§ 17 Nález Ústavního soudu ze dne 30. června 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení – [Systemizace]

§ 17 [Systemizace] [(3) Systemizaci schvaluje vláda na následující kalendářní rok. Návrh systemizace předkládá vládě ministr vnitra. Vláda je oprávněna upravit v souvislosti se schvalováním systemizace organizační strukturu služebního úřadu.] Jde-li o systemizaci Úřadu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Českého telekomunikačního úřadu, Energetického regulačního úřadu, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Úřadu pro ochranu osobních údajů, Českého statistického úřadu nebo Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, nemůže vláda bez souhlasu toho, kdo je v jejich čele, snížit počet služebních míst podle odstavce 1 písm. a) a b) a objem prostředků na platy podle odstavce 1 písm. c) oproti systemizaci pro předchozí kalendářní rok.“ 229. Tvrzená protiústavnost napadeného ustanovení spočívá dle navrhovatele (viz bod 14) v tom, že sedm ústředních orgánů státní správy v něm uvedených „klade na roveň vládě, ne-li nad vládu“, čímž porušuje čl. 67 odst. 1 Ústavy, podle něhož „vláda je vrcholným orgánem výkonné moci“. Ve vyjádření vlády je tomuto tvrzení oponováno s odkazem na povahu těchto správních úřadů jako tzv. regulátorů a požadavek jejich nezávislosti v předpisech Evropské unie (viz bod 76). 230. Ústavní soud konstatuje, že si je vědom složitosti této problematiky z hlediska historie vzniku tohoto typu orgánů v 19. století či ještě dříve, vývoje jejich legislativního a judikatorního řešení a současného stavu z hlediska potřeb moderního státu a jeho mezinárodního začlenění. Stejně tak bere na zřetel vývoj odborné diskuse na téma situování takových orgánů v systému výkonné moci založeném na hierarchickém uspořádání a současně na parlamentní odpovědnosti vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci vůči Poslanecké sněmovně (čl. 67 odst. 1 a čl. 68 odst. 1 Ústavy). Této věci neprospěla ani změna koncepce zákona na úseku úpravy systemizace (srov. § 14 a 15 služebního zákona č. 218/2002 Sb.), která ústavním východiskům organizace veřejné správy a státní služby v jejím rámci hověla daleko více s ohledem na zabudování parlamentního prvku v řešení této sporné otázky a reflektováním diskuse o těchto tzv. nezávislých správních úřadech, která tehdy probíhala zejména v obou komorách Parlamentu a ve vládě (srov. tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001, viz též bod 236). 231. Nicméně s ohledem na vázanost petitem návrhu je třeba zdůraznit, že návrh prezidenta republiky v této části nesměřuje k napadení či zpochybnění samotné existence tzv. nezávislých správních úřadů. Jeho návrh lze stručně charakterizovat tak, že pouze zpochybňuje ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě, které má v rozporu s ústavním postavením vlády omezovat její možnost upravovat otázky systemizace jako nástroje pro organizaci služebních úřadů z hlediska počtu služebních míst, státních zaměstnanců, míst představených a objemu prostředků na platy (srov. § 17 odst. 1 zákona o státní službě). 232. Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o státní službě podle názoru Ústavního soudu vyplývá, že v případě jednotlivých složek systemizace služebních úřadů se jedná o klíčový prostředek, kterým vláda může dostát své odpovědnosti ústavně zakotveného vrcholného orgánu výkonné moci za řádné fungování státní správy, jejímž personálním základem budou zaměstnanci na služebních místech klasifikovaných platovými třídami. K tomu, aby došlo k vyřazení tohoto prostředku či k oslabení možností (a současně ústavní odpovědnosti a kompetencí) vlády na tomto klíčovém úseku, proto musejí být nalezeny odpovídající ústavní