§ 15d Nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo na zrušení některých ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů – Národní park Šumava

§ 15d Národní park Šumava Předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic Národního parku Šumava jsou uvedeny v příloze č. 4 k tomuto zákonu.“ 26. K vymezení národních parků a jejich založení navrhovatel zejména uvádí, že ustanovení § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., představuje komplexní změnu pojetí národních parků v České republice. Za zásadní označil dvě změny: 1. že pro národní park postačuje převažující výskyt přirozených nebo člověkem málo pozměněných ekosystémů (oproti dřívější „značné části“); 2. nově je definován dlouhodobý cíl ochrany národních parků - zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů v jejich přirozené dynamice na převažující ploše území národních parků a zachování nebo postupné zlepšování stavu ekosystémů, jejichž existence je podmíněna činností člověka, významných z hlediska biologické rozmanitosti, na zbývajícím území národních parků. Uvedené právní úpravě navrhovatel vytýká neurčitost - podle něj je vyloučena možnost výkladu jejího normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Jde v podstatě o generální klauzuli, kterou lze při interpretaci a aplikaci naplnit jakýmkoliv obsahem. Jednotlivé odstavce § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., nejsou logicky provázány navzájem a ani s dalšími ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny. 27. Ve vztahu k ustanovení § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že toto ustanovení dovoluje vyhlásit charakterizovaná území za národní parky, neobsahuje však interpretační vodítko, jakých lokalit se to týká. Není jasné, kdy bude naplněna hypotéza právní normy - splněna podmínka pro vyhlášení území za národní park. Uvedené ustanovení obsahuje neurčité pojmy („rozsáhlost území“, „typický reliéf území“ či „typická geologická stavba území“), které dávají prostor pro svévoli. Každému by mělo být z uvedeného ustanovení zřejmé, jakému území „hrozí“, že bude vyhlášeno za národní park, a budou tak omezena základní práva a právo na samosprávu, což však z tohoto ustanovení nelze seznat. Navrhovatel poukázal na judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. 6. 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 10/06 ze dne 13. 3. 2007 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)], podle které je v rozporu s ústavním pořádkem, je-li intenzita neurčitosti ustanovení zákona tak vysoká, že vylučuje možnost určení jejich normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Ustanovení § 15 odst. 1 je proto v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 101 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). 28. K § 15 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel dále namítá neurčitost v něm uvedených právních pojmů, které právní řád České republiky neobjasňuje; z citovaného ustanovení lze dovodit cokoliv ohledně přípustného či nepřípustného využití národních parků. Ústava v čl. 99 člení Českou republiku na obce a kraje, členění území na národní parky však nezná a ani nepřipouští. Ustanovení zákona dává podklad k jakýmkoli zásahům státu do samosprávné působnosti obcí a krajů, jeho interpretací nelze vyloučit svévoli a bez ústavní opory je jím omezována samosprávná činnost obcí a krajů v rozporu s čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy. Rovněž navrhovatel poukázal na rozpor s § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť požadavek na zohlednění potřeb obyvatel a regionální a místní poměry nebyl naplněn. K § 15 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., navrhovatel namítá, že vytváří byrokraticky formulovanou konstrukci, podle níž mají být dlouhodobé cíle ochrany naplňovány posláním národních parků, které má navíc umožnit jejich využití v dalších směrech - formulace postrádá normativní obsah a lze ji vyložit jakkoliv. 29. Podle navrhovatele je požadavek zákonné formy pro vyhlášení národních parků a jejich ochranných území ve vztahu k dalším ustanovením zákona nelogicky navázaný. V § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., je totiž uvedeno, jaká území lze vyhlásit za národní park, avšak z § 15 odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., vyplývá, že se národní parky vyhlašují tímto zákonem. Zákonodárce novelou zákona vyhlásil čtyři národní parky i přesto, že nové podmínky pro vyhlášení nemohl aplikovat, protože nebyly platné ani účinné. Dále navrhovatel namítá, že při vyhlášení nového národního parku bude vždy „otevřeno“ celé znění zákona o ochraně přírody a krajiny, což může vyústit v politické obchody a bude dán prostor tzv. přílepkům. 30. Podle ustanovení § 15a až 15d zákon o ochraně přírody a krajiny vyhlašuje jednotlivé národní parky s tím, že jejich zřizovací právní předpisy ruší v derogačních ustanoveních. Přechodná ustanovení se týkají jen Národního parku České Švýcarsko, u ostatních národních parků chybí. Není stanoveno nic o přechodu práv a povinností z pracovněprávních a majetkových vztahů ani o přechodu působností jednotlivých správ u ostatních národních parků. Uvedená ustanovení lze interpretovat tak, že zákonodárce národní parky ruší a opětovně vyhlašuje, k čemuž je však nutné dodržet zákonný postup podle § 40 zákona o ochraně přírody a krajiny - umožnit dotčeným obcím a krajům participaci při vyhlášení národního parku. Zákonodárce se zřejmě snažil odstranit čtvrtstoletí trvající stav, ve kterém byly tři národní parky vyhlášeny pouze nařízením vlády, nikoliv zákonem, což lze obecně kvitovat, nicméně se tak stalo necitlivým způsobem. Zákonodárce neuvedl, jak bylo přihlédnuto k § 15 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., ani nebyl dodržen § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny - provedení hodnocení důsledků koncepce nebo záměru vyhlášení národního parku na území z hlediska ovlivnitelnosti příznivého stavu předmětu ochrany nebo celistvosti evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. 31. Ustanovení § 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., se týká Národního parku Šumava a odkazuje na přílohu č. 4 zákona, ve které je uveden předmět ochrany, slovní vymezení hranic a orientační grafické znázornění průběhu hranic národního parku. Uvedený národní park byl vymezen bez bližšího zapojení dotčených obcí a krajů a zohlednění jejich zájmů. Národní park Šumava je s rozlohou 68 000 hektarů největším národním parkem, ochranné pásmo tvoří plocha Chráněné krajinné oblasti Šumava s rozlohou 99 000 hektarů a na území národního parku se nachází 23 měst a obcí. Navrhovatel namítá, že není možné zjistit, zda byly v případě Národního parku Šumava naplněny požadavky podle § 15 zákona. Zákon nikde nevymezuje, co se rozumí předmětem ochrany, což je však otázka klíčová, neboť s tímto pojmem zákon operuje např. u výjimek ze zákazu činnosti, čímž jsou omezena práva a svobody osob na území národního parku. Orgány ochrany přírody a krajiny tak mohou vykládat vymezení předmětu ochrany libovolně, a proto je v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy. 32. K části ústavní stížnosti týkající se vymezení národních parků a jejich vyhlášení se relevantně vyjádřila pouze vláda a prezident republiky. Vláda je přesvědčena, že novela nezasáhla do ústavně zaručených práv a svobod dotčených obcí a krajů. V této souvislosti poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 týkající se přípustných omezení a pokynů pro působení územní samosprávy. Vláda zdůraznila význam role obcí a krajů jako partnerů správ národních parků a mj. i to, že jejich zástupci jsou ze zákona členy rad národních parků, obcím je rovněž přiznáváno postavení dotčeného orgánu podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, při projednávání návrhu opatření obecné povahy a postavení vlastníků dotčených pozemků, s čímž souvisí i možnost uplatňovat stanoviska, námitky či připomínky. Obce jsou rovněž podle § 71 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., účastníky všech správních řízení vedených na území národního parku správou národního parku (jde např. o řízení o povolení výjimek ze zákazů v národním parku). 33. Vláda nesouhlasí s argumentací navrhovatele týkající se neurčitosti pojmů a absence normativního obsahu právní úpravy. Do zákona o ochraně přírody a krajiny je začleněna řada pojmů z přírodovědeckých oborů, a to i pojmů právně neurčitých, jejichž obsah a význam nelze detailně vymezit, a jejich aplikace bude záviset na odborném posouzení v každém individuálním případu, jako je tomu i v právních řádech mnoha evropských států. Území se statusem národního parku má být chráněno jako kategorie ochrany přírody, všechna omezení činností na území národního parku musí vycházet z konkrétních nástrojů ochrany národního parku (základní a bližší ochranné podmínky, činnosti vázané na souhlas v ochranném pásmu národního parku aj.). Námitku týkající se neexistence ústavního základu pro dělení území České republiky na národní parky považuje vláda za nesrozumitelnou, neboť podle Ústavy se území České republiky člení na obce a kraje, kterým náleží právo na samosprávu, což nijak nelimituje možnost na jejich území vyhlásit oblasti se specifickým režimem, je-li zákonem tato možnost ve veřejném zájmu zakotvena. Navíc podle čl. 101 odst. 4 Ústavy lze zasahovat do činnosti územních samosprávných celků ze strany státu, vyžaduje-li to ochrana zákona a je-li zásah realizován způsobem stanoveným zákonem. Požadavek § 1 zákona o ochraně přírody a krajiny na zohlednění hospodářských, sociálních a kulturních potřeb obyvatel a regionálních a místních poměrů je promítnut do všech institutů zákona; definice dlouhodobých cílů ochrany národních parků sleduje legitimní prioritní zájem ochrany unikátní přírody v národních parcích a promítá se do dalších ustanovení zákona. 34. Definice národního parku vychází z dosavadních kritérií a nově je přizpůsobena všeobecně uznávaným mezinárodním standardům pro tuto kategorii zvláště chráněného území. Ustanovení § 15 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před novelou, pouze stanovilo, že pro vyhlášení národního parku má být použita forma zákona, nikoli, že každý národní park má být vyhlášen zvláštním zákonem. Účelem novely bylo sjednotit a zjednodušit pravidla pro všechny národní parky za účelem zajištění přehlednosti a hospodárnosti právní úpravy a efektivnosti postupu správních orgánů. Přechodná ustanovení zákona se vztahují jen na národní park České Švýcarsko, protože se mění právní forma správy národního parku z organizační složky státu na příspěvkovou organizaci, jak je tomu u ostatních správ národních parků. Ode dne 1. 1. 2018 tak mají všechny správy národních parků stejnou právní formu. Vyhlášení národního parku není záměrem, který by podléhal hodnocení důsledků na evropsky významné lokality a ptačí oblasti podle § 45h a 45i zákona o ochraně přírody a krajiny, protože zvláště chráněná území včetně národních parků představují nástroj ochrany těchto lokalit a oblastí (viz nařízení vlády č. 318/2013 Sb., o stanovení národního seznamu evropsky významných lokalit, ve znění nařízení vlády č. 73/2016 Sb. a č. 207/2016 Sb.). 35. Prezident republiky považuje za základní nedostatek napadené právní úpravy, že stanovená jednotná pravidla pro národní parky nereflektují zvláštnosti jednotlivých území národních parků, což vede k opodstatněnosti námitek navrhovatele týkajících se zejména nepřiměřenosti a nedůvodnosti rozšíření zákazů, omezenosti v jednotlivých zónách a zásahů do svobody pohybu v klidových územích. Negativní dopad zákona má i oslabení zástupců obcí a krajů v radě národního parku, stejně jako neurčitost ustanovení zákona a nedodržení legislativního procesu; z počtu neurčitých ustanovení zákona se nabízí, že jde spíše o věcný návrh zákona. Napadená právní úprava je způsobilá zajistit volný bezzásahový vývoj přírody v převážné části Národního parku Šumava a přispět k postupnému zániku lidského osídlení na území národní parku. 36. Navrhovatel v replice uvedl, že předmět ochrany národních parků se novelou zákona změnil po formální i materiální stránce. Novela zákona vedla k zániku dříve vyhlášených národních parků a vyhlášení národních parků nových - se zcela odlišným právním režimem. Vláda ve svém vyjádření přiznala, že aplikace některých ustanovení bude závislá na odborném individuálním posouzení, což je podle navrhovatele v rozporu s předvídatelností zákona. 37. Ústavní soud zhodnotil soulad napadených ustanovení § 15 a 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k následujícím závěrům: 38. Navrhovatel namítá neurčitost či nesrozumitelnost napadených ustanovení týkajících se vymezení a vyhlašování národních parků obecně i ve vztahu k jednotlivým již vyhlášeným národním parkům, čímž je podle něj dán prostor pro jejich následnou libovolnou interpretaci a aplikaci. 39. Neurčitost právních pojmů není v právním řádu ničím neobvyklým, ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem a sama o sobě nezakládá protiústavnost právního předpisu. Za rozpornou s požadavkem právní jistoty, která je jedním z komponentů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), by mohla být neurčitost považována tehdy, jestliže by její intenzita vylučovala možnost stanovení normativního obsahu právního předpisu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nálezy ze dne 5. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 44/03 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.) či ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)]. Prostor pro případný derogační zásah Ústavního soudu by byl dán „jen v případě, kdy se současně jedná o porušení ústavního pořádku a nepřesnost, neurčitost a nepředvídatelnost právní úpravy extrémně narušuje základní požadavky na zákon v podmínkách právního státu“ [nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), bod 50]. 40. Legislativní používání tzv. neurčitých pojmů je postaveno na tom, že jejich konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost orgánů veřejné moci, aniž by to mělo znamenat v právním státě porušení ústavního pořádku (např. právní jistoty); v opačném případě by bylo nemožné efektivně realizovat veřejnou správu. Je to v jistém smyslu projev širšího ideového východiska - tzv. doktríny skepse o normách. Ne všechna pravidla chování, právní pojmy se dají pro futuro (přesně) naformulovat; pro určité typy případů - z důvodu jejich povahy - se zformulují především principy, cíle, které potom soudy a státní orgány uvádějí v život aplikační činností [srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.)]. 41. Ústavní soud však v této souvislosti musí zdůraznit, že důvodem protiústavnosti toho kterého ustanovení právního předpisu zásadně nejsou případné interpretační potíže při výkladu zákona. Neposkytuje-li ustanovení pro některé situace jazykově jednoznačnou odpověď, neznamená to samo o sobě jeho protiústavnost. Ústavní soud pak, při respektování principu minimalizace zásahů, opakuje, co již judikoval ve svém nálezu ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), že: „[z] mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu)“. 42. Navrhovatelem namítané neurčitosti napadených ustanovení nelze přisvědčit, neboť mají normativní obsah, který lze vyložit pomocí běžných interpretačních metod a následně aplikovat na konkrétní věc. V případě více možných výkladů je namístě zvolit interpretaci, která bude v důsledku nejvhodnější pro dodržení ústavního rámce. Používá-li zákonodárce pojmy „rozsáhlé území“, „typický reliéf území“, „jedinečné a významné území“, „z hlediska osvětového“, „ekologicky přirozené ekosystémy odpovídající danému stanovišti“, „biologická rozmanitost“, „cíl a předmět ochrany“ a „převažující výskyt“ nebo vymezuje-li abstraktně kritéria pro přiznání statusu národního parku území, jsou takové formulace ústavně konformní. 43. S představou, že v zákoně musí být jasně a do detailů naplánováno předem, jak mají osoby, orgány a soudy postupovat, se Ústavní soud neztotožňuje. Legislativní trend spočívající v co nejdetailnější a kazuistické úpravě práv, povinností a skutkových podstat je neblahým důsledkem takzvané hypertrofie práva. Co nejpodrobnější zákonná úprava nezaručí, že zákon bude dodržován - právě naopak, vytváří větší prostor pro obstrukce a obcházení zákona. Rozumný úředník či soudce (a nelze vycházet z premisy, že úředník a soudce jsou nerozumní) musí být schopen v konkrétní situaci ústavně konformním způsobem vyložit význam pojmů „biologicky rozmanité“, „jedinečné a významné“ a podobně. Důležité je, že v případě vadné interpretace poskytuje právní řád řadu instrumentů k ochraně veřejných subjektivních práv a dotčených veřejných zájmů - opravné prostředky v rámci správního řízení či jiného postupu podle části čtvrté správního řádu, správní žalobu podle soudního řádu správního a v neposlední řadě rovněž individuální ústavní stížnost. O porušení zákazu libovůle bude možné hovořit až při aplikaci těchto ustanovení na konkrétní věc, nikoli nyní ve fázi pouhé polemiky pro futuro způsobem „co kdyby“. 44. Navrhovatel dále namítá, že jednotlivé odstavce § 15 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., nejsou navzájem ani s dalšími ustanoveními logicky provázány. Námitka není podle Ústavního soudu důvodná. Ustanovení § 15 odst. 1 zákona upravuje vlastnosti území, která lze vyhlásit za národní parky, odstavce druhý a třetí téhož paragrafu regulují využití národních parků a dlouhodobé cíle jejich ochrany, odstavec čtvrtý vymezuje poslání národních parků a poslední pátý odstavec stanoví, že se národní parky a jejich ochranná pásma vyhlašují tímto zákonem. Z návrhu není zřejmé, vyjma argumentace k ustanovení § 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., na která další ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny není ustanovení § 15 logicky navázáno. Ustanovení § 15 odst. 1 až 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., vymezují abstraktním způsobem, jaká území lze vyhlásit za národní parky, jak je lze využívat, co je jejich posláním a jaké jsou dlouhodobé cíle jejich ochrany. Právní úprava si vnitřně nijak neodporuje. Odstavec 5 je nutné vykládat jako snahu zákonodárce, aby veškeré národní parky byly zřízeny zákonem, s tím, že jde o projev snahy minimalizovat roztříštěnosti právní úpravy národních parků do více zákonů. Jinými slovy, zákonodárce vymezil, která území lze vyhlásit za národní park, s tím, že se tak stane zákonem o ochraně přírody a krajiny. Právní úprava § 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., kterou se sjednotila právní úprava jednotlivých národních parků roztříštěná ve zřizovacích právních předpisech do jednoho zákona, tomu ostatně odpovídá. 45. Zákonodárce napadenou právní úpravou nevyhlásil nové národní parky, nýbrž pouze sjednotil formu zřizovacích právních předpisů národních parků, a dostál tak požadavku jejich zákonné formy; nebylo proto nutné postupovat podle § 40 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění před napadenou novelou zákona, ani nebylo nutné činit jakékoli další zákonné kroky ve vztahu k přijetí nového návrhu či koncepce (např. provést hodnocení důsledků na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti podle § 45h zákona o ochraně přírody a krajiny). K argumentaci navrhovatele týkající se absence přechodných ustanovení ohledně nově vyhlášených národních parků a zrušení jejích zřizovacích právních předpisů lze dále poukázat na vyjádření vlády, jež k této námitce uvedla, že se nemění právní forma jednotlivých správ národních parků, které jsou a nadále zůstávají příspěvkovou organizací, nepřecházejí tak jejich práva a povinnosti, pouze u správy Národního parku České Švýcarsko nastala změna, neboť má formu organizační složky státu, na což reaguje přechodné ustanovení zákona. 46. Navrhovatel dále namítá, že pro vyhlášení národních parků podle § 15 odst. 5 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., bude „otevřeno“ celé znění zákona o ochraně přírody a krajiny, což může vyústit v politické obchody, a bude dán prostor tzv. přílepkům. Uvedená argumentace je pouhou spekulací o budoucím dění v Poslanecké sněmovně. Zvolený způsob regulace národních parků přijal zákonodárce v rámci ústavně konformního legislativního procesu, za její důsledky a případné aplikační nedostatky ponese politickou odpovědnost. 47. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená právní úprava není nesrozumitelná, neurčitá ani vnitřně rozporná. 48. Část navrhovatelových námitek míří proti nepřiměřenosti § 15 a 15a až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., které se týkají omezení práva na samosprávu podle čl. 8 Ústavy. 49. Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávných celků, které mají právo na samosprávu podle čl. 100 odst. 1 Ústavy. Stát může do jejich činnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. 50. Zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje svůj účel v ustanovení § 1, podle kterého jím je přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000, to vše za účasti příslušných obcí, krajů, vlastníků a správců pozemků. Přitom je nutné zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry. 51. Význam národních parků v České republice byl v nedávné době zformulován v rámci konference České národní parky 2016. Národní parky jsou důležité pro zachování biologické a geologické rozmanitosti tím, že na jejich území je zajištěna ochrana populací druhů v přirozeném prostředí. Mají rovněž význam hydrologický a klimatický, neboť ovlivňují mezoklima, koloběh uhlíku či kyslíku a zadržují povrchové i podzemní vody, ovlivňují jejich průtok, a zmírňují tak průběh klimatických změn. Význam vědecký a výzkumný je zdůrazněn tím, že jejich území s ekosystémy ponechanými samovolnému vývoji představují srovnávací studijní plochu pro člověkem ovlivněné ekosystémy, jsou pozorovacím a monitorovacím nástrojem fenoménů, které se mimo jejich území v odpovídající ploše či kvalitě nevyskytují. Národní parky mají také sociálně-ekonomický význam. Ekonomický přínos danému regionu národní parky přinášejí vytvářením pracovních míst přímo i nepřímo formou zakázek privátním subjektům a také v samotné značce národního parku jako záruce šetrné turistiky. Další význam je tedy rekreační a turistický, neboť v současné době jde o nejnavštěvovanější území České republiky. Návazně mají národní parky také výchovný význam, neboť mohou probouzet pozitivní vztah k přírodě, objasňovat průběh přírodních dějů a motivovat veřejnost ke spolupráci na ochraně životního prostředí. Konečně mají národní parky význam mezinárodní. 52. Značný význam národních parků je nesporný, neboť zpřísněný režim ochrany území národních parků napomáhá zejména k zachování biologické a geologické rozmanitosti, k ochraně populací druhů v přirozeném prostředí, ovlivnění klimatu aj. Vedle toho mají národní parky význam vědecký, sociální či ekonomický. Smyslem národních parků je kompromis mezi naplňováním dlouhodobých cílů ochrany přírody (nerušený průběh přírodních jevů) a umožněním využití jejich území (k udržitelnému rozvoji, vzdělání, výchově aj.), to vše jako komponentů práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny i požadavku na zachování a rozvíjení přírodního bohatství podle preambule Ústavy. Výše uvedené odůvodňuje vysokou důležitost národních parků, která s sebou přirozeně nese i určitá omezení základních lidských práv a svobod či jiných veřejných zájmů. 53. Navrhovatel namítá, ve vztahu k některým ustanovením jen obecně, nepřiměřenost novelizované právní úpravy. Proto Ústavní soud v další fázi přezkumu napadených ustanovení zkoumal soulad právní úpravy jakožto projevu ochrany životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. 54. Mezi cíle napadené právní úpravy lze obecně řadit již zmíněné zachování biologické a geologické rozmanitosti, ochranu populací druhů v přirozeném prostředí, ovlivnění klimatu, a to prostřednictvím nerušeného průběhu přírodních jevů v kombinaci s udržitelným rozvojem území národních parků. Konkrétními cíli novely zákona jsou dále: sjednocení právní regulace národních parků v jednom zákoně a zabránění její roztříštěnosti, omezení činností na území národních parků v reakci na zkušenosti s aplikací dřívější právní úpravy nebo efektivní správa území národních parků a záležitostí s nimi souvisejících (např. zachování účasti dotčených obcí a krajů na procesu schvalování záměrů za současné participace subjektů z řad odborné veřejnosti, sjednocení základních ochranných podmínek pro všechny národní parky s možností udělení individuální výjimky ze zákazů, zdůraznění priority vlastnictví státu k pozemkům na území národních parků či úprava nové zonace národních parků s požadavkem zachování její dlouhodobé stability při současné možnosti reakce na negativní události v jednotlivých zónách apod.). 55. Nezbytnost právní úpravy předpokládá naléhavou společenskou potřebu její existence a zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Jinými slovy, Ústavní soud se v rámci abstraktní kontroly ústavnosti musí zaměřit na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy. K tomu lze tradičně použít test proporcionality, který zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti naplnit sledovaný legitimní cíl (kritérium vhodnosti) - zjišťuje se, zda konkrétní opatření může dosáhnout zamýšleného cíle, kterým je ochrana jiného než omezeného základního práva nebo veřejného statku. Dalším kritériem je posouzení nezbytnosti. V jeho rámci se zkoumá, zda byl při výběru vhodných prostředků použit prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější. Jako poslední je třeba posoudit přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl. Opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která přináší kolidující zájem na jejich přijetí. 56. Ústavní soud již výše vymezil, jaké legitimní cíle napadená právní úprava sleduje. Ochrana přírody na území národních parků je projevem zájmu společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství jakožto veřejného statku. Regulací činností prováděných na území národních parků lze dosáhnout sledovaného cíle. Současný stav společnosti a nedostatečná ekologická gramotnost některých osob vyžadují, aby byly národní parky a pravidla chování v nich právně regulovány - předmětná právní úprava splňuje podmínku vhodnosti. 57. Ve druhém kroku testu proporcionality Ústavní soud zkoumal, zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo šetrnější vůči omezenému právu na samosprávu. Šetrnější řešení by však současně muselo dosáhnout sledovaných legitimních cílů v téže či alespoň srovnatelné míře. Jestliže by je naplňovalo jen částečně, pak je nelze považovat za reálnou alternativu, která by měla vést k závěru, že napadená právní úprava není nezbytná. 58. Navrhovatel vzhledem ke konstrukci své argumentace nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy. Ústavní soud musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku nezbytnosti v rámci testu proporcionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni. Z argumentace vlády i důvodové zprávy vyplývá, že byly zvažovány i jiné alternativy právní regulace, které však nebyly pro dosažení stanovených cílů dostatečně účinné. 59. Národní parky jsou podle napadené právní úpravy vyhlašovány přímo zákonem o ochraně přírody a krajiny, který zároveň obsahuje jejich společnou regulaci. Odstraňuje se roztříštěnost právní úpravy v zákoně a ve zřizovacích právních předpisech. Novelou zákona byla zpřesněna definice národního parku, byly jasně stanoveny dlouhodobé cíle ochrany národních parků a bylo vymezeno jejich poslání, což se následně promítá i v dalších ustanoveních regulace území národních parků. Na procesu vyhlášení (skutečně) nových národních parků participují vedle vlastníků nemovitostí na daném území i dotčené obce a kraje, kterým náleží právo vznášet písemné námitky (§ 40 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny). 60. Ústavní soud s odkazem na všechny zde uvedené skutečnosti shrnuje, že právní úprava, kterou navrhovatel napadá, splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality, neboť byla zvolena regulace, která je schopná dosáhnout stanovených cílů s šetrnou mírou omezení dotčeného práva na samosprávu (obcím a krajům je stále umožněno participovat na procesu vyhlašování nových národních parků), jiné řešení by nedosahovalo takové efektivity při totožné míře omezení práv a svobod. 61. V poslední fázi přezkumu ústavnosti napadené právní úpravy Ústavní soud též posuzoval, zda tato právní úprava dosahuje spravedlivé rovnováhy mezi kolidujícími zájmy i po materiální stránce. Jde konkrétně o střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Bylo nutné posoudit, zda újma na základních právech není nepřiměřená ve vazbě na sledovaný legitimní cíl v podobě ochrany veřejného zájmu na zachování a rozvoji životního prostředí na území národních parků. 62. Navrhovatelem uvedená nepřiměřenost má spočívat v omezení práv a svobody ve prospěch ochrany národních parků. Podle Ústavy a Listiny lze právo na samosprávu omezit zákonem, vyžaduje-li to ochrana zákona. Na obecně užívané stupnici závažnosti omezení základních práv a svobod „podstatný - mírný - nízký“ představuje napadená právní úprava podle Ústavního soudu mírné omezení. Výše byla zdůrazněna role životního prostředí i zájem společnosti na zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství. K naplnění uvedeného zájmu je určitá míra omezení základních práv a svobod nezbytná. 63. Konkrétně ve vztahu k právu na samosprávu dotčených obcí je omezena jejich rozhodovací činnost při nakládání s jejich územím v rámci národního parku. Obcím na území národního parku není upíráno právo na samosprávu, je pouze limitováno požadavkem na ochranu přírody v národních parcích jakožto zvláště chráněných územích. Je zachováno právo obcí podílet se na záležitostech týkajících se vymezení národního parku a jeho jednotlivých oblastí (zejména mohou vznášet námitky vůči návrhu vyhlášení národního parku, mohou dohodnout zonaci národních parků a podílejí se na vymezení klidových území) a správy národního parku (např. mohou dohodnout návrh zásad péče o národní park). Jejich participace je umožněna v rámci rad národních parků či z pozice dotčených orgánů nebo dotčených vlastníků. Jinými slovy, obce mají zachovanou možnost podílet se na rozhodování o jejich území ve vztahu k ochraně přírody, byť modifikovanou s ohledem na skutečnost, že se jejich území rozprostírá na území národního parku - podstatné je, že jim tato možnost není bez dalšího upřena. Veškerá omezení a zákazy nejsou napadenou právní úpravou koncipovány jako absolutní regulace, nýbrž je možné flexibilně reagovat na konkrétní potřeby dotčených obcí a jejich obyvatelstva. V nálezu ze dne 19. 4. 2010 sp. zn. IV. ÚS 1403/09 (N 88/57 SbNU 155) Ústavní soud dovodil, že samospráva obcí je jedním z pilířů české ústavnosti, což však neznamená, že je zákonodárci upřeno regulovat zákonem výkon tohoto práva. V posuzované věci zákonodárce stanovil zákonné limity pro výkon práva obcí na samosprávu na území národních parků a zároveň jim umožnil podílet se na správě záležitostí národních parků. Nelze proto dospět k závěru o vyprázdnění tohoto ústavně zaručeného práva, nýbrž o jeho přiměřeném omezení ve vztahu k ochraně přírodního bohatství na území národních parků. Dotčené obce a kraje mohou participovat na řízeních a postupech týkajících se národního parku na jejich území nebo se mohou prostřednictvím delegovaných zástupců vyjadřovat k důležitým dokumentům o ochraně a správě národního parku. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv či veřejných zájmů poskytuje právní řád řadu efektivních prostředků ochrany. 64. Dílčím závěrem Ústavní soud shrnuje, že napadená ustanovení § 15 až 15d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., splňují formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu, sledují legitimní cíl ochrany přírody a jsou přiměřená. b) Ochranné podmínky národních parků a klidová území