§ 5a Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ve věci návrhů na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů – Sektorové šetření

§ 5a Sektorové šetření (1) V případech, kdy Úřad zjistí skutečnosti naznačující porušování tohoto zákona, provádí šetření trhu a vztahů mezi odběrateli a dodavateli (dále jen ,sektorové šetření') a vydává zprávy o výsledcích šetření, jejichž obsahem je zejména doporučení postupu správné praxe. (2) Při provádění sektorového šetření podle odstavce 1 postupuje Úřad obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad může na základě skutečností zjištěných při provádění sektorového šetření zahájit řízení z moci úřední.“ XVII./a 234. Podle navrhovatelky b) je problémem sektorových šetření podle § 5a zákona o významné tržní síle, že s ohledem na jejich plošnou povahu Úřad nesděluje dotčeným osobám podezření na porušení zákona ani není identifikováno jejich procesní postavení, v důsledku čehož je nepřiměřeně zasahováno do jejich práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Uplatňování jednotlivých vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, které zahrnuje například shromažďování důvěrných obchodních a dalších dokumentů jednotlivých odběratelů a dodavatelů nebo velice invazivní prohlídky v obchodních prostorách odběratelů či dokonce v osobních prostorách jejich statutárních zástupců a pracovníků, představuje významný zásah do základního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy. Veřejný zájem na ochraně dodavatelů potravin před odběrateli přitom není tak významný, aby takovýto zásah odůvodnil. 235. Dále navrhovatelka b) upozorňuje, že § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže stanoví přísnější podmínky pro sektorová šetření. Vyžaduje, aby situace na jednotlivých trzích naznačovala, že hospodářská soutěž je narušena. Nestačí jen zjištění skutečností, které naznačují porušování zákona, jak to předpokládá vložené ustanovení. Není důvod, aby v případech, na které dopadá toto ustanovení, nebyla šetření nadále prováděna klasickým způsobem. Porušení zákona o významné tržní síle mohl Úřad i v minulosti šetřit standardním způsobem, tedy v rámci dozoru nad dodržováním daného zákona. Není potřebné zavádět určitý „kvazidozor“ ve formě sektorových šetření, v jejichž rámci budou nedostatečně zajištěna ústavně zaručená procesní práva dotčených osob. XVII./b 236. Na uvedenou argumentaci reagoval Úřad toliko poukazem na rozhodnutí Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 7. 10. 2016 č. j. 30 A 116/2016-68, kterým byla zamítnuta žaloba proti Úřadem prováděnému sektorovému šetření vedenému podle zákona o významné tržní síle. Předmětné rozhodnutí podle Úřadu nelze interpretovat tak, jak činí navrhovatelka b), tedy že Úřad nebyl podle úpravy platné před účinností zákona č. 104/2017 Sb. oprávněn provádět sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle. XVII./c 237. Na uvedený poukaz reagovala navrhovatelka b) tak, že rozporovala tvrzení Úřadu ohledně závěrů správních soudů ve vztahu k pravomoci Úřadu vést v období před účinností novely provedené zákonem č. 104/2017 Sb. sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle. V citovaném rozsudku byla jednoznačně vyjádřena dřívější absence takovéto pravomoci. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla následně zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017 č. j. 3 As 252/2016-50, který uvedený závěr krajského soudu potvrdil. Novelizací provedenou zákonem č. 104/2017 Sb. tak došlo k rozšíření pravomocí Úřadu, s čímž by měly být spojeny obzvlášť vysoké legislativní nároky. XVII./d 238. Z uplatněné argumentace se podává, že navrhovatelka b) namítá neústavnost sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle z důvodu nedostatečného vymezení postavení osob, vůči nimž může být sektorové šetření vedeno, v důsledku čehož jim není zaručen spravedlivý proces. Kromě toho považuje za nepřípustné využití vyšetřovacích pravomocí Úřadu podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření. 239. Ústavní soud konstatuje, že sektorová šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle lze charakterizovat jako shromažďování a vyhodnocování údajů o trhu nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů se zaměřením na související dodavatelsko-odběratelské vztahy. Jde o prostředek sloužící výkonu dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle, jehož prostřednictvím může Úřad prověřit skutečnosti naznačující jeho porušování, a to zjištěním dalších relevantních údajů o jednání dodavatelů a odběratelů na uvedeném trhu jako celku či jeho dílčích částech. Na základě těchto zjištění může Úřad vyhodnotit aktuální stav, zda v praxi je naplňován účel zákazu zneužití významné tržní síly, a pokud dochází k porušování tohoto zákazu, zda jde o systémový problém, nebo individuální selhání. Sektorová šetření slouží tvorbě metodiky v podobě doporučení správné praxe v rámci dodavatelsko-odběratelských vztahů. Příslušná doporučení Úřad zahrnuje do zpráv o výsledcích šetření. Skutečnosti zjištěné v rámci sektorových šetření mohou opodstatňovat zahájení řízení z moci úřední. 240. Institut sektorových šetření je obdobně upraven i v § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, kde slouží šetření soutěžních podmínek na trzích, jejichž situace naznačuje narušení hospodářské soutěže. Srovnatelné oprávnění provádět šetření určitého hospodářského odvětví nebo určitého druhu dohod zase přiznává Komisi čl. 17 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy [dále jen „nařízení Rady (ES) č. 1/2003“]. K realizaci uvedených šetření svěřují zákon o ochraně hospodářské soutěže i uvedené nařízení Úřadu řadu vyšetřovací oprávnění. 241. K námitce nedostatečných procesních záruk Ústavní soud uvádí, že sektorová šetření nejsou řízením, v němž by bylo rozhodováno o právech a povinnostech jednotlivce. Účelem sektorových šetření není postavit najisto, zda se určitý odběratel dopustil zneužití tržní síly, nýbrž zjistit skutečnosti, které teprve by umožňovaly Úřadu v rámci výkonu dozoru zhodnotit dodržování zákona o významné tržní síle. Nemá proto opodstatnění, aby měl v jejich rámci kdokoliv postavení účastníka, s nímž by byla spojena procesní práva a povinnosti. 242. Základních práv jednotlivce se nicméně může dotýkat postup Úřadu v rámci sektorových šetření, respektive výkon některých jeho oprávnění. Tato oprávnění umožňují efektivní provedení sektorových šetření, samotná však nejsou jeho imanentní součástí a jejich použitelnost v rámci sektorových šetření je upravena samostatně, zejména v § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže (viz níže). Právě ve vztahu k nim musí vždy existovat nezbytné procesní záruky, včetně soudního přezkumu, ať už podle soudního řádu správního, nebo jiné zvláštní zákonné úpravy. Případné nedostatky těchto oprávnění by ale nezakládaly neústavnost § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle, který pouze obecně umožňuje Úřadu provádět sektorová šetření. Takovýto následek by mohly mít jen vůči zákonné úpravě, která zmíněná oprávnění stanoví. Ústavní soud proto zhodnotil, že § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny. XVII./e 243. Při provádění sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle se uplatní také některá oprávnění Úřadu podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle § 5a odst. 2 napadeného zákona Úřad při provádění sektorového šetření postupuje obdobně podle § 21c, 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tato ustanovení upravují jednak nahlížení do spisu (§ 21c), jednak oprávnění umožňující Úřadu získávat relevantní informace. 244. V první řadě jde o povinnost každého poskytnout Úřadu na jeho písemnou výzvu a ve stanovené lhůtě obchodní záznamy, jimiž se rozumí podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení (§ 21e). Dále je třeba zmínit oprávnění Úřadu provádět šetření na místě v obchodních prostorách, tedy na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které soutěžitelé užívají při své činnosti v hospodářské soutěži (§ 21f). Zaměstnanci Úřadu jsou při výkonu tohoto oprávnění oprávněni vstupovat do obchodních prostor soutěžitelů, u kterých šetření probíhá [odstavec 2 písm. a)], ověřit, zda se v případě dokumentů a záznamů jedná o obchodní záznamy [odstavec 2 písm. b)], nahlížet do obchodních záznamů, které se v obchodních prostorách nacházejí nebo jsou z nich přístupné, bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy [odstavec 2 písm. c)], kopírovat nebo získávat v jakékoliv formě kopie nebo výpisy z obchodních záznamů [odstavec 2 písm. d)], pečetit obchodní prostory, popřípadě skříně, schránky nebo obchodní záznamy v nich se nacházející na dobu a v rozsahu nezbytném k provedení šetření [odstavec 2 písm. e)] a požadovat od soutěžitele a osob v pracovněprávním nebo jiném obdobném vztahu k němu, případně osob, které soutěžitel pověřil vykonávat v jeho prospěch určité činnosti, v nezbytném rozsahu součinnost nezbytnou k provedení šetření, jakož i vysvětlení k obchodním záznamům [odstavec 2 písm. f)]. Zákon o ochraně hospodářské soutěže nakonec Úřadu umožňuje, je-li důvodné podezření, že se obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány soutěžitele nebo jejich členy nebo jsou k soutěžiteli v pracovněprávním nebo obdobném vztahu, aby provedl šetření s předchozím souhlasem soudu i v takových prostorách (§ 21g). Pro úplnost je třeba dodat, že obdobná oprávnění svěřují Komisi čl. 20 a 21 nařízení Rady (ES) č. 1/2003. 245. Pro šetření na místě v obchodních prostorách platí, že šetření se provádí na základě písemného pověření vystaveného předsedou Úřadu nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů Úřadu, přičemž pověření musí obsahovat zákonem stanovené náležitosti. Kromě údajů o osobě oprávněné k vystavení pověření mezi ně patří právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést (§ 21f odst. 5). Před zahájením šetření sdělí Úřad soutěžiteli, v jehož obchodních prostorách má šetření na místě proběhnout, právní důvod a účel šetření a poučí ho o jeho právech a povinnostech podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, včetně možnosti uložení pokuty (§ 21f odst. 6). Proti šetření v obchodních prostorách soutěžitelů lze podat žalobu (§ 21f odst. 7). Ustanovení o šetření na místě v obchodních prostorách se užijí obdobně i na šetření na místě v jiných než obchodních prostorách (§ 21g odst. 2). 246. Navrhovatelka b) namítá neústavnost možnosti využití vyšetřovacích pravomocí podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže za účelem uvedených sektorových šetření, neboť nepovažuje sektorová šetření podle zákona o významné tržní síle za dostatečný důvod pro související zásah do základních práv a svobod dotčených osob. Tuto námitku hodnotí Ústavní soud tak, že její zpochybněna zejména způsobilost sektorových šetření být legitimním cílem tohoto zásahu, a nikoliv také ústavnost uvedených oprávnění jako takových nebo rozsah a efektivnost zákonem stanovených procesních záruk, které se k nim vztahují. 247. Využití oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, respektive s nimi spojená povinnost poskytnout obchodní záznamy či strpět šetření na místě, může představovat zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod, a to především práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny, vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny a práva na nedotknutelnost obydlí podle čl. 12 odst. 1 Listiny. K posouzení, zda jde o ústavně konformní zásah, tedy zásah nepředstavující porušení některého z těchto základních práv, standardně slouží již opakovaně zmíněný test proporcionality (viz bod 104 tohoto nálezu). V rámci abstraktního přezkumu uvedených vyšetřovacích oprávnění ale tento test může zodpovědět pouze otázku, zda předmětný prostředek vůbec lze ústavně konformním způsobem použít. I kdyby ji totiž bylo možné zodpovědět kladně, o proporcionalitě zásahu by v konkrétním případě vždy rozhodoval až příslušný orgán v závislosti na okolnostech věci. 248. Jednotlivá vyšetřovací oprávnění Úřadu podle § 5a odst. 2 zákona o významné tržní síle ve spojení s § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, tedy oprávnění vyžádat si obchodní záznamy či provést šetření na místě, slouží dosažení cíle sektorových šetření, jak byl vymezen výše (viz bod 239 tohoto nálezu). Dotýká-li se jejich výkon práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života podle čl. 10 odst. 2 Listiny, práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 odst. 3 Listiny nebo vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, lze zájem na efektivním provádění dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle považovat za legitimní cíl případného zásahu. Tato ustanovení umožňují, aby do uvedených práv bylo zasaženo za jakýmkoliv ústavně aprobovaným účelem. 249. Mnohem složitější je hodnocení legitimního cíle v případě, kdy má použití těchto vyšetřovacích prostředků vést k zásahu do nedotknutelnosti obydlí, kterou jako základní právo zaručuje čl. 12 odst. 1 Listiny. Záruka nedotknutelnosti obydlí chrání soukromí jednotlivce v jeho prostorové dimenzi. Kdokoliv si opatří určitý prostor k tomu, aby v něm v nejširším slova smyslu realizoval svůj soukromý život, má právo rozhodovat o tom, zda tento prostor zpřístupní jiným osobám. V případě obydlí je zájem na jeho ochraně umocněn tím, že jde o součást nejintimnější sféry života člověka, která spoluvytváří jeho osobní či rodinné zázemí a umožňuje mu seberealizaci. Tento význam obydlí přetrvává po staletí a opodstatňuje přísnější podmínky pro případný zásah ze strany veřejné moci, jež jsou stanoveny čl. 12 odst. 2 a 3 Listiny. 250. Šetření na místě může zasahovat do nedotknutelnosti obydlí bez ohledu na to, zda se koná v obchodních prostorách podle § 21f nebo v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářská soutěže. V prvním případě je tomu tak z toho důvodu, že jako obchodní prostory může sloužit i obydlí. Pokud obydlí slouží podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti, pak je v souladu s čl. 12 odst. 3 Listiny každý povinen strpět na základě zákona provedený vstup do jeho obydlí, jestliže to je nezbytné pro plnění úkolů veřejné správy, což může být i dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle. Ochrana soukromí se samozřejmě uplatní i u šetření v obchodních prostorách, jež obydlím nejsou. Soukromý život v prostorové dimenzi se totiž neomezuje jen na obydlí v pravém slova smyslu, ale je třeba jej vztáhnout na jakýkoliv prostor, v němž jeho realizace přichází v úvahu, včetně například prostředí, kde je vykonáváno povolání nebo zaměstnání [srov. nález ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.)]. 251. Provádí-li se šetření na místě v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže, což mohou být i byty sloužící výlučně jako obydlí, vyvstává otázka, zda existuje důvod, který by z hlediska čl. 12 odst. 3 Listiny mohl odůvodnit zásah do nedotknutelnosti obydlí. Podle tohoto ustanovení mohou být v případě takovéhoto bytu (či jiného prostoru), který není užíván pro podnikání či provozování jiné hospodářské činnosti, zákonem dovoleny jiné zásahy do nedotknutelnosti obydlí než domovní prohlídka, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. 252. Ústavní soud uznává, že dozor nad dodržováním zákona o významné tržní síle, jenž je neoddělitelně spjat s ochranou dodavatelů jako slabší strany ve vztazích s odběrateli s významnou tržní silou, může s ohledem na veřejný zájem chráněný tímto zákonem sloužit ochraně práv a svobod druhých, a v obecné rovině tak odůvodňovat zásah do nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 3 Listiny. Tento závěr platí i pro sektorová šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle, byť tato slouží ochraně práv a svobod druhých jen nepřímo, neboť jejich účelem je pouze shromáždění a zpracování údajů o trhu nákupu a prodeje zemědělských a potravinářských produktů. Přesto nelze vyloučit, že i v jejich případě bude dán, byť třeba i jen výjimečně, natolik intenzivní veřejný zájem, který by byl způsobilý převážit nad zájmem jednotlivce na ochraně soukromí v prostorové dimenzi, a opodstatňoval tak jeho povinnost strpět vstup do obydlí. Jeho posouzení se bude odvíjet od okolností konkrétní věci. 253. Pro srovnání lze uvést, že využití obdobných pravomocí připouští pro oblast ochrany hospodářské soutěže v rámci šetření hospodářských odvětví a druhů dohod i čl. 17 nařízení Rady (ES) č. 1/2003, podle něhož může Komise provádět jakékoliv kontroly, které jsou nezbytné k získání informací pro použití čl. 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie, včetně kontrol v jiných prostorách podle čl. 21 uvedeného nařízení, jež vyžadují předchozí svolení vnitrostátního soudu dotyčného členského státu. 254. Zájem na dozoru nad dodržováním zákona o významné tržní síle tak představuje legitimní cíl, který odůvodňuje zásah do základních práv dotčené osoby spočívající ve výkonu oprávnění Úřadu vyžádat si v rámci sektorových šetření podle § 5a odst. 1 zákona o významné tržní síle obchodní záznamy či provést šetření na místě v obchodních prostorách nebo v jiných než obchodních prostorách podle § 21e, 21f a 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže. Přiměřenost zásahu do základních práv spojenou s výkonem těchto oprávnění lze posoudit v tom smyslu, že všechna tři jsou způsobilá dosáhnout jimi sledovaného cíle (požadavek vhodnosti). U každého z nich zároveň zákon o ochraně hospodářské soutěže poskytuje záruky, které zajišťují šetrnost zásahu vůči dotčeným ústavně zaručeným základním právům a svobodám (požadavek potřebnosti). Zejména musí jít vždy o zásah nezbytný, Úřad jej musí náležitě odůvodnit a vždy se lze proti němu domáhat soudní ochrany ve správním soudnictví. V případě šetření na místě v jiných než obchodních prostorách podle § 21g zákona o ochraně hospodářské soutěže navíc musí soud - obdobně jako u domovních prohlídek podle trestního řádu - s jeho provedením vyslovit předběžný souhlas, o kterém bude rozhodovat v řízení podle § 323 a násl. zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních. V neposlední řadě je třeba dodat, že legitimní cíl uvedených oprávnění je v obecné rovině způsobilý převážit nad základním právem chráněným zájmem jednotlivce (požadavek proporcionality v užším smyslu). Zda tomu tak skutečně i bude, posoudí Úřad samostatně v každém kontrolním případě, a stejně tak učiní v rámci případného přezkumu tohoto zásahu příslušný soud. 255. Protože posouzení § 5a odst. 2 v části vymezené textem „21e, 21f a 21g“ zákona o významné tržní síle vyústilo v závěr, že zákonem o ochraně hospodářské soutěže stanovená vyšetřovací oprávnění Úřadu, jež se použijí i při provádění sektorových šetření podle zákona o významné tržní síle, nepředstavují nepřiměřený zásah do ústavně zaručených základních práv a svobod, je tím opodstatněn závěr, že uvedené ustanovení není v této části v rozporu s čl. 10 odst. 2 a 3, čl. 11 odst. 1 a čl. 12 odst. 1 a 3 Listiny. XVIII. 256. Poslední okruh námitek navrhovatelek spočíval v tvrzení neurčitosti úpravy přestupků a nepřiměřenosti horní hranice pokut podle § 8 a 9 zákona o významné tržní síle. Fakticky však směřoval především proti § 8 odst. 3 a 4, v nichž jsou stanoveny horní hranice pokut za přestupky uvedené v § 8 odst. 1 a 2 tohoto zákona. Ustanovení § 8 zákona o významné tržní síle zní: