§ 16 Nález Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2016 sp. zn. Pl. ÚS 4/14 ve věci návrhu na zrušení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů – Posouzení napadených ustanovení z hlediska úpravy příslušnosti státního zastupitelství

§ 16 Posouzení napadených ustanovení z hlediska úpravy příslušnosti státního zastupitelství (1) Je-li podle předchozích ustanovení dána příslušnost k výkonu dozoru několika státních zástupců, vykonává dozor ten, který je příslušný k výkonu dozoru nad vyšetřováním vedeným proti pachateli trestného činu nebo ohledně nejzávažnějšího trestného činu; jinak ten, který začal vykonávat dozor nejdříve. (2) K došetření věci vrácené státnímu zástupci soudem, jemuž byla postoupena nebo přikázána, je příslušný státní zástupce, který vykonává dozor v přípravném řízení.“ VI. a) k zákonnému zmocnění pro podzákonnou právní úpravu příslušnosti státních zastupitelství 77. Ústavní soud se v rámci posuzování důvodnosti podaného návrhu musel nejprve vypořádat s otázkou, zda je vůbec obecně možné, aby příslušnost státního zastupitelství upravoval podzákonný právní předpis, kdy v tomto směru navrhovatelé odkazovali na čl. 2 odst. 3 Ústavy, respektive čl. 2 odst. 2 Listiny, na čl. 79 odst. 1 a 3 a na čl. 80 odst. 2 Ústavy. Dospěl přitom k závěru, že takovýto způsob právní úpravy nelze a priori vyloučit. 78. Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a obdobně čl. 2 odst. 2 Listiny předepisují, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Doktrína z těchto ustanovení ústavního pořádku dovozuje, že orgány veřejné moci „musí bedlivě dodržovat svoje zákonem stanovené kompetence, které nesmí překračovat. Jsou oprávněny jednat pouze tehdy, kdy to zákon výslovně stanoví“ (Šimíček, V. in Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky, komentář. Praha: Linde, 2010, str. 56). „Jde o obecnou ústavněprávní zásadu, která se promítá do výhrady zákona ve všech případech, kdy jde o zřizování státních orgánů, stanovení jejich organizace a kompetence, jakož i procesněprávních pravidel způsobu jejich jednání, postupu.“ (Grospič, J. in Knapp, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha: Linde Praha, a. s., 1998, str. 99). „Hmotněprávní, kompetenční i procesní podmínky pro uplatňování státní (veřejné) moci lze upravit jen zákonem.“ (Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 22). 79. Právě uvedené ovšem neznamená, že by zákon nemohl provést obecnější, základní úpravu a zmocnit ministerstvo k úpravě konkrétnější (viz posledně citované dílo). Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje zmocňovacím ustanovením zákona přenést podrobnější úpravu na podzákonný právní předpis (Rychetský, P. in Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, str. 17). Jak Ústavní soud uvedl již ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 105/95 (N 91/6 SbNU 171), nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními akty; tak je tomu jen, když ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje výslovně pouze zákonu. 80. V tomto směru lze najít podobnost i se situací řešenou v zamítavém nálezu ze dne 18. 4. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), ve kterém Ústavní soud posuzoval situaci, kdy prováděcímu předpisu Ministerstva vnitra bylo svěřeno určit, které z obecních úřadů, městských úřadů, případně úřadů městských částí či úřadů městských obvodů budou pověřeny výkonem působnosti na úseku matrik. Tehdejší navrhovatelé přitom odkazovali na čl. 105 Ústavy, podle něhož výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon, a na čl. 100 odst. 1 Ústavy, podle jehož věty druhé zákon stanoví, kdy jsou územní samosprávné celky správními obvody. Domnívali se, že Ústavou tak byl stanoven požadavek, aby svěření věcné i územní působnosti orgánům samosprávy při výkonu státní správy bylo provedeno formou zákona. Ústavní soud však protiústavnost takovéto tehdy napadené úpravy neshledal. 81. Ústavní soud neshledává případným ani odkaz navrhovatelů na čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Jak ve svých vyjádřeních poukazují Ministerstvo spravedlnosti, jednotlivá státní zastupitelství i Česká advokátní komora a jak vyplývá z rozsudků Nejvyššího správního soudu zmiňovaných v těchto vyjádřeních (6 As 58/2004, 2 As 93/2011, 1 As 51/2012) a dalších pramenů (Suchánek, R. in výše citované dílo, str. 944), státní zastupitelství je nutno považovat za orgán výkonné moci sui generis, který nelze podřadit po pojmy „ministerstvo“ nebo „jiný správní úřad“, které užívá čl. 79 odst. 1 a 3 Ústavy. 82. Především však navrhovatelé, na což je rovněž poukazováno v obdržených vyjádřeních, chybně vykládají pojem „působnost“ obsažený v čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Jak státní zastupitelství v zaslaných vyjádřeních vysvětlují, věcná působnost je institut hmotného práva a je jí třeba rozumět okruh úkolů, které jsou orgánu veřejné moci stanoveny. Jedná se o právní vyjádření úlohy a postavení státního orgánu v určitých společenských vztazích, kdy v podstatě jde o jemu právem svěřené úlohy a činnosti [nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 1996 sp. zn. I. ÚS 38/95 (N 35/5 SbNU 283)]. Působnost státního zastupitelství je vymezena v části druhé (§ 4 a 5) zákona o státním zastupitelství. Pravomocí jsou pak prostředky svěřené orgánu veřejné moci k realizaci působnosti (podrobnější definice viz např. Mikule, V. in Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, komentář. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 566), respektive samotná realizace veřejné moci v příslušné formě, tj. ve formě normotvorné nebo individuálně rozhodovací [nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003 sp. zn. IV. ÚS 150/01 (N 117/31 SbNU 57)]. Příslušností je vymezení rozsahu působnosti v rámci určité soustavy orgánů veřejné moci, tj. mezi jednotlivými státními zastupitelstvími navzájem, a jde tedy o institut procesní. Zpravidla se rozlišuje příslušnost věcná, která typově určuje orgány rozhodující v prvním stupni a orgány povolané rozhodovat o opravných prostředcích, dále příslušnost funkční, jež určuje, který z orgánů určité organizační úrovně je oprávněn rozhodovat, a konečně příslušnost místní, dle níž se určuje, který z více věcně příslušných orgánů má rozhodovat (srov. Madar, Z. a kol. Slovník českého práva. Praha: Linde Praha, a. s., 1995, str. 904 a násl.). Na úrovni zákona upravují materii příslušnosti státních zastupitelství § 7 odst. 2 a § 12a a 12b zákona o státním zastupitelství (srov. ohledně příslušnosti správních orgánů a soudů § 10 až 13 správního řádu, § 13 až 15 daňového řádu, § 9 až 12 občanského soudního řádu, § 7 soudního řádu správního a § 16 až 26 trestního řádu). Nelze tudíž ztotožňovat instituty působnosti a příslušnosti státního zastupitelství (byť na sebe samozřejmě navazují), neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se. Ustanovení čl. 80 odst. 2 Ústavy kromě toho užívá i pojmu „postavení státního zastupitelství“, kterým se ovšem rozumí právní zakotvení státního zastupitelství v systému orgánů veřejné moci se zřetelem na jeho význam, vliv a pozici mezi takovými orgány včetně vztahu k nim. Pojem „příslušnost“ tak není možné podřadit ani pod „postavení“, ani pod „působnost“ ve smyslu čl. 79 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 Ústavy. Ústava přitom zřizuje „státní zastupitelství“ (v čísle jednotném) jako (jeden) ústavní orgán (instituci) a o jednotlivých státních zastupitelstvích se vůbec nezmiňuje (viz čl. 80 a 109), přičemž teprve zákonem je tento orgán zřízen jako „soustava úřadů státu“ (§ 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb.). Proto se také výhrada zákona, stanovená v čl. 80 odst. 2 Ústavy, výslovně vztahuje pouze na „postavení a působnost státního zastupitelství“, tedy na tento ústavní orgán (instituci) v jeho celku, a nikoli též na úpravu příslušnosti jednotlivých „úřadů“ (stupňů v rámci „soustavy“) této instituce, tedy na jednotlivá státní zastupitelství. 83. Zde je zřejmá rozdílnost úpravy v článcích Ústavy zmiňovaných v předchozích odstavcích oproti znění čl. 38 odst. 1 Listiny, které jediné stanoví výhradu zákona, pokud jde o příslušnost. Rozdílnost, která má své opodstatnění, neboť na soudy a soudce, a tím i na právní úpravu jich se týkající je zjevně nutno klást vyšší požadavky než na právní úpravu jiných orgánů veřejné moci. Je třeba vyzdvihnout, že státní zastupitelství samozřejmě plní nepominutelnou úlohu v rámci trestního procesu, nicméně oproti soudcům právo na zákonného státního zástupce Listina nezaručuje. 84. Postavení státního zástupce v trestním řízení je odlišné od postavení soudce již tím, že má nejudiciální charakter [srovnej nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), zejména jeho body 33 a 38]. Státní zastupitelství není orgánem, který stojí nad procesními stranami autoritativně a definitivně rozhoduje o vině a trestu obviněného, ale jakožto strana v řízení před soudem (srovnej § 12 odst. 6 trestního řádu) plní jemu ústavně uloženou povinnost zastupovat v tomto řízení veřejnou žalobu (čl. 80 odst. 1 Ústavy). Je zřejmé, že státní zastupitelství není vybaveno nestranností v takovém slova smyslu, jako je tomu u obecných soudů, a nelze mu kupříkladu upřít oprávnění volit si vlastní procesní a vyšetřovací taktiku [nález Ústavního soudu ze dne 3. 7. 2003 sp. zn. III. ÚS 511/02 (N 105/30 SbNU 471)]. Jakkoliv lze shledat řadu zákonných záruk nezávislosti a nestrannosti státního zástupce a z hlediska subjektivního je možno u státního zástupce dovodit obdobné rysy jako u subjektivně nezávislého soudce, přetrvávají rovněž prvky od soudní moci jej odlišující, jako jsou prvky nadřízenosti či instančního dohledu obsažené v ustanoveních § 11a, 12, 12c, 12d a 12e zákona o státním zastupitelství, která zakotvují např. oprávnění vyššího státního zastupitelství odejmout věc nižšímu státnímu zastupitelství a vyřídit ji samostatně, neřídí-li se jeho pokyny či je nečinné nebo se v jeho postupu vyskytují nedůvodné průtahy, či oprávnění vedoucího státního zástupce vykonávat dohled a dávat pokyny k postupu při vyřizování věcí státním zástupcům působícím u státního zastupitelství, v jehož čele stojí. Současné pojetí postavení státního zastupitelství v trestním řízení tedy nedovoluje konstruovat princip nezávislosti státního zástupce v kvalitě srovnatelné s principem nezávislosti soudce a právo na zákonného státního zástupce ve smyslu přidělení věci státnímu zástupci určenému podle stejně striktních pravidel, jak je tomu u rozdělování napadlých věcí mezi soudce (podobně usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 3627/12, k postavení veřejné žaloby i veřejných žalobců srov. Fenyk J. Veřejná žaloba, Díl I. Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby. Edice Příručky MSP ČR, 2001, svazek č. 62, str. 149-159). 85. Z uvedených důvodů Ústavní soud shledává ústavně souladnou argumentaci Ministerstva spravedlnosti, státních zastupitelství a České advokátní komory, že nelze a priori vyloučit existenci právní úpravy provádějící úpravu příslušnosti státních zastupitelství v podrobnostech až na úrovni podzákonného právního předpisu. 86. Ústavní soud ústavnost napadených ustanovení o příslušnosti státních zastupitelství dále zvažoval i z hlediska formulace zákonného zmocnění obsaženého v § 40 zákona o státním zastupitelství, na jehož základě byl jednací řád vydán, přičemž Ústavní soud ani v této souvislosti neshledal porušení ústavního pořádku. 87. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy umožňuje ministerstvům vydávat podzákonné předpisy, ovšem toliko na základě zákona obsahujícího příslušné výslovné zákonné zmocnění a jen v rámci vytčených zákonných mezí. Zákon obsahující zmocnění k vydání právního předpisu podle čl. 79 odst. 3 Ústavy musí současně obsahovat i limity (meze) takového zmocnění (Rychetský, P. výše citované dílo, tamtéž). Jak Ústavní soud uvedl např. ve svém nálezu ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 13/14 (297/2015 Sb.), pravomoc ministerstev vydávat právní předpisy k provedení zákona je „podmíněna existencí výslovného zákonného zmocnění a jeho mezemi, přičemž dle judikatury Ústavního soudu je dané ustanovení třeba vykládat restriktivně v tom smyslu, že toto zmocnění musí být konkrétní, jednoznačné a jasné [srov. nález ze dne 21. 6. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)]. Pakliže tomu tak je, Ústavní soud zkoumá, zda byl podzákonný právní předpis vydán státním orgánem k tomu oprávněným a v mezích jeho kompetence, tedy zda se při výkonu této pravomoci pohyboval v mezích a na základě zákona (secundum et intra legem), a nikoliv mimo zákon (preater legem)“. Zjednodušeně řečeno, „jde o to, aby v případě, kdy má být podle zákona X, tento předpis nestanovil, že má být Y, ale že má být X1, X2, X3. Ze zmocňovacího ustanovení musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Ani v takovém případě však podzákonný právní předpis nesmí zasahovat do věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonem (tzv. výhrada zákona)“ [obdobně viz též nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) či nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.)]. 88. Jednací řád byl Ministerstvem spravedlnosti vydán s odkazem na zmocňovací ustanovení obsažené v § 40 zákona o státním zastupitelství. Při rozboru uvedeného zmocňovacího ustanovení na jeho jednotlivé elementy je zřejmé, že Ministerstvo spravedlnosti je jím (kromě záležitostí týkajících se právních čekatelů, které lze v kontextu projednávané věci pominout) zmocněno k následujícímu: a) stanovení jednacího řádu státních zastupitelství, b) stanovení výjimek ohledně sídel a územních obvodů státních zastupitelství, c) zřízení poboček státních zastupitelství, d) zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností, a e) určení, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství. 89. Možnost vymezit příslušnost státního zastupitelství prováděcím právním předpisem plyne podle názoru Ústavního soudu ze dvou shora uvedených elementů zmocňovacího ustanovení § 40 zákona o státním zastupitelství, uvedených pod písmeny d) a e). 90. V prvním případě jde o zmocnění Ministerstva spravedlnosti ve vyhlášce určit, že věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství bude vyřizovat jedno státní zastupitelství (§ 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství). Uvedené je ve své podstatě zmocněním ke stanovení příslušnosti, neboť je to právě určení příslušnosti, které slouží k vyřešení otázky, které konkrétní státní zastupitelství z organizační struktury státního zastupitelství je povoláno k vyřízení určité věci (srov. Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 73). Podle toho, jak je uvedené zmocnění formulováno, nemusí být státní zastupitelství, které bude vyřizovat věci určitého druhu z obvodu několika státních zastupitelství, státním zastupitelstvím stejného stupně jako státní zastupitelství, z jejichž obvodů má věci vyřizovat. Formulaci předmětného zákonného zmocnění pak plně odpovídá i znění § 15 jednacího řádu, kde je příslušnost (státního zástupce) vrchního státního zastupitelství vždy vázána na příslušnost nižšího státního zastupitelství v jeho obvodu, které by jinak (podle obecné úpravy věcné a místní příslušnosti) bylo ve věci příslušné. 91. Ve druhém případě lze souhlasit s názorem Ministerstva spravedlnosti obsaženým v jeho vyjádření k ústavní stížnosti, podle kterého výslovné zmocnění ministerstva ke zřízení státního zastupitelství s výlučnou působností (srov. § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství) v sobě zahrnuje rovněž zmocnění stanovit vyhláškou (jednacím řádem) věcnou či místní příslušnost takového státního zastupitelství (v přípravném řízení). Ačkoliv instituty působnosti a příslušnosti nelze, jak bylo shora uvedeno, ztotožňovat, neboť mají rozdílný obsah a jejich vztah není ani vzájemně podřazující se, vymezení příslušnosti je nutno chápat jako condicio sine qua non pro výkon činnosti výlučně působícího státního zastupitelství v přípravném řízení, k jehož zřízení dané ustanovení zmocňuje výslovně. Zřízení státního zastupitelství s výlučnou působnosti je tak nevyhnutelně spojeno, pokud by tak již neplynulo z obecné právní úpravy, s vymezením jeho příslušnosti, které se proto stává odůvodněnou součástí prováděcího předpisu vydaného na základě takového zmocnění. 92. S ohledem na shora uvedené proto Ústavní soud dospěl k závěru, že z dikce předmětných částí zmocnění obsaženého v § 40 odst. 2 zákona o státním zastupitelství je zjevná vůle zákonodárce upravit vyhláškou Ministerstva spravedlnosti rovněž příslušnost státního zastupitelství v přípravném řízení, byť tak není stanoveno v tomto zmocnění explicitně, čímž je posuzovaný požadavek na podzákonnou normotvorbu - existence zjevné vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard [viz nález Ústavního soudu ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261, 270; 96/2001 Sb.)] - v daném případě naplněn. b) k dalším námitkám navrhovatelů proti napadené platné úpravě 93. Ústavní soud se dále zabýval napadenou úpravou s ohledem na další námitky navrhovatelů. Prvou námitkou je ta, že napadená ustanovení umožňují změnu příslušnosti dozorového státního zastupitelství spolurozhodnutím vrchního státního zastupitelství a nejvyššího státního zástupce, vzhledem k čemuž vlastně tato příslušnost není určena žádným normativním právním aktem, ale individuálním rozhodnutím. 94. Ústavní soud se však nedomnívá, že možnost takového rozhodování by odporovala ústavnímu pořádku. Jak vysvětlilo ve svém vyjádření Ministerstvo spravedlnosti, jelikož rozhodnutí vydávaná na základě napadených ustanovení nejsou normativními právními akty, nýbrž právními akty individuálními, které pojmově představují aplikaci normy v konkrétním případě, nikoliv tvorbu nové normy, platí, že takováto právní konstrukce není v rozporu se zákazem terciární normotvorby. 95. Změny v příslušnosti orgánů veřejné moci, o kterých je rozhodováno individuálními rozhodnutími, přitom nejsou právnímu řádu obecně nijak neznámé, a to jak pokud jde o státní zastupitelství (§ 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství), tak soudy (§ 25 trestního řádu). 96. Rovněž při srovnání se zahraničními právními úpravami se nejeví možnost určitých změn v příslušnosti státního zastupitelství dle rozhodnutí některého z vyšších stupňů jeho soustavy nijak neobvyklá. 97. Například v Polsku je příslušnost státních zastupitelství, obdobně jako v České republice, upravena podzákonným předpisem, konkrétně nařízením ministra spravedlnosti ze dne 11. září 2014 o vnitřním řádu obecných jednotek státního zastupitelství (Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury). V jeho § 58 odst. 1 je nejprve obecně stanoveno, že místní příslušnost státních zastupitelství se v přípravném řízení řídí místní příslušností soudů, odstavec 5 však umožňuje vedoucímu státnímu zástupci rozhodnout o změně v příslušnosti státního zastupitelství nižšího stupně („W szczególnie uzasadnionych przypadkach, ze względu na dobro prowadzonego postępowania, kierownik jednostki wyższego stopnia może, w drodze postanowienia, przekazać sprawę do prowadzenia lub nadzoru innej podległej jednostce niż jednostka właściwa w myśl ust. 1.“). 98. V Rakousku § 21 odst. 2 trestního řádu (Strafprozeßordnung) stanoví, že státní zástupce vrchního státního zastupitelství je oprávněn se zúčastnit jakéhokoliv řízení v jeho oblasti působnosti; v jednotlivých případech může úkoly a pravomoci (oprávnění) v případě jemu podřízeného státního zastupitelství převzít. 99. V případě Slovenska umožňuje zákon č. 153/2001 Z. z., o prokuratúre, v ustanovení § 51 generálnímu prokurátorovi a v rozsahu jeho působnosti krajskému prokurátorovi v jednotlivé věci určit výjimky z ustanovení § 46 až 50, tedy prakticky ze všech ustanovení upravujících příslušnost prokuratur. 100. V Německu právo i povinnost dohledu nad činností a postupem státních zástupců přísluší vedoucímu generálnímu státnímu zástupci, který v této souvislosti disponuje oprávněním ukládat závazné pokyny pro vyřízení kterékoliv věci, včetně práva odejmout určitou věc jakémukoliv státnímu zastupitelství v jeho obvodu a přidělit ji jinému státnímu zástupci, nebo ji dokonce vyřídit sám [§ 145 spolkového zákona o organizaci soudnictví (Gerichtsverfassungsgesetz)]. 101. Je zjevné, že uvedené srovnání nesvědčí ve prospěch názoru, že by státní zastupitelství nemohla činit individuální rozhodnutí o změně příslušnosti. Spíše naopak se zdá, že napadená úprava v jednacím řádu patří ve srovnání s jinými úpravami změn příslušnosti v českém právním řádu, jakož i ve výše provedeném mezinárodním srovnání mezi ty přísnější, když kupříkladu předmětné rozhodnutí o příslušnosti nemůže učinit vrchní státní zastupitelství samo, ale musí být navíc dán i souhlas nejvyššího státního zástupce. 102. Druhou námitkou, kterou navrhovatelé vznesli, je ta, že nejsou dány jasné limity pro předmětná rozhodnutí, a je tak dán prostor pro libovůli. Ani zde však jejich kritiku neshledává Ústavní soud případnou. 103. V prvé řadě je nutno znovu připomenout, že státní zastupitelství není orgánem, který by stál nad procesními stranami a rozhodoval o vině a trestu obviněného. Jak již bylo popsáno výše, jeho postavení je odlišné, a logicky je tak odlišná i míra přísnosti, s jakou je nutno pohlížet na rigidnost a detailnost úpravy jeho příslušnosti oproti požadavkům na úpravu příslušnosti soudů. Intenzita nezbytnosti zabránit libovůli v otázce příslušnosti státních zastupitelství je bezpochyby menší než v případě soudů a soudců. V případě státních zastupitelství je v tomto směru zjevně přípustná větší flexibilita. 104. Ani bližší pohled na napadená ustanovení pak obavy z libovůle při jejich aplikaci nevyvolává. V případě § 15 odst. 3 věty druhé jednacího řádu je nutno upozornit, že toto ustanovení je aplikovatelné jen za situace, dojde-li k vyloučení věci ze společného řízení a u takové věci by již přestala být dána příslušnost vrchního státního zastupitelství podle § 15 odst. 1 nebo 2 jednacího řádu. Touto spojitostí s vyloučením ze společného řízení je prostor, ve kterém může být rozhodnutí o příslušnosti vydáno, poměrně úzce vymezen. Potřeba ponechání výkonu dozoru u vrchního státního zastupitelství, jehož státní zástupce má již příslušný případ nastudován, je přitom v těchto případech zcela nasnadě a nejenže nevzbuzuje pochybnosti o korektnosti svého účelu, nýbrž naopak jde o nástroj nanejvýš rozumný, přispívající k rychlosti řízení, a tím i k ochraně práva obviněných na projednání věci bez zbytečných průtahů, respektive v přiměřené lhůtě, zaručeného v čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 105. Rovněž napadená úprava v § 15 odst. 5 jednacího řádu sleduje bezpochyby racionální účel. Zároveň stanoví určitá kritéria (závažnost, skutková či právní složitost věci), kterými se má rozhodování řídit. Možnost atrakce je taktéž pevně ohraničena tím, že k ní může vrchní státní zastupitelství přistoupit pouze a) ve věcech úmyslných trestných činů 1. spáchaných při činnosti banky, investiční společnosti nebo investičního fondu, obchodníka s cennými papíry, pojišťovny, zdravotní pojišťovny, penzijního fondu, stavební spořitelny anebo spořitelního a úvěrního družstva, nebo 2. fyzických nebo právnických osob spáchaných v souvislosti s neoprávněným výkonem činnosti vyjmenovaných subjektů, nebo 3. jimiž byla způsobena škoda na majetku nebo majetkovém podílu státu, nebo 4. jimiž byly dotčeny finanční nebo ekonomické zájmy Evropské unie, anebo b) pokud na majetku jiného subjektu vznikne škoda alespoň 150 mil. Kč. 106. Na základě uvedeného si nelze nepovšimnout, že navrhovateli napadená úprava obsahuje zřejmější kritéria a užší meze pro rozhodování o příslušnosti než kupříkladu § 25 trestního řádu, který umožňuje změnit příslušnost soudu v jakékoliv věci a jako předpoklad pro takové rozhodnutí pouze stanoví, že tak může být učiněno z „důležitého důvodu“. To za situace, kdy § 25 trestního řádu upravuje možnost změny příslušnosti soudu, na což by, jak je shora vysvětleno, měly být vztaženy přísnější standardy než v případě státních zastupitelství. Rovněž se zřetelem k výše provedenému mezinárodnímu srovnání je vidno, že napadená právní úprava patří spíše k těm restriktivnějším. 107. Ani potud tak Ústavní soud neshledal argumenty navrhovatelů důvodnými. VII. 108. V dalším kroku se Ústavní soud zabýval napadenými ustanoveními, pokud jde o jejich propojenost s právní úpravou příslušnosti soudu. Dospěl přitom k závěru, že ani v tomto směru nejsou dány důvody, pro které by bylo nutno podanému návrhu vyhovět. 109. Dle čl. 38 odst. 1 Listiny platí, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci, přičemž příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Toto ustanovení patří mezi ta, kterými ústavodárce rozhraničuje rozdělení moci mezi moc zákonodárnou a výkonnou. Stanoví se výhrada zákona, dle které je předmětnou věc možno upravit toliko zákonem, a normotvorná pravomoc tak nemůže náležet vládě, ministerstvu ani jinému orgánu. Ani zákonodárci není dovoleno, aby zákonem vytvořil zmocnění, kterým by to těmto orgánům umožnil. Principu dělby moci naopak odpovídá, že ústavní rozhraničení pravomoci stanoví limity jak orgánům moci výkonné, tak moci zákonodárné. Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 odst. 1 Ústavy, vyplývá princip, že ani zákonodárce, ani exekutiva nemohou s formami práva, respektive prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce. Ústavní soud přitom v minulosti již vyložil, že nelze připustit, aby se sféra ochrany základních práv a svobod dostala pod pravomoc moci výkonné, která k tomu není oprávněna [viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.)]. Jestliže ústavodárce svěřil kompetenci k vymezení příslušnosti soudu i soudce výhradně zákonu, vyloučil tím sekundární úpravu, a to i kdyby třeba byla ze všech ostatních hledisek možná, ba i žádoucí. 110. Jak je zřejmé z rekapitulace právní úpravy uvedené výše, trestní řád na jednu stranu zakotvuje jasná pravidla místní příslušnosti soudu ve svém ustanovení § 18, jinak tomu však je v případě příslušnosti soudu k úkonům v přípravném řízení. Ustanovení § 26 trestního řádu totiž sice stanoví, že příslušný je soud okresní, z hlediska místní příslušnosti však v podstatě odkazuje na příslušnost státního zastupitelství, respektive státního zástupce („v jehož obvodě je činný státní zástupce, který podal příslušný návrh“). 111. Jak uvažuje ve svém vyjádření Nejvyšší soud, pokud právní konstrukce činí místní příslušnost soudu v přípravném řízení závislou na tom, které státní zastupitelství v přípravném řízení vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti, je třeba trvat na tom, aby právní úprava činnosti státního zastupitelství nebránila naplnění čl. 38 odst. 1 Listiny. 112. Ačkoliv je podstatná část úpravy příslušnosti státního zastupitelství vtělena do jednacího řádu, jakožto podzákonného právního předpisu, není dán důvod k derogaci napadených ustanovení - jak je dále vysvětleno - ani pro jejich rozpor s čl. 38 odst. 1 Listiny. Ústavní soud dlouhodobě v případě řízení o kontrole právních předpisů zdůrazňuje zásadu přednosti ústavně konformního výkladu právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení před jeho derogaci s tím, že je povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy). Ústavní soud proto posoudil, zda lze napadenou právní úpravu vyložit ústavně konformním způsobem tak, aby vyhovovala požadavkům garantovaným čl. 38 odst. 1 Listiny. Dospěl přitom k závěru, že prostor pro ústavně konformní interpretaci napadených ustanovení je v tomto zkoumaném případě dán. 113. Ústavní soud připomíná, že nyní posuzovaná věc se týká případů, kdy je státní zástupce výlučným kontrolním orgánem ve vztahu k policejnímu orgánu v rámci výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení ve smyslu § 174 trestního řádu. Naopak v případech, kdy státní zástupce vystupuje v rámci přípravného řízení jako strana v řízení před soudem ve smyslu § 12 odst. 6 trestního řádu a je nadán návrhovými oprávněními vůči soudu (zejména ve vztahu k provádění zajišťovacích úkonů podle hlavy čtvrté trestního řádu, včetně návrhů na vzetí do vazby), se napadená právní úprava jednacího řádu neaplikuje, neboť se vztahuje toliko k výkonu shora uvedeného dozoru. V případech těchto návrhových oprávnění státních zástupců se tak určení příslušnosti soudu řídí obecnou úpravou v trestním řádu. 114. Zákonná právní úprava příslušnosti soudu k úkonům v přípravném řízení v § 26 trestního řádu je lex specialis k obecným ustanovením trestního řádu o věcné i místní příslušnosti soudů (viz Šámal, P. a kol. Trestní řád, Komentář. 7. vydání, Praha: C. H. Beck, 2013, s. 342). V § 26 trestního řádu je pevně stanovena věcná příslušnost okresního soudu, avšak místní příslušnost se odvíjí od skutečnosti, že v obvodu daného okresního soudu je činný státní zástupce, který podal příslušný návrh. 115. V případě, že příslušný návrh podává státní zástupce okresního státního zastupitelství, tedy státního zastupitelství působícího v obvodu jediného okresního soudu, je místní příslušnost okresního soudu přímo založena zákonnou právní úpravou § 18 trestního řádu, neboť z tam stanovené obecné místní příslušnosti soudu se odvozuje místní příslušnost okresního státního zastupitelství oprávněného k podání příslušného návrhu (§ 7 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve spojení s § 12 a násl. jednacího řádu). V uvedeném případě proto není prostor pro úvahy o porušení čl. 38 odst. 1 Listiny. 116. V případě, že příslušný návrh podává státní zástupce krajského státního zastupitelství nebo vrchního státního zastupitelství, je však situace odlišná, neboť jde o státní zastupitelství působící v obvodu více okresních soudů. Zvláštní úprava příslušnosti podle § 26 trestního řádu přitom v takovém případě nevede k určení jediného místně příslušného okresního soudu, tak jako v případě okresního státního zastupitelství uvedeném v předchozím odstavci. V rozporu s čl. 38 odst. 1 Listiny by byl takový výklad § 26 trestního řádu, podle kterého by bylo ponecháno na úvaze státnímu zástupci krajského nebo vrchního státního zastupitelství, jaký z okresních soudů v jeho obvodu zvolí, respektive ke kterému z nich příslušný návrh podá. Jak Ústavní soud konstatoval ve své předchozí judikatuře v souvislosti s § 146a odst. 2 trestního řádu, „každé procesní ustanovení je ... nutné vykládat tak, aby nedávalo orgánům veřejné moci prostor pro libovůli a chránilo předvídatelnost výkonu státní moci jako důležitý prvek výše zmíněného principu právní jistoty. Již z toho důvodu se Ústavnímu soudu jeví namístě takový výklad daného ustanovení, který neumožní dozorujícímu státnímu zástupci vybrat pro rozhodování o stížnosti v zásadě libovolný soud, který se nachází na území obvodu jeho působnosti“ (nález Ústavního soudu ze dne 15. 9. 2015 sp. zn. III. ÚS 1518/15; dostupný na http://nalus.usoud.cz). 117. Ústavně konformním výkladem § 26 trestního řádu, souladným s čl. 38 odst. 1 Listiny, je proto nutno dospět k takovému závěru, že pokud příslušný návrh podává státní zástupce krajského nebo vrchního státního zastupitelství, je třeba aplikovat rovněž obecnou úpravu místní příslušnosti soudů v trestním řádu a místní příslušnost okresního soudu určit podle kritérií stanovených v § 18 trestního řádu, tj. z množiny okresních soudů, v jejichž obvodech krajské nebo vrchní státní zastupitelství působí, zvolit ten, jehož místní příslušnost těmto kritériím odpovídá. Ustanoveními § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, tedy napadenými ustanoveními není (a nemůže být) dotčena věcná a místní příslušnost soudů podle trestního řádu; návrhy státních zástupců krajských státních zastupitelství a vrchních státních zastupitelství v přípravném řízení musí v souladu s čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod směřovat vůči okresnímu soudu příslušnému podle § 18 trestního řádu. 118. Uvedený výklad právní úpravy místní příslušnosti okresního soudu k úkonům v přípravném řízení se nedostává do rozporu s právem na zákonného soudce, neboť místní příslušnost okresního soudu je vždy určena zákonem, a to bez ohledu na to, zda příslušný návrh podává státní zástupce okresního, krajského nebo vrchního státního zastupitelství. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že podle čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce při rozhodování vázán zákonem (a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu); je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem (nebo s takovou mezinárodní smlouvou). Obecné soudy jsou proto povinny vycházet při určení své místní příslušnosti ze zákona, a postupovat tedy v souladu se shora uvedeným ústavně konformním výkladem, a naopak není jejich povinností v těchto případech aplikovat jednací řád, pokud by na jeho základě měla být určena místní příslušnost soudu v rozporu se zákonem, respektive s čl. 38 odst. 1 Listiny. Pokud jde o státní zastupitelství, to je povinno shora uvedený ústavněprávní výklad Ústavního soudu respektovat s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy. VIII. 119. Ústavní soud, i s ohledem na výše uvedený ústavně konformní výklad, neshledal, že by napadená ustanovení představovala porušení ústavního pořádku opravňující Ústavní soud k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. Na základě důvodů vyložených v částech VI a VII Ústavní soud proto návrh skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 15 odst. 3 věty druhé a odst. 5 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, zamítl (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). 120. Ústavní soud v souvislosti s právním názorem vyjádřeným v odůvodnění rozhodnutí v projednávané věci připomíná, že jím provedený ústavně konformní výklad napadených ustanovení předmětné vyhlášky nemá (srov. § 71 zákona o Ústavním soudu a contrario) bez dalšího dopad na následné hodnocení trestních řízení, v nichž byla napadená ustanovení aplikována. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r. Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jan Musil, Vladimír Sládeček a Radovan Suchánek.