§ 39b Nález Ústavního soudu ze dne 26. dubna 2022 sp. zn. Pl. ÚS 49/18 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), vyhlášky č. 134/1998 Sb., kterou se vydává seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášky č. 618/2006 Sb., kterou se vydávají rámcové smlouvy, vyhlášky č. 376/2011 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění, a vyhlášky č. 201/2018 Sb., o stanovení hodnot bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení pro rok 2019 – „Přípravky specializované péče

§ 39b „Přípravky specializované péče „Léčivému přípravku nebo potravině pro zvláštní lékařské účely lze i bez návrhu stanovit podmínky úhrady a) vyžadují-li to odborná hlediska nebo hlediska bezpečnosti spojená s léčbou tímto léčivým přípravkem nebo potravinou pro zvláštní lékařské účely, b) jestliže z dosaženého poznání v rámci výzkumu nebo použití léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely v praxi vyplývá, že léčivý přípravek nebo potravina pro zvláštní lékařské účely má významnou terapeutickou hodnotu právě pro určité skupiny pacientů, určité indikace, nebo za určitých podmínek klinické praxe, c) jestliže to je nezbytné k zajištění účelného a hospodárného používání léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely a jsou-li současně splněny podmínky stanovené v písmenu a) nebo b), d) jde-li o vysoce nákladnou léčbu, jejíž náklady na rok představují alespoň jednu desetinu hrubého domácího produktu připadajícího na 1 osobu v České republice za uplynulý kalendářní rok, e) v případech, kdy příslušné omezení existuje a je uplatňováno v zemích referenčního koše, popřípadě v dalších členských státech Evropské unie.“ § 39g odst. 1 ZVZP „Řízení o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady (1) Účastníkem řízení o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady jsou osoby, které podaly žádost, zdravotní pojišťovny, nejsou-li osobami, které podaly žádost, držitel registrace, jde-li o registrovaný léčivý přípravek, dovozce nebo tuzemský výrobce, jde-li o neregistrovaný léčivý přípravek používaný ve schváleném specifickém léčebném programu, nebo o potravinu pro zvláštní lékařské účely.“ § 32 vyhlášky č. 376/2011 Sb. „(1) Při stanovení podmínek úhrady podle § 39b odst. 10 zákona Ústav v rozhodnutí stanoví omezení a způsob vykazování přípravků, které v rozhodnutí označí symboly stanovenými v § 33 až 39. (2) Ústav může v rozhodnutí přípravku stanovit současně omezení uvedená v § 33 a 34 a způsob vykazování úhrady podle § 36 až 39.“ § 39 vyhlášky č. 376/2011 Sb. (1) Ústav v rozhodnutí označí přípravek, jehož použití je s ohledem na veřejný zájem účelné soustředit do specializovaných pracovišť podle § 15 odst. 10 zákona, symbolem ,S´. (2) Takový přípravek účtuje jako zvlášť účtovaný přípravek zdravotní pojišťovně pouze specializované pracoviště, a to na základě smlouvy uzavřené mezi ním a zdravotní pojišťovnou. (3) U vysoce inovativního přípravku, kterému je stanovena dočasná úhrada podle § 39d zákona, postupuje Ústav vždy podle odstavce 1.“ 149. Ústavní soud předně uvádí, že ustanovení § 15 odst. 10 ZVZP bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno na odst. 11 (bez zásahu do jeho obsahu; srov. novelizační bod 16, kterým se dosavadní odstavce 9 až 16 označují jako odstavce 10 až 17). Tato změna však nepředstavuje zásadní proměnu napadené zákonné úpravy, a není proto dán důvod pro zastavení řízení podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (obdobně srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/16 ze dne 10. 11. 2020, bod 107). 150. Okruh námitek týkajících se centrových léků a lékových center navazuje na výhrady vztahující se k tvorbě smluvní sítě. Konkrétně navrhovatel zpochybňuje především úpravu podmíněného používání některých léčivých přípravků používáním na specializovaném pracovišti, se kterým uzavřela zdravotní pojišťovna zvláštní smlouvu. 151. K tomu Ústavní soud nejprve uvádí, že navrhovatel k tomuto okruhu problémů namítá především údajnou nedostatečnost kritérií úhrady léčivých přípravků (§ 39b odst. 2 ZVZP; srov. zejména body 77 a násl. návrhu), což vede k širokému prostoru uvážení, který má SÚKL pro stanovení podmínek úhrady. V tomto ohleduje však podaný návrh opět značně nekonzistentní, protože s tímto ustanovením navrhovatel pouze věcně polemizuje, aniž by je ale petitem návrhu (srov. i plnou moc udělenou advokátovi, která se na ně také nevztahuje) napadl a dožadoval se tak jeho zrušení. Ani Ústavní soud, který je vázán petitem (nikoliv odůvodněním) podaného návrhu, proto nemá důvod a ani procesní prostor, pro který by se měl ústavností tohoto zákonného ustanovení věcně zabývat. Jinak řečeno, navrhovatel na straně jedné zpochybňuje kritéria zařazování léčivých přípravků pro zvláštní lékařské účely, nicméně na straně druhé přímo nenapadá zákonné ustanovení, které tato kritéria upravuje. 152. Ústavní soud ostatně nepřehlédl, že ústavností části šesté ZVZP (jejíž součástí je právě i § 39b) se již v minulosti zabýval a usnesením sp. zn. Pl. ÚS 42/10 ze dne 30. 3. 2011 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz) odmítl návrh na zrušení této části zákona, když konstatoval, že „současná úprava, obsažená v části šesté zákona č. 48/1997 Sb., nazvaná ,Regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely', respektuje požadavky, které Ústavní soud stanovil v uvedeném nálezu [sp. zn. Pl. ÚS 36/05]. Tato skutečnost činí návrh navrhovatele zjevně neopodstatněným. Vždyť právě skutečnost, že k navrhovateli doputovala kasační stížnost, mající původ ve zmíněném správním řízení, prokazuje, že část šestá zákona č. 48/1997 Sb. respektuje požadované záruky ,fair procesu'. Ve způsobu, jakým je v této části upraven postup tvorby cen, není nic protiústavního“. 153. Spatřuje-li navrhovatel protiústavnost v okolnosti, že neexistuje „žádné racionální kritérium“ pro stanovení centrových léčiv a současně je jejich dostupnost pro pojištěnce výrazně horší, má Ústavní soud za to, že navrhovatel zpochybňuje podstatu daného systému, který je založen právě na tom, že (jak uvádí vláda) pro tato léčiva je příznačný nedostatek údajů o nákladové efektivitě nebo výsledcích léčby v klinické praxi; navíc se někdy může jednat i o odborně komplikovaný způsob použití. Důvody pro tento zvláštní režim jsou proto odborné i ekonomické. 154. I v tomto okruhu problémů přitom Ústavní soud připomíná, že jeho úkolem není aktivně vstupovat do zdravotnické politiky státu a vyslovit se pro některý z jejích možných modelů. Jeho pravomocí je pouze zrušit takovou právní úpravu, kterou shledá protiústavní – nepostačuje proto jen jeho přesvědčení, že napadená úprava není optimální, resp. že by si dokázal představit úpravu vhodnější. Jak bylo v tomto kontextu zdůrazněno již v části VI. 1, jakýkoliv zdravotnický systém musí neustále vyvažovat napětí způsobené zájmem na poskytování co možná nejlepší zdravotní péče a současně ekonomickou udržitelností tohoto systému. Hledání modelu, který tyto dva (někdy i protichůdné) zájmy dokáže co nejlépe vyvažovat, je přitom úkolem zákonodárce a exekutivy, nikoliv Ústavního soudu. 155. Argumentace navrhovatele, který spatřuje v nastaveném modelu centrových léčiv porušení práva pojištěnců na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny, poněkud přehlíží pojistky, které ZVZP obsahuje a které právě mají bránit vzniku situace, kdy bude pojištěnec v konkrétním případě ohrožen na zdraví, případně dokonce životě, v důsledku neposkytnutí odpovídající (nákladné) zdravotní péče. V tomto ohleduje totiž třeba poukázat především na zákonné povinnosti zdravotních pojišťoven, které jsou povinny zajistit svým pojištěncům místně a časově dostupnou zdravotní péči (§ 40 odst. 7 ZVZP), a na jejich povinnost hradit „ve výjimečných případech zdravotní služby jinak ze zdravotního pojištění nehrazené, je-li poskytnutí takových zdravotních služeb jedinou možností z hlediska zdravotního stavu pojištěnce“ (§ 16 ZVZP). 156. Další námitky navrhovatele se týkají § 39b odst. 10 a § 39g odst. 1 ZVZP. K tomu Ústavní soud nejprve opětovně odkazuje na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 42/10, kterým byl návrh na zrušení části šesté ZVZP odmítnut jako zjevně neopodstatněný. 157. Ve vztahu k § 39b odst. 10 ZVZP navrhovatel namítá nedostatečné zákonné vymezení centrových léčiv. Tuto námitku však Ústavní soud nesdílí, a to již s ohledem na samotnou dikci napadeného ustanovení (srov. shora), které je navíc nutno vykládat v intencích § 15 odst. 10 ZVZP (nyní odst. 11; vymezení pravomoci SÚKL rozhodovat o stanovení, změně a úhradě léčivých přípravků) a § 17 odst. 2 ZVZP (rámcová smlouva; srov. podrobněji viz VI.5). O konkrétních podmínkách úhrady léčiv rozhoduje SÚKL ve správním řízení (srov. k tomu opakovaně citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05). 158. Logika napadené zákonné úpravy je tedy založena na východisku, že u určitých léčivých přípravků je jejich úhrada podmíněna používáním na specializovaném pracovišti, což je odůvodněno jak odbornými, tak také ekonomickými argumenty. Toto řešení samo o sobě Ústavní soud (veden shora opakovaně vyjádřenou zdrženlivostí vůči formulaci konkrétní zdravotnické politiky) neshledává protiústavním. Protiústavnost by se mohla vyskytnout teprve v konkrétním případě, když by např. hrozilo odepření účinné léčby některého pojištěnce, což by však bylo řešitelné i podle stávající zákonné úpravy (srov. např. § 16 ZVZP). Jak ale případně uvádí vláda, centrová léčiva jsou odborně i ekonomicky zvýšeně riziková a zdravotní pojišťovny sice jsou povinny zajistit dostupnou zdravotní péči, nicméně tato povinnost neznamená právo každého pracoviště uzavřít se zdravotní pojišťovnou zvláštní smlouvu. 159. Smyslem systému hrazené zdravotní péče je totiž zajištění práva na ochranu zdraví pojištěnců, a nikoliv uspokojení ekonomických ambicí některých poskytovatelů zdravotních služeb. Z práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného zdravotního pojištění plyne pozitivní povinnost státu vybudovat systém veřejného pojištění tak, aby byl zajištěn rovný přístup k potřebným léčivým přípravkům, což znamená především jejich bezplatnost a faktickou dostupnost. Důsledné plnění této povinnosti státu však nevylučuje i řešení, podle kterého některé léčivé přípravky mohou aplikovat jen specializovaná zdravotnická zařízení. Ze stejných důvodů se proto Ústavní soud neztotožňuje ani s názorem navrhovatele ohledně protiústavnosti § 32 a 39 vyhlášky č. 376/2011 Sb., které jen provádějí napadená ustanovení § 15 odst. 10 a § 39b odst. 10 ZVZP. 160. Protiústavnost § 39g odst. 1 ZVZP spatřuje navrhovatel ve vyloučení participace pojištěnců v řízení o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady. Není však zcela zřejmé, v čem vlastně by měla spočívat protiústavnost tohoto zákonného ustanovení. Navrhovatel totiž zmiňuje jeho rozpor s čl. 36 Listiny (který je sám o sobě velmi široký a zahrnuje právo na soudní a jinou právní ochranu, právo na přezkum správních rozhodnutí, právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné moci nebo nesprávným úředním postupem). Základní právo na soudní a jinou právní ochranu přitom podle přesvědčení zdejšího soudu nelze vykládat natolik extenzivně, že se pojištěncům (tzn. občanům) garantuje právo na účast na předmětném řízení o stanovení maximální ceny a výše a podmínek úhrady. Řešení, které nabízí navrhovatel (tzn. zrušení speciální úpravy účastenství a řešení účastenství podle správního řádu), by totiž ve svém důsledku znamenalo, že by byla a priori protiústavní jakákoliv zákonná úprava, která by vylučovala účast občanů ve správním řízení, jehož výsledek se může potenciálně dotýkat jejich právní sféry [srov. příkladmo § 145 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), podle kterého je rovněž účastníkem řízení o zápisu do rejstříku škol a školských zařízení pouze navrhovatel, resp. zřizovatel]. Lze si ostatně také obtížně představit, jakým způsobem by bez zvláštní právní úpravy (jen za použití úpravy účastenství podle správního řádu – srov. část druhou hlavu III) bylo např. technicky proveditelné zajistit, kdo konkrétně by za tyto pojištěnce jednal (srov. např. § 35 správního řádu upravující institut společného zmocněnce). 161. Lze tak shrnout, že tato část návrhu, kterou je napadena právní úprava centrových léků a lékových center, není důvodná. VI.5 162. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP bylo následující: „Smlouva podle odstavce 1 uzavřená mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovatelem se řídí rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími. Dohodovací řízení může vyvolat kterákoliv z jeho stran nebo Ministerstvo zdravotnictví. Jednotlivé rámcové smlouvy jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění (dále jen ,veřejný zájem'), a poté je vydá jako vyhlášku. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do šesti měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, je oprávněno učinit rozhodnutí Ministerstvo zdravotnictví. Rámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení smlouvy podle odstavce 1 s tím, že smlouvu je možno ukončit vždy k 1. lednu následujícího roku, přičemž výpovědní lhůta musí být nejméně šest měsíců. Tato výpovědní lhůta neplatí v případech, že v důsledku závažných okolností nelze rozumně očekávat další plnění smlouvy. Dále rámcová smlouva musí obsahovat způsob provádění úhrady poskytovaných hrazených služeb, práva a povinnosti účastníků smlouvy podle odstavce 1, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování hrazených služeb, podmínky nezbytné pro plnění smlouvy podle odstavce 1, kontrolní mechanismus kvality poskytovaných hrazených služeb a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování údajů nutných ke kontrole plnění smlouvy o poskytování a úhradě hrazených služeb, způsob a důvody ukončení smlouvy podle odstavce 1, ustanovení o rozhodčím řízení.“ 163. Toto zákonné ustanovení bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno následujícím způsobem: „Smlouva podle odstavce 1 uzavřená mezi zdravotní pojišťovnou a poskytovatelem se řídí rámcovou smlouvou. Rámcová smlouva obsahuje vždy ustanovení, které se týká doby účinnosti, způsobu a důvodu ukončení smlouvy podle odstavce 1 s tím, že smlouvu je možno ukončit vždy k 1. lednu následujícího roku, přičemž výpovědní lhůta musí být nejméně 6 měsíců. Tato výpovědní lhůta neplatí v případech, že v důsledku závažných okolností nelze rozumně očekávat další plnění smlouvy. Dále rámcová smlouva musí obsahovat způsob provádění úhrady poskytovaných hrazených služeb, práva a povinnosti účastníků smlouvy podle odstavce 1, pokud nejsou stanoveny zákonem, obecné podmínky kvality a účelnosti poskytování hrazených služeb, podmínky nezbytné pro plnění smlouvy podle odstavce 1, kontrolní mechanismus kvality poskytovaných hrazených služeb a správnosti účtovaných částek, jakož i povinnost vzájemného sdělování údajů nutných ke kontrole plnění smlouvy o poskytování a úhradě hrazených služeb, ustanovení o rozhodčím řízení. Rámcová smlouva je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Dohodovací řízení může vyvolat kterákoliv z jeho stran nebo Ministerstvo zdravotnictví. Jednotlivé rámcové smlouvy jsou předkládány Ministerstvu zdravotnictví, které je posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění (dále jen ,veřejný zájem'), a poté je vydá jako vyhlášku. Pokud mezi účastníky dohodovacího řízení nedojde k dohodě o obsahu rámcové smlouvy do 6 měsíců nebo pokud předložená rámcová smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví obsah rámcové smlouvy podle věty druhé až čtvrté Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Smlouva podle odstavce 1 se řídí touto vyhláškou.“ 164. Za této situace ovšem musí Ústavní soud posoudit, zda není dán důvod k zastavení řízení. Podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu totiž platí, že pozbude-li platnosti napadené zákonné ustanovení před skončením řízení před Ústavním soudem, řízení se zastaví. 165. K tomu navrhovatel v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021 uvádí, že předmětnou novelou provedenou zákonem č. 371/2021 Sb. sice došlo k odstranění sporného bodu postupu Ministerstva zdravotnictví při nedohodě, nebyla však vyřešena ingerence Ministerstva zdravotnictví do soukromoprávního vztahu mezi poskytovatelem a pojišťovnou na základě vyhlášky č. 618/2006 Sb. 166. Ústavní soud z porovnání ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP před a po novelizaci provedené zákonem č. 371/2021 Sb. dospěl k závěru, že navrhovatel má pravdu v tom ohledu, že skutečně nedošlo k obsahové proměně napadené zákonné úpravy, a že je proto věcný přezkum nyní platného a účinného ustanovení § 17 odst. 2 ZVZP na základě podaného návrhu možný. Z tohoto porovnání totiž plyne, že obě zákonné dikce se od sebe odchylují jen v nepodstatných rysech, a ve svém důsledku tak nevytvářejí odlišný postup uzavírání smluv s poskytovateli o poskytování a úhradě hrazených služeb. Odlišnost této zákonné úpravy vyplývá již ze shora provedeného porovnání a Ústavní soud považuje za podstatné následující body: • Napadená úprava stanoví, že rámcová smlouva je výsledkem dohodovacího řízení „mezi zástupci svazů zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími“. Podle platné úpravy „[r]ámcová smlouvaje výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů“. Platná úprava tak pouze poněkud odchylně vymezuje účastníky dohodovacího řízení a především zpřesňuje, kdo je oprávněn zastupovat poskytovatele zdravotních služeb. • Platná zákonná úprava výslovně stanoví, že nedojde-li mezi účastníky dohodovacího řízení k dohodě o obsahu rámcové smlouvy nebo odporuje-li předložená rámcová smlouva právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví obsah rámcové smlouvy Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Podle úpravy předchozí v tomto případě ministerstvo učinilo „rozhodnutí“. 167. Jak se podává z obsahu návrhu, navrhovatel nezpochybňuje samotnou okolnost, že jsou za účelem zajištění věcného plnění při poskytování hrazených služeb pojištěncům s jednotlivými poskytovateli uzavírány smlouvy (srov. § 17 odst. 1 ZVZP, který není návrhem dotčen). Vadí mu pouze skutečnost, že se tyto smlouvy musí řídit rámcovou smlouvou, která je výsledkem dohodovacího řízení mezi zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Ministerstvo zdravotnictví přitom vykonává určitou supervizi, což se projevuje v tom, že nedojde-li k dohodě o obsahu rámcové smlouvy anebo tato smlouva odporuje právním předpisům nebo veřejnému zájmu, stanoví její obsah vyhláškou přímo toto ministerstvo. 168. Ústavní soud uvádí, že argumentace navrhovatele ani v tomto bodu není příliš konzistentní. Na straně jedné totiž navrhovatel označuje institut dohodovacího řízení za rozporný se základními principy demokratického právního státu, jelikož odvody vybrané od občanů jsou údajně vynakládány podle korporativisticky stanovených pravidel (výsledek dohody je pro ministerstvo kromě uvedených výjimek závazný). Na straně druhé však nesouhlasí ani s možností ministerstva nerespektovat výsledek dohodovacího řízení a vydat rámcovou smlouvu formou vyhlášky v případě, kdy předložená rámcová smlouva odporuje veřejnému zájmu. Navrhovatel tak vyjadřuje nespokojenost jak s modelem, kdy je rámcová smlouva výsledkem dohody zainteresovaných subjektů, tak také s vydáním této dohody ministerstvem bez ohledu na výsledek této dohody. Tím si ovšem do značné míry protiřečí. 169. Zpochybňuje-li navrhovatel neurčitý právní pojem „veřejný zájem“, postačuje uvést, že se jedná o zcela obvyklý pojem, který je obsažen v řadě jiných právních předpisů (a to dokonce i ústavních – srov. např. čl. 11 odst. 4 Listiny), přičemž smyslem neurčitých právních pojmů je umožnit orgánům interpretujícím a aplikujícím právo v konkrétním případě tento pojem „naplnit“ smysluplným obsahem, který odpovídá účelu dané právní regulace. V daném případě je tento pojem obsažený v § 17 odst. 2 ZVZP blíže vymezen samotným zákonem (k tomu srov. také shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 43/17), který pod něj řadí zájem na zajištění kvality a dostupnosti hrazených služeb, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotního pojištění. Zjištění všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu je přitom též obecnou povinností správního orgánu upravenou v § 50 odst. 3 správního řádu. 170. Ústavní soud se proto neztotožňuje s apriorním odmítáním pojmu „veřejný zájem“, který nutně musí být obecný, aby byla vůbec možná jeho aplikace na jednotlivé případy, se kterými bude konkrétně poměřován. V tomto ohledu zdejší soud odkazuje i na vyjádření vlády, které poukazuje na potřebu neustále vyvažovat celý systém financování zdravotnictví. K této otázce se přitom Ústavní soud v minulosti již vyslovil (nález sp. zn. Pl. ÚS 43/17, bod 72), když – ve vztahu k pojmu „dostupnost“ obsaženému v napadeném ustanovení – uvedl, že „neshledal, že by nešel dovodit normativní dosah pojmu ,dostupnost´ ve smyslu § 39a odst. 2 písm. b) ve spojení s § 17 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění či pojmu ,dostupný léčivý přípravek´ ve smyslu § 39c odst. 2 písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Tyto pojmy představují ústřední bod závazku zajištění dostupnosti a vyznačují se určitým stupněm neurčitosti. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Sama o sobě nezakládá protiústavnost. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, jež je jednou z náležitostí právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by však mohla být považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů“. K tomu nyní Ústavní soud dodává, že nic takového v tomto případě neshledal. 171. Navrhovatel rovněž nesouhlasí s úpravou dohodovacího řízení v napadeném zákonném ustanovení a namítá, že porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy (Česká republika je demokratický právní stát), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí vycházejí zvůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním) a čl. 21 odst. 1 Listiny (občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců). Zejména kritizuje, že se na dohodovacím řízení nijak nepodílí zástupci pojištěnců; absenci zástupců potenciálních soutěžitelů, kteří na trh teprve hodlají vstoupit, přitom akceptuje odkazem na povahu věci (bod 107 návrhu). 172. K tomu Ústavní soud pro stručnost odkazuje na přiměřené použití právních závěrů obsažených v již shora citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/15, kde zdůraznil (bod 69), že „nestanoví-li ústavní zákon jinak, je věcí zákonodárce, aby určil, zda zřídí určitou veřejnou funkci, zda bude ustavována volbou nebo jmenováním a komu bude svěřeno oprávnění k této volbě či jmenování. Jde ve své podstatě o politické rozhodnutí, jež je limitováno pouze základními ústavními principy, mezi něž lze řadit například požadavky určitosti zákona či zákaz svévole, vyplývající z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy“. Ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny se omezuje pouze na volby plnící funkci demokratické legitimace výkonu státní moci a územní samosprávy, ale též zákonné vymezení zdravotních pojišťoven by jim ani v případě připuštění použití tohoto článku neumožňovalo přiznat povahu (ostatní) samosprávy. Z čl. 31 Listiny vyplývá zákonodárci povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující způsob přístupu ke zdravotní péči a zdravotním pomůckám přiměřené kvality. „Konkrétní podoba tohoto systému ale závisí na rozhodnutí zákonodárce. Je věcí zákona, aby stanovil jeho organizaci, včetně otázky, zda má být jediná nebo více zdravotních pojišťoven, vnitřní strukturu zdravotních pojišťoven, způsob vytváření jejich orgánů a kontrolu jejich činnosti. To platí i pro určení, zda a v jaké míře se na ustanovování těchto orgánů mají podílet jednotliví pojištěnci či zaměstnavatelé hradící zdravotní pojištění nebo samotné orgány státu“ (bod 80). Ústavním soudem provedený výklad opodstatňuje závěr, že „z práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny nevyplývá právo pojištěnců volit členy správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven a že záruky týkající se výkonu volebního práva podle čl. 21 odst. 2 a 3 Listiny nejsou pro tyto volby přímo použitelné. Ze stejného důvodu se pro pravidla těchto voleb neuplatní výhrada zákona obsažená v čl. 21 odst. 3 větě druhé Listiny. Způsob volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven bez přímé nebo při omezené účasti pojištěnců sám o sobě nezasahuje ani do základního práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny“ (bod 83). Z právě uvedeného Ústavní soud dovozuje, že stejně tak nemůže být v rozporu s citovanými články Listiny zákonná úprava, která nezaručuje účast na dohodovacím řízení zástupcům pojištěnců. 173. Ústavní soud nehodlá polemizovat s názorem navrhovatele (bod 109 návrhu), že stávající zákonná úprava dohodovacího řízení je již překonaná a bylo možno ji tolerovat jen v době transformace zdravotního systému. Navržené řešení („standardní nástroje smluvního práva a hospodářské soutěže“) však musí být případně realizováno teprve v rámci řádného politického a legislativního procesu, a je proto i na tomto místě vhodné zopakovat, že navrhovatel je politický aktér (většina členů Senátu), a má-li skutečně za to, že je stávající systém nevhodný, je na něm, aby usiloval o jeho odpovídající změnu. Měl by tak ale činit k tomu stanoveným postupem, a nikoliv prostřednictvím Ústavního soudu, jehož úkoly jsou rozdílné a nepřísluší mu poměřovat větší či menší vhodnost (případně optimálnost) jednotlivých možných legislativních řešení. 174. Jakkoliv lze navíc – v obecné rovině – souhlasit s názorem navrhovatele, že účastníci dohodovacího řízení by měli být blíže vymezeni přímo právním předpisem, nelze v tomto bodu přehlédnout, že se úprava provedená v § 17 odst. 2 ZVZP zákonem č. 371/2021 Sb. změnila, a to právě ve smyslu zpřesnění těchto účastníků. Jestliže totiž napadená zákonná úprava jako tyto účastníky určovala zástupce svazů zdravotních pojišťoven a zástupce příslušných skupinových smluvních poskytovatelů zastupovaných svými zájmovými sdruženími, jsou těmito účastníky nově zástupci Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a zástupci příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. 175. Kromě toho byl do ZVZP zařazen nový § 17c, který podrobněji upravuje postavení sdružení poskytovatelů v dohodo vacích řízeních, když např. stanoví jejich povinnost předat Ministerstvu zdravotnictví seznam všech poskytovatelů, které zastupují; protokol o výsledku dohodovacího řízení (včetně informace o účasti, o programu jednání a o jeho výsledcích), přičemž ministerstvo je povinno tyto údaje neprodleně zveřejnit na internetu. Je tak zřejmé, že zákonodárce výrazně posílil transparentnost a veřejnou kontrolu tohoto dohodovacího řízení. Ústavní soud se proto domnívá, že právě ohledně této námitky se napadené zákonné ustanovení změnilo poměrně podstatným způsobem, přičemž však navrhovatel tuto změnu v doplnění návrhu nijak nereflektuje. 176. Z obdobných důvodů neshledal Ústavní soud důvodné ani námitky proti vyhlášce č. 618/2006 Sb. Jejich podstata totiž nebrojí proti konkrétní podobě této vyhlášky, nýbrž proti samotné okolnosti, že byla v souladu se shora popsaným zákonným způsobem vydána [tzn. např. navrhovatel nenamítá, že by některá její ustanovení nerespektovala dané zákonné zmocnění (secundum et intra legem)]. VI.6 177. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 4 ZVZP bylo následující. „Poskytovatelé a další subjekty poskytující hrazené služby při vykazování zdravotních výkonů používají seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování a zdravotní pojišťovna tento způsob vykazování akceptuje, nedohodnou-li si se zdravotní pojišťovnou jiný způsob vykazování. Ministerstvo zdravotnictví stanoví vyhláškou seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování.“ 178. Ústavní soud konstatuje, že napadené zákonné ustanovení bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno následujícím způsobem: „Seznam zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb, s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování (dále jen ,seznam zdravotních výkonů') stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Seznam zdravotních výkonů se použije při vykazování zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb a vykazují se za účelem provádění úhrad poskytovatelům a dalším subjektům poskytujícím hrazené služby, zajištění návaznosti hrazených služeb pro pojištěnce nebo vyhodnocování efektivity poskytování hrazených služeb (dále jen ,výkon s bodovou hodnotou'). Poskytovatel nebo jiný subjekt poskytující hrazené služby a zdravotní pojišťovna si mohou dohodnout jiný způsob vykazování.“ 179. Ústavní soud shledal, že platná podoba napadeného zákonného ustanovení sice doznala určité formulační změny, nicméně tato změna se zásadněji neprojevila v jeho smyslu. Proto Ústavní soud neshledal, že by v tomto případě byl dán důvod k zastavení řízení podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Rovněž navrhovatel v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021 uvádí, že na podaném návrhu i nadále trvá. 180. Námitky, které navrhovatel uplatňuje vůči napadenému zákonnému ustanovení, považuje Ústavní soud za nedůvodné a do určité míry dokonce za vnitřně rozporné. Na straně jedné totiž navrhovateli vadí, že není zřejmé, pro koho je Seznam výkonů závazný a zpochybňuje nezařazení některých výkonů do něj. Současně považuje složení pracovní skupiny k seznamu zdravotních výkonů za projev korporativismu, a jak uvádí v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021, ustanovení § 17b odst. 4 ZVZP údajně zakládá protiústavní libovůli ministra zdravotnictví při jmenování a odvolávání pracovní skupiny. Ustanovení § 17b odst. 4 ZVZP ale petitem návrhu nenapadá, a nedává tak Ústavnímu soudu možnost je přezkoumat věcně. 181. K tvrzení, že § 17 odst. 4 ZVZP svojí právní podstatou představuje podobný problém, jaký byl řešen v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05, Ústavní soud uvádí, že v předmětné věci Ústavní soud zrušil jako protiústavní § 15 odst. 10 a ustanovení § 15 odst. 5 části poslední věty za středníkem ZVZP znějící „; výši jejich úhrady ze zdravotního pojištění stanoví prováděcí právní předpis“. Učinil tak proto, že rozhodováním o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění dochází k zásahu do práv jejich výrobců a distributorů, a proto je třeba důsledně dbát na dodržování principů fair procesu. „V rámci abstraktní kontroly normy musí [Ústavní soud] posoudit, zda zákonná úprava vytváří takové podmínky, aby zásah byl vyvážen takovými právy, která dostatečným způsobem eliminují prostor pro libovůli v každém konkrétním rozhodování o zařazení léčivých prostředků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění takovému požadavku nevyhovuje, neboť negarantuje žadateli, aby rozhodnutí o jeho žádosti bylo založeno na objektivních a ověřitelných kritériích, aby bylo soudně přezkoumatelné a aby bylo vydáno bez zbytečných průtahů. O začlenění konkrétního léčiva do množiny léčiv ze zdravotního pojištění hrazených plně a do množiny léčiv hrazených pouze částečně, jakož i o konkrétní výši úhrady však ministerstvo rozhoduje nikoliv ve správním řízení, ale v rámci normotvorného procesu.“ Je proto neslučitelné s principy právního státu, a tedy v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod. 182. Ústavní soud se však domnívá, že nyní posuzovaná věc je od právě citovaného případu odlišná a daleko případněji na ni dopadají závěry obsažené v již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08. V tomto případě totiž Ústavní soud k napadenému ustanovení § 17 odst. 5 ZVZP uvedl, že „tvrzení navrhovatelů, že toto ustanovení je v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, neboť jde o individuální regulaci, není případné. O situaci srovnatelnou s tou, kterou posuzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (viz výše), zjevně nejde. Napadené ustanovení § 17 odst. 5 je zmocňovacím ustanovením pro Ministerstvo zdravotnictví k vydání seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami. Tento seznam podle dikce napadeného ustanovení má mít s ohledem na okruh adresátů, který není nikterak individualizován, povahu normativního, a nikoliv individuálního správního aktu. Napadené ustanovení, jež zní ,Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou′, se v zásadě neliší např. od obdobného ustanovení zákona o advokacii, dle něhož je Ministerstvo spravedlnosti zmocněno k určení odměny a náhrad advokáta, což se stalo vyhláškou, v níž v případě mimosmluvní odměny je rovněž dán seznam úkonů a tarifní hodnota pro individuálně neurčený okruh advokátů zapsaných v seznamu advokátů. Způsob, který zákonodárce zvolil, je standardní a v analogických případech nezpochybňovaný. O případ, jaký mají na mysli navrhovatelé, by šlo tehdy, pokud by Ministerstvo zdravotnictví bylo zmocněno k vydání úpravy odlišné v bodových hodnotách pro jednotlivé zdravotní výkony, např. pro Nemocnici u sv. Anny v Brně odlišně než pro ostatní nemocnice v České republice. Ústavní soud dodává, že pokud by Ministerstvo zdravotnictví takto ultra vires postupovalo a vydalo individualizovanou vyhlášku, jež by neměla charakter obecně závazného právního předpisu, ale skrytého individuálního správního aktu, bylo by jistě namístě proti takové vyhlášce brojit, samo zákonné zmocnění však Ústavní soud jako protiústavní neshledal“ (bod 133). 183. Rovněž v nyní posuzované věci je proto možno s odkazem na právě citovaný právní názor, od kterého se Ústavní soud nemá důvod odchýlit, konstatovat, že rovněž napadené ustanovení § 17 odst. 4 ZVZP zakotvuje stanovení seznamu zdravotních výkonů formou vyhlášky, tzn. normativního, a nikoliv individuálního právního aktu, a není proto postiženo protiústavním deficitem. Nyní napadená zákonná dikce (Seznam zdravotních výkonů a dalších výkonů, které souvisí s poskytováním hrazených služeb, s bodovými hodnotami a s pravidly pro jejich vykazování [...] stanoví Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.) je přitom prakticky identická se zněním, které prošlo zmíněným testem ústavnosti („Seznam zdravotních výkonů s bodovými hodnotami vydá Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou.“). 184. K okolnosti, že poskytovatel nebo jiný subjekt poskytující hrazené služby a zdravotní pojišťovna si mohou dohodnout jiný způsob vykazování (srov. poslední větu § 17 odst. 4 ZVZP), se Ústavní soud vyjádřil v již zmiňovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (body 59–60), kde uvedl, že „na zajištění činnosti některých poskytovatelů může být dán veřejný zájem, plynoucí zejména z ústavního požadavku zajistit přístup k místně a časově dostupné zdravotní péči poskytované bezplatně na základě veřejného pojištění. Identifikace tohoto zájmu v konkrétním případě a jeho zohlednění při výpočtu výše úhrad tak, aby se činnost těchto zařízení ekonomicky vyplatila, již nicméně překračují předmět úhradové vyhlášky, kterým je toliko plošné stanovení pravidel pro výpočet těchto úhrad. K posouzení a zajištění tohoto veřejného zájmu slouží naopak jiné nástroje, mezi něž lze řadit možnost zdravotní pojišťovny uzavřít s příslušným poskytovatelem podle § 17 odst. 1 a 5 in fine zákona o veřejném zdravotním pojištění dohodu, jejímž předmětem bude jiné (z hlediska poskytovatele příznivější) určení výše úhrad, popř. regulačních omezení. Ústavní soud zdůrazňuje, že výkonu tohoto oprávnění nelze rozumět toliko jako projevu autonomie vůle zdravotní pojišťovny. V první řadě jde o prostředek, k jehož využití musí zdravotní pojišťovna přistoupit, je-li to nezbytné k naplnění její povinnosti podle § 46 odst. 1 téhož zákona zajistit poskytování hrazených služeb svým pojištěncům, včetně jejich místní a časové dostupnosti. Jeho smyslem tak zkrátka není poskytnutí určitého beneficia některému z poskytovatelů na základě volné úvahy zdravotní pojišťovny, nýbrž možnost provádět úpravy nastavení výše úhrad podle úhradové vyhlášky, pokud by její aplikace v konkrétních případech ohrožovala dostupnost zdravotní péče. [...] Uvedený poukaz na možnost individuálního ujednání neznamená odklon od právního názoru vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/13, podle něhož nelze spatřovat v pouhé možnosti, že zdravotní pojišťovna poskytne ze svých zdrojů dobrovolně (tj. na základě individuálního ujednání mezi ní a poskytovatelem) náhradu nezbytných nákladů neodkladné péče, jež byla poskytnuta nad rámec úhradovou vyhláškou stanovené limitace, relevantní garanci nebo systémové řešení problému nastavení výše úhrad, v jehož důsledku by tyto náklady nesl samotný poskytovatel (bod 73 citovaného nálezu). Toto oprávnění sleduje účel jiný, a to možnost přihlédnout při stanovení výše úhrad ke specifikům jednotlivých poskytovatelů, která jsou významná z hlediska požadavku dostupnosti zdravotní péče a nemohou být smysluplně zohledněna již v rámci výpočtu výše úhrad podle úhradové vyhlášky“. 185. Ústavní soud konstatuje, že neshledal racionální důvod se názorově odchýlit ani od právních závěrů obsažených v právě citovaném nálezu a daný zákonem předvídaný mechanismus (tzn. seznam zdravotních výkonů daný podzákonným právním předpisem na základě výslovného zákonného zmocnění se současnou možností dohodnout jiný způsob vykazování) shledává ústavněprávně akceptovatelným, jelikož zaručuje na straně jedné jeho předvídatelnost a právní jistotu a na straně druhé dává prostor pro zohlednění aktuálního stavu medicínského poznání a potřeb praxe (k tomu blíže srov. vyjádření vlády). 186. Poukazuje-li navrhovatel na údajně nedostatečnou regulaci hrazených výkonů (některé výkony jsou lege artis, a přesto nejsou zařazeny do seznamu), je to již problém nikoliv napadeného zákonného ustanovení, nýbrž jeho praktické realizace. Z hlediska Ústavního soudu je však i v tomto kontextu nutno zopakovat, že důvodem derogace napadené právní úpravy není a nesmí být „jen“ její nedostatečnost, nedokonalost a ani chybná interpretace či aplikace, nýbrž teprve nemožnost jejího ústavně souladného výkladu. To však zjevně není tento případ. 187. Konečně k návrhu na zrušení vyhlášky č. 134/1998 Sb. Ústavní soud připomíná, že návrhem na zrušení této vyhlášky podaným rovněž skupinou senátorů se již zabýval a usnesením sp. zn. Pl. ÚS 13/03 ze dne 25. 8. 2004 jej odmítl jako zjevně neopodstatněný. V nyní posuzované věci je přitom zřejmé, že navrhovatel podaným návrhem nezpochybňuje bezprostředně obsah vyhlášky č. 134/1998 Sb., nýbrž samotnou okolnost její existence a způsob přijetí. Za této situace ovšem Ústavnímu soudu nepřísluší namísto navrhovatele domýšlet argumenty, které by případně svědčily pro protiústavnost tohoto podzákonného právního předpisu (k jejímu přijímání viz shora). 188. Ani tuto část podaného návrhu proto Ústavní soud neshledal důvodnou. VI.7 189. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 5 ZVZP bylo následující: „Nestanoví-li tento zákon jinak, hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulační omezení se vždy na následující kalendářní rok dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Svolavatelem dohodovacího řízení je Ministerstvo zdravotnictví. Dojde-li k dohodě, posoudí její obsah Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je-li dohoda v souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, vydá ji Ministerstvo zdravotnictví jako vyhlášku. Nedojde-li v dohodovacím řízení k dohodě do 30. 6. příslušného kalendářního roku nebo shledá-li Ministerstvo zdravotnictví, že tato dohoda není v souladu s právními předpisy nebo veřejným zájmem, stanoví hodnotu bodu, výši úhrad hrazených služeb, výši záloh na úhradu hrazených služeb a regulační omezení na následující kalendářní rok Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou v termínu do 31. října kalendářního roku. Vyhláška podle věty čtvrté a páté se použije, pokud se poskytovatel a zdravotní pojišťovna za podmínky dodržení zdravotně pojistného plánu zdravotní pojišťovny nedohodnou o způsobu úhrady, výši úhrady a regulačních omezeních jinak.“ 190. Ústavní soud nejprve uvádí, že napadené zákonné ustanovení bylo zákonem č. 371/2021 Sb. změněno následujícím způsobem: „Nestanoví-li tento zákon jinak, hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb, výši záloh na úhradu hrazených služeb a regulační omezení se vždy na následující kalendářní rok dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních poskytovatelů. Svolavatelem dohodovacího řízení je Ministerstvo zdravotnictví. Dojde-li k dohodě, posoudí její obsah Ministerstvo zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Je-li dohoda v souladu s právními předpisy a veřejným zájmem, vydá ji Ministerstvo zdravotnictví jako vyhlášku. Nedojde-li v dohodovacím řízení k dohodě do 30. 6. příslušného kalendářního roku nebo shledá-li Ministerstvo zdravotnictví, že tato dohoda není v souladu s právními předpisy nebo veřejným zájmem, stanoví hodnotu bodu, výši úhrad hrazených služeb, výši záloh na úhradu hrazených služeb a regulační omezení na následující kalendářní rok Ministerstvo zdravotnictví vyhláškou v termínu do 31. října kalendářního roku. Vyhláška podle věty čtvrté a páté se použije, pokud se poskytovatel a zdravotní pojišťovna za podmínky dodržení zdravotně pojistného plánu zdravotní pojišťovny nedohodnou o způsobu úhrady, výši úhrady, výši záloh na úhradu hrazených služeb a regulačních omezeních jinak.“ 191. Rovněž v tomto případě Ústavní soud shledal, že platná podoba napadeného zákonného ustanovení sice doznala určitých formulačních změn, nicméně tyto změny se zásadněji neprojevily v jeho smyslu. Proto Ústavní soud neshledal, že by byl dán důvod k zastavení řízení podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Rovněž navrhovatel v doplnění svého vyjádření ze dne 23. 12. 2021 uvádí, že na podaném návrhu i nadále trvá. 192. Podstata napadeného zákonného ustanovení spočívá v popisu sjednávání a vydávání tzv. úhradové vyhlášky Ministerstva zdravotnictví. Navrhovatel především zpochybňuje okruh účastníků dohodovacího řízení, nesouhlasí s dominantním úhradovým mechanismem tzv. kapitační platby a s limitací výdajů pro poskytovatele zdravotní péče. 193. K tomu Ústavní soud nejprve odkazuje na dříve uvedená obecná východiska, prizmatem kterých hodnotí podaný návrh. Podstata většiny námitek uplatněných vůči zákonné úpravě úhradové vyhlášky totiž spadá do kategorie věcné polemiky s vhodností stávajícího modelu stanovení úhrady hrazených služeb, což však není a ani nemůže být referenčním kritériem hodnocení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení. Ústavní soud samozřejmě nehodlá relativizovat tvrzení navrhovatele, že proces vydávání úhradové vyhlášky má dopad do právní sféry poskytovatelů zdravotních služeb, pojišťoven a zejména pojištěnců. Okolnost, že by zákonná úprava tohoto procesu mohla být zcela nepochybně odlišná (a možná kvalitnější), však ještě neopodstatňuje derogační zásah ze strany Ústavního soudu. Jeho úkolem totiž není pozitivně formulovat jinou právní úpravu, nýbrž pouze v pozici „negativního zákonodárce“ zrušit takovou úpravu, která je ústavně deficitní. Nic takového však Ústavní soud v tomto případě neshledal. 194. K argumentaci navrhovatele totiž Ústavní soud uvádí, že otázkou zákonné úpravy úhradových vyhlášek se v minulosti již opakovaně zabýval a mechanismus jejich přípravy (dohodovací řízení) a fungování akceptoval jako ústavně souladný. V některých případech totiž sice několikrát zrušil jako protiústavní konkrétní úhradovou vyhlášku, resp. některou její část, nicméně jejich samotný zákonný mechanismus nijak nezpochybnil. 195. Tak kupř. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/16 ze dne 13. 12. 2016 (N 237/83 SbNU 677; 8/2017 Sb.; bod 53) uvedl, že z § 17 ZVZP vyplývá, že zákonodárce v rámci nastaveného systému tzv. výkonového způsobu úhrady „upřednostnil před autoritativním rozhodnutím (regulací) Ministerstva zdravotnictví vzájemnou dohodu mezi zdravotními pojišťovnami a zástupci smluvních poskytovatelů, která má být výsledkem dohodovacího řízení. Účelem dohodovacího řízení je tak dosáhnout společným postupem dohody na obsahu rámcových smluv a na stanovení hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení a jedná se o obligatorní součást (náležitost) procesu stanovení hodnoty bodu, výše úhrad hrazených služeb a regulačních omezení v rámci úhrad za poskytování zdravotních služeb ze strany smluvních poskytovatelů. Jeho náležitosti a podmínky (včetně vymezení okruhu zúčastněných subjektů) pak konkretizuje citované ustanovení § 17 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Jak zdůraznil i Ústavní soud, ,ústřední zásadu uvedeného zmocnění je třeba spatřovat v zákonodárcem zakotvené prioritě dohody, která má být výsledkem dohodovacího řízení. S ohledem na tento preferovaný účel je nutno vykládat i další podmínky a náležitosti dohodovacího řízení, resp. interpretovat samotnou zmocňovací normu′ (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 6/07)“. 196. V již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15 [obdobně srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13 ze dne 22. 10. 2013 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)] pak Ústavní soud zdůraznil, že právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny zaručuje samotnou možnost výkonu takovéto činnosti, jakož i to, že povinnosti a omezení, jež se k ní vztahují, nebudou znemožňovat její hlavní účel. „Tím není řečeno, že by měl mít kterýkoliv podnikatel zaručeno právo na zisk, nýbrž že rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí jednotliví podnikatelé v souvislosti se svou činností dostát, nesmí činit jejich podnikání nesmyslným z hlediska možnosti jeho dosažení.“ Proto platí, že úhradová vyhláška „by se dotýkala podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, jestliže by na jejím základě stanovená výše úhrad byla s ohledem na rozsah poskytnutých hrazených služeb natolik nízká, že by fakticky - bez jakékoliv jiné kompenzace – přenášela náklady bezplatně poskytované zdravotní péče, které by měly být hrazeny z veřejného zdravotního pojištění, na jednotlivé poskytovatele, a z tohoto důvodu by jim znemožňovala dosažení alespoň přiměřeného zisku. Takovýto důsledek by bylo možné konstatovat jen ve vztahu k určitému segmentu zdravotních služeb jako celku, vymezenému podle formy nebo oboru poskytované zdravotní péče, byť nikoliv nezbytně vymezenému celým územím České republiky. Muselo by totiž jít o stav, kdy by poskytovatelé s ohledem na nastavení pravidel výše úhrad v tomto segmentu ve své podstatě nemohli činit samostatná rozhodnutí, která by jim v případě dalšího pokračování jejich činnosti alespoň potenciálně otevírala cestu k případnému zisku. Na roveň takto vymezeného zásahu, který by se dotýkal podstaty a smyslu práva podnikat, lze postavit i takové nastavení pravidel výpočtu těchto úhrad, které by činily jejich konečnou výši pro jednotlivé poskytovatele nepředvídatelnou, např. v důsledku oprávnění zdravotních pojišťoven tuto výši bez jakéhokoliv zdůvodnění (svévolně) krátit“. 197. Z právě citovaných nálezů se podává, že Ústavní soud akceptuje podstatu a logiku napadeného zákonného ustanovení (a tedy i jeho ústavní konformitu) a pouze hodnotí, zda v konkrétním případě úhradová vyhláška, vydaná na základě tohoto zákonného zmocnění, nevyvolává protiústavní důsledky. Od tohoto východiska Ústavní soud neshledal žádný rozumný důvod jakkoliv se odchýlit ani v nyní posuzované věci na základě námitek uplatněných navrhovatelem. Jak již bylo ostatně jednou řečeno, tyto námitky ve své podstatě představují spíše podněty de lege ferenda než relevantní zpochybnění ústavnosti předmětného zákonného ustanovení. Navrhovatelem prezentované námitky ostatně ani nebrojí proti obsahu napadeného ustanovení § 17 odst. 5 ZVZP, nýbrž proti obsahu konkrétních úhradových vyhlášek, vydávaných na jeho základě. Pokud totiž navrhovatel problematizuje jednotlivé úhradové mechanismy (kritérium kapitace, historická úhradová reference, regulace průměrem na unikátní rodné číslo atp.), zpochybňuje nikoliv samotné zákonné ustanovení, které nyní Ústavní soud přezkoumává, nýbrž výsledky dohodovacích řízení, resp. obsah úhradových vyhlášek. 198. Tato úvaha zjevně plyne z argumentu navrhovatele, že úhradová vyhláška nemůže zkrátit nárok pojištěnce na hrazenou péči, která je definována přímo zákonem. S tímto argumentem zdejší soud plně souhlasí, nicméně dodává, že jeho důsledkem je i nedůvodnost podaného návrhu, založeného právě na praktických problémech a deficitech při aplikaci napadeného ustanovení § 17 odst. 5 ZVZP, nikoliv však na jeho apriorní protiústavnosti. Samotné toto ustanovení totiž rozsah nároku pojištěnce na hrazenou péči nijak bezprostředně neomezuje. 199. K návrhu na zrušení vyhlášky č. 201/2018 Sb. Ústavní soud především konstatuje, že navrhovatel napadá tuto vyhlášku sice jako celek, nicméně zpochybňuje pouze některé její části (pomine-li Ústavní soud námitky proti samotnému přijetí této vyhlášky). Činí tak nicméně spíše jen formálně, neboť v návrhu uvádí (bod 6), že „zrušení úhradové vyhlášky, třebas i včetně zákonného zmocnění k jejímu vydávání, by proto nejenže neodstranilo protiústavní stav, ale mohlo by jej dokonce ještě zhoršit“. 200. Ústavní soud rovněž v této souvislosti opakuje, že jeho rolí není být tvůrcem zdravotnické politiky státu či ústavně „zakonzervovat“ jediné možné řešení ve své podstatě politického sporu z oblasti financování zdravotní péče. Jeho úkolem proto není bránit k tomu příslušným orgánům (Parlament, vláda, Ministerstvo zdravotnictví) v tvorbě zdravotní politiky tím, že jednu z mnoha možných variant řešení povýší na řešení ústavně konformní a jiné odmítne jako ústavně vadné, jestliže žádná z nabízených variant neporušuje ústavně zaručená práva. Posuzování samotné správnosti či vhodnosti zdravotní politiky státu, resp. způsobu úhrady zdravotní péče Ústavnímu soudu nepřísluší, nedojde-li zároveň k porušení ústavních práv. Námitky navrhovatele jsou proto primárně koncepční povahy, kdy se zjevně kloní k řešení prostřednictvím otevřených výběrových řízení s rozhodujícím kritériem nabízené ceny. Stávající koncepce, založená na regulaci ceny právním předpisem (úhradovou vyhláškou), včetně např. nástroje historických referencí, je však také legitimní politické řešení, a Ústavnímu soudu proto nepřísluší je z pozice orgánu ochrany ústavnosti zpochybňovat. 201. Jak přitom konstatoval již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 2545/16 ze dne 18. 7. 2017 (N 127/86 SbNU 169), Ústavní soud může „velmi obtížně suplovat neexistující politickou dohodu zainteresovaných subjektů, resp. politickou vůli Ministerstva zdravotnictví tím, že povýší konkrétní způsob výpočtu úhrad pro dílčí segment zdravotní péče na ústavní princip, čímž odebere možnost zákonodárci či exekutivě o financování v tomto segmentu rozhodovat. Sám technický způsob výpočtu úhrad pro určitý segment zdravotní péče, samotná výše hodnoty bodu či případné limity úhrad nemají samy o sobě ústavní rozměr. Ten může být dán až konkrétní výší částky, kterou je péče hrazena, ať už je tato částka vymezena prováděcím předpisem (úhradovou vyhláškou), nebo stanovena soudem analogickým použitím pravidel v úhradové vyhlášce stanovených. Ústavní hranici, která by připouštěla v posuzovaném případě derogační zásah Ústavního soudu, netvoří samotný technický způsob určení ceny plnění, resp. způsob, jak k ceně plnění obecné soudy dospěly, nýbrž až případný výsledek tohoto určení ceny posuzovaný v kontextu a podmínkách konkrétního případu. Referenčním kritériem pro posouzení ústavnosti či protiústavnosti výše ceny plnění bude čl. 26 odst. 1 Listiny“. 202. Nastala-li by proto skutečně reálná situace, které se navrhovatel obává (např. odepření odpovídající lékařské péče), pak je namístě v každém konkrétním případě hledat spravedlivé řešení určení ceny poskytnuté zdravotní péče v situaci, kdy se pojišťovna a poskytovatel péče na této ceně nedohodnou, přičemž jsou zároveň služby hrazeny z veřejných prostředků (zdravotního pojištění), a to prostřednictvím obecných soudů (srov. právě citovaný nález). Předložená věc je však z oblasti abstraktní kontroly norem a paušální derogace některých částí vyhlášky „jen“ z toho důvodu, že v konkrétním případě mohou vyvolat protiústavní dopady, není přiměřeným řešením. 203. V tomto kontextu je také třeba připomenout, že žádný podzákonný předpis nemůže negovat nárok založený přímo zákonem (a opírající se o ústavně zaručené základní právo – čl. 31 Listiny). Ústavní soud proto alespoň ve stručnosti odkazuje na ustanovení § 13 ZVZP, které zaručuje právo pojištěnce na hrazení zdravotních služeb poskytnutých s cílem zlepšit nebo zachovat jeho zdravotní stav nebo zmírnit jeho utrpení, pokud odpovídají jeho zdravotnímu stavu a sledovanému účelu, jsou v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy a existují důkazy o jejich účinnosti. Účinnému domáhání se tohoto práva proto nemůže zabránit ani úhradová vyhláška. 204. Rovněž tato část návrhu proto není důvodná, jelikož i v tomto případě platí, že před derogací napadeného ustanovení zákona Ústavní soud upřednostňuje jeho ústavně konformní interpretaci a aplikaci. VI.8 205. Znění napadeného ustanovení § 17 odst. 5 věty poslední ZVZP bylo následující (tato věta nebyla zákonem č. 371/2021 Sb. podstatně dotčena, když byla jen doplněna o text ,„ výši záloh na úhradu hrazených služeb“): „Vyhláška podle věty čtvrté a páté se použije, pokud se poskytovatel a zdravotní pojišťovna za podmínky dodržení zdravotně pojistného plánu zdravotní pojišťovny nedohodnou o způsobu úhrady, výši úhrady a regulačních omezeních jinak.“ 206. Podstata argumentace navrhovatele se týká toho, že právní úprava vytváří možnost libovůle, spočívající v dohodě na výši úhrady odchylné od úhradové vyhlášky. 207. Rovněž k této námitce Ústavní soud uvádí, že důvodem zrušení zákonného ustanovení nemůže být „toliko“ riziko jeho potenciálního zneužití, nýbrž jeho protiústavnost. Jakkoliv proto Ústavní soud nehodlá polemizovat s navrhovatelem o tom, že k tomuto zneužití v konkrétním případě skutečně může dojít, má za to, že řešení nespočívá ve zrušení tohoto ustanovení, nýbrž v důsledné kontrole, která by případnému zneužívání zabránila. Pro stručnost lze v tomto ohledu odkázat na vyjádření vlády (str. 6), která poukázala na několik kontrolních mechanismů [Cenový předpis DZP, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů], jež by měly zaručovat, že zdravotní pojišťovny budou plnit svoji zákonnou povinnost nakládat se svěřenými veřejnými prostředky hospodárně, efektivně a účelně. Každá odchylka od „centrálně“ stanoveného režimu úhrad proto musí být objektivně zdůvodněna (např. lokálním zvýšením nabízených úhrad jsou poskytovatelé motivováni k přesunu svého podnikání do některých regionů). 208. Je také namístě plně odkázat na argumentaci uvedenou k předchozí části (VI.7), která se týká stejného zákonného ustanovení. Možnost dohodnout se na odlišném způsobu a výši úhrady a regulačních omezeních je totiž logickým možným důsledkem předchozího mechanismu stanovení úhrady hrazených služeb (dohodovací řízení, vydání úhradové vyhlášky) a jeho zjevným a legitimním účelem je flexibilně řešit problémy, které se mohou objevit teprve v průběhu času a v předchozím procesu nemusely být zřejmé. 209. Argumentace navrhovatele je přitom poněkud nesourodá, protože zpochybňuje ústavnost jak samotného vydávání obecně závazného právního předpisu (úhradové vyhlášky, viz VI. 7), tak také zákonnou možnost se od tohoto právního předpisu odchýlit. Jak přitom případně uvádí vláda, toto ustanovení umožňuje zdravotním pojišťovnám dostatečně pružně řešit situace, kdy během kalendářního roku u některého poskytovatele dojde k vyčerpání limitů vyplývajících z regulačních omezení, což by ohrozilo místní nebo časovou dostupnost hrazených služeb, přičemž pojišťovna je povinna tuto dostupnost zajistit (§ 40 odst. 7 ZVZP). Smyslem tohoto opatření je proto navýšit individuálním úhradovým ujednáním tyto limity tak, aby k omezení hrazených služeb nedošlo. 210. Jinak řečeno, smysl napadeného ustanovení (za podmínky jeho ústavně konformní interpretace) spočívá právě v záruce odpovídajících záruk ochrany zdraví podle čl. 31 Listiny, nikoliv v jejich popírání. 211. Rovněž tato část návrhu proto není důvodná. VII. 212. Ze všech shora uvedených důvodů Ústavní soud podaný návrh na zrušení napadených ustanovení právních předpisů podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl. 213. Ústavní soud závěrem uvádí, že s ohledem na petit a odůvodnění podaného návrhu posuzoval ústavnost a zákonnost celkové koncepce právní úpravy financování poskytování zdravotní péče, jak je zakotvena v napadených ustanoveních předmětných předpisů zdravotnického práva. To, že z tohoto hlediska napadenou právní úpravu na základě předestřené argumentace navrhovatele neshledal neústavní, nicméně neznamená, že účastníci právních vztahů vzniklých na základě nyní přezkoumávané právní úpravy jsou zbaveni prostředků právní ochrany pro případ, že při výkladu a aplikaci těchto ustanovení dojde k porušení právních předpisů či k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod. Zamítnutí návrhu proto nevylučuje, že v jiných případech as jinou právní argumentací každé z napadených (ale i ostatních souvisejících) ustanovení napadených právních předpisů může být podrobeno přezkumu Ústavním soudem. Stejně tak tento nález nevylučuje, že při postupu a rozhodování podle těchto ustanovení, která nyní v přezkumu ústavnosti a zákonnosti obstála, nedojde při vydávání různých aktů aplikace práva k porušení práv účastníků jimi upravených vztahů. Není proto vyloučen ani přezkum prováděný Ústavním soudem tam, kde prostředky soudní a jiné právní ochrany podle čl. 36 odst. 1 Listiny nepovedou k cíli. Ostatně, již výše na řadě míst Ústavní soud poukázal na různé možnosti, které právní úprava poskytuje k ochraně práv dotčených subjektů (srov. např. argumentaci týkající se § 13, 16 a § 40 odst. 7 ZVZP, popř. provedený výklad § 112 odst. 4 zákona o zdravotních službách). Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.