § 1 odst. 3 krajského zřízení). 59. Ústavní soud považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie a opakovaně konstatoval, že místní samospráva je „výrazem práva a schopnosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96 (N 120/6 SbNU 369; 294/1996 Sb.), srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 17/98 (N 6/13 SbNU 39; 28/1999 Sb.)]. Ústava tuto schopnost umožňuje prosadit mimo jiné tím, že zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Na ústavní úrovni se též potvrzuje demokratický ráz samosprávy v garanci volených zastupitelstev (čl. 101 odst. 1 a 2 a čl. 102 Ústavy). Ústava ovšem také předpokládá „státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. S pověřením zákonodárce k vymezení záležitostí územně omezeného významu, které se svěří územním samosprávným celkům, počítají i ústavy řady dalších evropských států“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.)]. 60. Platí přitom, že samospráva, jakožto významná složka demokratického právního státu, musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují místní nebo regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení. Formou zastupitelské demokracie je tak realizována vůle občanů zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce je samospráva ve svém konkrétním projevu posléze omezena (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů tak musí mít – prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelstev – možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a na vlastní odpovědnost je atributem samosprávy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/03). 61. Ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy obcím a krajům garantuje postavení vlastníka a postavení hospodáře, avšak „taková garance není bezbřehá, ale nutně vychází z podstaty práva na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou proto při samotném nakládání se svým majetkem a při tvorbě vlastního rozpočtu limitovány svým postavením jakožto veřejnoprávních korporací (...) Při vědomí obsahu práva územních samosprávných celků na samosprávu, resp. práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, je třeba poukázat i na jeho meze, přičemž tyto jsou určovány možnostmi ingerence do daného práva ze strany moci zákonodárné, výkonné a soudní. Samotné určení mezí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8 a 100 Ústavy, respektive práva obcí a krajů mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu dle čl. 101 odst. 3 Ústavy, ponechává Ústava v působnosti zákonodárce, resp. Ústavního soudu v rámci jím podávaného výkladu Ústavy (srov. POSPÍŠIL, I. In: RYCHETSKÝ, P., LANGÁŠEK, T., HERC, T., MLSNA, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 1060)“ [nález ze dne 20. 2. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 6/17 (N 26/88 SbNU 329; 99/2018 Sb.)]. 62. Meze zásahů moci zákonodárné do práva územních samosprávných celků na samosprávu je třeba hledat v rozhodovací praxi Ústavního soudu, která v této oblasti prošla dílčím vývojem [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 34/02, sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Počáteční výklad fakticky ponechával stanovení mezí samosprávy na vůli zákonodárce. Z nálezu ze dne 5. 2. 3003 sp. zn. Pl. ÚS 34/02 se tak podává, že „Ústavou obecně vyjádřené právo na samosprávu nesmí být zákonodárcem vyprázdněno, je však jisté, že zákonodárce má široký prostor pro určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci“ [srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)]. 63. Na podobných základech spočívá též argumentace v nálezu ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06, který se týkal rozpočtového určení daní. Ústavní soud uvádí, že „prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že daná právní úprava prakticky znemožňuje ústavně zaručené právo územních samosprávných celků na samosprávu podle čl. 8 Ústavy“. 64. Novější judikatura Ústavního soudu při vymezení obsahu práva na samosprávu vychází z teze, že s ohledem na ústavní garance uvedeného práva není možné vycházet při jeho vymezení pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má nepochybně i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah). Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 56/10 nebo sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.)]. b) Ústavní soud k odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků 65. Ústavní soud se k právní úpravě odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků, které je předmětem návrhu, vyjádřil v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/02 a sp. zn. Pl. ÚS 24/19, avšak spíše okrajově. 66. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 Ústavní soud dovodil, že zákonná omezení a pokyny pro působení územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu úplně odstranit. Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité, ospravedlnitelné důvody. Ústavní soud mj. konstatoval: „Podrobná zákonná regulace hospodaření územní samosprávy je však přípustná, samospráva neznamená svrchovanost místních společenství (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Česká územní samospráva není v oblasti hospodářství zcela samostatná ani v dalších ohledech. Daně se vybírají jednotně na území celého státu podle celostátního zákonodárství, jen u některých daní a poplatků stát svým zákonodárstvím připouští, aby se obce, města a kraje při stanovování sazeb pohybovaly v určitých mezích (...) Skutečně majetkově od státu oddělená územní samospráva, srovnatelná snad s ranou samosprávou v USA, v České republice neexistuje a její zavedení je z mnoha důvodů nepředstavitelné. Srovnatelná zákonná vymezení a omezení působení a zajištění územních samosprávných celků existují ve všech evropských státech.“ Jedním z příkladů, na kterém tuto nesamostatnost územní samosprávy Ústavní soud demonstroval, byla i právní úprava odměňování funkcionářů a zaměstnanců územních samosprávných celků, která podle Ústavního soudu „je také celostátní“. Ústavní soud tedy tehdy napadenou právní úpravu aproboval, když uzavřel, že „rámec financování územních samosprávných celků stejně jako vymezení jejich úkolů nesmí nepochybně vést při zachování hospodárnosti k jejich finančnímu kolapsu“. 67. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/19 se Ústavní soud zabýval snížením odměny uvolněných zastupitelů územní samosprávy v případě souběhu s funkcí člena Parlamentu či vlády. Návrh na zrušení § 72 odst. 1 věty třetí obecního zřízení, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., § 47 odst. 1 věty třetí krajského zřízení, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., a § 53 odst. 1 věty třetí zákona o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., Ústavní soud zamítl. Konstatoval, že „napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny uvolněných členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k předmětné kumulaci funkcí, nýbrž to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši, jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení (viz § 73 zákona o obcích, § 48 zákona o krajích a § 54 zákona o hlavním městě Praze ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb.“. Navrhovatelka v dané věci nenapadala právní úpravu odměňování uvolněných členů zastupitelstev jako celek a nenamítala, že by tato oblast měla s ohledem na právo na samosprávu být zcela nebo v širší míře svěřena do působnosti územních samosprávných celků. Proto se Ústavní soud touto problematikou v posuzované věci podrobněji nezabýval. 68. Soudce Radovan Suchánek v navrhovatelkou zmíněném odlišném stanovisku k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/19 mimo jiné uvedl, že „územní samosprávné celky jsou zákonnou regulací odměn vyplácených jejich zastupitelům významně omezeny. Zdrojem těchto odměn jsou přitom výlučně finanční prostředky obcí a krajů, nikoli státu. Ingeruje-li zákon do oprávnění obcí a krajů nakládat s vlastním majetkem a hospodařit dle vlastních rozpočtů (čl. 101 odst. 3 Ústavy) tím, že sám stanoví, popř. ukládá vládě stanovit výši odměn poskytovaných obcí či krajem jejich zastupitelům (...), jistě jde o významný zásah do práva na samosprávu (viz i čl. 101 odst. 1 a 2 Ústavy). Zásahy státu do samosprávy musí být nejen zákonné a odůvodněné, ale musí podléhat i zásadám šetrnosti a subsidiarity“. c) K omezení exekutivy při vydávání nařízení vlády 69. Prakticky veškerá argumentace navrhovatelky zpochybňuje ústavnost zmocnění vlády k úpravě výše odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Namítá, že taková právní úprava je v rozporu s principy dělby moci, zasahuje do práva na územní samosprávu, když nestanovuje (prakticky) žádné meze pro výkonnou moc. Podle navrhovatelky zmocňovací ustanovení pro vládu nesplňuje ústavněprávní požadavky omezení zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy. Ačkoliv to navrhovatelka výslovně neuvádí, argumentace primárně fakticky směřuje k námitce porušení čl. 78 Ústavy. 70. Ústava v čl. 78 stanoví, že k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Nařízení vlády tedy nesmí překročit meze určené prováděným zákonem, neboť musí být vydáno vždy „v jeho mezích“. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře dovodil, že meze zákona jsou buď vymezeny výslovně, anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 43/97 (N 48/10 SbNU 319; 119/1998 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Parlament není ve stanovení těchto mezí nijak omezen, ledaže by ústavní zákon předepsal pro určité normy formu zákona. 71. Zatímco správní úřady a orgány územních samosprávných celků mohou vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, avšak jen tehdy, jestliže je k tomu zákon výslovně zmocnil (čl. 79 odst. 3 Ústavy), vláda k vydání nařízení takové zmocnění dané obyčejným zákonem nepotřebuje: vyplývá totiž přímo z Ústavy, pokud se nařízením zákon „provádí“ a nařízení se pohybuje „v jeho mezích“ (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 17/95 nebo sp. zn. Pl. ÚS 43/97). Ústavní soud však volnost vlády při vydávání nařízení vykládá restriktivně: „zcela volnou úvahu však exekutiva nikdy nemá, neboť je omezena ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy“ (nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95). Zmocňuje-li zákon vládu k vydání nařízení, pak zákonodárcem stanovené vymezení jeho obsahu musí být „dostatečně konkrétní tak, aby bylo možno usuzovat na zřejmou vůli zákonodárce“ ve smyslu úpravy nad zákonný standard, resp. „stačí tedy existence zákona, v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost vlády“ [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 21/14]. Vláda tak nařízením nesmí překročit „meze“ zákona, tedy upravovat něco, co zákon vůbec neřeší, nemůže však ani stanovovat nové povinnosti, které nevyplývají ze zákona, může je toliko konkretizovat. 72. Ústavní soud již v minulosti vícekrát zrušil zákonné zmocnění vlády [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 45/2000, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 pak provedl určité shrnutí, na které odkazuje i v pozdější judikatuře: „ústavní vymezení odvozené normotvorby exekutivy spočívá na následujících zásadách: – nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, – nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže tedy stanovit primární práva a povinnosti), – musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení) (...).“ IX. 73. Podstatu napadených ustanovení představuje stanovení pravidel pro odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Základy právní úpravy této oblasti jsou obsaženy v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny uvedené zákony zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), který v členění podle velikostních kategorií územních samosprávných celků stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstva za měsíc a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstva za měsíc (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 ve spojení s § 98 krajského zřízení a § 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze). Vláda k provedení těchto zákonných zmocnění přijala nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2018. Vláda nařízení vlády č. 318/2017 Sb. již třikrát změnila, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2019), nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2020) a nařízením vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022 (nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023). Příslušné částky odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výše odměn neuvolněných členů zastupitelstev jsou stanoveny v tabulce, která tvoří přílohu k nařízení vlády. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb., včetně nařízení vlády č. 415/2022 Sb. přijatého až po podání nyní posuzovaného návrhu, byla pouze změna této přílohy. 74. Ze zákona je odměna nároková jen pro uvolněného člena zastupitelstva územního samosprávného celku (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze), přičemž jen členové zastupitelstva zvolení do funkcí, jež konkrétní zastupitelstvo určilo jako „uvolněné funkce“, jsou uvolněnými členy zastupitelstva. Neuvolněný člen zastupitelstva ze zákona nárok na odměnu nemá, stanovit ji je v pravomoci vyhrazené zastupitelstvu [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení, § 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení a § 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]; to neplatí jen v případě neuvolněného starosty, primátora a hejtmana – ti nárok na odměnu mají, a to v zákonem stanovené minimální výši 0,3násobku odměny, která by jim náležela, kdyby funkci vykonávali jako uvolnění (§ 72 odst. 4 obecního zřízení, § 47 odst. 4 krajského zřízení a § 53 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze). 75. Odměny uvolněných členů zastupitelstev jsou nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanoveny pevně, konkrétní částkou. Napadená zákonná ustanovení stanoví pouze pravidlo pro stanovení odměny uvolněným členům zastupitelstev, kteří vykonávají funkci primátora statutárního města, hejtmana nebo primátora hlavního města Prahy (§ 73 odst. 3 obecního zřízení, § 48 odst. 3 krajského zřízení a § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). Pro neuvolněné členy zastupitelstev je nařízením vlády č. 318/2017 Sb. stanovena jen maximální možná, rozhodnutím zastupitelstva nepřekročitelná výše odměny. V průběhu funkčního období může zastupitelstvo územního samosprávného celku odměny svým neuvolněným členům (všem nebo jen některým) kdykoliv změnit – zvýšit, snížit nebo i odebrat. Neuvolněnému členovi zastupitelstva obce nebo hlavního města Prahy, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, může zastupitelstvo zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny; totéž platí i pro neuvolněného člena zastupitelstva obce, který je pověřen řízením obecní policie (§ 74 odst. 1 obecního zřízení, popř. § 54 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze). 76. Odměna poskytovaná členům zastupitelstev představuje tradiční měsíční odměnu namísto platu či mzdy za práci. Nedoplňují ji žádné příplatky, které jsou obvyklé u zaměstnanců (jako např. osobní příplatky, příplatky za vedení, za práci přesčas apod.). Za splnění mimořádných a zvláště významných úkolů ve prospěch územního samosprávného celku lze přiznat členovi zastupitelstva mimořádnou odměnu, jejíž souhrnná výše nesmí být vyšší než dvojnásobek nejvyšší odměny, která uvolněnému členovi zastupitelstva náležela za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc. V případě neuvolněného člena zastupitelstva nesmí být souhrnná výše mimořádných odměn poskytnutých v kalendářním roce vyšší než dvojnásobek maximální výše odměny, kterou za výkon jím zastávané funkce nebo v souhrnu za výkon jím zastávaných funkcí za měsíc stanoví zákon a prováděcí právní předpis (§ 76 odst. 2 a 3 obecního zřízení, § 51 odst. 2 a 3 krajského zřízení a § 57 odst. 2 a 3 zákona o hlavním městě Praze). 77. Napadená ustanovení – vedle poskytování odměn členům zastupitelstev – dále zakazují poskytnout členovi zastupitelstva v souvislosti s výkonem jeho funkce dar, a to ani po skončení výkonu funkce (§ 71 odst. 4 obecního zřízení, § 46 odst. 4 krajského zřízení a § 52 odst. 6 zákona o hlavním městě Praze). 78. Z napadených ustanovení spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků (k tomu srov. zejména § 35 odst. 2 obecního zřízení, § 14 odst. 2 krajského zřízení, resp. § 16 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze) jejich pravomoc stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstev územních samosprávných celků, která je vyhrazena zastupitelstvu obce [§ 84 odst. 2 písm. n) obecního zřízení], zastupitelstvu kraje [§ 35 odst. 2 písm. p) krajského zřízení] nebo zastupitelstvu hlavního města Prahy [§ 59 odst. 2 písm. u) zákona o hlavním městě Praze]. Z uvedených zákonných ustanovení a contrario vyplývá, že zastupitelstvům územních samosprávných celků není vyhrazeno stanovit výši odměn jejich uvolněným členům, neboť tato odměna je ze zákona nároková (§ 72 odst. 1 obecního zřízení, § 47 odst. 1 krajského zřízení a § 53 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze). Výši odměn uvolněným členům zastupitelstev stanoví přímo vláda napadeným nařízením; jde tedy o působnost, která je zvláštními zákony svěřena vládě jako výkon státní správy. 79. Ústavní soud přezkoumal napadená ustanovení a zjistil, že jde-li o zmocnění k vydání nařízení vlády o výši odměn členů zastupitelstev, zákon nestanovil vládě žádné meze k vydání tohoto prováděcího právního předpisu. Napadená ustanovení obecního zřízení (§ 73 odst. 1 ve spojení s § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1), krajského zřízení (§ 48 odst. 1 ve spojení s § 98) a zákona o hlavním městě Praze (§ 54 odst. 1 ve spojení s § 87 odst. 4) pouze zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení), který stanoví výši odměn poskytovaných uvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. a) a § 134 odst. 3 písm. a) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. a) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. a) a § 87 odst. 4 písm. a) zákona o hlavním městě Praze] a maximální výši odměn poskytovaných neuvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy [§ 73 odst. 1 písm. b) a § 134 odst. 3 písm. b) obecního zřízení, § 48 odst. 1 písm. b) krajského zřízení, § 54 odst. 1 písm. b) a § 87 odst. 4 písm. b) zákona o hlavním městě Praze]. 80. V posuzovaných ustanoveních napadených zákonů Ústavní soud postrádá stanovení mezí zákonného zmocnění pro vydání nařízení vlády, tedy určitý základ, resp. jasná kritéria pro stanovení výše odměn zastupitelů (uvolněných i neuvolněných). Napadené zákony nestanoví ani mechanismus pro zvyšování (valorizaci) odměn členů zastupitelstev. Vedle toho, že vláda usnesením č. 627 (ze dne 11. 9. 2017) schválila nařízení vlády (podzákonný, prováděcí právní předpis) o výši odměn členů zastupitelstev (bod I), uložila ministru vnitra předložit vládě legislativní návrh na zvyšování odměn členů zastupitelstev vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 % (bod II. 3). Samotnou valorizaci odměn usnesení vlády v této (interní) části přímo neřeší, vymezuje toliko základní podmínku, kdy má ministr vnitra předložit vládě „legislativní“ návrh (zřejmě návrh nařízení vlády). 81. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) řídí a kontroluje výkon státní správy a rozhoduje o zásadních otázkách celostátního významu, nepřísluší-li rozhodování o nich ministerstvům, jiným ústředním orgánům státní správy nebo jimi řízeným orgánům. Usnesení vlády zavazuje všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy (§ 21 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky), ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Obsahově lze většinu usnesení kvalifikovat jako interní (individuální) akt, kterým vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ukládá úkoly jednotlivým členům vlády. Ústavní soud již dříve konstatoval, že usnesení vlády v této podobě představuje běžný, ústavně konformní prostředek, kterým vláda v rámci své pravomoci týkající se vnitřní úpravy chodu vládních záležitostí sjednocuje svou činnost a realizuje svou politickou vůli [srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97 (U 37/10 SbNU 483) nebo sp. zn. Pl. ÚS 9/22 (dostupné na https://nalus.usoud.cz)]. 82. Ústavní soud akceptuje názor navrhovatelky, že Parlament se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat oblast odměňování členů zastupitelstev, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné meze, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit, včetně valorizačního mechanismu. Příliš široce stanovená, resp. prakticky neomezená možnost vlády rozhodovat o výši odměn členů zastupitelstev nerespektuje požadavek dělby moci na horizontální úrovni. Formulace zmocňujících ustanovení napadených zákonů bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné právní úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro zrušení zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem (srov. body 70-72 odůvodnění). 83. Napadenou právní úpravu, která zmocňuje vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), považuje Ústavní soud za dvojznačnou a umožňující vládě dvojí přístup. Vzhledem k tomu, že v posuzovaných zákonech (obecním zřízení, krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze) chybí mechanismus pro stanovení výše odměn členů zastupitelstev, jakož i pro jejich zvyšování (valorizaci), mohou být tyto odměny vládou stanoveny buď jako příliš nízké (neproporcionálně ve srovnání s ostatními veřejnými činiteli), anebo naopak jako příliš vysoké, což by mohlo vést k „devastaci“ rozpočtů územních samosprávných celků. 84. Ústavní soud připomíná, že pravidla pro výpočet výše platu ústavních činitelů (např. poslanců, senátorů a členů vlády) jsou stanovena zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, popř. zákonem č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů. Pravidla pro výpočet platů jsou stanovena přímo těmito zákony a mohou být metodickým vodítkem pro zákonodárce při úpravě výše odměn členů zastupitelstev, resp. pro stanovení mezí k přijetí prováděcího právního předpisu v souladu s čl. 78 Ústavy. X. 85. Na základě výše uvedeného Ústavní soud dospěl k závěru, že nestanovil-li zákonodárce meze pro vydání nařízení vlády, kterým se stanoví výše odměn členů zastupitelstev, ani mechanismus jejich valorizace, porušil čl. 78 Ústavy. Současně tím zákonodárce ve věcech spadajících do samostatné působnosti (srov. bod 58) porušil právo na územní samosprávu podle čl. 101 odst. 4 Ústavy, neboť zasáhl do činnosti územních samosprávných celků způsobem nestanoveným zákonem. Ústavní soud proto zčásti vyhověl návrhu a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil § 73 odst. 1, § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 48 odst. 1 a § 98 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 54 odst. 1 a § 87 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb. Ve zbývající části Ústavní soud návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl, neboť zbylá napadená ustanovení nepředstavují zásah do územní samosprávy, ale běžnou úpravu mezí jednání samosprávy provedenou zákony o územních samosprávných celcích v souladu s čl. 104 odst. 1 Ústavy, případně jde o zákonnou úpravu otázek, které do samosprávy (samostatné působnosti) nespadají. Ostatně relevantní ústavněprávní argumentaci odůvodňující jejich zrušení k těmto ustanovením navrhovatelka ani nepředkládá. 86. Ústavní soud zároveň odložil vykonatelnost nálezu k datu 31. 12. 2023, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Při nové zákonné úpravě bude také třeba, aby zákonodárce přihlédl ke znění ostatních ustanovení obecního zřízení, krajského zřízení a zákona o hlavním městě Praze upravujících postup při poskytování odměn členům zastupitelstev územních samosprávných celků, která nebyla Ústavním soudem zrušena, avšak s napadenou úpravou úzce souvisejí. Ústavní soud o návrhu na přednostní projednání věci (samostatně) nerozhodoval, neboť o návrhu bylo rozhodnuto v co nejkratší době. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r. Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujal k rozhodnutí pléna soudce Vojtěch Šimíček.