kautely; nelze se spokojit s případnou argumentací v rovině podústavního práva (§ 21 a § 28 odst. 1 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů) vedenou s odkazem na to, že úprava tzv. nezávislých správních úřadů je založena jednak v zákonech speciálních, jednak pozdějších. V případě přednostního použití pravidla lex superior může řešení kolize v rovině podústavního práva za pomocí pravidel lex specialis a lex posterior nastoupit až ve druhé řadě. 233. Ústavní soud přitom nikterak nezpochybňuje skutečnost, že regulace či správa určitých specifických oblastí veřejné moci vyžaduje nezávislé postavení regulačních orgánů (regulace médií, telekomunikací, ochrana osobních údajů, regulace trhu s energiemi, statistika, jaderná bezpečnost, ochrana hospodářské soutěže). Uplatnění prvků nezávislosti, které se mohou případ od případu lišit, však zde musí být omezené a musí respektovat ústavní pořádek. V tomto směru je možno odkázat na potřebu zvláštních záruk některých ústavních práv (čl. 1 odst. 1 Ústavy), potřebu zajištění řádného chodu státu, stejně jako na potřebu plnění mezinárodních závazků státu (čl. 1 odst. 2, čl. 10a Ústavy). 234. Ústavní soud však dospěl k závěru, že v této konkrétní věci zásah do ústavně zakotveného mechanismu vztahů orgánů moci zákonodárné a výkonné nebyl na místě z důvodů, které budou uvedeny dále. Takový průnik do oblasti odpovědnosti a působnosti (což je v demokratickém právním státě totéž) parlamentně odpovědné vlády není nutný ani v případě požadavků plynoucích z předpisů práva Evropské unie, ze kterých lze jinak dovodit požadavek na nezávislost regulačních či jiných orgánů, tzn. především efektivní strukturální oddělení rozhodovací činnosti správních orgánů od zájmů subjektů podřízených takové regulaci a dozoru v některých specifických oblastech veřejné správy. 235. Specifika postavení uvedených správních orgánů (tzv. nezávislých správních úřadů) je třeba hodnotit systémově v kontextu celkového ústavního uspořádání České republiky jako parlamentní demokracie, v níž se otázky pravomocí a kompetencí v rámci veřejné moci nutně váží na parlamentní odpovědnost vlády za výkon státní správy. K tomu, aby byl některý z orgánů vyňat z tohoto systému a legitimačního řetězce (který musí zpětně vést od konkrétního aktu veřejné moci až k čl. 2 odst. 1 Ústavy), není podle názoru Ústavního soudu vždy nezbytně nutné výslovné ústavní zakotvení vztahu nezávislosti, i když tak Ústava v řadě případů činí. Lze poukázat např. na zakotvení nezávislosti či neodpovědnosti v případě členů komor Parlamentu České republiky (čl. 26), zejména pak na úpravu vztahů státní moci a územní samosprávy (čl. 101 odst. 4, čl. 105), na zakotvení postavení soudní moci (čl. 81 a 82), Nejvyššího kontrolního úřadu (čl. 97) či České národní banky (čl. 98), ale např. i na vymezení odpovědnostních vazeb ve vztahu Parlamentu, prezidenta republiky a vlády (čl. 63 odst. 4, čl. 65 a čl. 68 odst. 1 Ústavy). 236. S takovým vymezením se však nesetkáváme u soustavy správních úřadů a jim příbuzných institucí veřejné správy, za kterou nese vláda odpovědnost, neboť by to bylo v rozporu se samotnou povahou výkonu státní správy. Zde je třeba zdůraznit, že hovoří-li Ústava o odpovědnosti ve státním organizačním právu, tak je to neoddělitelně spjato s otázkou konstrukce pravomocí orgánů veřejné moci jako odpovědnosti jak v pozitivním, tak negativním smyslu (viz k tomu Klement, J. H. Verantwortung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2006, s. 265 n., s. 338 n.). Z ústavně zakotveného principu demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) plyne odpovědnost za určitý úsek řízení (zde včetně výlučného oprávnění předložit návrh zákona o státním rozpočtu podle čl. 42 odst. 1 Ústavy), která současně vyjadřuje kompetenci vlády v této oblasti rozhodovat, řídit, kontrolovat či usměrňovat a slaďovat činnost dalších prvků systému moci výkonné, resp. státní správy. Výjimkou zde může být v případě střetu dvou veřejných zájmů jen ochrana základních práv a svobod, zajištění základních funkcí chodu státu nebo plnění mezinárodních závazků, přičemž se zpravidla tyto oblasti překrývají. Na okraj je v této souvislosti možno připomenout pokus řešit tuto problematiku výslovnou úpravou v samostatném čl. 80a Ústavy v rámci senátního návrhu novely Ústavy (tisk 1134, Poslanecká sněmovna, III. volební období, 2001), který měl stanovit, že „[o]rgány moci výkonné nezávislé na vládě lze zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem“. Konečně je třeba nad rámec řešené otázky dodat, že přerušení onoho legitimačního řetězce v bodu „vláda“ musí být vykompenzováno jinými legitimačními důvody takové výjimky (požadavky na obsazení funkce, odbornost, praxe, jiné vlastnosti, omezení uvážení, vázanost na zákon, funkční období atd.). 237. Nepřijetí zmíněného návrhu na novelizaci Ústavy proto nelze vykládat jako důkaz neústavnosti samotné nezávislosti, nýbrž jen jejích určitých prvků v jinak hierarchicky uspořádaném systému správních úřadů a jejich vykonavatelů či nositelů, a to přitom prvků nezávislosti, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, který musí respektovat dělbu moci a mocí a klíčové funkce vlády v ní. Je proto zásadní rozdíl v situaci, kdy vláda takový systém ovládá a uspořádává za pomoci jednotlivých složek systemizace státní služby, a v situaci, kdy se dostane např. do střetu s Českým statistickým úřadem při pořádání sčítání lidu nebo s Úřadem pro ochranu osobních údajů, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže atd. při plnění jejich kompetencí. V určitých otázkách rozhodování - jako to např. výslovně stanoví § 28 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů - jsou nositelé těchto úřadů vyvázáni z povinnosti řídit se ve své specifické regulační působnosti pokyny, usneseními, směrnicemi atd., neboť je to v dané oblasti vyváženo jiným veřejným zájmem (ochrana soukromí, hospodářské soutěže, přístup k informacím atd.). 238. Z tohoto pohledu ustanovení věty čtvrté § 17 odst. 3 zákona o státní službě z hlediska testu ústavnosti neobstálo. Ústavními východisky jsou zde dělba moci, parlamentní demokracie, odpovědnost vlády za řízení státu cestou státní správy a role vlády při přípravě státního rozpočtu. V neposlední řadě pak také ustanovení čl. 79 odst. 2 Ústavy, které výslovně hovoří (na rozdíl např. od čl. 80 odst. 2, čl. 91 odst. 2, čl. 97 odst. 3) jen o úpravě právních poměrů státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. Tím tato ústavní norma evidentně směřuje k zvláštním zárukám jejich postavení odpovídajícím jejich úkolům při výkonu státní správy jako celku, přičemž z ústavní úpravy - na rozdíl od uvedených výjimek z hierarchické soustavy - nikterak nevyplývá, že by měly být význam a záruky řádného výkonu státní služby z tohoto hlediska jiné než např. v takových klíčových správních úřadech, jaké působí v oblastech vnitra, obrany, zahraničí, spravedlnosti či financí. V tomto směru je rovněž třeba poukázat na systémovou úpravu této otázky v § 15 původního služebního zákona č. 218/2002 Sb. spojenou s výhradou zákona a veřejného zájmu. Současně platí, že Parlament se nemůže vzdát výkonu své kontrolní působnosti vůči vládě tím, že z oblasti její odpovědnosti vyjme rozhodování o klíčových otázkách fungování státní služby tím, že její rozhodnutí učiní závislým na souhlasu vedoucího správního úřadu. Dané ustanovení neobstojí ani z hlediska jakkoli konstruovaného testu racionality. To proto, že zásah do ústavně zakotvené pozice vlády není založen na ochraně uvedených správních úřadů a institucí před možností narušit nezávislost jejich rozhodování o zákonem vymezených specifických otázkách jejich kompetence. Je-li to v těchto oblastech (viz bod 233) akceptovatelné či dokonce žádoucí, v oblasti systemizace to značí pokus o vyprazdňování ústavní kompetence a současně parlamentní odpovědnosti vlády. 239. To vše shrnuto činí napadené ustanovení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona o státní službě pokusem vstupujícím do evidentního střetu s takovými pravidly fungování mechanismu státní moci v České republice, jako jsou čl. 2 odst. 1, čl. 42 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 68 odst. 1 a čl. 79 odst. 2 Ústavy. Za řádný chod státní správy a nyní i státní služby nese odpovědnost vláda vůči Poslanecké sněmovně, nikoli vůči předsedům několika ústředních správních úřadů různého typu. Této odpovědnosti ji nemůže zbavit ani zákon Parlamentu, byť by s ním vláda souhlasila. Ústavní soud proto přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení. VII./h 240. Ustanovení § 31 odst. 2 a § 165 zákona o státní službě jsou napadána s tím, že „nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná, ale předkládají se ... k případnému posouzení dalších důsledků postupu namítaného výše“ (sub II/a), tedy důsledků tvrzeného vadného legislativního procesu. 241. Vůči napadeným ustanovením navrhovatel vznáší výhrady týkající se legislativně-technických nepřesností či formulačních nedostatků („příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě“). U žádného z napadených ustanovení však není vznesena konkrétní námitka protiústavnosti obsahu napadeného ustanovení, což navrhovatel více méně připouští, neboť účelem předestření tvrzených vad zákona má být spíše ilustrace nevhodnosti procesu vedoucího k přijetí tohoto zákona. 242. Ústavnímu soudu však nepřísluší spekulovat, zda by jinak předložený či jiným způsobem projednaný návrh zákona vedl k vyšší preciznosti legislativně-technického zpracování či nižší míře legislativně-technických nedostatků. 243. Pokud jde o samotný obsah napadených ustanovení, Ústavní soud zde odkazuje na východiska přezkumu výše zmíněná (sub VII/a), zejména pak opakuje, že „nejasnosti v zákonné úpravě musí odstraňovat judikatura obecných soudů ... Ústavní soud již vícekrát konstatoval, že do této oblasti může vstoupit jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“ (sp. zn. Pl. ÚS 56/05), jakož i to, že „neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů“ (sp. zn. Pl. ÚS 10/06). 244. Jak připomenul Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.): „Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“ 245. Podle Ústavního soudu napadená ustanovení nevykazují takové vady, že by jejich normativní obsah byl zcela nepoznatelný, a byl by tak dán přímo důvod k jejich derogaci pro rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy vymezujícím Českou republiku jako právní stát. 246. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s obsahem napadených ustanovení není vznášena jakákoli ústavní otázka, nezabýval se Ústavní soud shora zmíněnými ustanoveními podrobněji. Jak ostatně připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), pokud navrhovatel neuvede žádné důvody namítané protiústavnosti napadaného zákona, neunese břemeno tvrzení a takový návrh není způsobilý meritorního projednání. 247. Stanovení konkrétního normativního obsahu předpisů podústavního práva jejich interpretací je v prvé řadě věcí orgánů aplikujících právo, zde zejména správních úřadů, resp. soudů v případě soudního přezkumu. S ohledem na pozici Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) tak není jeho ústavní rolí podústavní právo vykládat a jeho normativní obsah upřesňovat dříve, než k tomu přistoupí orgány veřejné moci povolané k aplikaci a interpretaci podústavního práva. Teprve poté a navíc za situace, že by v konkrétním případě došlo k interpretaci či aplikaci napadených ustanovení způsobem protiústavním, otevírá se prostor pro případný zásah ze strany Ústavního soudu. Nyní v rámci abstraktní kontroly napadených ustanovení však jakákoli otázka ústavnosti jejich obsahu (vyjma tvrzené nejasnosti či nepřesnosti) nebyla vznesena. VII./ch Posouzení námitek vůči § 2 odst. 1 písm. a) a b), § 5 odst. 1 písm. g), § 10 odst. 1 písm. b), § 13 odst. 2, § 19 odst. 3, § 30 odst. 2, § 37 odst. 1, § 83 odst. 1, § 117 odst. 1, § 185 odst. 2 písm. c) ve slovech „a stanoví mu plat podle části deváté“. 248. Navrhovatel v odůvodnění návrhu (srov. bod 16) formuluje výhrady k řadě dalších výše uvedených ustanovení zákona o státní službě opět s tím, že „nejsou s největší pravděpodobností sama o sobě ústavně přezkoumatelná“ a představují příkladmý výčet nedostatků zákona o státní službě. S ohledem na to, že předmět řízení před Ústavním soudem je vymezen návrhem, nemohl se Ústavní soud ústavností výše rekapitulovaných ustanovení zabývat, neboť z návrhu na zahájení řízení je zjevné, že navrhovatel zrušení těchto ustanovení nepožaduje. VIII. 249. Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, neboť dospěl k závěru o rozporu tohoto ustanovení s Ústavou (bod 239). 250. Ve zbývající části návrh zamítl, neboť shledal, že i přes výše rekapitulované vady legislativního procesu by zrušení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, jako celku zasáhlo ústavně chráněné hodnoty předvídatelnosti práva a právní jistoty více než samotné vady v legislativním procesu, resp. než existence zákona v takovém procesu přijatého. Zároveň dospěl k závěru, že ustanovení § 1 odst. 2, § 5 odst. 2, § 11 odst. 3, § 14 odst. 2, § 15 odst. 3, § 16, § 21 odst. 3, § 22, § 31 odst. 2, § 78 písm. c), § 85 odst. 5, § 104 odst. 3, § 145 odst. 3, § 165, 172, 173, 178, § 184 odst. 2 a § 189 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nejsou z hlediska svého obsahu s ústavním pořádkem České republiky v rozporu. 251. Jakkoliv Ústavní soud podanému návrhu s výjimkou návrhu na zrušení § 17 odst. 3 věty čtvrté nevyhověl, je z obsahu odůvodnění tohoto nálezu zřejmé, že nezakládá překážku rei iudicatae ve vztahu k případnému budoucímu přezkumu jednotlivých ustanovení zákona o státní službě, samozřejmě s výjimkou ústavnosti legislativního procesu, k němuž se již Ústavní soud vracet nehodlá. Je totiž třeba vidět, že nyní provedený přezkum zákona o státní službě byl učiněn v situaci, kdy se teprve stal součástí platného práva, a na základě návrhu zaměřeného na určité aspekty právní úpravy, a je proto obtížné a přesahující možnosti Ústavního soudu zcela domýšlet, jakým způsobem bude v budoucnu aplikován, resp. jaké praktické nedostatky se teprve mohou vyjevit a které nebude možné překlenout ústavně konformním výkladem. Tento nález proto nemá ambici zcela uzavřít případný budoucí diskurs nad ústavností některého konkrétního ustanovení zákona o státní službě. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r. Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jaroslav Fenyk, Pavel Rychetský, Vladimír Sládeček, Radovan Suchánek, Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a David Uhlíř a k jeho odůvodnění soudci Jan Filip a Jiří Zemánek. 1) Historie internetových stránek www.psp.cz s uvedeným dokumentem byla dostupná zde: http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:uWdM1MJcfwUJ:www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw%3Fidd%3D98892+&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz