§ 4 Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ve věci návrhů na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů – Zákaz zneužití významné tržní síly

§ 4 Zákaz zneužití významné tržní síly (1) Zneužití významné tržní síly je zakázáno. (2) Zneužitím významné tržní síly je zejména a) sjednávání nebo uplatňování smluvních podmínek, které vytvářejí výraznou nerovnováhu v právech a povinnostech smluvních stran, b) sjednávání nebo získávání jakékoli platby či jiného plnění, za které nebyla poskytnuta služba nebo jiné protiplnění, nebo je nepřiměřené hodnotě skutečně poskytnutého protiplnění, c) uplatňování nebo získávání jakékoli platby nebo slevy, jejíž výše, předmět a rozsah poskytovaného protiplnění za tuto platbu nebo slevu nebyly písemně sjednány před dodáním potravin nebo poskytnutím služeb, ke kterým se platba nebo sleva vztahuje, d) sjednávání nebo uplatňování cenových podmínek, v jejichž důsledku nebude daňový doklad na úhradu kupní ceny za dodávku potravin obsahovat konečnou výši kupní ceny po veškerých sjednaných slevách z kupní ceny s výjimkou předem sjednaných množstevních slev, e) sjednávání nebo uplatňování plateb nebo jiného protiplnění za přijetí potravin do prodeje, f) sjednávání nebo uplatňování doby splatnosti kupní ceny potravin delší, než je doba uvedená v § 3a písm. a), g) sjednávání nebo uplatňování práva na vrácení nakoupených potravin s výjimkou podstatného porušení smlouvy, h) požadování náhrady sankce uložené kontrolním orgánem po dodavateli bez existence jeho zavinění, i) diskriminování dodavatele spočívající ve sjednání nebo uplatnění rozdílných smluvních podmínek pro nákup nebo prodej služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících při srovnatelném plnění, bez spravedlivého důvodu, j) provádění auditu nebo jiné formy kontroly dodavatele odběratelem nebo jím pověřenou fyzickou osobou nebo právnickou osobou na náklady dodavatele včetně požadování rozborů potravin na náklady dodavatele, nebo k) nerespektování výsledků úřední kontroly potravin provedené orgány státního dozoru2) odběratelem. 2) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.“ 49. K citovanému textu zákona je třeba dodat, že porušení povinností odběratele s významnou tržní silou podle § 3a a 4 napadeného zákona zakládá skutkovou podstatu přestupků podle jeho § 8. Současně může mít důsledky ve vztahu k platnosti soukromoprávních ujednání, u nichž by došlo k porušení povinnosti v důsledku absence některé z povinných náležitostí smluv mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli. 50. Zákaz zneužití významné tržní síly je podstatou napadeného zákona, přičemž případná neústavnost jeho vymezení by s ohledem na obsahovou provázanost dopadala i na jeho zbylá ustanovení, která upravují dozor nad jeho dodržováním a vymezují skutkové podstaty přestupků. Posouzení ústavnosti napadeného zákona jako celku se tak odvíjí především od posouzení ústavnosti zákazu zneužití významné tržní síly, v důsledku čehož se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou určitosti uvedeného zákazu a následně - s ohledem na uplatněné námitky - jeho souladem s právem odběratelů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny a jeho možným přímým či nepřímým diskriminačním účinkem. IX. 51. Obdobně jako u jakékoliv jiné zákonné povinnosti Ústavní soud zkoumal, zda zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle splňuje požadavky určitosti a předvídatelnosti zákona, které ve vztahu k právním předpisům vyplývají z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy a které se vždy uplatní při ukládání povinností podle čl. 4 odst. 1 Listiny. Jde o to, zda odběratelé, na něž se tento zákaz vztahuje, mohli již na základě znění zákona o významné tržní síle předvídat nezákonnost určitých jednání v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů, a bylo tak po nich možné požadovat, že se takovéhoto jednání zdrží. V případě § 4 odst. 2 napadeného zákona musel Ústavní soud v této souvislosti zodpovědět otázku přípustnosti demonstrativního výčtu případů zneužití významné tržní síly, jež je v úvodní části tohoto ustanovení vyjádřena slovem „zejména“. IX./a 52. Navrhovatelky mají za to, že vymezení věcné působnosti zákona o významné tržní síle, jakož i řada jeho ustanovení nesplňují ústavní požadavky jasnosti, určitosti, srozumitelnosti a předvídatelnosti zákona. Nejenže používá řadu neurčitých pojmů (například produkt, zboží a výrobek, které fakticky označují totožnou věc, což v praxi vůbec nemusí být takto pochopeno), ale nerespektuje ani pojmy zavedené v občanském zákoníku. Místo toho zavádí pojmy nové, které nezapadají do legislativního rámce České republiky a vedou k nejistotě na straně účastníků právních vztahů. Neurčitost se týká i vymezení skutkových podstat přestupků. 53. Jedním z ustanovení, vůči němuž směřují uvedené námitky, je § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle, který obsahuje generální klauzuli, že zneužití významné tržní síly je zakázáno. Podle navrhovatelek lze meze pojmu „zneužití“ vymezit jen obtížně a zákon k tomu nedává žádná vodítka, což umožňuje Úřadu provést libovolný výklad příslušného ustanovení. I kdyby se ale uplatnil výklad, že postihována jsou pouze jednání spadající pod některou ze zvláštních skutkových podstat podle § 4 odst. 2, s ohledem na vzájemný vztah tohoto ustanovení a § 3 odst. 1 by bylo nutno vyvodit neústavnost celého § 4 zákona o významné tržní síle. IX./b 54. Vláda je na rozdíl od navrhovatelek přesvědčena o možnosti ústavně konformního výkladu napadeného zákona. Podle jejího názoru případná neurčitost některých jeho ustanovení nedosahuje intenzity, která by vylučovala možnost vyložit je pomocí obvyklých interpretačních postupů. Neurčitost některých pojmů, která charakterizovala původní znění zákona a měla vliv na jeho použitelnost, byla odstraněna novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. Jejím cílem bylo vyjasnit zákonnou úpravu, a posílit tak stav právní i faktické jistoty ohledně rozsahu povoleného, respektive zakázaného jednání. K námitce, že napadený zákon nerespektuje pojmy zavedené v občanském zákoníku a užívá pojmosloví, jež nezapadá do zdejšího legislativního rámce, vláda podotkla, že jde o nijak konkretizované tvrzení. Současně dodala, že přestože nejednotnost používané terminologie je v českém právním řádu patrnou skutečností, samotná není důvodem pro zrušení právního předpisu jako takového. 55. K namítané neurčitosti vymezení zákazu zneužití významné tržní síly vláda uvedla, že v generální klauzuli je vyjádřeno obecné pravidlo, které je dále rozvedeno v jiných zákonných ustanoveních. Jde o stejnou kategorii pojmů, jako jsou dobrá víra či poctivý obchodní styk, tedy pojmy umožňující při použití pozitivního práva uplatnit přirozenoprávní hledisko. Na předpisy správního či soutěžního práva nelze aplikovat bez dalšího principy trestního práva, kde je zapotřebí, aby byly skutkové podstaty trestných činů v souladu se zásadou subsidiarity trestní represe a principem ultima ratio relativně přesně vymezeny. Jednu ze zásadních odlišností představuje skutečnost, že vzhledem k nižší společenské škodlivosti správních deliktů ve srovnání s trestnými činy je v oblasti správního práva obecně přípustné právě užití neurčitých právních pojmů. 56. Obecné stanovení generálních klauzulí je nedílnou součástí soutěžního práva a jím provedené regulace společenských vztahů. Účelem soutěžního práva, ať už jeho soukromoprávní, či veřejnoprávní větve, je odstranění tržních selhání, což vzhledem k rozmanitosti tržních vztahů nutně vyžaduje obecnost právní regulace. Toto pojetí je podle vlády akceptováno nejen doktrínou, ale také rozhodovací praxí Ústavního soudu [nález ze dne 29. 5. 1997 sp. zn. III. ÚS 31/97 (N 66/8 SbNU 149)] a správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2008 sp. zn. 7 Afs 40/2007). Obava z možnosti vymezení skutkových podstat správních deliktů za pomoci blanketních právních norem není opodstatněná, neboť v § 4 napadeného zákona není obsaženo žádné ustanovení odkazující na podzákonný právní předpis. IX./c 57. Na vyjádření vlády reagovala ve svém návrhu navrhovatelka b). Je si vědoma, že v případě vymezení zákazu zneužití významné tržní síly se nabízí srovnání se zákonem o ochraně hospodářské soutěže. I ten vymezuje zákaz zneužití dominantního postavení formou generální klauzule doplněné o demonstrativní výčet možných forem jejího naplnění. Tady ovšem podobnost končí. Zdánlivě široké vymezení skutkové podstaty zneužití dominantního postavení je totiž limitováno a konkretizováno materiální podmínkou, podle které příslušné zneužití musí být „na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů“, dále obecným materiálním znakem deliktů na úseku hospodářské soutěže, který vyžaduje, aby sankcionované jednání narušovalo nebo ohrožovalo hospodářskou soutěž, a v neposlední řadě bohatou českou i unijní judikaturou vztahující se k příslušné problematice. Napadený zákon naproti tomu žádné takové limitace pojmu zneužití významné tržní síly neposkytuje. To platí tím spíše, že novelizací provedenou zákonem č. 50/2016 Sb. byl vypuštěn požadavek, aby jednání sankcionovaná podle zákona o významné tržní síle měla za cíl nebo výsledek „podstatné narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu“. Vypuštění tohoto požadavku vyvolává závažné pochybnosti, zda lze uvedený zákon vůbec považovat za právní předpis soutěžního práva. 58. Popsaný nedostatek zákonné úpravy plynoucí z vysokého stupně neurčitosti by hypoteticky bylo možné překlenout výkladem tak, že by se za zneužití významné tržní síly považovala pouze ta jednání, která spadají pod některou ze zvláštních skutkových podstat podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. To by však příslušný výčet musel být taxativní, a nikoliv demonstrativní. Pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení zákona o významné tržní síle jako celku, proto navrhovatelka b) navrhla zrušení alespoň některých ustanovení, včetně slova „zejména“ v úvodní části § 4 odst. 2 napadeného zákona, v jehož použití spatřuje porušení zásady nullum crimen sine lege certa. Zrušením tohoto slova by výčet zvláštních skutkových podstat ztratil svůj demonstrativní charakter, a tedy by určitěji vymezoval, co se rozumí zneužitím významné tržní síly. IX./d 59. K námitkám navrhovatelek, že zákon nenaplňuje ústavní záruku nullum crimen sine lege certa, se vyjádřil také Úřad. Podle jeho názoru je z generální klauzule zcela zřejmé, jaké znaky je nutné zjistit, aby Úřad mohl konstatovat, že odběratel disponuje významnou tržní silou. Jednoznačně je zde také formulován zákaz zneužívání tohoto postavení. Formulace generální klauzule, včetně demonstrativního výčtu skutkových podstat, byla v podstatě převzata ze zákona o ochraně hospodářské soutěže. Není pravda, že by na rozdíl od zneužití dominantního postavení, které musí být na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů, u zneužití významné tržní síly neexistoval žádný materiální korektiv, a že by tak neexistovala žádná limitace neúměrně širokého pojmu „zneužití významné tržní síly“. Za část generální klauzule je totiž třeba vnímat i § 3 odst. 1 napadeného zákona. Právě spravedlivý důvod a možnost vynucení si výhody vůči dodavatelům jsou materiálním korektivem. Naplnění obou těchto znaků Úřad ve správním řízení zjišťuje a prokazuje. 60. K demonstrativnímu výčtu skutkových podstat Úřad uvedl, že obdobně jako v oblasti hospodářské soutěže nelze ani v agendě významné tržní síly dost dobře pokrýt veškeré nekalé obchodní praktiky přesným výčtem skutkových podstat v zákoně. Touto cestou se vydal napadený zákon ve svém původním znění, jehož součástí byla řada obsáhlých příloh. Realita však byla taková, že odběratelé, kteří svou tržní sílu zneužívali, dokázali pružně zareagovat na striktní výčet praktik uplatněním praktik nových, v zákoně přímo nespecifikovaných. To je také důvod, proč novela zákona ustoupila od „otrockého“ vyjmenovávání nekalých obchodních praktik a v zákoně vymezila jen ty nejzávažnější okruhy neférového obchodního jednání. Lze jen doplnit, že na takto formulovaných skutkových podstatách není nic neurčitého, naopak zahrnují nejběžnější nekalé obchodní praktiky, které se v potravinářském sektoru vyskytují. Úřad nemá problém v předmětu správních řízení nezákonné jednání správně vymezit. Demonstrativní výčet zakázaných praktik dominanta je v zákoně o ochraně hospodářské soutěže zakotven od roku 2001, kdy zákon nabyl účinnosti, a doposud nebyl zrušen. Jestliže není neústavní v něm uvedený demonstrativní výčet skutkových podstat, pak není jasné, z jakého důvodu by měl být neústavní demonstrativní výčet skutkových podstat v zákoně o významné tržní síle. 61. Úřad nesouhlasí s tím, aby se vypuštěním slova „zejména“ z § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle stal demonstrativní výčet skutkových podstat konečným a úplným. V praxi sice dochází zpravidla k využívání již v zákoně existujících a formulovaných skutkových podstat, nelze však vyloučit situace, kdy uplatňovaná nekalá obchodní praktika z nějakého důvodu nebude přesně zapadat do skutkových podstat předvídaných zákonem. V důsledku odstranění slova „zejména“ by nebylo možné, aby její uplatňování Úřad potrestal a odstranil závadný stav. IX./e 62. Navrhovatelka b) je přesvědčena, že vyjádření Úřadu v řadě aspektů potvrzuje namítanou neurčitost a nejednoznačnost napadeného zákona. Pozastavuje se nad poněkud překvapivým tvrzením Úřadu, že podezření z možného zneužití významné tržní síly se může odběratel zprostit, pokud prokáže, že měl ke svému jednání spravedlivý důvod. Z hlediska principů správního trestání je jen stěží přípustné, aby podezřelý ze správního deliktu prokazoval skutečnosti ohledně své neviny. Navíc kritérium „spravedlivého důvodu“ je v souvislosti s ukládáním sankcí za správní delikt zcela nepřípustné, protože hodnocení spravedlnosti je závislé na řadě subjektivních okolností, které se vymykají možnosti jejich apriorního poznání z hlediska potenciálně odpovědných subjektů. Navrhovatelé si v této souvislosti nedokážou představit, že by bylo kritérium „spravedlnosti“ určitého jednání či chování použito jako součást vymezení skutkové podstaty trestných činů podle trestního zákoníku. Mezi postihem za trestný čin či správní delikt přitom nejsou žádné zásadní rozdíly, pokud jde o principy takový postih ovládající. 63. Nelze souhlasit s tvrzením Úřadu, že značně neurčitou generální klauzuli zneužití významné tržní síly obsaženou v § 4 odst. 1 napadeného zákona kvalifikuje samotná definice tohoto postavení v jeho § 3 odst. 1. Tato definice totiž nečiní další zakázaná jednání seznatelná pro adresáty napadeného zákona. Pouze specifikuje určité kvalifikované postavení, které vymezuje personální působnost tohoto zákona, tedy že jím stanovené přestupky může spáchat jen odběratel s významnou tržní silou. Úřad by měl proto při rozhodování o tom, zda se odběratel dopustil přestupku, postupovat tak, že napřed zjistí, zda podle § 3 napadeného zákona disponuje významnou tržní silou. Teprve pak má prokazovat, zda došlo k naplnění některé ze skutkových podstat přestupků. Je-li však zákon podle Úřadu ve skutečnosti konstruován tak, že v tomto druhém kroku má dojít k „návratu“ k definici významné tržní síly dle § 3 odst. 1 zákona, pak podle navrhovatelky b) nejde o ústavně konformní řešení. Takto formulovaný zákon svým adresátům neumožňuje zjistit, jaké jednání je dovoleno, a jaké naopak lze postihnout sankcí. 64. Pakliže Úřad obhajuje ústavnost zvoleného legislativního řešení odkazem na údajný obdobný zákon o ochraně hospodářské soutěže, navrhovatelky již ve svém návrhu vysvětlily, jak značně je situace v případě uvedeného zákona odlišná. Především platí, že bohatá česká i unijní judikatura rozsah skutkové podstaty zneužití dominantního postavení dostatečným způsobem zužuje. Rovněž kvalifikace této skutkové podstaty materiálními prvky, jimiž jsou újma na straně soutěžitelů nebo spotřebitelů a narušení hospodářské soutěže, je dostatečně konkrétní. Totéž ale neplatí u zneužití významné tržní síly, které má být kvalifikováno absencí spravedlivého důvodu a vynucením výhody. Posouzení spravedlivého důvodu se může v případě jednotlivých potenciálně závadných jednání lišit. Lze totiž jen obtížně odhadovat, co představuje spravedlivý důvod ve vztahu k jednotlivým konkrétním jednáním. Vynucením výhody lze pak v zásadě pouze obecně označit jednání, která § 4 odst. 2 napadeného zákona zakazuje v jednotlivých zvláštních skutkových podstatách. O žádnou určitou dodatečnou kvalifikující podmínku ale nejde. 65. Podle navrhovatelky b) Úřad ve svém vyjádření připouští, že záleží především na jeho libovůli, jaká jednání bude podle napadeného zákona postihovat. S ohledem na princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí podle čl. 2 odst. 3 Ústavy je ovšem zcela nepřípustné, aby orgán veřejné moci výkladem rozšiřoval rozsah své pravomoci, obzvláště jde-li o možnost ukládání trestů za delikty. Samotná Úřadem zdůrazněná potřeba extenzivního výkladu zákazu zneužití významné tržní síly svědčí o koncepční neústavnosti napadeného zákona. Je to stejné, jako kdyby trestní zákoník definoval trestné činy tak, že jde „zejména“ o to či ono jednání. IX./f 66. Ústavní soud zdůrazňuje, že v souladu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být jakákoliv povinnost vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům plynoucím z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Patří mezi ně požadavky na jasnost a určitost zákona [nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] a na jeho předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní bezrozpornost [například nález ze dne 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 36]. 67. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým a ve své podstatě vyplývá z abstraktní a regulativní povahy právních norem. Samotná nezakládá neústavnost právního předpisu. Stanoví-li však právní předpis určitou povinnost, je nezbytné, aby míra jeho neurčitosti nebránila tomu, že tato povinnost bude pro její adresáty seznatelná ze znění zákona při použití obvyklých metod výkladu právních norem [srov. nález ze dne 28. 2. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (N 16/5 SbNU 107; 107/1996 Sb.) nebo nález ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 23/02 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.)]. Seznatelnost určitého pravidla chování neznamená, že toto pravidlo musí být v zákoně vždy výslovně vyjádřeno v každém svém dílčím komponentu. Postačí, že jej adresát může dovodit z obecně vyjádřené zákonné povinnosti, například s ohledem na své postavení odborníka vykonávajícího určitou zvláštní činnost. 68. Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle zakazuje zneužití významné tržní síly. Pro posouzení určitosti a předvídatelnosti tohoto zákazu je určující zákonná definice pojmu „významné tržní síly“, jež je obsažena v § 3 odst. 1 uvedeného zákona, podle něhož představuje významná tržní síla „takové postavení odběratele, v jehož důsledku si odběratel může vynutit bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících“. Toto upřesnění je nezbytné, neboť pojem „významná tržní síla“ je sám o sobě natolik neurčitý, že by jinak nebylo možné s dostatečnou jistotou vyvodit jeho obsah, a to přestože pojem tržní síly je použit i v jiném zákoně, konkrétně v § 10 odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kde jsou stanoveny i skutečnosti mající význam pro její posouzení. 69. Z uvedené zákonné definice vyplývá, že významnou tržní silou ve smyslu napadeného zákona může disponovat jen odběratel, a proto se pouze on může dopustit jejího zneužití. Pro posouzení „významnosti“ tržní síly je pak určující způsobilost dosáhnout zakázaného následku, což znamená možnost odběratele „vynutit si“ jednostranně „výhodu“ vůči dodavatelům „bez spravedlivého důvodu“. Protože významná tržní síla je obecně vymezena jako možnost odběratele dosáhnout svým jednáním uvedeného následku, „zneužití“ významné tržní síly lze spatřovat právě v jednání, které by k tomuto následku vedlo. Jiný výklad „zneužití“ významné tržní síly nemá v její definici potřebný základ. Je to tedy vlastně až § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle, který v obecné rovině vymezuje, co se rozumí zneužitím významné tržní síly. Významnou tržní sílu přitom definuje možností jejího zneužití. Ustanovení § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle v podstatě stanoví odběratelům obecný zákaz vynutit si bez spravedlivého důvodu výhodu vůči dodavatelům v souvislosti s nákupem potravin nebo přijímáním nebo poskytováním služeb s nákupem nebo prodejem potravin souvisejících. 70. Materiálními znaky, které by měly adresátům umožnit odlišit zakázané jednání a zdržet se ho, jsou u zákazu zneužití významné tržní síly již zmíněné „vynucení si“ předmětné „výhody“ a absence „spravedlivého důvodu“. V obou případech jde o neurčité pojmy. Seznatelnost jimi vyjádřené povinnosti zdržet se určitého jednání vůči odběratelům je nutno posuzovat s ohledem na postavení odběratelů jako odborníků v oblasti nákupu nebo prodeje potravin. Východiskem posouzení, zda v určitém jednání lze spatřovat výhodu vynucenou bez spravedlivého důvodu, jsou tak obchodní zvyklosti a zásady poctivého obchodního styku [§ 7 a 1801 občanského zákoníku, § 3 odst. 2 písm. d) zákona o ochraně hospodářské soutěže], jakož i obecný zákaz zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany (§ 433 občanského zákoníku). Závěr o tom, zda byl odběratel v postavení umožňujícím vynucení si výhody bez spravedlivého důvodu, musí v souladu s § 3 odst. 2 zákona o významné tržní síle zohledňovat zejména strukturu trhu, překážky vstupu na trh a finanční sílu odběratele. Podle § 3 odst. 3 tohoto zákona musí být významná tržní síla podnikatele v případě, že je odběratelem, který zajišťuje nákup potravin nebo služby s nákupem nebo prodejem potravin související pro jiného odběratele na základě smlouvy příkazního typu, posouzena společně s postavením odběratele, pro kterého tuto činnost zajišťuje. 71. Obecné vymezení významné tržní síly je dále upřesněno prostřednictvím domněnky podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, podle níž má významnou tržní sílu, zjednodušeně řečeno, ten odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky, počítaný buď samostatně, nebo, je-li ovládanou osobou, společně s obratem ovládající osoby, přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. V případě nákupní aliance musí tuto hodnotu přesáhnout společný obrat jejích členů. Takto vymezené obratové kritérium je třeba považovat za součást definice významné tržní síly, jež umožňuje odběratelům zjistit, zda se na ně vztahují povinnosti podle napadeného zákona. Jeho prostřednictvím se dostatečně specifikuje, kteří odběratelé mají povinnost dbát o to, aby jimi uzavřené smlouvy s dodavateli měly náležitosti podle § 3a tohoto zákona. Zároveň platí, že jednání uvedená v § 4 odst. 1, jakož i v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 napadeného zákona jsou zakázána právě a jen v případech, že se na odběratele vztahuje uvedené obratové kritérium. Jen tehdy budou takováto jednání zneužitím významné tržní síly. 72. Použití § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle jako obecné skutkové podstaty přestupku samozřejmě předpokládá restriktivní přístup, a tudíž jako přestupek nelze postihnout jednání, jehož hodnocení z hlediska uvedených materiálních znaků by bránil požadavek předvídatelnosti zákona, například vzhledem k dlouhodobému aprobování určité praxe v dodavatelsko-odběratelských vztazích v rozhodnutích Úřadu či jeho výkladových stanoviscích nebo v rozhodnutích správních soudů. Posouzení konkrétního jednání je však již otázkou ústavně konformního použití zákonné úpravy, jehož lze dosáhnout právě při respektování výše uvedených výkladových východisek. Není úlohou Ústavního soudu, aby na tomto místě předvídal nejrůznější případy porušení § 4 odst. 1 zákona o významné tržní síle. Prostor vyjádřit se ke konkrétním případům zůstává zachován v případném řízení o ústavní stížnosti proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, v nichž bude uvedené ustanovení použito. 73. Ústavní soud tedy neshledal neústavní neurčitost zákazu zneužití významné tržní síly, jak je vymezen v § 4 odst. 1 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle. Ze stejných důvodů nelze takovouto neurčitost spatřovat ani v použití slova „zejména“ v § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení tohoto zákona. Zneužitím významné tržní síly může být i jednání, jež nelze podřadit pod některou ze zvláštních skutkových podstat vymezených v jednotlivých pododstavcích § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Ustanovení § 3, § 4 odst. 1 a § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slovu „zejména“ napadeného zákona nejsou v rozporu s požadavkem určitosti a předvídatelnosti zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy. 74. Určitostí jednotlivých dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 napadeného zákona, byly-li vůči nim ze strany navrhovatelek uplatněny námitky, se Ústavní soud bude zabývat až v dalších částech nálezu. X. 75. Stěžejní námitka navrhovatelek vůči obsahu zákona o významné tržní síle spočívá v tvrzeném nedostatku věcných důvodů pro v něm obsaženou úpravu. Navrhovatelky jsou přesvědčeny, že cíle sledovaného napadeným zákonem lze dosáhnout již prostřednictvím obecné soukromoprávní úpravy nekalé soutěže a veřejnoprávní úpravy obsažené v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, tedy že existují i jiné prostředky, jež jsou šetrnější k vlastnickému právu dotčených odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny a jejich právu podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadený zákon podle nich zakládá zásah do těchto práv, který neobstojí z hlediska požadavku proporcionality, v důsledku čehož jde o zákon nadbytečný či zbytečný. 76. Podle Ústavního soudu je touto obecnou námitkou zpochybněna ústavnost samotné možnosti zvláštní veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zákazu zneužití významné tržní síly, neboť má jít o regulaci nikoliv nezbytnou k dosažení svého účelu či nejvíce šetrnou ve vztahu k výše uvedeným základním právům. Po obsahové stránce je tuto námitku třeba vypořádat v rámci přezkumu vymezení tohoto zákazu v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, přičemž případný závěr o neústavnosti by s ohledem na obsahovou provázanost dopadal i na podstatnou část zbylých ustanovení napadeného zákona, která by v případě zrušení uvedených ustanovení pozbyla smysl. V této části nálezu tak Ústavní soud posuzoval zákaz zneužití významné tržní síly jako celek, zatímco jednotlivá jeho dílčí vymezení, jestliže k nim byly uplatněny námitky navrhovatelek, budou předmětem samostatného posouzení v dalších částech tohoto nálezu. X./a 77. Zákonodárce podle navrhovatelek formuloval významnou tržní sílu jako určité kvazidominantní postavení, ve kterém se mohou nacházet pouze odběratelé potravin, aniž by bylo podstatné, zda na ně dopadá regulace proti zneužívání dominantního postavení obsažená především ve Smlouvě o fungování Evropské unie a zákoně o ochraně hospodářské soutěže. Z obsahu zákona, vyjádření vlády i vyjádření předsedy Úřadu v průběhu legislativního procesu navrhovatelky dovozují, že účelem napadeného zákona je poskytnutí ochrany dodavatelům před požadavky a podmínkami odběratelů, které by pro ně zakládaly výhodu bez spravedlivého důvodu. Legitimita tohoto cíle je však oslabena tím, že nebyla prokázána potřeba takovéto regulace. Ani důvodová zpráva k návrhu zákona, jenž byl vyhlášen pod č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444), nepoukazuje na žádnou analýzu, která by za tímto účelem obsahovala relevantní kvantitativní údaje o regulovaném trhu. 78. Konstrukce napadeného zákona vychází z nesprávného předpokladu, že existují pouze „silní“ odběratelé a že neexistují „silní“ dodavatelé, kteří by byli schopni vynucovat si určité smluvní podmínky, jež naopak mohou zakládat nespravedlivou výhodu na úkor odběratelů. O nedůvodnosti zvoleného řešení pak svědčí i to, že úroveň koncentrace českého maloobchodního trhu je ve srovnání s ostatními zeměmi Evropské unie neobvykle nízká. Podle důvodové zprávy k nepřijatému návrhu zákona, kterým se zrušuje zákon o významné tržní síle (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 478), neměl žádný z obchodních řetězců na trhu rychloobrátkového zboží tržní podíl převyšující 10 %. Vyjednávací síla obchodních řetězců v České republice vůči dodavatelům měla být nejslabší v Evropě. Místo toho měli mnozí dodavatelé silnou vyjednávací pozici ve vztahu k odběratelům. Podle závěrečné zprávy v kvalitativní části výzkumu zpracovaného v průběhu června a července 2016 agenturou FOCUS Marketing & Social Research (FOCUS-Centrum pro sociální a marketingovou analýzu, spol. s r. o.) pro Ministerstvo zemědělství, nazvaného „Mapování vztahu velkých maloobchodních řetězců a jejich dodavatelů“, je vysoká míra tržní dominance dodavatelů indikována v kategoriích čisticí prostředky, minerální vody, pivo, sycené nealko nápoje a sušenky. O něco méně dominantní hráči existují u čokoládových výrobků, tuků, jogurtů, ovocných džusů, drůbeže a vajec. U většiny sortimentních kategorií je tržní pozice velkých dodavatelů výrazně silnější než u velkých obchodních řetězců, čímž je zpochybněna existence zvláštní potřeby chránit dodavatele. 79. Podle názoru navrhovatelek napadený zákon není schopen zamezit tomu, aby si odběratelé vynucovali pro ně nespravedlivě výhodné podmínky dodávek zboží. Místo toho může mít za následek, že s ohledem na v něm obsažená smluvní omezení se odběratelé budou snažit vyhnout jeho účinkům a přestanou od některých dodavatelů odebírat zboží. Ve výsledku tak budou poškozeni dodavatelé, jejichž podnikání se tím ztíží. Uvedený cíl zákona navíc může být jen stěží naplněn v podmínkách tržního hospodářství a ekonomiky otevřené příhraničnímu obchodu s ohledem na svobodu pohybu zboží v Evropské unii. Ustanovení § 1 odst. 2 napadeného zákona sice rozšiřuje teritoriální působnost prostřednictvím modifikované zásady personality i do zahraničí, je však otázkou, z jakého důvodu by měl zákon dopadat na zahraniční subjekty, které se vůbec necítí dotčeny případnými požadavky odběratelů na obsah smluvních podmínek, a nepovažují tak za daných okolností podmínky smluv, byť odporující zákonu, za nespravedlivě nevýhodné. Uvedené praktiky nemusí být v domovském státě těchto subjektů vůbec zakázány. Napadený zákon může mít za následek, že odběratel od zahraničních subjektů nakonec neodebere některé zboží, v důsledku čehož budou tyto subjekty v horším postavení, než kdyby se na ně uvedený zákon nepoužil. 80. Námitky ve vztahu k potřebnosti napadeného zákona vycházejí ze skutečnosti, že stejného cíle lze dosáhnout i prostřednictvím jiných opatření, jež jsou ve vztahu k dotčeným základním právům méně invazivní. Jde především o soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku, jejíž součástí je například zákaz nekalé soutěže, ochrana slabší strany či úprava kupní smlouvy, včetně lhůt splatnosti kupní ceny. Výhodou této úpravy je její použitelnost v případech, kdy se dotčený subjekt skutečně cítí dotčen jednáním druhé strany a za tímto účelem projeví iniciativu k ochraně svých práv. Napadený zákon nabourává uvedený mechanismus ochrany slabší strany svou nejasností a nejednotností, jakož i zdvojením povinností obsažených v občanském zákoníku, například pokud jde o vymezení otázky neplatnosti zakázaného právního jednání. Není v něm stanoveno, kdo má prokazovat naplnění kritérií významné tržní síly. Potřebnost napadeného zákona nelze dovodit ani poukazem na to, že jím stanovená regulace představuje rychlejší a účinnější způsob dosažení sledovaného cíle, než je nákladné a mnohdy dlouhé uplatňování nároků soukromoprávními prostředky. Podle navrhovatelek lze cíle napadeného zákona dosáhnout i prostřednictvím veřejnoprávní úpravy podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, a tedy bez nutnosti sankcionování široké škály jednání odběratelů prostřednictvím vysokých pokut. Tvrzení obsažená v důvodové zprávě, že v dané oblasti v minulosti selhaly prostředky soukromého práva i obecná regulace hospodářské soutěže, nebyla nijak prokázána. 81. Kritérium proporcionality v užším smyslu vyžaduje zkoumat závažnost v kolizi stojících práv. Navrhovatelky však považují za sporné, jaká práva odběratelů či dodavatelů nebo jiné hodnoty zde vlastně kolidují. Vlastnické právo nebo právo na podnikání nepochybně nemohou být dotčeny tím, že odběratel nebo dodavatel svobodně vstoupí do smluvního vztahu. Spíše se zdá, že dochází ke kolizi určitého zájmu na ochraně dodavatelů před odběrateli. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání, včetně případného omezení smluvních vztahů, je ovšem otázkou, z jakého důvodu má být veřejný zájem na ochraně toliko jedné ze smluvních stran, jestliže nelze objektivně říct, že právě tato je v postavení slabším. Správně by se veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin měl týkat obou smluvních stran. X./b 82. Vláda ve svém vyjádření uvedla, že cílem zákona o významné tržní síle bylo vytvoření systémové ochrany dodavatelů pro případy, kdy je sice odběratel v postavení subjektu s významnou tržní silou, současně však na relevantním trhu nedosáhl dominantního postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže, pročež jeho jednání nelze posoudit jako zneužití dominantního postavení. Dodavatelsko-odběratelské vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů mají podle vlády specifický charakter. Postavení odběratele je vertikálně determinováno skutečností, že k produktům dodavatelů v zásadě existují četné substituty v podobě produktů jiných dodavatelů. Na trhu navíc působí relativně nízký počet odběratelů oproti relativně značnému počtu jejich dodavatelů. Tyto okolnosti vytvářejí tlak na dodavatele a vedou ke zvýhodnění vyjednávací pozice odběratelů, aniž by tím bylo ovlivněno jejich postavení vůči konkurentům, tedy jiným odběratelům. Obchodní řetězce se jako odběratelé vlastně pohybují v jakési „šedé zóně“ mezi absencí tržní síly a dominantním postavením na trhu. Je jich dost na to, aby dominantního postavení nenabyly, na druhé straně ale málo na to, aby se jejich dodavatelé mohli ubránit diktátu obchodních podmínek tím, že by přešli k jinému odběrateli. Tito odběratelé představují pro dodavatele významný distribuční kanál pro dodávku jejich výrobků ke spotřebitelům, což je postavení, které by mohli zneužít. 83. Praxe ukázala, že dodavatelé neměli skutečnou možnost bránit se proti nežádoucím praktikám ze strany obchodních řetězců. Mezi tyto praktiky lze řadit například přenášení obchodního rizika odběratelů na dodavatele, uzavírání smluvních vztahů pod nepřiměřeným nátlakem, svévolné a jednostranné úpravy smluvního vztahu ze strany odběratelů apod. Výrazná nerovnováha ve vyjednávací síle obchodních partnerů může snadno vytvořit prostor pro uplatňování neférových praktik, které nutí slabší smluvní stranu ke spolupráci na hranici ziskovosti či za krajně nevýhodných podmínek. Zatímco obchodní řetězce mají zpravidla vždy na výběr z více dodavatelů obchodovaného zboží, pro řadu výrobců a distributorů potravin je obchodní vztah s daným odběratelem existenční otázkou. Bylo proto nezbytné přijmout speciální zákonnou úpravu těchto vztahů prostřednictvím institutu významné tržní síly. 84. Napadený zákon primárně nechrání individuální právní zájem toho či onoho subjektu. Jeho účelem je ochrana dodavatelů jako celku před nežádoucími praktikami, které by systémově narušovaly dotčené vztahy v oblasti prodeje a nákupu zemědělských a potravinářských produktů. Jde o legitimní cíl, přičemž zvolenou metodu veřejnoprávní regulace pokládá vláda za vhodnou, potřebnou a přiměřenou k jeho dosažení. S ní spojený zásah do některých základních práv a svobod odběratelů s významnou tržní silou obstojí z hlediska jednotlivých kritérií zásady proporcionality. Vzhledem k některým limitům soukromoprávní úpravy, jejíž uplatnění je zde problematické zejména z důvodu informační a mocenské asymetrie a závislosti dodavatele na odběrateli, byla zvolena metoda veřejnoprávní regulace. Nedostatečnost řešení nerovnosti v dodavatelsko-odběratelských vztazích na úrovni soukromoprávní úpravy či etických kodexů je zřejmá a odpovídá vývoji řešení související problematiky na úrovni Evropské unie, kde jsou patrny dlouhodobé tendence k přijetí nezbytných opatření pro zajištění řádného fungování vnitřního trhu. 85. Zákon o významné tržní síle podle vlády není v rozporu s právem odběratelů na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny či jejich právem vlastnit a pokojně užívat majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Jak v minulosti uvedl Ústavní soud (nález sp. zn. III. ÚS 31/97), k pojmovým znakům práva na podnikání patří konkurenční prostředí, jež umožňuje spotřebiteli nebo jinému smluvnímu partnerovi vybírat si soutěžitele s férovým jednáním. Napadený zákon chrání smysl a podstatu práva na podnikání, tedy podnikání ve férovém prostředí. X./c 86. K argumentaci navrhovatelek se vyjádřil také Úřad, který zdůraznil, že veřejnoprávní zásahy do smluvní autonomie a svobody podnikání obecně lze považovat za legitimní. Jedním z oprávněných důvodů pro užití veřejnoprávní korekce je právě zamezení zneužívání silnější vyjednávací pozice jedné strany obchodního vztahu, k němuž v dodavatelsko-odběratelských vztazích dochází ze strany obchodních řetězců používáním nekalých obchodních praktik vůči slabším obchodním partnerům. Ve vztazích mezi podnikateli se obecně uplatňují liberálnější měřítka než pro vztah mezi podnikatelem a spotřebitelem. I v této oblasti právní regulace však lze působením zásady poctivého obchodního styku a zákazu zneužití práva omezit zásadu smluvní volnosti tak, aby stranami uzavřená smlouva odpovídala nějaké formě spravedlnosti, zejména nedokáže-li ji zajistit volné fungování hospodářských sil na daném trhu. Jestliže k pojmovým znakům práva podnikat patří konkurenční prostředí, které umožňuje spotřebiteli vybírat si soutěžitele s férovým jednáním, pak je nezbytná právní úprava, která v situaci tržního selhání pomůže znovuobnovit zdravé konkurenční prostředí. O tom, že novelizace zákona o významné tržní síle provedená zákonem č. 50/2016 Sb. výrazně přispěla k jeho snadnější aplikaci, svědčí konkrétní poznatky ze správních řízení, která Úřad vedl a úspěšně uzavřel v období do září 2017. 87. Problematika zneužívání významné tržní síly je na úrovni Evropské unie dlouhodobě diskutována, přičemž k problému nekalých praktik v dodavatelsko-odběratelských vztazích existuje poměrně bohaté soft law. Ze sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů ze dne 15. 7. 2014 s názvem „Boj proti nekalým obchodním praktikám mezi podniky v rámci potravinového řetězce“ vyplynulo, že tyto praktiky mohou mít škodlivé důsledky pro jednotlivé subjekty potravinářského dodavatelského řetězce, zejména v případě zemědělců a malých a středních podniků. Mohou mít dopad na celé hospodářství Evropské unie a na konečné spotřebitele, neboť se jimi omezuje výběr a přístup k novému a inovativnímu zboží. Jde o překážku pro rozvoj a hladké fungování vnitřního trhu, která může vést k nadměrným nákladům nebo nižším než očekávaným příjmům pro podniky se slabší vyjednávací silou, k nadprodukci a plýtvání potravinami. Současný regulační rámec na úrovni Evropské unie do určité míry již obsahuje některá pravidla zaměřená na potírání nekalých praktik v rámci potravinového řetězce i mimo něj. Stávající nástroje, které lze za tímto účelem v určitých situacích využít, jsou například reforma společné zemědělské politiky, právo ochrany hospodářské soutěže, rámec pro některé obchodní praktiky, zákaz nepřiměřených smluvních podmínek ve spotřebitelských smlouvách, směrnice o obchodním tajemství a další právní předpisy společné pro různá odvětví. O tom, že se snaha o eliminaci nekalých obchodních praktik na úrovni Evropské unie ještě zintenzivnila, svědčí probíhající legislativní proces ohledně nařízení „Omnibus“, které má, zjednodušeně řečeno, posílit pozici některých subjektů na trhu vůči odběratelům jejich zboží povolením výjimky ze zákazu dohod mezi soutěžiteli podle čl. 101 Smlouvy o fungování Evropské unie. 88. Ve způsobu, jakým se nekalé obchodní praktiky řeší na vnitrostátní úrovni, existují podle Úřadu značné rozdíly. Některé členské státy přijaly regulační opatření, ale řada z nich se rozhodla pro samoregulační přístup nebo nepřijala žádná zvláštní opatření a spoléhá na obecné zásady. Členské státy, které se snažily nekalé obchodní praktiky konkrétně řešit v právních předpisech, buď zavedly zvláštní pravidla pro vztahy mezi podnikateli, doplnily své vnitrostátní právo hospodářské soutěže, nebo rozšířily uplatňování směrnice o nekalých obchodních praktikách na vztahy mezi podnikateli. Některé z členských států, jež původně řešily problém těchto praktik prostřednictvím dobrovolných iniciativ, se následně rozhodly k řešení legislativní cestou. Z různorodosti přístupů vyplývá, že míra a druh poskytované ochrany proti nekalým obchodním praktikám, jakož i potenciální donucovací mechanismy závisí na tom, kde je společnost se silným vyjednávacím postavením uplatňující nekalé obchodní praktiky usazena. V situaci, kdy je stále běžnější nakupovat z různých zemí, by to mohlo představovat problém. Kromě toho byly v odpovědích veřejných orgánů na konzultaci k zelené knize oznámeny ojedinělé případy spekulativního výběru jurisdikce, což je praxe, kdy silnější smluvní strana jednostranně stanoví právo členského státu, a tedy i regulační rámec, jímž se smlouva bude řídit, aby se vyhnula vnitrostátním rámcům s přísnějšími opatřeními proti nekalým obchodním praktikám. 89. Představu navrhovatelek o situaci na trhu nákupu a prodeje potravin v České republice, podle níž hrozí, že v důsledku legislativních požadavků na náležitosti smlouvy odběratelé neuzavřou s dodavateli nové smlouvy, označuje Úřad za poněkud zavádějící. Jako příklad lze uvést poměrně častou praktiku, kterou Úřad zjistil v rámci své činnosti, jež spočívá v obchodování na základě smluv například z roku 2003 nebo 2010. Tyto smlouvy jsou stále účinné a jsou doplňovány pouze prostřednictvím dodatků či protokolů nebo nejsou doplňovány vůbec. Zboží ze strany dodavatelů je však dodáváno nepřetržitě, bez ohledu na neexistenci nové smlouvy reflektující změny a požadavky nové právní úpravy. Tato praxe, jež existovala i před přijetím napadeného zákona, je projevem zneužívání tržní síly ze strany obchodních řetězců. V důsledku existence zákonné povinnosti sjednat smlouvy písemně, včetně konkrétních náležitostí, lze ovšem již nyní nesplnění zákonných povinností sankcionovat jako přestupek. 90. Důsledným vymáháním zákona o významné tržní síle podle Úřadu lze zamezit tomu, aby odběratelé bez spravedlivého důvodu zneužívali svou silnější pozici na trhu a uplatňovali nekalé obchodní praktiky. Příkladem může být správní řízení ukončené rozhodnutím Úřadu ze dne 3. 8. 2017 č. j. ÚOHS-S0161/2017-22390/2017/461/MNo (dále jen „rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo“), kterým byla účastníkovi COOP Centrum družstvo uložena povinnost splnit jím přijaté závazky. Úřad se v rámci tohoto řízení zabýval zjištěním, zda účastníku řízení opravdu svědčil spravedlivý důvod k tomu, aby si na svých dodavatelích vynutil plošné snížení cen o 2 %. Úřad přímo oslovil samotného účastníka řízení s tím, aby existenci tohoto spravedlivého důvodu doložil. Vzhledem k tomu, že tak účastník řízení neučinil, nebylo jeho tvrzení o spravedlivém důvodu akceptováno. Místo toho byl učiněn závěr o spáchání správního deliktu a přijetí závazků podle § 6 zákona o významné tržní síle, navržených samotným účastníkem řízení, které mají vést k narovnání vzájemných vztahů a v některých případech dokonce ke kompenzaci způsobené újmy. Ve vyjádření Úřad zmiňuje také své rozhodnutí ze dne 24. 7. 2017 č. j. ÚHOS-S0128/2017/TS-18512/2017/460/MDo ve věci účastníka HRUŠKA, spol. s r. o. (dále jen „rozhodnutí ve věci HRUŠKA, spol. s r. o.“). 91. Pokud jde o otázku, zda by se měl zákon vztahovat na zahraniční subjekty ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o významné tržní síle, důvodem vložení tohoto ustanovení do zákona byla zkušenost Úřadu s fungováním potravinářského sektoru. Poměrně často se totiž stávalo, že dodavatelé byli tlačeni do uzavírání kupních smluv s matkami odběratelů usazenými v jiných státech, aby nemusely být splněny požadavky napadeného zákona. Případně může jít o situace, kdy jsou peněžní prostředky vyváděny do zahraničí. Uvedené ustanovení nyní umožňuje, aby účastníkem správního řízení byl i subjekt, který není usazen v České republice, ani zde nemá zřízenu právnickou osobu, ale účinky jeho jednání mají přímý dopad na území České republiky. 92. Ve vztahu k tvrzením navrhovatelek, že právní řád obsahuje dostatečné prostředky k ochraně před zneužíváním silnějšího postavení, Úřad odkazuje na vyjádření vlády, v němž jsou uvedeny důvody, pro které soukromoprávní úpravu obsaženou v občanském zákoníku nelze považovat za dostatečnou. Také další závěry navrhovatelek ohledně toho, že právní úprava sice počítá se silnými odběrateli, ale již ne se slabými dodavateli, nejsou relevantní. Úřad se při vyhodnocování, zda určitý odběratel disponuje významnou tržní silou, důkladně zabývá rozborem relevantního trhu a postavením odběratele na tomto trhu. Současně hodnotí tržní sílu konkrétních dodavatelů, jakož i to, zda některý z nich nedisponuje natolik významnou vyvažující silou, že by vůči němu odběratel žádnou významnou tržní sílu neměl. 93. Tržní síla, kterou disponují některé obchodní potravinářské řetězce, podle Úřadu představuje mocenskou pozici na trhu a charakterizuje schopnost aktéra prosadit v rámci jednání s jinými aktéry vlastní zájmy i přes jejich odpor. V situaci dokonalé konkurence nemá tuto moc nad trhem žádný soutěžitel, nicméně v případě českého trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje se povaha dodavatelsko-odběratelského vztahu v podstatné míře odvíjí od tržního selhání v podobě oligopsonu, tedy silné koncentrace soutěžitelů na straně poptávky, která s sebou přináší mocenskou asymetrii ve prospěch některých odběratelů. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik ze strany odběratelů dochází ve svébytné formě k vykořisťování druhé strany tržní transakce, která se v rámci obchodního vztahu jeví v porovnání s řetězcem natolik slabá, že nedokáže návrh na uvedená plnění odmítnout. Je tomu tak zejména v důsledku skutečnosti, že obchodní řetězec působí jako tzv. gatekeeper, tedy důležitý distribuční kanál ve vztahu ke konečným spotřebitelům, při jehož ztrátě by došlo k zásadnímu poklesu odbytu zboží dodavatele. 94. Úřad nevyvrací tezi, že vyjednávací síla v České republice je jedna z nejslabších v Evropě a že na lokální úrovni panuje mezi obchodníky značná konkurence. Je však nutné si uvědomit, že předmětem zájmu Úřadu i zákona není soutěž mezi jednotlivými obchodními řetězci, tedy trh maloobchodního prodeje potravin orientovaný na spotřebitele, nýbrž vztah dodavatelů a odběratelů, tedy trh nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje v České republice. To, co je zákonem chráněno a trestáno, je smluvní vztah mezi odběratelem a dodavatelem a zákaz uplatňování nekalých obchodních praktik v jeho rámci. Tvrzení navrhovatelek o jedné z nejslabších koncentrací v Evropě nevypovídá nic o tom, že navzdory nízké koncentraci je relevantní trh v České republice postižen tržním selháním v podobě již zmíněného oligopsonu. Na trhu existuje přibližně 11 subjektů, jejichž tržní síla je natolik veliká, že mohou zneužívat svou vyjednávací pozici. Skutečnost, že míra koncentrace trhu se může ještě zvětšovat, tedy že v budoucnu by jej mohlo ovládnout pouze 5 subjektů, neznamená, že není potřeba regulativního zásahu ze strany státu. 95. Jakkoliv lze uznat, že velcí dodavatelé či dodavatelé s exkluzivním zbožím mají lepší vyjednávací pozici s obchodními řetězci, tato skutečnost nevyvrací fakt, že malí a střední dodavatelé jsou naopak pod velkým tlakem a vyjednat si nemohou zpravidla vůbec nic. Úřadu bylo při jeho vlastním dotazování se na situaci na trhu několikrát sděleno (a to i velkými dodavateli), že se dodavatelé při vyjednávání smluvních podmínek zaštiťují právě zákonem o významné tržní síle a Úřadem a že existence napadené právní úpravy jim dává do rukou silný nástroj v boji s obchodními řetězci. Na straně malých a středních dodavatelů, jednoduše řečeno, žádná svobodná vůle vstoupit do smluvního vztahu s obchodním řetězcem neexistuje. Celá situace je o tom, zda malý nebo střední podnikatel dokáže navzdory tristním podmínkám vyprodukovat zboží a dodat je do obchodního řetězce tak, aby dodržel veškeré smluvní podmínky, byl schopen zaplatit všechny fiktivní a zbytečné bonusy za většinou neexistující služby a navzdory tomu všemu byl stále rentabilní. Jestliže se takovému podnikateli podaří tímto způsobem udat větší část své produkce (u některých může jít i o její třetinu), pak se jednoduše riziko rozvázání smluvního vztahu s odběratelem stává reálnou existenční hrozbou. Zlehčování situace a úvahy o tom, že každý z dodavatelů může změnit svého odběratele, jsou zcela mimo realitu. X./d 96. Navrhovatelka b) vytýkala již vyjádření vlády, že neoperuje žádnými relevantními empirickými údaji, které by opodstatňovaly nezbytnost chránit slabší stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů přijatým způsobem. Ve prospěch zákona nesvědčí ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu, v jejímž rámci byla pravomocně ukončena pouze čtyři řízení. Dvě rozhodnutí byla zrušena krajským soudem, dvě řízení byla zastavena. Neexistovalo žádné rozhodnutí, na jehož základě by byla někomu pravomocně uložena pokuta. Uvedený nedostatek empirických argumentů neodstranil ani Úřad, jenž ve prospěch závěru o potřebnosti a vhodnosti napadeného zákona odkázal toliko na svá rozhodnutí ve věcech COOP Centrum družstvo a H R U Š K A, spol. s r. o. Řízení v obou věcech byla ukončena v prvním stupni smírně, neboť tyto subjekty navrhly a Úřad přijal závazky k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 zákona o významné tržní síle. Došlo tak k zastavení řízení bez prokázání viny na straně účastníka, jehož motivací pro takovýto postup mohlo být ušetření nákladů řízení. Příslušná zjištění Úřadu a jejich odůvodnění nepodléhala ani rozkladové a ani návazné soudní kontrole. Zmíněná řízení proto mají jen mizivou vypovídací hodnotu ohledně skutečné situace v oblasti, kterou napadený zákon reguluje. Ve své podstatě pouze potvrzují, že zákon lze v určitých situacích použít. 97. Závěr o ústavní konformitě napadeného zákona lze podle navrhovatelky b) jen stěží vyvozovat ze skutečnosti, že daná problematika je diskutována a analyzována na úrovni Evropské unie. Pokud by měly být takové argumenty relevantní, setřela by se hranice mezi platným právem a úvahami de lege ferenda, tedy mezi závaznými platnými prameny práva a pravidly, která možná budou v budoucnu platit. Právo Evropské unie v tuto chvíli k problematice regulované zákonem o významné tržní síle zjevně nic neříká. Případná unijní legislativa je teprve ve fázi zrodu, konsenzus ovšem zjevně chybí. 98. Úřad obhajuje potřebnost a vhodnost napadeného zákona odkazy na další vnitrostátní a unijní regulatorní nástroje omezující smluvní volnost, jakou jsou například zásada poctivého obchodního styku a zákaz zneužití práva. Tyto nástroje jsou podle navrhovatelky b) z pohledu omezení ústavně zaručených práv a svobod méně invazivní než zákon o významné tržní síle. Na rozdíl od tohoto zákona nejsou ani selektivní. To však neznamená, že existující regulace (zejména zákon o ochraně hospodářské soutěže, zmíněné soukromoprávní instituty) dokládá potřebnost a vhodnost přísnější regulace provedené zákonem o významné tržní síle. Tento názor Úřadu není podpořen žádnými dostatečně průkaznými empirickými zjištěními. Navrhovatelka b) doložila, že český maloobchodní trh vykazuje jednu z nejnižších úrovní koncentrace v Evropské unii. Přitom ani řada členských států, v nichž je s ohledem na vyšší koncentrovanost trhu riziko tržního selhání vyšší, ke speciální právní úpravě dodavatelského řetězce potravin nepřistoupila. Veřejnoprávní úprava výrazně omezující základní práva a svobody tedy není objektivně potřebná. Je zřejmé, že sledovaného cíle mnohé státy dosahují jinými prostředky bez nutnosti přijetí takové úpravy. Nelze se domnívat, že by státy, které speciální legislativu nepřijaly, byly k dané problematice lhostejné. Mnohem pravděpodobnější je, že existují jiné obecné nástroje, které danou problematiku řeší. 99. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce tzv. objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá. X./e 100. Ústavní soud konstatuje, že zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle je součástí zákonem stanovených povinností odběratele při podnikání v oblasti nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů. Z hlediska ústavně zaručených základních práv a svobod jde o omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny v uvedené oblasti, jehož podstatou je povinnost odběratele zdržet se v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů některých jednání. V této části nálezu se Ústavní soud zabýval námitkou navrhovatelek směřující proti vymezení zákazu zneužití významné tržní síly jako veřejnoprávní povinnosti, která je současně skutkovou podstatou přestupku. Základní otázka spočívá v tom, zda takto konstruovaný zákaz již ve svém principu nepředstavuje nepřípustné omezení práva podnikat, tedy zda nelze obecně zpochybnit legitimitu cíle tohoto zákazu a potřebu zvolené veřejnoprávní regulace s ohledem na jiné možnosti právní úpravy. Pakliže by z těchto důvodů šlo o nepřípustné omezení, byla by tím dána neústavnost také všech dílčích vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle. V případě nedůvodnosti této námitky by takovýto zákaz sice v obecné rovině obstál, Ústavní soud by však musel přezkoumat jednotlivá jeho dílčí vymezení, neboť každé z nich je ve své podstatě samostatným omezením práva podnikat a je třeba je posoudit zvlášť. 101. Podstatou a smyslem práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny je - obdobně jako v případě práva na výběr povolání a přípravu k němu či práva vykonávat jinou hospodářskou činnost – svoboda jednotlivce zvolit si a realizovat způsob, jakým si bude zajišťovat prostředky pro své potřeby [nález ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)]. Právo podnikat zaručuje každému, aby vykonával výdělečnou činnost samostatně na vlastní účet a odpovědnost za účelem dosažení zisku. Toto základní právo je svou povahou svobodou, a tudíž v případě absence zákonné úpravy by výkon výdělečné činnosti byl realizací obecné svobody činit vše, co není zákonem zakázáno podle čl. 2 odst. 3 Listiny. Zároveň však platí, že zákonodárce je oprávněn jej omezit, přičemž stanoví-li v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, pak se jednotlivec může domáhat tohoto práva jen v jejich rámci. Jak vyplývá z čl. 41 odst. 1 Listiny, práv uvedených v čl. 26 Listiny se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. 102. Zákonodárce má široký prostor nejen při vymezení účelu či cíle, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho realizace. Zákonodárce může právo podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny omezit za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem. Posouzení potřebnosti takovéhoto omezení pro ten který segment výdělečné činnosti je svou povahou politickým rozhodováním o hospodářských otázkách, k němuž je povolán právě demokraticky zvolený zákonodárce. Zahrnutí základních práv podle čl. 26 Listiny do výčtu podle čl. 41 odst. 1 Listiny nicméně neznamená, že by se ve vztahu k nim neuplatnily základní ústavní požadavky ve vztahu k omezení základních práv a svobod, včetně těch, jež vyplývají z principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny musí být při používání ustanovení o mezích těchto základních práv šetřeno jejich podstaty a smyslu. 103. Uvedená východiska zohledňuje Ústavní soud ve své ustálené rozhodovací praxi v rámci testu rozumnosti [srov. nález ze dne 5. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. 4. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález ze dne 22. 10. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 19/13 (N 178/71 SbNU 105; 396/2013 Sb.), body 50 a 51], jejž používá pro posouzení ústavnosti omezení hospodářských a sociálních práv. Tento test sestává z několika kroků, jimiž jsou a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu, b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. 104. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak v testu rozumnosti nepokračuje a posuzované omezení základního práva posuzuje v testu proporcionality, který standardně slouží k přezkumu ústavnosti zásahů do základních práv a svobod. V tomto testu Ústavní soud hodnotí a) legitimnost cíle, tedy zda omezení základního práva sleduje ústavně aprobovaný cíl, b) vhodnost zásahu neboli jeho způsobilost k dosažení sledovaného cíle (požadavek vhodnosti), c) potřebnost zásahu z hlediska toho, zda sledovaného cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a d) přiměřenost zásahu v tom smyslu, zda zákonem vyjádřený zájem na dosažení sledovaného cíle při celkovém posouzení převáží nad zájmem jednotlivce, aby nebylo zasaženo do jeho základního práva (požadavek proporcionality v užším smyslu). 105. Podmínky a omezení výkonu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny se mohou vztahovat jednak k samotnému oprávnění vykonávat určité povolání nebo činnost, kdy budou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny v zásadě vždy [např. nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)], jednak ke způsobu, jakým má být vykonáváno určité povolání nebo činnost [např. nález ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.)]. Umožňuje-li zákon jednotlivci výkon určité výdělečné činnosti, související úprava tohoto výkonu ve svém celku nesmí znamenat překážku toho, aby mohl být naplněn hlavní účel takovéto činnosti. Tím není řečeno, že by tento jednotlivec měl mít zaručeno právo na zisk. Rozsah zákonem stanovených povinností, jimž musí dostát, by však neměl předem vylučovat možnost dosažení zisku (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13). 106. Ústavní soud se již samostatně nezabýval otázkou namítaného zásahu do vlastnického práva odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V rozsahu, ve kterém se samotný zákaz zneužití významné tržní síly dotýká tohoto práva v podobě omezení dispozice s věcmi ve vlastnictví odběratelů, jde právě o stanovení podmínek a omezení podnikání podle čl. 26 odst. 2 Listiny, pročež je tyto zásahy nutno posoudit právě z hledisek přípustnosti mezí tohoto základního práva, jež se jako zvláštní právní úprava uplatní přednostně před ochranou práva vlastnického. X./f 107. Uvedená východiska byla významná i pro vlastní posouzení souladu § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z hlediska souladu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, které Ústavní soud provedl za použití testu rozumnosti. V této souvislosti neshledal žádné skutečnosti, které by opodstatňovaly závěr o tom, že se zákaz zneužití významné tržní síly dotýká podstaty a smyslu práva podnikat, jak byly vymezeny v předchozí části tohoto nálezu (bod 101 tohoto nálezu). Takovéto skutečnosti se nepodávají ani z podání navrhovatelek či vyjádření vlády nebo Úřadu. Dále se proto Ústavní soud zabýval navrhovatelkami namítaným nedostatkem legitimního cíle tohoto zákazu a nepotřebností (zbytečností) zvolené veřejnoprávní regulace vůči jiným možnostem právní úpravy. 108. Obdobně jako v jiných oblastech podnikání musí dodavatelé potravin řešit způsob, jakým se jimi nabízené potraviny dostanou ke spotřebitelům. Mohou jim je prodávat přímo nebo k tomu využít služeb jiných podnikatelů. Výběr vhodné varianty řešení musí učinit každý dodavatel tak, aby nalezl optimální řešení pro svůj podnikatelský záměr. Uplatní se zde standardní tržní mechanismy. Dodavatel se po vyhodnocení všech relevantních skutečností může rozhodnout vstoupit do smluvních vztahů s určitým odběratelem či odběrateli. Takto vzniklé dodavatelsko-odběratelské vztahy jsou založeny na smluvní svobodě jejich účastníků. 109. Dodavatelé a odběratelé nejsou soutěžiteli na stejném trhu. Dodavatelé působí na jednotlivých trzích potravin podle toho, jaký konkrétní druh potraviny nabízejí. Odběratelé zase podnikají na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje, přičemž potraviny nakupují obvykle od dodavatelů působících na více těchto trzích. Prostřednictvím odběratelů se spotřebitelům zjednodušuje koupě potravin různých dodavatelů, neboť jsou nabízeny na jednom místě (typicky v maloobchodních prodejnách) v rámci celého sortimentu potravin. Závisí na vzájemném ujednání, zda a za jakých podmínek dodavatelé budou moci využít k prodeji jimi dodávaných potravin spotřebitelům prodejní místa odběratelů. 110. Přestože samotní odběratelé, nevyplývá-li z předmětu jejich podnikání něco jiného, nejsou soutěžiteli na trzích jednotlivých druhů potravin, jejich činnost z povahy věci ovlivňuje, jaké mají na těchto trzích postavení dodavatelé. Význam tohoto vlivu se přitom liší v rámci každého dodavatelsko-odběratelského vztahu. Dodavatel, který má na trhu určité potraviny dominantní postavení či jinou specifickou výhodu (například značka jím dodávaných potravin je všeobecně známá a populární mezi spotřebiteli), bude mít ve vztahu k jednotlivým odběratelům jinou vyjednávací pozici než dodavatel, jehož podíl na relevantním trhu potraviny je malý a jímž nabízené potraviny jsou z hlediska preferencí spotřebitelů lehce zaměnitelné s potravinami jiných dodavatelů. Zatímco v prvním případě bude mít odběratel sám vlastní zájem na tom, aby s ohledem na poptávku spotřebitelů nabízel právě konkrétní potravinu, ve druhém případě bude mít široký prostor zvolit si z nabídek potravin jednotlivých dodavatelů jen některé. Všechny tyto skutečnosti ovlivňují vyjednávací sílu dodavatelů i odběratelů při vzájemných jednáních. 111. Účelem zákona o významné tržní síle je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod. Problém se týká zejména některých praktik obchodních potravinových řetězců. Jde například o jejich schopnost působit na dodavatele způsobem, že tito jsou s ohledem na jejich slabší postavení fakticky nuceni poskytovat odběratelům různá peněžitá plnění, zpětně snižovat cenu, za kterou odběratelům dodávají potraviny, nebo se dodatečně přizpůsobovat jiným nevýhodným podmínkám, ačkoliv pro to neexistuje žádný spravedlivý důvod. Následkem těchto praktik může být vzhledem k souvisejícím nákladům na straně dodavatelů jednak zhoršení jejich postavení na relevantním trhu potravin, jednak narušení jejich schopnosti dodávat své zboží, a tím omezení výběru na straně spotřebitelů. O tom, že nejde jen o domácí problém, svědčí zájem nalézt řešení i na úrovni Evropské unie, jehož výsledkem je nově přijatá směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 ze dne 17. 4. 2019 o nekalých obchodních praktikách mezi podniky v zemědělském a potravinovém řetězci [dále jen „směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633“], k jejíž transpozici do právních řádů členských zemí by mělo dojít do 1. 5. 2021. 112. V odstranění uvedených praktik tak lze spatřovat legitimní cíl omezení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Napadeným zákonem stanovená pravidla zakazující některá jednání odběratelů v dodavatelsko-odběratelských vztazích jsou vedena zájmem na zajištění poctivého obchodního styku a ochrany slabší strany. V širších souvislostech, byť nikoliv přímo, lze za sledovaný cíl považovat i zajištění fungování hospodářské soutěže na trzích zemědělských nebo potravinářských produktů. 113. V obecné rovině lze posoudit i námitky navrhovatelek rozporující potřebnost předmětné úpravy (ve smyslu její účelnosti, a nikoliv její šetrnosti vůči základnímu právu, do něhož je zasahováno, jak je tomu při provádění testu proporcionality), ať už s ohledem na již existující omezení vyplývající z občanského zákoníku a zákona o ochraně hospodářské soutěže, nebo s ohledem na tvrzení o nízké vyjednávací síle obchodních řetězců a nízké koncentraci maloobchodního trhu v České republice ve srovnání s jinými zeměmi Evropské unie. Tyto námitky jsou v podstatě věcným zpochybněním napadeného zákona, přičemž v rovině ústavněprávní přichází v úvahu jejich posouzení pouze z hlediska posledního kroku testu rozumnosti, zejména zda nejde o řešení svévolné či zjevně nezpůsobilé dosáhnout sledovaného cíle. 114. Ústavní soud nemůže přezkoumávat § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle z toho hlediska, zda by pro dosažení účelu tohoto zákona postačilo ponechání dosavadní soukromoprávní či veřejnoprávní úpravy. Neplyne-li z ústavního pořádku něco jiného, zákonodárce má široký prostor k úvaze nejen při vymezení účelu, jehož má být stanovením podmínek či omezení pro výkon podnikání nebo jiné hospodářské činnosti podle čl. 26 odst. 2 Listiny dosaženo, ale také při výběru konkrétního prostředku jeho dosažení, včetně toho, zda upřednostní úpravu soukromoprávní, nebo veřejnoprávní, případně jejich kombinaci. 115. Jakkoliv lze připustit, že zákaz zneužití významné tržní síly vyplývá - třeba i jen částečně - již z jednotlivých ustanovení občanského zákoníku (srov. zásadu poctivého obchodního styku podle § 7 a 1801 občanského zákoníku nebo zákaz zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany podle § 433 občanského zákoníku), napadená zákonná úprava jej konkretizuje a současně jej stanoví jako veřejnoprávní povinnost, jejíž porušení je přestupkem. Nejde tedy o duplicitu zákonné úpravy. 116. Zákaz zneužití významné tržní síly se zároveň nekryje ani se zákazem zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. V tomto ohledu Ústavní soud přisvědčil argumentaci vlády a Úřadu, že ke zneužití významné tržní síly může dojít i ze strany odběratelů, kteří nemají dominantní postavení na trhu nákupu a prodeje potravin. Tržní síla odběratelů se vůči dodavatelům projevuje již tím, že může v podstatné míře ovlivňovat jejich schopnost uvádět na trh jejich výrobky. Řada z nich je totiž nabízena spotřebitelům právě prostřednictvím odběratelů. Zákaz zneužití významné tržní síly navíc neupravuje soutěž mezi jednotlivými odběrateli, nýbrž vztahy mezi odběrateli a dodavateli. Existence zákona o ochraně hospodářské soutěže nijak nezpochybňuje účel zákazu zneužití významné tržní síly a v podstatě nemá vliv na to, zda tento zákaz obstojí nebo neobstojí jako ústavně konformní omezení práva podnikat. 117. Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit zákaz zneužití významné tržní síly ani z toho hlediska, zda jeho stanovení bylo dostatečným způsobem opodstatněno empirickými údaji o vyjednávací síle či míře koncentrace odběratelů působících v České republice. Posouzení ústavnosti napadeného zákona má zodpovědět otázku, zda jím stanovené povinnosti v abstraktní rovině obstojí jako přípustný zásah do základních práv a svobod. Součástí tohoto posouzení však není a ani nemůže být úvaha o tom, zda aktuální společenské poměry skutečně vyžadovaly přijetí zákazu zneužití významné tržní síly. K takovéto úvaze je povolán výlučně zákonodárce v rámci svého politického rozhodnutí, zda přijme či zamítne určitý návrh zákona. 118. Hledání optimální regulace je často ovlivněno nutností přijmout řešení určitého aktuálního problému v konkrétním čase za konkrétních okolností. V těchto případech přitom není možné s jistotou předvídat veškeré pozitivní i negativní dopady této regulace najednání jejích adresátů. Ke zvážení všech těchto aspektů slouží především parlamentní projednání návrhu zákona a v jeho rámci konfrontace odlišných názorů ohledně potřebnosti v něm obsažené úpravy. Právě zákonodárce měl - a to třeba i s přihlédnutím k údajům zmíněným navrhovatelkami - posoudit potřebnost přijetí napadeného zákona, přičemž ji mohl spatřovat jak v nutnosti reakce na dlouhodobé používání nežádoucích obchodních praktik ze strany odběratelů, tak i jen v zájmu na prevenci používání těchto praktik, aniž by v tomto směru byl dosavadní stav jakkoliv alarmující. Závěr zákonodárce o potřebnosti (ve smyslu účelnosti) přijetí zákona o významné tržní síle, respektive v něm obsaženého zákazu, je tak nutno vnímat jako jeho politické rozhodnutí, které Ústavní soud není oprávněn přehodnocovat. 119. Ústavnost zákazu zneužití významné tržní síly nezpochybňuje ani dosavadní rozhodovací praxe Úřadu či správních soudů, jež je nastíněna v podáních účastníků řízení, respektive Úřadu jako amici curiae. Skutečnost, že doposud bylo zahájeno a vedeno jen několik řízení podle zákona o významné tržní síle, z nichž část byla skončena zastavením řízení za současného přijetí závazků k odstranění závadného stavu podle § 6 odst. 2 tohoto zákona, sama o sobě nevypovídá o nezpůsobilosti předmětného zákazu vést k dosažení jím sledovaného cíle ani o absenci vlivu tohoto zákona na jednání jednotlivých odběratelů. Vlastní posouzení, do jaké míry je v tomto ohledu stávající zákonná úprava efektivní a zda ve výsledku skutečně přináší sledovaný účel, nebo zda by z těchto hledisek neměla být změněna nebo zrušena, nenáleží Ústavnímu soudu, nýbrž zákonodárci. 120. Pakliže tedy navrhovatelky namítají v obecné rovině nepotřebnost (zbytečnost) zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, jejich argumentace není způsobilá odůvodnit závěr o neústavnosti těchto ustanovení pro rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. XI. 121. Zákaz zneužití významné tržní síly, jenž je vyjádřen v § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, je podle navrhovatelek rovněž v rozporu s principem rovnosti před zákonem podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 14 Úmluvy. Týká se totiž pouze jednoho hospodářského odvětví a v jeho rámci ukládá povinnosti jen odběratelům s významnou tržní silou, a nikoliv také dodavatelům s významnou tržní silou. Vůči obratovému kritériu podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle je zase namítáno, že zakládá nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců, která má být v rozporu s právem Evropské unie. XI./a 122. Navrhovatelky tvrdí, že napadený zákon se bez objektivního důvodu vztahuje jen na úzký sektor maloobchodního prodeje potravinářského zboží, v jehož rámci zakazuje některá smluvní ujednání, která jsou v jiných odvětvích hospodářství (například ve stavebnictví, přepravě nebo zasílatelství) obvyklá a povolená. Dále jsou přesvědčeny o nesouladu zákazu zneužití významné tržní síly s principem rovnosti před zákonem a zákazem diskriminace, neboť neexistuje legitimní důvod, pro který by mělo být připuštěno odlišné zacházení mezi odběrateli s významnou tržní silou a dodavateli s významnou tržní silou. Jestliže zákon nově formuluje jen správní delikty odběratelů, jde o tzv. axiologickou mezeru v zákoně. Navrhovatelky připouští, že existuje veřejný zájem na regulaci podnikání v oblasti prodeje potravin. Je však již otázkou, z jakého důvodu se má tento veřejný zájem týkat jen ochrany jedné ze smluvních stran, o níž ani nelze objektivně říct, že je vždy v postavení slabším. Správně by se měl týkat obou smluvních stran. V České republice je podle odborné literatury vyjednávací síla řetězců jednou z nejslabších v Evropě. V ekonomické realitě navíc nemůže obstát závěr, že významná tržní síla odběratele, u níž jde o slabší míru dominance, může přebít skutečnou dominanci (či monopolní postavení) dodavatele. Původně měl návrh novely zákona dopadat i na dodavatele s významnou tržní silou, na vládní úrovni však došlo - v rozporu se stanoviskem Legislativní rady vlády - bez jakéhokoliv odůvodnění k takové jeho změně, že se na dodavatele dále nevztahoval. 123. Zákon o významné tržní síle podle navrhovatelek nepřípustně rozlišuje mezi jednotlivými odběrateli. Definice významné tržní síly je natolik neurčitá, že v praxi lze zákon vztáhnout jen k těm odběratelům, kteří splňují právní domněnku vyjádřenou obratovým kritériem podle § 3 odst. 4 napadeného zákona, podle níž má významnou tržní sílu odběratel, jehož obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky přesáhne 5 mld. Kč za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Předmětná domněnka ovšem působí i nepřímo diskriminačně vůči zahraničním obchodním řetězcům. Čeští maloobchodní prodejci (s výjimkou některých společností) totiž s vysokou pravděpodobností nesplňují uvedené podmínky. To, že jde o účel zákona, měli v průběhu projednávání zákona č. 50/2016 Sb. potvrdit i předseda Úřadu Ing. Petr Rafaj a poslanec Ing. Milan Urban. 124. Uvedený diskriminační účinek zakládá nesoulad zákona se Smlouvou o fungování Evropské unie a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. 12. 2006 o službách na vnitřním trhu. Navrhovatelky zdůrazňují, že Komise v minulosti posuzovala obdobnou zákonnou úpravu obsaženou v někdejším slovenském zákonu o obchodních řetězcích (zákon č. 358/2003 Z. z. o obchodných reťazcoch), jež byla rovněž založena na obratovém kritériu. Komise tehdy jednoznačně konstatovala porušení pravidel volného pohybu. Další rozpor s právem Evropské unie, jakož i s cíli, o které v této oblasti Komise usiluje, byl shledán v tom, že napadený zákon nezajišťuje rovnou a spravedlivou soutěž pro všechny korporace, a nepřispívá tak k lepšímu fungování evropských trhů. Jeho jednostranný přínos lze spatřovat jen ve vztahu k dodavatelům zboží obchodním řetězcům, i to však jen zdánlivě. Skryté poskytování výjimek pro některé subjekty totiž narušuje hospodářskou soutěž a otevírá prostor pro vznik monopolů. Zákon přináší novou regulatorní zátěž bez odpovídajícího přínosu pro národní legislativu a konkurenceschopnost a lze v něm spatřovat další projev tzv. gold-platingu (tj. nežádoucího rozšiřování obsahu směrnic při jejich implementaci do národního práva), jehož negativními vlivy na podnikatele se Komise dlouhodobě zabývá. Navrhovatelkám není známo, že by úmysl přijmout novelu zákona o významné tržní síle byl Komisi notifikován. XI./b 125. Vláda se vyjádřila k jednotlivým námitkám navrhovatelek ohledně údajného diskriminačního charakteru napadeného zákona, jež směřovaly do tří hlavních oblastí. Předně nesouhlasí s tím, že k diskriminaci dochází úzkým sektorovým zaměřením působnosti zákona, jehož objektem jsou pouze dodavatelsko-odběratelské vztahy v potravinářském maloobchodu. Z pohledu vlády představuje tato právní úprava specifický nástroj ochrany vzájemných vztahů mezi dodavateli a odběrateli, a to s ohledem na specifičnost subjektů, jichž se tato úprava týká. Vláda je přesvědčena o potřebnosti veřejnoprávní úpravy dodavatelsko-odběratelského řetězce v dané oblasti. Na existenci regulace prostřednictvím napadeného zákona je dostatečný veřejný zájem. Do budoucna nicméně nelze vyloučit rozšíření působnosti zákona na další sektory výroby či služeb, ve kterých by se mohly projevovat stejné vztahy jako mezi dodavateli a odběrateli potravin. Doposud však nebyly k dispozici jednoznačné a dostatečné doklady o tom, že by se zneužívání významné tržní síly zásadním způsobem projevovalo i v jiných hospodářských odvětvích. 126. Druhá oblast námitek se týká toho, že napadený zákon postihuje jen jednu stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů. Vláda zde vychází z vyjádření předsedy Úřadu, které reflektuje výkon dozorové kompetence Úřadu nad dodržováním zákona a podle něhož jsou uvedené vztahy dost nevyvážené a dochází ke zneužívání postavení některých odběratelů, a nikoliv dodavatelů. Napadený zákon tudíž reguluje chování a postihuje jen ty subjekty na trhu, které své postavení a vyjednávací sílu zneužívají. Podle vlády nelze přisvědčit tvrzení, že významná tržní síla odběratele je považována za jakousi slabší formu dominance na relevantním trhu nákupu, která přebíjí skutečnou dominanci dodavatele na relevantním trhu prodeje. Takové závěry je nutno odmítnout s poukazem na možný restriktivní výklad § 3 napadeného zákona, podle něhož se věcná působnost tohoto zákona nevztahuje na případy, kdy se dodavatel odběratele s významnou tržní silou nachází v dominantním postavení podle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže. 127. Podstatou třetí oblasti námitek je tvrzená nerovnost a diskriminace, jež se má projevovat tím, že napadený zákon cílí, byť nikoliv výslovně, na zahraniční obchodní řetězce. Za diskriminační je považováno již samotné vymezení významné tržní síly za pomoci obratového kritéria. Vláda ale tyto námitky odmítá. Napadený zákon sám o sobě neobsahuje žádné kritérium, na jehož základě by se uplatnil pouze na zahraniční subjekty. Ochrana dodavatelů, jakožto cíl sledovaný předmětnou legislativní úpravou, může být právně aprobovatelná jen v případech, kdy odběratel disponuje takovou vyjednávací silou, která mu umožňuje vynutit si jednostranně výhodnější podmínky. Logicky zde tedy musí existovat určitý potenciál ke zneužití vyjednávací síly odběratele. Zákon o významné tržní síle toto reflektuje v § 3 odst. 4 stanovením vyvratitelné právní domněnky existence významné tržní síly u subjektů, které překročí určitou výši obratu. Tento zákon se ale vztahuje i na odběratele, jejichž pozice odpovídá kritériím popsaným v § 3 odst. 2 napadeného zákona, aniž by dosahovali uvedeného obratu. Obratové kritérium existence významné tržní síly je nutno pojímat jako vyvratitelnou právní domněnku a nelze je bez dalšího použít pro stanovení subjektů, které podléhají regulaci. Podstatné je posouzení síly jejich vyjednávací pozice vzhledem k dodavatelům, což ovšem znamená, že zde nelze dovozovat žádný diskriminační charakter. Vláda nakonec uvádí, že míra případné diskriminace musí být poměřována vzhledem k zájmu, který zákon chrání. To, že zákon stanovil pro jednu skupinu odběratelů více povinností, ještě neznamená jeho rozpor s ústavním pořádkem. Určující je, zda je takovýto diskriminační účinek vyvážen veřejným zájmem a zda je výsledku možné dosáhnout s co nejmenšími zásahy do práv dotčených subjektů. XI./c 128. Úřad se k jednotlivým námitkám vyjádřil tak, že zákon o významné tržní síle nevytváří žádnou diskriminaci, a to ani mezi dodavateli a odběrateli, ani mezi odběrateli navzájem. Při zjišťování, zda odběratel disponuje významnou tržní silou, je Úřad povinen vymezit relevantní trh a zkoumat pozici odběratele na tomto trhu, což činí podle § 3 odst. 2 napadeného zákona při zohlednění struktury trhu, překážky vstupu na trh a finanční síly. Jestliže by zjistil, že některý z dodavatelů disponuje vyvažující silou, pro kterou si vůči němu odběratel není schopen vynutit výhodu, pak ve vztahu mezi takto silným dodavatelem a odběratelem nelze konstatovat zneužití významné tržní síly. 129. Základ pro konstatování, zda má ten či onen odběratel potravin na relevantním trhu významnou tržní sílu, a tedy i určitou zvláštní odpovědnost ve vztahu ke svým dodavatelům, podává zákonná definice významné tržní síly. Její součástí je podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle také vyvratitelná domněnka její existence, založená na obratu dosaženém za prodej potravin a služeb s tím souvisejících, která je doplněna o demonstrativní výčet kritérií, jejichž prostřednictvím lze danou domněnku vyvrátit. Neplatí, že tato domněnka je vyvratitelná jen zdánlivě. Zvláštní odpovědností podle zákona o významné tržní síle ale může oplývat i odběratel, který nedosáhl stanovené hranice obratu, avšak po zhodnocení dodatečných kritérií existence významné tržní síly podle § 3 odst. 2 napadeného zákona vyšlo na základě shromážděných podkladů najevo, že je dostatečně silný na to, aby byl schopen vynutit si vůči dodavatelům potravin nespravedlivou výhodu. Skutečnost, že se Úřad vážně zabývá těmito dalšími kritérii sloužícími k potvrzení či vyvrácení domněnky významné tržní síly, plyne i z rozhodnutí ve věci COOP Centrum družstvo, na které Úřad odkazuje. Bez přezkoumání a vyhodnocení těchto kritérií by Úřad nemohl učinit závěr, že určitý odběratel disponuje významnou tržní silou a že se dopustil správního deliktu. 130. Mezi subjekty, které teoreticky (jen podle výše obratu) mohou podléhat zákonu o významné tržní síle, spadají podle Úřadu obchodní řetězce Kaufland, Ahold, Tesco, Lidl, Penny Market, Makro, Globus, Billa, JIP východočeská, COOP Centrum družstvo, HRUŠKA a COOP Morava. Již s ohledem na tento výčet Úřad nemůže přisvědčit námitce, podle níž se zákon o významné tržní síle diskriminačně vztahuje jen na zahraniční obchodní řetězce, neboť dopadá i na obchodní řetězce čistě národní. To, zda opravdu všechny z nich disponují významnou tržní silou, je záležitostí podrobného dokazování v rámci příslušných správních řízení. Větší počet zahraničních subjektů není dán obratovým kritériem, ale jinými okolnostmi, mezi něž patří globalizace a volný trh v rámci Evropské unie. Úřad hodnotí pozitivně, že v České republice existují natolik velké národní řetězce, že mohou i jen v omezené míře konkurovat nadnárodním společnostem. V důsledku uplatňování nekalých obchodních praktik však může dojít k situaci, kdy národní obchodní řetězce budou z trhu vytlačeny a nahrazeny pouze zahraničními řetězci. Regulace nekalých obchodních praktik je zjevně potřebná nejen pro kultivaci smluvních vztahů mezi odběrateli a dodavateli, ale rovněž pro zachování menší míry koncentrace trhu na straně odběratelů a větší nabídky a vyšší kvality služeb pro spotřebitele. XI./d 131. Ačkoliv navrhovatelka b) vítá přístup Úřadu, podle něhož se napadený zákon neuplatní ve vztazích odběratelů, kteří mají významnou tržní sílu, s velkými, často dominantními dodavateli potravin, takovýto výklad jde dalece za doslovné znění tohoto zákona. Zejména konstrukce objektivní významné tržní síly podle § 3 odst. 1 zákona o významné tržní síle s takovýmto korektivem nepočítá. S tím pak souvisí i tvrzení Úřadu, že ve své rozhodovací praxi údajně vždy důkladně zkoumá, zda neexistují skutečnosti, které by mohly vyvrátit domněnku podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle. Z bližších analýz této rozhodovací praxe se totiž podává, že takový přezkum neopouští formální rovinu. Ve skutečnosti neexistují žádné rozumné prostředky, jimiž lze vyvrátit působení této domněnky nebo prokázat, že odběratel není schopen si nespravedlivou výhodu vynucovat. K praktickému vyvrácení uvedené domněnky dosud nikdy nedošlo. Úřad přitom přistupuje k vymezování potravinového trhu jako celku. Předpokládá, že obchodním řetězcům nezáleží například na tom, zda budou místo soli od dodavatelů odebírat, a tedy i prodávat spotřebitelům, mléčné výrobky. Tento do značné míry absurdní přístup má za následek, že obchodní řetězce se v analýzách Úřadu vždy zdánlivě jeví jako silnější subjekt, a to i v porovnání s dodavateli, kteří jsou na svém produktovém trhu dominantní. Omezené použití zákona ze strany Úřadu neumožňuje podrobit správnost takového postupu soudnímu přezkumu, nicméně o jeho správnosti lze skutečně pochybovat. V praxi Úřad zřejmě nikdy nedospěje k závěru, že by se v určitém dodavatelsko-odběratelském vztahu napadený zákon neuplatnil nebo že obratová domněnka významné tržní síly je v daném případě vyvrácena. Navrhovatelka b) proto setrvává na námitce, že daná domněnka je v praxi nevyvratitelná. 132. Je paradoxní, že vláda i Úřad odmítají argument diskriminačního dopadu napadeného zákona na dodavatele poukazem na to, že pokud by byl dodavatel v dominantním postavení, bude na něj dopadat zákon o ochraně hospodářské soutěže. Vláda se tak podle navrhovatelek vlastně dovolává právní úpravy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže, kterou považuje za dostatečnou ve vztahu k postavení dodavatelů, avšak nedostatečnou ve vztahu k postavení odběratelů. Takovéto zdůvodnění je zjevně nepřípustně selektivní a vnitřně rozporné. Z vyjádření vlády ani Úřadu se nepodávají (empirické) argumenty, z nichž by vyplynulo, že odběratelé své postavení zneužívají. Stejně tak nebylo ničím doloženo tvrzení, že vztahy s velkými odběrateli jsou pro dodavatele existenčně důležité. Stát místo toho, aby chránil obě strany smluvního vztahu, vystupuje selektivně ve prospěch jedné strany, čímž je narušován princip rovnosti. Vzhledem k obrovskému množství odběratelů působících na trhu je prostředí natolik konkurenční, že umožňuje dodavatelům přeorientovat svoji nabídku v případě nezájmu velkých odběratelů směrem k odběratelům ostatním. 133. Tvrzená diskriminační povaha napadeného zákona vyplývá ze skutečností, že dopadá pouze na jednu stranu příslušných obchodních vztahů a že je konstruován tak, aby podle něj byly postihovány zejména zahraniční subjekty. Úřad ve svém vyjádření naznačuje, že není vyloučeno použít zákon o významné tržní síle diskriminačně, a to cíleně v neprospěch zahraničních obchodních řetězců. Navrhovatelka b) již uvedla, že empirická zjištění nepodporují důvodnost přijetí zákona. Úřad si navíc ve vyjádření neodpouští velice silně a negativně zabarvené výroky namířené proti odběratelům. Příkladem je tvrzení, že obchodní řetězce omezují základní práva a svobody dodavatelů potravin a že je vykořisťují. Lze dokonce říct, že Úřad demonstruje své odhodlání využívat napadený zákon k ochraně českých obchodních řetězců na úkor jejich zahraničních konkurentů, což neodpovídá ani účelu tohoto zákona, ani poslání Úřadu. Navrhovatelka b) konstatuje, že v konečném důsledku by o případné nepřípustné diskriminaci založené uplatňováním zákona rozhodovaly nezávislé soudy, avšak tato ochrana nemusí být dostatečná. Bude totiž poskytována ad hoc, přičemž předmět řízení nemusí umožnit adekvátně doložit ani nepřípustnou diskriminaci plynoucí ze zákona, ani případný diskriminační přístup Úřadu k různým subjektům. Ten se projeví až v různých správních řízeních, jejichž výsledky nebude možné v rámci řízení o konkrétní správní žalobě adekvátně využít. Uvedené situaci lze podle navrhovatelky b) čelit pouze zrušením zákona, případně jeho vybraných ustanovení. XI./e 134. Zákon o významné tržní síle stanoví odběratelům s významnou tržní silou řadu povinností, jejichž neústavnost spatřují navrhovatelky v tom, že se v rozporu se zásadou rovnosti uplatní jen v dodavatelsko-odběratelských vztazích maloobchodního prodeje potravin a v jejich rámci jen vůči odběratelům, z nichž většina je navíc zahraničními obchodními řetězci. Ústavní soud se musel s takto formulovanými námitkami vypořádat v tom smyslu, zda vůči dotčeným odběratelům neopodstatňují závěr o omezení jejich základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny způsobem, který je v rozporu s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. 135. K porušení zásady rovnosti nedochází jen proto, že s různými subjekty je zacházeno různě. Již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyslovil závěr, že rovnost nelze chápat jako kategorii absolutní a že vždy o ní musí být uvažováno jako o rovnosti relativní, požadující odstranění neodůvodněných rozdílů (nález ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, uveřejněn pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Takovéto pojetí rovnosti je pevnou součástí ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, který ve svých rozhodnutích mnohokrát připustil zákonem založenou nerovnost, jestliže ji bylo možné odůvodnit na základě ústavně akceptovaných hledisek. Podstatné je, aby s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, nebylo zacházeno rozdílně, aniž by pro takovýto postup existovaly objektivní a rozumné důvody [např. nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)]. Nerovnost nesmí být založena na libovůli. Nerovnost nesmí vést k tomu, že by někomu nebyla zaručena základní práva a svobody z některého z důvodů zakázaných ústavním pořádkem [blíže k zásadě rovnosti srov. např. nález ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), nález ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03, nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 32/17]. 136. Nerovné zacházení mezi jednotlivci či skupinami osob ještě neznamená neústavnost opatření, které je jeho příčinou. K posouzení, zda takovéto nerovné zacházení obstojí jako ústavně konformní, slouží test přímé diskriminace, jenž sestává z posloupnosti několika otázek, a to 1. zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, 2. zda je s nimi zacházeno odlišně na základě podezřelého důvodu, 3. zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra, a 4. zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené [srov. např. nález ze dne 16. 10. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 53/04 (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.), bod 29, nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34, nebo nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (148/2020 Sb.), bod 173]. 137. Budou-li odpovědi na první tři otázky kladné, pak půjde o neústavní nerovnost, ledaže posuzované opatření obstojí v testu proporcionality (bod 104 tohoto nálezu) jako přiměřený zásah do ústavně zaručeného základního práva. Podezřelým může být jakýkoliv důvod, jehož použití jako kritérium rozlišování pro přiznání určitých práv zakazuje nebo omezuje ústavní pořádek. Zejména je třeba upozornit na čl. 3 odst. 1 Listiny, podle něhož se základní práva a svobody zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. 138. Skutečnost, že k nerovnému zacházení nedochází přímo na základě určitého podezřelého důvodu, neznamená, že by takovýto následek nemohl být dán fakticky. Nerovné zacházení může mít formu přímé i nepřímé diskriminace, z nichž každá vede ke stejnému negativnímu následku [nález ze dne 30. 4. 2009 sp. zn. II. ÚS 1609/08 (N 105/53 SbNU 313)]. Přímou diskriminací se obecně rozumí takové jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci, a to na základě některého z podezřelých důvodů. V případě nepřímé diskriminace zase dochází k odlišnému zacházení na základě zdánlivě neutrálního kritéria, které však ve svém důsledku specificky znevýhodňuje skupinu osob vymezenou právě některým z podezřelých důvodů oproti ostatním. Jinými slovy, toto kritérium dopadá na příslušníky chráněné skupiny způsobem, jako kdyby o podezřelý důvod skutečně šlo. 139. O nepřímé diskriminaci lze uvažovat pouze jako o faktickém důsledku určité relevantní praxe, kterou je třeba rozumět souhrn jednotlivých případů, v nichž bylo (nebo má být) určité neutrální kritérium aplikováno shodným či srovnatelným způsobem. Závěr o tom, že určitá praxe měla za následek nepřímou diskriminaci, neznamená, že v jejím rámci musel být znevýhodněn každý příslušník chráněné skupiny, v jehož případě bylo aplikováno příslušné neutrální kritérium. Vypovídá však o tom, že k takovémuto znevýhodňování v podstatné míře skutečně docházelo, přičemž v jednotlivých individuálních případech, z nichž tato praxe sestává, nelze přesvědčivě odlišit, zda tomu tak skutečně bylo, nebo nikoliv. Již z tohoto důvodu lze předpoklad nepřímé diskriminace vyvrátit vždy jen ve vztahu k určité relevantní praxi jako celku (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci stížnosti č. 57325/00 D. H. a ostatní proti České republice, bod 209). Jestliže by totiž uvedené odlišení bylo možné rozumně provést i v jednotlivých případech, znamenalo by to, že tyto případy diskriminace lze posuzovat nezávisle na celkovém hodnocení této praxe, a to z hlediska případné diskriminace přímé. Posuzování nepřímé diskriminace by za těchto okolností postrádalo smysl [nález ze dne 12. 8. 2015 sp. zn. III. ÚS 1136/13 (N 143/78 SbNU 209), body 43 a 45]. 140. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval ústavními stížnostmi, v nichž stěžovatelé uplatňovali námitky, podle nichž měly obecné soudy v jejich případě nesprávně posoudit, zda nedošlo k nepřímé diskriminaci na základě určitého zdánlivě neutrálního kritéria. Při hodnocení těchto námitek použil Ústavní soud test nepřímé diskriminace, který ve své rozhodovací praxi formuloval Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek D. H. a ostatní proti České republice, bod 184 a násl., nebo rozsudek ze dne 29. 1. 2013 ve věci stížnosti č. 11146/11 Horváth a Kiss proti Maďarsku, bod 105, dále též např. rozsudek ze dne 4. 5. 2001 ve věci stížnosti č. 24746/94 Hugh Jordan proti Spojenému království, bod 154, nebo rozsudek ze dne 20. 6. 2006 ve věci stížnosti č. 17209/02 Zarb Adami proti Maltě, bod 76) a který je současně východiskem ústavně konformního použití § 133a občanského soudního řádu v soudních řízeních, kdy je žalobcem tvrzena nepřímá diskriminace. 141. V těchto soudních řízeních leží důkazní břemeno zpočátku na žalobci, který musí prokázat, že 1. na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu (definovanou podle některého z podezřelých důvodů) a že 2. je členem takové chráněné skupiny. Prokázáním těchto dvou podmínek je dán předpoklad nepřímé diskriminace s ohledem na všechny příslušníky dané chráněné skupiny. Tím se břemeno tvrzení a důkazní přesouvá na protistranu, která musí buď 3. popřít kterékoliv ze dvou výše uvedených tvrzení (kupř. tím, že není dán výrazný dopad na chráněnou skupinu anebo že jeho pravým důvodem je něco jiného než podezřelý diskriminační důvod anebo že žalobce sám do dané skupiny nepatří apod.) anebo 4. prokázat, že pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, tedy že šlo o opatření sledující legitimní cíl a prostředky k jeho dosažení byly vhodné, nezbytné a přiměřené (k posledně uvedenému kroku viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva D. H. a ostatní proti České republice, bod 196; srov. též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 2. 1999 ve věci stížnosti č. 29515/95 Larkos proti Kypru, bod 29). 142. Při rozhodování o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy takto vymezený test přirozeně nelze použít, neboť v něm nejde o spor žalobce a žalovaného v konkrétní věci. Přezkum ústavnosti zákona nebo jiného právního předpisu Ústavní soud provádí vždy v abstraktní rovině, aniž by byl vázán argumentací či důkazními návrhy účastníků nebo vedlejších účastníků řízení. Pro účely svého rozhodnutí je oprávněn si sám zajistit důkazy, jejichž provedení považuje za nezbytné pro posouzení, zda použití právního předpisu fakticky působí diskriminačně na základě určitého neutrálního kritéria. Přesto lze při abstraktním posouzení nepřímé diskriminace z uvedeného testu vyjít alespoň potud, že i v tomto případě je třeba hodnotit, 1. zda na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu a 2. zda pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění (k podrobnostem posuzování nepřímé diskriminace viz nález sp. zn. III. ÚS 1136/13). Tyto dílčí otázky se logicky uplatní při posuzování nepřímé diskriminace v případě jakéhokoliv opatření, a to bez ohledu na to, na základě jakého neutrálního kritéria toto opatření zakládá nerovnost mezi dvěma srovnatelnými skupinami subjektů a na základě jakého podezřelého důvodu má reálně docházet k nepřípustné diskriminaci. XI./f 143. Ústavní soud se postupně zabýval jednotlivými okruhy námitek navrhovatelek ohledně rozporu napadeného zákona s principem rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. Prvnímu z nich lze v podstatě rozumět tak, že směřuje vůči selektivnímu přístupu zákonodárce, který se rozhodl zakázat některá ujednání jen pro úzký sektor maloobchodního prodeje potravin, ačkoliv v jiných hospodářských odvětvích jsou takováto jednání obvyklá a povolena. Navrhovatelky samozřejmě nepožadují, aby byl zákaz zneužití významné tržní síly vztažen i na tato hospodářská odvětví, a svou námitkou zpochybňují především samotnou účelnost napadené regulace. 144. Je zřejmé, že takto formulovaná námitka se spíše než zásady rovnosti týká obecného oprávnění zákonodárce různě regulovat právní vztahy v jednotlivých hospodářských odvětvích. Postavení subjektů podnikajících ve dvou různých oblastech (například jeden podnikající v maloobchodním prodeji potravin a druhý ve stavebnictví) sice může být z hlediska některých právních vztahů srovnatelné (například oba budou poplatníky daně z příjmu), nemusí však tomu tak být vždy. Ani skutečnost, že určitá ujednání se vyskytují ve více hospodářských odvětvích, ještě nečiní postavení těchto subjektů bez dalšího srovnatelným. Zákonodárce nemá ústavní povinnost podrobit stejné či srovnatelné regulaci jednotlivá odvětví podnikání jen proto, že praxe každého z nich obsahuje některé společné prvky. V rámci svého uvážení může vždy zvažovat, zda takovouto regulaci reálné poměry skutečně vyžadují. Zatímco totiž v jednom hospodářském odvětví může určitá praxe fungovat bez podstatných problémů pouze na základě občanského zákoníku či jiných obecných právních předpisů, v jiném může být naopak nevyhnutné přijmout zvláštní úpravu, která tuto praxi usměrní či zakáže, a to třeba i úpravu veřejnoprávní. 145. Předmětná námitka byla navrhovatelkami uplatněna pouze v obecné rovině, bez vymezení, které srovnatelné subjekty by měly být v důsledku napadené právní úpravy v nerovném postavení. Ústavní soud proto tuto námitku vyhodnotil jako neopodstatněnou. XI./g 146. Porušení zásady rovnosti podle čl. 1 Listiny je dále spatřováno v tom, že zákon o významné tržní síle stanoví povinnosti pouze odběratelům s významnou tržní silou, nikoliv však také dodavatelům s významnou tržní silou. Podle navrhovatelek tak zákon postihuje jen jednu stranu dodavatelsko-odběratelských vztahů, ačkoliv nelze vyloučit, že v řadě případů bude mít místo odběratele silnější postavení právě dodavatel. 147. Tento okruh námitek rovněž směřuje k samotné koncepci napadeného zákona. Ústavní soud podotýká, že zákaz zneužití významné tržní síly je ve své podstatě souborem dílčích zákazů, jež slouží ochraně dodavatele proti některým nekalým praktikám vyskytujícím se v dodavatelsko-odběratelských vztazích v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících. Jednotlivé povinnosti podle § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle mají s ohledem na svůj obsah smysl jen za předpokladu, že jsou adresovány odběrateli. Stejně tak je namístě odpovědnost za přestupek spočívající v nesjednání povinných náležitostí smlouvy podle § 3a zákona o významné tržní síle jen na straně odběratele. Tyto náležitosti slouží právě ochraně dodavatele. Lze-li proto někde uvažovat o možnosti srovnatelného vymezení povinností odběratelů s významnou tržní silou i dodavatelů s významnou tržní silou, a to při obdobném vymezení významné tržní síly na straně dodavatelů, pak jen v rovině obecného zákazu jejího zneužití. V oblasti soukromoprávní je rovné postavení odběratelů i dodavatelů zajištěno obecným zákazem zneužití hospodářského postavení k vytváření nebo k využití závislosti slabší strany podle § 433 občanského zákoníku. 148. Dále je třeba uvést, že i kdyby bylo možné provést test přímé diskriminace ve smyslu, zda k ní nedochází tím, že se zákaz zneužití významné tržní síly vztahuje jen na odběratele, prvním krokem by bylo posouzení, zda jde v případě odběratelů s významnou tržní silou a dodavatelů s významnou tržní silou o srovnatelné subjekty. Podle Ústavního soudu ovšem na tuto otázku nelze odpovědět kladně. Přestože odběratelé i dodavatelé vstupují společně do smluvních vztahů, vyjednávací síla každého z nich se odvíjí od jiných skutečností. V případě odběratelů je dána jejich schopností nabídnout spotřebitelům v jednom prodejním místě celý sortiment potravin, jakož i dalšími skutečnostmi, jako jsou například oblíbenost a návštěvnost jednotlivých prodejních míst, jejich umístění v rámci obchodních center či jako samostatných hypermarketů apod. Pro vyjednávací sílu dodavatelů je zase určující především jejich postavení na jednom či více relevantních trzích potravin. Zásadní může být třeba hodnota značky, pod kterou dodávají potravinové zboží. Odlišnost existuje i v možných následcích případného zneužití silnějšího postavení v dodavatelsko-odběratelských vztazích. Zneužití významné tržní síly může poškodit jednotlivé dodavatele neodůvodněným tlakem na snižování cen, za které od nich odběratelé nakupují potraviny. Dodavatel v dominantním postavení, jenž působí pouze na jednom či některých trzích potravin, zase může v určité míře ovlivnit zisk odběratele nebo může odběratele tlačit k tomu, aby nenakupoval potraviny od jiných soutěžitelů na těchto trzích, a tím nepřímo ovlivňovat hospodářskou soutěž na tomto trhu. 149. Ústavní soud má za to, že příčiny i rizika spojená se silnějším postavením některého z účastníků dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících se na straně každého z nich liší. Případná regulace jejich jednání vyžaduje samostatné posouzení účelnosti jednotlivých zákazů či omezení jak vůči dodavatelům, tak vůči odběratelům. Z ničeho neplyne, že pokud zákonodárce shledal věcné důvody pro podrobnější veřejnoprávní úpravu jednání odběratele za účelem zamezení zneužití významné tržní síly, je třeba obdobně upravit i jednání dodavatele. Jde o dva odlišné předměty právní regulace. Zákonodárce se může u každého z nich rozhodnout, zda a v jaké podobě veřejnoprávní regulaci přijme nebo zda ponechá stav bez takovéto regulace. Ani v této části argumentace navrhovatelek nejsou jejich návrhy důvodné. XI./h 150. Třetí související okruh námitek navrhovatelek se týká kritéria obratu ve výši 5 mld. Kč podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle, jež fakticky dotváří definici významné tržní síly a jehož naplnění je určující pro závěr, zda jí odběratel disponoval, a mohl se tak dopustit jejího zneužití (viz bod 71 nálezu). Podle navrhovatelek toto kritérium zakládá v rozporu s čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny nepřímou diskriminaci zahraničních obchodních řetězců působících v České republice, neboť převážně tyto dosahují obrat v takto stanovené výši. 151. Stanovení kritéria čistého obratu odběratele ve výši 5 mld. Kč bylo součástí napadeného zákona od počátku jeho účinnosti (§ 3 odst. 3 zákona o významné tržní síle, ve znění účinném do 5. 3. 2016). Novelizace provedená zákonem č. 50/2016 Sb. toto kritérium upravila v tom smyslu, že předmětná částka se týká jen obratu odběratele za prodej potravin a služeb s tím souvisejících za poslední ukončené období v délce 12 měsíců, případně takto vymezeného obratu odběratele, který je ovládanou osobou, společně s obratem odběratele, který je osobou ovládající, nebo takto vymezeného obratu nákupní aliance. Toto obratové kritérium zakládá odlišný rozsah povinností pro dvě skupiny odběratelů: pro ty, jejichž obrat za prodej potravin a služeb přesáhne částku 5 mld. Kč za stanovené období, a pro ty, u nichž tomu tak není. Ústavní soud provedl test přímé diskriminace za účelem zjištění, zda samotné obratové kritérium mezi těmito dvěma skupinami nezakládá neústavní diskriminaci. 152. V prvním kroku testu se Ústavní soud zaměřil na otázku, zda jde v případě obou skupin odběratelů o skupiny srovnatelné. Není žádných pochyb, že tomu tak je. Obě sestávají z podnikatelů se stejným předmětem podnikání, kteří při své činnosti vstupují do právních vztahů s dodavateli, od nichž nakupují potraviny za účelem jejich dalšího prodeje. 153. Dále bylo třeba zvážit, zda k odlišení obou skupin odběratelů nedochází na základě podezřelého důvodu. Ústavní soud v rámci druhého kroku testu konstatuje, že výše obratu 5 mld. Kč byla stanovena za účelem rozlišení odběratelů podle toho, jakou mají vyjednávací sílu vůči dodavatelům. V důvodové zprávě k návrhu zákona, který byl vyhlášen jako zákon č. 50/2016 Sb. (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk 444/0), jsou uvedeny údaje z roku 2011, podle nichž působí na trhu maloobchodního prodeje velký počet subjektů, kolem 20 000. Největší podíl v rozmezí od 3 do 12 % mělo v daném období 8 velkých potravinových řetězců, u nichž činil součet těchto podílů přibližně 63 %. Jejich tržby za zboží podle výkazu zisku a ztrát se pohybovaly v rozmezí od 11 do 43 mld. Kč. Podíl těchto obchodních řetězců na trhu maloobchodního prodeje byl mnohonásobně (více než 1000krát) větší než průměrný podíl všech odběratelů. Právě v tomto odstupu uvedených tržních podílů od průměrného podílu byl spatřován zdroj tržní síly největších obchodních řetězců, která v praxi umožňuje některé nekalé praktiky vůči dodavatelům. Pro některé výrobce jsou totiž obchodní řetězce jako distribuční kanál obtížně nahraditelné. Uvedené kritérium dopadá i na oblast velkoobchodního prodeje, v níž se podle uvedených údajů týkala regulace dvou společností, které z velké části zásobovaly maloobchodní sítě vlastněné českými družstvy. Jedna z nich dodávala asi 35 % maloobchodního trhu. 154. Tyto údaje umožňují závěr, že kritérium obratu ve výši 5 mld. Kč bylo stanoveno tak, aby, zjednodušeně řečeno, odlišovalo velké obchodní řetězce od malých odběratelů. K nekalým praktikám, jejichž zákaz je účelem zákona o významné tržní síle, mělo docházet plošně právě ze strany těchto velkých odběratelů. Ústavní soud zastává názor, že takovéto odlišení má věcný důvod a obratové kritérium představuje jednoznačný a předvídatelný způsob jeho provedení, který umožňuje dotčeným odběratelům přizpůsobit se zákazu zneužití významné tržní síly. Konkrétní částka 5 mld. Kč sice není jediným možným řešením (mohla být stanovena i v jiné výši), k jejímu určení ovšem došlo politickým rozhodnutím zákonodárce a její výše má v reálném kontextu právních vztahů, jichž se týká, své věcné opodstatnění [obdobně jsou určena i jiná kritéria, na jejichž splnění může záviset rozsah povinností podnikatelů, například obsah prodejní plochy, srov. nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 27/16 (51/2019 Sb.) nebo nález ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (119/2019 Sb.)]. Toto kritérium obratu odběratele není vyjádřením některého ze zakázaných důvodů rozlišování mezi jednotlivými odběrateli působícími na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících podle čl. 3 odst. 1 Listiny, případně podle jiné součásti ústavního pořádku. 155. Zbývá se tak vypořádat s otázkou, zda obratové kritérium podle § 3 odst. 4 napadeného zákona nevede k nepřímé diskriminaci odběratelů s významnou tržní silou. V podstatě není sporu o tom, že napadený zákon dopadá zejména na zahraniční obchodní řetězce, tedy přesněji řečeno na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou zahraniční subjekty. Navrhovatelky touto skutečností odůvodňují závěr, že použitím obratového kritéria dochází k neústavnímu odlišnému zacházení mezi takto vymezenými, byť nepřesně označenými domácími a zahraničními odběrateli. 156. Ústavní soud připouští, že obratové kritérium, jakkoliv je lze považovat za neutrální kritérium z hlediska podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, může zakázaný diskriminační následek vyvolávat i jen fakticky. Tento závěr však nelze odůvodnit skutečností, že zákaz zneužití významné tržní síly dopadá o poznání silněji na již zmíněné zahraniční obchodní řetězce. Odlišení podle toho, zda má odběratel českou nebo cizí státní příslušnost nebo, jde-li o obchodní společnost zřízenou podle českého práva, zda je jeho společníkem nebo akcionářem zahraniční subjekt, nelze považovat za diskriminaci podle některého z podezřelých důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny. V tomto ohledu se uplatní čl. 26 odst. 4 Listiny, který v případě práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny umožňuje stanovit odchylnou úpravu pro cizince, jimiž je nutno rozumět i právnické osoby zřízené podle cizího práva. Nejde ani o diskriminaci z důvodu spočívajícího v „jiném postavení“ podle čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť tu nelze spatřovat v odlišení obchodních společností podle toho, zda je jejich společníkem nebo akcionářem fyzická nebo právnická osoba s cizí státní příslušností. Nejde o typově stejný důvod, o jaký jde ve výčtu zakázaných důvodů podle čl. 3 odst. 1 Listiny, jenž směřuje zejména k zajištění rovnosti lidí v důstojnosti, jak to předpokládá čl. 1 Listiny. 157. Námitky navrhovatelek nicméně nebyly založeny na tvrzení, že zakázaný důvod nepřímé diskriminace zahraničních obchodních řetězců plyne z Listiny. Navrhovatelky jej dovozovaly přímo z primárního práva Evropské unie, které zaručuje v Evropském hospodářském prostoru svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu. V případě většiny zahraničních obchodních řetězců, na něž dopadá zákon o významné tržní síle, se tato jejich charakteristika odvíjí od toho, že na nich jako společníci mají účast právnické osoby zřízené podle práva některého ze států Evropské unie. Odlišné zacházení v důsledku použití obratového kritéria by tak mohlo znamenat nepřípustné omezení volného pohybu v rámci vnitřního trhu Evropské unie, zejména svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rovněž by mohlo vést k diskriminaci na základě státní příslušnosti, jež je zakázána čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie. 158. Případný rozpor obratového kritéria podle § 3 odst. 4 zákona o významné tržní síle se svobodou usazování v rámci vnitřního trhu Evropské unie by neznamenal jen porušení mezinárodního závazku (ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy) vyplývajícího pro Českou republiku z práva Evropské unie, ale také by měl v rovině podústavního práva za následek nepoužitelnost jednoho z definičních znaků významné tržní síly [srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 9. 3. 1978, Simmenthal II, 106/77, bod 21; také usnesení ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823), bod 31]. Tím by mohla být zpochybněna určitost a předvídatelnost tohoto zákazu podle čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť pro jednotlivé odběratele by přestalo být seznatelné, zda podle zákona jsou či nejsou jeho adresáty. Pokud by obratové kritérium bylo nepřímo diskriminačním, nebylo by možné je uplatnit ve vztahu k žádnému z odběratelů. V této souvislosti by tak vyvstala otázka, zda by tento stav nezakládal z uvedených ústavních hledisek neústavnost zákonného vymezení zákazu zneužití významné tržní síly. 159. Ústavní soud přesto důvod zabývat se touto otázkou neshledal. Úvahy o možné neústavnosti zákona o významné tržní síle z důvodu tvrzeného rozporu obratového kritéria podle § 3 odst. 4 tohoto zákona s právem Evropské unie by měly význam pouze v případě, že by takovýto rozpor dán byl. Takovýto závěr závisí na výkladu svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, jakož i s ní spojeného volného pohybu kapitálu podle čl. 63 Smlouvy o fungování Evropské unie, tedy na výkladu práva Evropské unie, jejž může konečným a autoritativním způsobem podávat pouze Soudní dvůr Evropské unie. Toto oprávnění Soudního dvora Evropské unie by bylo dáno i v případě, že by otázka souladu vnitrostátního práva s právem Evropské unie vyvstala v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy s tím, jestliže by na jejím zodpovězení závisel jeho výsledek. Ústavní soud, jemuž v tomto řízení nepřísluší vytvářet si jednostranně úsudek o souladu zákona nebo jiného právního předpisu s právními předpisy Evropské unie [srov. nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 48; nález ze dne 10. 7. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 3/16 (186/2018 Sb.), bod 94], by musel za účelem provedení uvedeného výkladu požádat Soudní dvůr Evropské unie o rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, ledaže by ten o dané otázce výkladu práva Evropské unie již rozhodl (acte éclairé) nebo by správné použití práva Evropské unie bylo bez jakýchkoliv pochybností zřejmé (acte clair) [jde o dvě ze tří výjimek formulovaných v rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81 CILFIT]. Takováto výjimka by podle Ústavního soudu byla dána i v nyní posuzované věci, kdy relevantní výklad svobody usazování vyplývá již z existující rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské unie a umožňuje závěr, že namítaný rozpor obratového kritéria s právem Evropské unie dán není. 160. Svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie zaručuje stejné zacházení společnostem založeným podle práva některého členského státu Evropské unie (dále jen „členský stát“), jež mají své sídlo, svou ústřední správu nebo hlavní provozovnu uvnitř Unie. Tím kromě jiného brání členským státům, aby svými právními předpisy ukládaly společnostem založeným podle práva jiného členského státu nebo společnostem s majetkovou účastí společností zřízených podle práva jiného členského státu omezení, která by je z tohoto důvodu jakýmkoliv způsobem znevýhodňovala. Takovéto odlišení sice nezakládá porušení Listiny, může však založit porušení primárního práva Evropské unie, pročež je třeba z hlediska povinnosti stejného zacházení zaručeného svobodou usazování v takovémto odlišování spatřovat podezřelý (zakázaný) důvod. 161. Zákaz zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 napadeného zákona se uplatní vůči jednotlivým odběratelům v závislosti na tom, jakou výši dosáhl jejich obrat za prodej potravin a služeb s tím souvisejících na území České republiky za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců. Takto vymezené obratové kritérium se vztahuje na všechny odběratele působící na trhu nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících, aniž by na jeho základě docházelo k rozdílnému zacházení s odběrateli vedenému intencí znevýhodnit ty, kteří jsou společnostmi zřízenými podle práva jiného členského státu, nebo v nichž by tyto společnosti měly majetkovou účast. O tom, že samotné obratové kritérium není projevem libovůle zákonodárce, svědčí i skutečnost, že je pro stanovení povinností odběratelům za účelem zamezení nekalých praktik využívá také směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633 (srov. čl. 1 odst. 2 této směrnice). 162. Z hlediska svobody usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie je ovšem rovněž relevantní, zda k takovémuto diskriminačnímu účinku nedochází nepřímo. Pravidla rovného zacházení platná na vnitřním trhu Evropské unie totiž zakazují nejen zjevnou diskriminaci založenou na základě příslušnosti k členskému státu, kde je společnost inkorporována (registrována), popřípadě má své sídlo, ale také všechny formy skryté diskriminace, které použitím jiných rozlišovacích kritérií vedou ve skutečnosti ke stejnému výsledku (např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 2. 1995 ve věci C-279/93 Schumacker, rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 2. 2014 ve věci C-385/12 Hervis Sport- és Divatkereskedelmi). Uplatní se zde v podstatě již zmíněná východiska posouzení nepřímé diskriminace. Vzhledem k tomu, že na obratové kritérium lze z hlediska pravidel soutěžního práva nahlížet jako na kritérium neutrální (srov. rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak, bod 70, nebo rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 3. 3. 2020 ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország, bod 50), je třeba zodpovědět, 1. zda obratové kritérium dopadá o poznání intenzivněji na vymezenou skupinu a 2. zda pro tím vyvolané nepřiměřené znevýhodnění této skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění. Právo Evropské unie v logice uvedené posloupnosti připouští odlišné zacházení na základě sídla společnosti, je-li odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu. Omezení musí být způsobilá zaručit uskutečnění sledovaného cíle a nesmí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle potřebné (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 29. 11. 2011, National Grid Indus BV, C-371/10). 163. Již bylo zmíněno, že v důsledku obratového kritéria se zákaz zneužití významné tržní síly vztahuje zejména na odběratele, kteří jsou sice obchodními společnostmi podle českého práva, jejichž (často jedinými či všemi) společníky jsou společnosti se sídlem v jiném členském státě. Podle Ústavního soudu je tedy splněn první předpoklad nepřímé diskriminace, jímž je silnější dopad na tuto skupinu odběratelů. Lze jen dodat, že za situace, kdy téměř všichni velcí odběratelé působící na trhu jsou zahraničními obchodními řetězci, na něž se vztahuje svoboda usazování podle čl. 49 a 54 Smlouvy o fungování Evropské unie, bude jakákoliv zákonná povinnost nebo omezení, které se na ně budou vztahovat, vést k jejich určitému znevýhodnění. Tento stav je však výsledkem tržního prostředí v oblasti maloobchodního prodeje zemědělských a potravinářských produktů, jak se vytvořilo v České republice. 164. Ústavní soud zároveň nemá žádnou pochybnost o tom, že pro takovéto znevýhodnění existuje objektivní a rozumné zdůvodnění, respektive naléhavé důvody obecného zájmu. Ty je třeba spatřovat v účelu zákona o významné tržní síle, jímž je odstranění některých nežádoucích praktik odběratelů, kteří mají v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů v oblasti nákupu potravin za účelem jejich dalšího prodeje a služeb s tím souvisejících takovou vyjednávací sílu, že jim umožňuje v rozporu se zásadou poctivého obchodního styku domoci se vůči slabším dodavatelům některých výhod (viz bod 111 tohoto nálezu; v podrobnostech jsou tyto důvody vyloženy v jednotlivých částech odůvodnění tohoto nálezu). Napadený zákon tak sleduje cíl, který má své opodstatnění bez ohledu na to, zda jsou odběratelé s významnou tržní silou, stručně řečeno, národními nebo zahraničními obchodními řetězci. 165. O legitimitě uvedeného cíle zákona o významné tržní síle dnes vypovídá i směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/633, jejímž prostřednictvím je usilováno o jeho dosažení v celém prostoru vnitřního trhu Evropské unie. Přehlédnout nelze ani nedávné závěry Soudního dvora Evropské unie, který z hlediska svobody usazování neshledal nepřímou diskriminaci společností se sídlem v jiném členském státě v tom, že progresivní daň z obratu se v důsledku použití kritéria výše obratu vztahovala převážně na jimi ovládané společnosti (srov. rozsudek ve věci C-323/18 Tesco-Global Áruházak nebo rozsudek ve věci C-75/18 Vodafone Magyarország). Pakliže má zákonodárce poměrně široký prostor při rozhodování o stanovení daní, u něhož lze z hlediska ústavnosti jen obtížně posuzovat nezbytnost toho kterého řešení, tím spíše lze naléhavý důvod obecného zájmu spatřovat v přijetí veřejnoprávní regulace dodavatelsko-odběratelských vztahů za účelem zamezení zneužití významné tržní síly, jehož naopak jinak než srovnatelnou regulací docílit nelze. Všechny tyto závěry tak činí otázku možné neústavnosti napadeného zákona z důvodu rozporu s právem Evropské unie bezpředmětnou. 166. Z těchto důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že zákonné vymezení zákazu zneužití významné tržní síly podle § 4 ve spojení s § 3 zákona o významné tržní síle, a v jeho rámci zejména pak obratové kritérium podle § 3 odst. 4 tohoto zákona, není v rozporu se základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny ve spojení se zásadou rovnosti podle čl. 1 Listiny a zákazem diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny. XII. 167. Pokud jde o námitky k jednotlivým dílčím ustanovením napadeného zákona, navrhovatelky rozporují ústavnost § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle. Důvodem je tvrzená neurčitost tohoto ustanovení a arbitrární, nepřiměřená a diskriminační povaha jím stanoveného zákazu. 168. Ustanovení § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle zní: