§ 19 Nález Ústavního soudu ze dne 25. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 123/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo na zrušení některých ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů – Omezení činností v národních parcích a návštěvní řád národního parku

§ 19 Omezení činností v národních parcích a návštěvní řád národního parku (1) Podmínky omezení a výčet turistických a rekreačních činností, které jsou na území národního parku zakázány nebo omezeny právními předpisy, opatřeními obecné povahy nebo rozhodnutími vydanými podle tohoto zákona nebo podle jiných právních předpisů, zveřejňuje orgán ochrany přírody v návštěvním řádu národního parku. (2) Návštěvní řád národního parku zveřejňuje orgán ochrany přírody ve formě elektronického dokumentu na svých internetových stránkách. Návštěvní řád může být zveřejněn také pro část území národního parku.“ 65. Dále navrhovatel napadá ustanovení regulující ochranné podmínky a klidová území, neboť jimi byla nepřiměřeně omezena základní práva dotčených subjektů, výrazně zcentralizována působnost u správ národních parků a obecných orgánů ochrany přírody a krajiny - byly omezeny možnosti přímého vlivu na území národních parků, možnosti výjimek ze stanovených zákazů a byl rozšířen zákaz v nepřiměřené míře. Ustanovení § 16 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb., podobně jako předchozí právní úprava, upravuje základní ochranné podmínky národních parků, podmínky jednotlivých národních parků jsou uvedeny v § 16a až 16d tohoto zákona. Výčet zakázaných činností na území národních parků se rozšířil kvantitativně i územně, což navrhovatel považuje za nepřiměřené a nedůvodné. Jednotlivé ochranné podmínky nejsou ve vztahu k národním parkům téměř individualizovány s ohledem na jejich specifika, výjimky ze zákazů jsou podmíněny souhlasem správy národního parku, což odporuje principu proporcionality. 66. Ve vztahu k § 17 zákona o ochraně přírody a krajiny navrhovatel namítá, že by měly být stanoveny kvality lokalit, na kterých lze vyhlásit klidové území, nebo důvody pro jeho vyhlášení. Současná právní úprava dává orgánům ochrany přírody možnost libovolného zásahu do práva na svobodu pohybu. Území národních parků jsou cílem milionů turistů, omezení jejich pohybu však musí být přiměřené. Podle čl. 14 odst. 3 Listiny lze omezit svobodu pohybu, nicméně možnost vyhlásit klidové území kdekoli na území národního parku bez dalšího omezení popírá kritérium nevyhnutelnosti. Případná obrana ve správním soudnictví je sice možná, avšak nákladná, zdlouhavá a často neúspěšná. Opakovaně navrhovatel namítá, že zákonodárce podstatně omezil i právo na samosprávu. 67. K dané části návrhu se relevantně vyjádřili pouze vláda a prezident republiky. Podle vlády navrhovatel neuvedl, v čem spatřuje nepřiměřenost omezení základních práv dotčených subjektů jednotlivými nástroji ochrany území národních parků, které vycházejí z dosavadní právní úpravy, nebo jde o nové nástroje, do jejichž projednávání jsou obce zapojeny na základě zákona. Je zřejmé, že navrhovatel vnímá národní park jako území, v němž má mít rozhodující slovo samospráva a které má sloužit zájmům obcí, nikoli jako kategorii ochrany přírody. Zájmy samospráv nelze jednostranně upřednostnit na úkor ochrany unikátní přírody. Nová právní úprava ochranných podmínek omezuje možnost nadužívání regulace tam, kde to není třeba. Regulace omezení činností dopadá jen na lidské aktivity, které představují ohrožení nebo přímé poškození předmětů ochrany národního parku; lze z nich ovšem při splnění zákonných podmínek povolit výjimku za participace dotčených obcí. 68. Bližší ochranné podmínky (regulace činností podle specifických potřeb národních parků) jsou podle vlády nově stanoveny přímo v zákoně o ochraně přírody a krajiny, nikoli ve zřizovacích předpisech, jak tomu bylo doposud. Regulované činnosti se dělí na skupinu s přímým rizikem pro předmět ochrany konkrétního národního parku (jsou proto zakázány) a na skupinu činností, které nemusí působit přímé ohrožení (proto podléhají ad hoc individuálnímu posouzení správou národního parku). V zákoně byly ponechány pouze činnosti, jejichž regulace není postižena jinými předpisy a která je z hlediska efektivní ochrany národních parků nezbytná. 69. Vláda dále uvedla, že omezení pohybu osob na území národního parku bylo obsaženo již v předchozí právní úpravě (paušální zákaz vstupu na území I. zóny národního parku mimo vyznačené cesty), bylo však nevhodné k zajištění cílů ochrany přírody národního parku. Proto nová právní úprava zavádí omezení pohybu osob v klidových územích s tím, že výjimku vyhradí správa národního parku opatřením obecné povahy. Na postupu vymezování klidových území, vyhrazování cest a tras v klidových územích participuje i rada národního parku. Nově návštěvní řád nezakládá zákazy či omezení, nýbrž představuje přehledné shrnutí všech omezení vyplývajících ze zákona, opatření obecné povahy nebo správních rozhodnutí. Právní úprava omezení pohybu osob na území národní parku je v souladu s ústavními kautelami připouštějícími omezení některých základních práv a svobod z titulu ochrany přírody. 70. Z vyjádření prezidenta republiky k této problematice lze opětovně zmínit jeho názor, že napadená právní úprava je způsobilá zajistit volný bezzásahový vývoj přírody v převážné části Národního parku Šumava, a přispět tak k postupnému zániku lidského osídlení na území národní parku. 71. Ústavní soud přezkoumal proporcionalitu napadené právní úpravy § 16, 16a až 16d, 17 a 19 zákona o ochraně přírody a krajiny a dospěl k závěru, že zde existuje zásah do ústavně garantovaných práv dotčených subjektů, který je však přiměřený. 72. Navrhovatel namítá, že napadenou právní úpravou bylo zasaženo do práva na samosprávu, práva vlastnit majetek a svobody pohybu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 Listiny. 73. Regulací záležitostí a činností prováděných na území národních parků lze beze sporu dosáhnout sledovaných cílů napadené právní úpravy, které již Ústavní soud vymezil výše. Proto lze dospět k závěru, že v rámci prvního kroku testu proporcionality splňuje předmětná právní úprava podmínku vhodnosti. 74. Navrhovatel ve své argumentaci nevznesl žádný argument zpochybňující nezbytnost napadené úpravy, pouze obecně konstatoval, že absentuje požadavek nezbytnosti omezení práv a svobod v demokratické společnosti. Ústavní soud již uvedl, že nemůže domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by ve skutečnosti dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni. Z argumentace vlády i z důvodové zprávy vyplývá, že byly zvažovány i jiné alternativy právní regulace, které však nebyly pro dosažení stanovených cílů dostatečně účinné. 75. Úprava ochranných podmínek národních parků byla v modifikované podobě obsažena již v předchozí právní úpravě. V novelizované podobě jsou nově rozlišovány ochranné podmínky základní, které jsou společné pro všechny národní parky (§ 16 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb.), a bližší, jejichž regulace je individualizována pro jednotlivé národní parky podle předmětu jejich ochrany (§ 16a až 16d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb.). Všechna omezení jsou nově upravena v jediném zákoně, což je pozitivní posun od dřívější roztříštěnosti jednotlivých regulací v zákonech a nařízeních vlády. Základní ochranné podmínky jsou rozděleny na ty, které se vztahují na celé území národních parků, a dále na ty, které regulují činnosti jen na území národních parků mimo zastavěná území obcí a zastavitelné plochy obcí. Z právní úpravy byla odstraněna omezení, která byla v praxi téměř neaplikovatelná, či až nepřiměřená (např. zákaz pořádání veřejných akcí, rozdělávání ohně na území obce nebo zákaz vjezdu motorových vozidel mimo silnice a místní komunikace). Je rovněž nutné zmínit, že ze všech uvedených zákazů lze udělit výjimku postupem podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny, jehož účastníky jsou ze zákona dotčené obce i vlastníci dotčených nemovitostí. Se souhlasem orgánu ochrany přírody je rovněž možné provádět zákonem výslovně uvedené činnosti na území jednotlivých národních parků (§ 16a až 16d zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 123/2017 Sb.). Dotčené obce, vlastníci nemovitostí či uživatelé národních parků se mohou vůči (ne)udělení výjimky bránit opravnými prostředky podle správního řádu, žalobou ve správním soudnictví a ústavní stížností. Kontrola a možná náprava zjištěných nezákonností jsou zaručeny. 76. Regulace klidových území omezuje pohyb osob, jak tomu bylo podobně podle předchozí právní úpravy v zónách I národních parků. Zákaz vstupu mimo vyznačené cesty platil na celé území zóny I národního parku, což se ukázalo jako nevhodné řešení. Nová právní úprava umožňuje vyhlásit klidové území za účelem nerušeného vývoje ekosystémů a jejich složek, které jsou citlivé na nadměrný pohyb osob a jejich vliv, a to pouze na nezbytnou část území národního parku. Rozsah regulovaného území tak může adekvátně reagovat na potřebu omezení pohybu a již není vázán na vymezení celé zóny národního parku; lze tedy vhodněji omezit pohyb na místech, která to skutečně vyžadují. Děje se tak formou opatření obecné povahy, na jehož vydávání participují mj. i dotčené obce i vlastníci dotčených nemovitostí, a které je navíc možné přezkoumat ve správním soudnictví. 77. Ústavní soud proto shrnuje, že právní úprava napadená navrhovatelem splňuje kritérium nezbytnosti v rámci druhého kroku testu proporcionality, neboť byla zvolena regulace, která je schopna dosáhnout stanovených cílů s šetrnou mírou omezení dotčených práv na samosprávu, ochranu vlastnictví a svobody pohybu, jiné řešení by nedosahovalo takové efektivity při totožné míře omezení práv a svobod. 78. V rámci třetího kroku Ústavní soud poměřoval střet zájmu na ochranu životního prostředí ve smyslu preambule a čl. 7 Ústavy a čl. 35 odst. 1 Listiny s právem na samosprávu, právem na ochranu vlastnictví a svobodou pohybu podle čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 11 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 Listiny. 79. Navrhovatelem uvedená nepřiměřenost má spočívat v omezení práv a svobod ve prospěch ochrany národních parků. Podle Ústavy a Listiny lze právo na samosprávu a na ochranu vlastnictví i svobodu pohybu omezit zákonem, vyžaduje-li to veřejný zájem či ochrana zákona. Napadená právní úprava podle Ústavního soudu představuje mírné omezení. K naplnění zájmu na ochraně životního prostředí, zachování a rozvoji zděděného přírodního bohatství je určitá míra omezení základních práv a svobod nezbytná. 80. Ve vztahu k právu na samosprávu dotčených obcí a krajů již Ústavní soud uvedl, že je omezena jejich rozhodovací činnost při nakládání s jejich územím v rámci národního parku, není jim však upíráno právo na samosprávu, je pouze limitováno požadavkem na ochranu přírody v národních parcích jakožto zvláště chráněných územích. Je jim stále zachováno právo podílet se na záležitostech týkajících se národního parku a jeho jednotlivých oblastí. Participace je umožněna v rámci rad národních parků či z pozice dotčených orgánů nebo dotčených vlastníků. Jinými slovy, obce mají zachovanou možnost podílet se na rozhodování o jejich území ve vztahu k ochraně přírody, byť modifikovanou s ohledem na skutečnost, že se jejich území rozprostírá na území národního parku. 81. Veškerá omezení a zákazy nejsou napadenou právní úpravou koncipovány jako absolutní regulace, nýbrž je možné flexibilně reagovat na konkrétní potřeby dotčených obcí a jejího obyvatelstva. Zákonodárce stanovil zákonné limity pro výkon práva obcí a krajů na samosprávu na území národních parků, zároveň jim umožnil se podílet na správě záležitostí národních parků. Nelze proto dospět k závěru o vyprázdnění tohoto ústavně zaručeného práva, nýbrž o jeho přiměřeném omezení ve vztahu k ochraně přírodního bohatství na území národních parků. Dotčené obce a kraje mohou participovat na řízeních a postupech týkajících se národního parku na jejich území nebo se mohou prostřednictvím delegovaných zástupců vyjadřovat k důležitým dokumentům o ochraně a správě národního parku. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv či veřejných zájmů poskytuje právní řád řadu efektivních prostředků ochrany. 82. Právo vlastnit majetek je garantováno čl. 11 odst. 1 Listiny. Listina rovněž v čl. 11 odst. 2 výslovně upravuje možnost, aby určitý majetek byl výhradně ve vlastnictví státu. V nálezu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že „vlastnické právo není absolutním a ničím neomezeným právním panstvím nad věcí, nýbrž má plnit a současně též plní i jiné funkce. Právo na ochranu majetku nebrání právu státu přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravil užívání majetku v souladu s obecným zájmem“. Přiměřenost omezení vlastnického práva ve vztahu k ochraně přírody již byla předmětem řízení před Ústavním soudem [např. nález ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.)]. Obecně k možnosti omezit vlastnické právo lze rovněž odkázat např. na nálezy ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.) nebo ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.). 83. Napadená právní úprava reguluje činnosti na území národních parků a dispozici s pozemky v nich se nacházejícími, čímž omezuje vlastníky dotčených pozemků. Opětovně je nutné akcentovat důležitost životního prostředí, jehož poškození v důsledku lidské činnosti může být nezvratné. Proto je legitimní požadavek prevence - předcházení poškozování přírody, a to zejména na území národních parků. Jak bylo již uvedeno, omezení i zákazy nejsou v zákoně o ochraně přírody a krajiny koncipovány jako absolutní a je možné jednotlivým vlastníkům pozemků na území národních parků udělit výjimku. Případný zásah do veřejných subjektivních práv postupem orgánu ochrany přírody při rozhodování o udělení výjimky lze napadnout žalobou podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, v rámci soustavy obecné justice. 84. Svoboda pohybu je podle čl. 14 odst. 1 Listiny zaručena; podle odstavce 3 tohoto ustanovení ji však lze omezit při kumulativním splnění tří podmínek - musí se tak stát na základě zákona, musí to být nevyhnutelné (nezbytné v demokratické společnosti) a pro jeden z pěti taxativně vymezených důvodů (mj. i z důvodu ochrany přírody). Všechny uvedené podmínky napadená právní úprava ve vztahu k omezení svobody pohybu splňuje - omezení vyplývá z ustanovení § 17 zákona o ochraně přírody a krajiny, je nezbytné, neboť není možné jiným způsobem ochránit nerušený vývoj ekosystémů a jejich složek, které jsou citlivé na nadměrný pohyb osob, a důvodem regulace je ochrana přírody. Klidové území, na něž se omezení svobody pohybu vztahuje, vyhlašuje ministerstvo formou opatření obecné povahy pro území národního parku, které to vyžaduje. Podle dřívější právní úpravy se zákaz pohybu mimo vyznačené cesty vztahoval na celou zónu I národního parku, což nebylo zcela efektivní, neboť často celá zóna nevyžadovala takovou restrikci. Samotnou přiměřenost omezení svobody pohybu bude možné přezkoumat až v návaznosti na konkrétní opatření obecné povahy, kterým se klidové území vyhlásí. O porušení svobody pohybu tak bude možné hovořit až při aplikaci tohoto ustanovení na konkrétní věc, nikoli nyní ve fázi pouhé polemiky pro futuro. Proto nyní nelze dospět k závěru o nepřiměřenosti právní úpravy, navíc, a to je z pohledu Ústavního soudu podstatné, lze opatření obecné povahy přezkoumat nezávislým soudem ve správním soudnictví. 85. Ve vztahu k § 19 zákona o ochraně přírody a krajiny, který se týká návštěvního řádu národního parku, nevznesl navrhovatel žádnou argumentaci, se kterou by se mohl Ústavní soud vypořádat. Lze proto ve stručnosti uvést, že návštěvní řád nově nekonstituuje žádné povinnosti či omezení, pouze obsahuje přehled omezení a zákazů na území národního parku, které jsou upraveny v právních předpisech, opatřeních obecné povahy nebo správních rozhodnutích vydaných podle zákona. Ustanovení § 19 zákona o ochraně přírody a krajiny má normativní obsah a je srozumitelné; jelikož neobsahuje žádné povinnosti či omezení, nemůže zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod. 86. Ústavní soud v této části rozhodnutí shrnuje, že napadená právní úprava základních a bližších ochranných podmínek i klidových území splňuje formální i materiální podmínky pro zákonné omezení ústavně zaručených práv a svobod, sleduje legitimní cíl ochrany přírody a je přiměřená. c) Zonace národních parků