§ 8 Nález Ústavního soudu ze dne 7. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ve věci návrhů na zrušení zákona č. 395/2009 Sb., o významné tržní síle při prodeji zemědělských a potravinářských produktů a jejím zneužití, ve znění pozdějších předpisů – Přestupky právnických osob a podnikajících fyzických osob

§ 8 Přestupky právnických osob a podnikajících fyzických osob (1) Odběratel, který má významnou tržní sílu, se dopustí přestupku tím, že a) v rozporu s § 4 zneužije svoji významnou tržní sílu, b) nesplní závazek podle § 6 odst. 2, c) nesplní opatření k nápravě uložené Úřadem podle § 6a nebo jinou povinnost stanovenou rozhodnutím Úřadu, nebo d) nesjedná povinnou náležitost smlouvy podle § 3a písm. a) až e) nebo nesjedná smlouvu písemně. (2) Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že a) poruší pečeť umístěnou v průběhu šetření podle tohoto zákona, nebo b) v rozporu s tímto zákonem neposkytne Úřadu úplné, správné a pravdivé podklady nebo informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení. (3) Za přestupek podle odstavce 1 se uloží pokuta do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého odběratelem za poslední ukončené účetní období a za přestupek podle odstavce 2 se uloží pokuta do 300 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého právnickou nebo podnikající fyzickou osobou za poslední ukončené účetní období. (4) Je-li pokuta podle odstavce 3 ukládána a) odběrateli, který je ovládanou osobou, počítá se z úhrnu čistého obratu ovládané a ovládající osoby za poslední ukončené účetní období, nebo b) nákupní alianci nebo jejím členům, počítá se z úhrnu čistých obratů dosažených jejími členy za poslední ukončené účetní období. (5) Pokud je pokuta uložena nákupní alianci, ručí její členové za zaplacení uložení pokuty společně a nerozdílně. (6) Jestliže Úřad uzná odběratele vinným z přestupku podle § 8 odst. 1, tak sníží pokutu, o jejíž výši informoval účastníky řízení ve sdělení výhrad, o 20 %, pokud se odběratel ke spáchání přestupku přiznal a pokud má Úřad za to, že s ohledem na povahu a závažnost přestupku je takový postih dostatečný.“ XVIII./a 257. Podle navrhovatelek vytváří § 8 odst. 1 a 2 zákona o významné tržní síle zcela neakceptovatelně a nepřiměřeně široký prostor správnímu orgánu pro uložení pokuty. Má jít o natolik široké rozpětí, že umožňuje správnímu orgánu libovůli v rozhodování, v jaké výši pokutu uloží, aniž by bylo možné její výši logicky odůvodnit. Takto široká možnost uložení pokuty je podle jejich názoru společně s nejasností pravidel pro ukládání pokut v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Vysoká sankce hrozí dokonce i za bagatelní jednání, jako je nedodržení předepsané formy smlouvy či jejích náležitostí. Sankcionováno může být v podstatě každé jednání odběratele s významnou tržní silou nevýhodné pro dodavatele. XVIII./b 258. Vláda nepovažuje § 8 a 9 zákona o významné tržní síle za ustanovení, která by byla neurčitá či poskytující nepřípustně široký prostor pro uvážení. Pokud navrhovatelky poukazují na § 8 odst. 3 napadeného zákona, toto ustanovení se obsahově shoduje s § 22a odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, upravujícím maximální možné výše pokut, které lze uložit za protisoutěžní jednání. Takováto úprava je v předpisech soutěžního práva obvyklá (srov. § 14 odst. 4 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 30. 6. 2001), přičemž Ústavní soud nikdy nedovodil její neústavnost. 259. Stanovená výše pokut podle názoru vlády odpovídá požadavkům, které v tomto ohledu plynou z některých nálezů Ústavního soudu. I v tomto případě platí, že je nutno dát přednost ústavně konformnímu výkladu zákona před jeho zrušením, tedy výkladu se zřetelem na požadavky ochrany základních práv a svobod. Ukládání pokuty bylo ještě před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich podřízeno pravidlům podle § 9 odst. 2 napadeného zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017, podle nichž se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. XVIII./c 260. Ústavní soud konstatuje, že námitka neurčitosti vymezení skutkové podstaty přestupku již byla vypořádána v souvislosti s přezkumem § 4 odst. 1 a některých pododstavců § 4 odst. 2 zákona o významné tržní síle, ve vztahu k nimž byla uplatňována. Ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) napadeného zákona stanoví, že se odběratel, který má významnou tržní sílu, dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 4 zneužije svoji významnou tržní sílu. I kdyby tedy některý z odstavců či pododstavců posledně uvedeného ustanovení byl neústavní z důvodu své neurčitosti, postačilo by jeho zrušení, aniž by tato skutečnost činila neústavním uvedený přestupek. 261. Neústavní neurčitost nelze spatřovat ani ve vymezení horní hranice výše pokut podle § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle. Tento závěr platí i pro její vymezení procentní hodnotou z „čistého obratu“ dosaženého odpovědným subjektem „za poslední ukončené účetní období“, když v tomto ohledu se k výkladu pojmu „čistý obrat“ použije jeho vymezení v jiných právních předpisech, což odpovídá ustálenému výkladu tohoto pojmu v některých ustanoveních zákona o ochraně hospodářské soutěže (srov. Raus, D., Oršulová, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 317-319, 503-505; Kindl, J., Munková, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3. přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 279-282). 262. Namítají-li navrhovatelky nepřiměřenost horní hranice pokut podle § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle, jde o námitku, jejíž podstata spočívá v tvrzeném rozporu tohoto ustanovení s vlastnickým právem odběratelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Ústavní soud připomíná, že uložením pokuty neboli peněžité sankce vzniká jednotlivci veřejnoprávní povinnost peněžitého plnění vůči státu, která je sice zásahem do jeho vlastnického práva, samotná však nepředstavuje jeho porušení (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). O porušení by šlo jen v případě, jestliže by tato povinnost nebyla stanovena zákonem nebo by neobstála z hlediska požadavku přiměřenosti. 263. Za východisko posouzení přiměřenosti výše pokuty lze považovat test proporcionality, jak byl vymezen výše (bod 107 tohoto nálezu). K tomu je třeba dodat, že tento test se v případě peněžitých sankcí z povahy věci uplatní toliko v modifikované podobě. I když totiž bude oprávnění udělit pokutu v určité výši způsobilé dosáhnout legitimní cíl, kterým je preventivní působení proti porušení určité právní povinnosti a současně potrestání jejího porušení (požadavek vhodnosti), posouzení šetrnosti omezení práva (požadavek potřebnosti) nebude možné smysluplně provést. Je tomu tak z toho důvodu, že jejím předpokladem je zhodnocení intenzity veřejného zájmu na určitém nastavení výše pokuty, tedy posouzení otázky politického charakteru, k níž je oprávněn zákonodárce (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, body 329 až 331). Právě zákonodárci náleží oprávnění stanovit, zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků) a stanovení druhu a výše sankcí. V rámci svého uvážení může zohlednit jednotlivá kriminálněpolitická hlediska, například hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny v nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů [nález ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), body 29, 34 a 36]. 264. Ústavní soud je sice oprávněn přezkoumat zákon, který je vyústěním těchto úvah, v mezích svých oprávnění, v zásadě se však musí omezit na posouzení, zda maximální výši peněžité sankce nelze považovat za extrémně nepřiměřenou (test vyloučení extrémní disproporcionality), tedy zda s touto sankcí spojený zásah do práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny nemůže vést k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, jež by měla za následek „zničení majetkové základny“ [nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)] nebo „škrtící (rdousící) působení“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). Tím není omezen přezkum zákona z hlediska dodržení principu rovnosti podle čl. 1 Listiny nebo zákazu diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01, nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 nebo nález ze dne 21. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 29/08 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li zachovány takto vymezené meze uvážení, je konečné slovo ve vztahu k potřebnosti stanovení určité maximální výše peněžité sankce vyhrazeno zákonodárci (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 332). 265. Soulad zákonných ustanovení, která stanoví horní hranice pokut, s právem vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny tak Ústavní soud může posoudit pouze z hlediska případného likvidačního nebo rdousícího účinku. Ve svém hodnocení přitom musí zohlednit nejen to, zda uložení pokuty v maximální výši může mít takovýto účinek, nýbrž také povinnost správního orgánu zohlednit při rozhodování o výši sankce vedle závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i majetkové poměry odpovědného subjektu. Povinnost zvažovat v každém individuálním případě dopady ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z uvedeného základního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12, bod 334) a její zákonné vyjádření ve vztahu k právnickým osobám nebo podnikajícím fyzickým osobám lze nalézt v § 37 písm. g) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který stanoví povinnost správního orgánu přihlédnout při určení druhu správního trestu a jeho výměry k povaze její činnosti. Kromě jiného tak musí být zvažován dopad zásahu do majetkové podstaty odpovědného subjektu z hlediska jeho možnosti tuto činnost dále vykonávat. 266. Ustanovení § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle stanoví horní hranice výše pokuty, které podle Ústavního soudu nelze hodnotit jako natolik extrémně vysoké, že by uložení správního trestu na této úrovni bylo za všech okolností nepřípustné. Zároveň platí, že je zaručena možnost zohlednění individuálních okolností každého případu, včetně majetkové podstaty pachatele přestupku. Tím je opodstatněn závěr, že tato ustanovení nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny. XIX. 267. Závěrem lze shrnout, že Ústavní soud částečně vyhověl návrhům navrhovatelek a shledal rozpor § 3a písm. a) zákona o významné tržní síle ve slovech „výši veškerých peněžních plnění dodavatele, jejichž celková suma nesmí překročit 3 % z ročních tržeb dodavatele za poslední ukončené účetní období v délce 12 měsíců za potraviny dodané jednotlivému odběrateli v roce, ve kterém došlo k finančnímu plnění,“ se základním právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Z tohoto důvodu toto ustanovení podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů (výrok I). 268. O zamítnutí návrhů navrhovatelek podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud v případě těch ustanovení napadeného zákona, ve vztahu k nimž provedl věcný přezkum, a to i když nebyly výslovně uvedeny v eventuálním návrhu navrhovatelky b), ledaže se jejich přezkum týkal jen legislativního procesu. To znamená, že zamítl návrh navrhovatelky a) na zrušení § 3, § 4 odst. 1, § 4 odst. 2 úvodní části ustanovení ve slově „zejména“ a § 4 odst. 2 písm. c), d), h), i) a k) zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., (výrok II). Protože v průběhu řízení o návrhu navrhovatelky a) pozbyly v důsledku následných novelizací platnosti § 5 odst. 2, § 7, 8 a 9 zákona o významné tržní síle, ve znění zákona č. 50/2016 Sb., Ústavní soud řízení o této části návrhu zastavil podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (výrok III). Ve vztahu ke zbytku návrhem navrhovatelky a) napadeného zákona se již Ústavní soud ústavností jednotlivých ustanovení věcně nezabýval, neboť vůči nim, s výjimkou tvrzené neústavnosti legislativního procesu, nebyla uplatněna konkrétní argumentace. V této části rozhodl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., že návrh je zjevně neopodstatněný (výrok IV). 269. Ústavní soud dále podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl návrh navrhovatelky b) na zrušení § 5a odst. 1, § 5 odst. 2 ve slovech „21e, 21f a 21g“_a § 8 odst. 3 a 4 zákona o významné tržní síle, ve znění pozdějších předpisů, (výrok V). Pokud jde o její návrh na zrušení § 1, 2, 3, 3a, 4, 5, 6, 10 a 11 zákona o významné tržní síle, Ústavní soud jej podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítl pro nepřípustnost z důvodu, že ve věci již bylo zahájeno řízení. Ve zbytku, který zahrnoval návrh na zrušení zbylé části § 5a odst. 2, § 7, 7a, § 8 odst. 1, 2, 5 a 6, § 9 a 9a zákona o významné tržní síle, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., o odmítnutí návrhu navrhovatelky b) pro zjevnou neopodstatněnost (výrok VI). Závěrem Ústavní soud k návrhu Úřadu na přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení rozhodl, že Úřad v souladu s § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v tomto řízení vedlejším účastníkem není, protože mu zákon takovéto postavení nepřiznává (výrok VII). Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r. Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k části výroku II rozhodnutí pléna soudci Pavel Rychetský, Vladimír Sládeček a Vojtěch Šimíček.