§ 879e Nález Ústavního soudu ze dne 9. března 2004 ve věci návrhu na zrušení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., nazvané „Změna občanského zákoníku čl. II“

§ 879e Ustanovení § 879c odst. 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu podle § 879c odst. 2 zřízené nejpozději do 31. prosince 2000 ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů. Změna takového práva výpůjčky nebo nájmu na vlastnictví nastává dnem 1. července 2001. Argumentace navrhovatele spočívá v tom, že ustanovení § 879c ObčZ přiznalo subjektům zde uvedeným právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na právo vlastnické a toto právo jako již nabyté jim bylo napadeným ustanovením zákona č. 229/2001 Sb. odňato. Stalo se tak podle navrhovatele nepřípustnou formou retroaktivity, což je v rozporu s čl. 1 Ústavy. Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v celé řadě svých nálezů. Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval v nálezu č. 63/1997 Sb. (viz výše), na jehož odůvodnění lze v této souvislosti odkázat. Ústavní soud zde mj. vyjádřil postulát, že k základním principům vymezujícím kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. Zákaz retroaktivity právních norem pro oblast práva trestního je výslovně upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, jeho působení pro další odvětví práva nutno dovodit z čl. 1 Ústavy. Právní normu lze považovat za retroaktivní tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy. V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat ty, které § 879c ObčZ stanovil pro přechod vlastnického práva k 1. 7. 2001. Nabytí vlastnického práva podle § 879c ObčZ bylo vázáno na splnění dvou podmínek (§ 879c odst. 1 a 4). První podmínkou bylo podání žádosti k příslušnému státnímu orgánu a druhou bylo uplynutí času, tj. lhůty jednoho roku ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb., tj. od 1. 7. 2000. Tato lhůta by se naplnila dne 1. 7. 2001. K tomu však nedošlo, protože splnění této druhé podmínky bylo vyloučeno částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb. vyhlášeného dne 29. 6. 2001 ve Sbírce zákonů, v částce 85, s účinností dnem 30. 6. 2001, rušící mj. i celý § 879c ObčZ. Zákonodárce tedy stihl vyloučit právní následky předvídané v § 879c ObčZ pro případ doběhnutí lhůty jednoho roku ještě před koncem této lhůty. Jednalo se o postup, který však žádnému ze subjektů, kterému svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, vlastnické právo neodejmul, protože k jeho vzniku nedošlo. Právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ dnem 1. 7. 2000, by vzniklo až dnem 1. 7. 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. tedy vlastnické právo odňato nebylo. Ve sporu, který řeší Okresní soud v Příbrami, bylo zjištěno, že žalobce příslušnou žádost podal. Splnil tedy první podmínku, ale nebylo mu dopřáno splnit podmínku druhou, protože zákon č. 229/2001 Sb. mu částí druhou čl. II účinnou od 30. 6. 2001 její splnění neumožnil. V tomto kontextu je nutno uzavřít, že vlastní podání žádosti podle § 879c odst. 4 ObčZ ve lhůtě zde stanovené žalobci vlastnické právo nezaložilo. Ústavní soud tedy napadené ustanovení zákona za retroaktivní nepovažuje. Ze skutečností uvedených shora ovšem vyplývá, že v době od účinnosti zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. 7. 2000) vzniklo všem subjektům, které splňovaly podmínky § 879c, který byl uvedeným zákonem včleněn do občanského zákoníku, a postupovaly v souladu s ním, legitimní očekávání spočívající v tom, že se uplynutím jednoho roku, tj. od 1. 7. 2001, stanou vlastníky pozemků spadajících do režimu § 879c až 879e ObčZ. Zmíněný postup zákonodárce do tohoto legitimního očekávání zasáhl pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k nabytí vlastnického práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly v důvěře v podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem státu. V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (dále též ESLP) týkající se aplikace čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“). Podle tohoto článku „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“. Pojem „majetek“ obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (viz rozhodnutí ESLP ve věci J. Broniowski proti Polsku z r. 2002). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001). Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Je nesporné, že v takovémto legitimním očekávání byly všechny subjekty řídící se režimem § 879c ObčZ až do 30. 6. 2001. K nabytí majetku nedošlo jen v důsledku svévolného postupu zákonodárce, který změnil pravidla den před uplynutím zmíněné jednoroční lhůty. Zde se jeví užitečné poukázat na specifika vývoje vlastnického práva k pozemkům v bývalém Československu po roce 1948. Stát ve snaze dosáhnout zespolečenštění půdy postupně vytvářel různé „užívací instituty“ k pozemkům, které měly vytěsnit soukromé vlastnictví, ideologicky považované za historicky překonané. U pozemků ve vlastnictví státu byly těmito užívacími instituty zejména „prozatímní správa národního majetku“, „právo hospodaření s národním majetkem“, označované také jako „správa národního majetku“, „právo trvalého užívání nemovitého národního majetku“ či „právo osobního užívání pozemku“. Prozatímní správa národního majetku se řídila vyhláškou č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku, ve znění pozdějších předpisů. Právo hospodaření s národním majetkem či jeho správu upravovala ustanovení § 63 a násl. zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním majetkem, ve znění pozdějších předpisů. Právo trvalého užívání nemovitého národního majetku upravoval rovněž hospodářský zákoník v § 70 odst. 1, podle kterého mohly být části národního majetku bezplatně odevzdány do trvalého užívání jiným organizacím než státním, zejména družstevním nebo občanským sdružením. Právo osobního užívání pozemků bylo upraveno v § 198 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., tj. ObčZ. Přesto, že se tyto instituty nazývaly užívacími, v podstatě se jednalo o instituty odpovídající vlastnickému právu či vlastnické právo nahrazující. To platí zejména o „právu trvalého užívání nemovitého národního majetku“ a o „právu osobního užívání pozemku“. Toho si byl vědom i zákonodárce, protože jedním z jeho prvních kroků při obnově klasických vlastnických institutů byla novelizace občanského zákoníku provedená zákonem č. 509/1991 Sb., jíž dosavadní právo osobního užívání pozemku bylo transformováno na vlastnictví fyzické osoby (§ 872 ObčZ). V oblasti práva trvalého užívání nemovitého národního majetku podle § 70 hospodářského zákoníku byl vývoj poněkud složitější a trval podstatně déle. Ohledně tohoto majetku stanovil § 876 odst. 1 ObčZ, který přinesla rovněž jeho novela provedená zákonem č. 509/1991 Sb., že vztahy trvalého užívání podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, se posuzují podle dosavadních předpisů až do doby vydání zvláštního zákona. I zde zákonodárce přinesl možnost transformace tohoto práva na právo vlastnické zákonem č. 103/2000 Sb. v části páté, jíž změnil občanský zákoník tím, že do něj včlenil i ustanovení § 879c. K dalšímu upřesnění pak přispěl zákon č. 367/2000 Sb., který včlenil do občanského zákoníku dvě nová ustanovení, tj. § 879d a 879e, s účinností od 1. 1. 2001. Jak už bylo výše konstatováno, právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ, by vzniklo až od 1. 7. 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. vlastnické právo odňato nebylo, o zbavení majetku se tedy nejednalo. Na druhé straně subjekty, kterým svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, žily až do 30. 6. 2001 v legitimním očekávání, že se následující den stanou bezúplatně vlastníky dotčených pozemků. Toto očekávání bylo tedy reálné, zcela legitimní a velmi silné, což mj. podporuje i výše uvedený přehled o transformaci některých užívacích vztahů k pozemkům na vztahy vlastnické. Na základě shora uvedených úvah Ústavní soud uzavírá, že zmíněný postup zákonodárce byl zásahem do legitimního očekávání shora uvedených subjektů ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Za této podmínky, tj. došlo-li k zásahu, je nutno zkoumat, zdali byl tento zásah podmíněn existencí veřejného zájmu. Jakékoli zasahování do užívání práva nebo svobody přiznaných Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod musí totiž sledovat legitimní cíl. Princip spravedlivé rovnováhy, který je čl. 1 Dodatkového protokolu vlastní, předpokládá existenci obecného zájmu (viz věc Beyler proti Itálii z r. 2000). Podle vyjádření Poslanecké sněmovny bylo cílem přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1. 1. 2001 vzniklo právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o zvýhodnění některých subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1. 7. 2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu, a nesrovnalosti spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi malá část. V průběhu zmíněné roční lhůty si zákonodárce uvědomil některé problémy spojené s převodem pozemků podle § 879c ObčZ a celé řešení problematiky transformace pozemků v trvalém užívání právnickými osobami včlenil do zákona o majetku České republiky jeho novelou provedenou zákonem č. 229/2001 Sb. To také vyplývá z důvodové zprávy k části druhé (změna občanského zákoníku) zákona č. 229/2001 Sb., podle níž bylo cílem dosavadní úpravu, jejíž účinky nastanou až dnem 1. 7. 2001, zrušit a bezplatný převod pozemků řešit komplexně v novele zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 229/2001 Sb. však „komplexně bezplatný převod pozemků“ řešil tak, že jedné skupině vybraných subjektů bezúplatné získání pozemků umožnil, jiným skupinám toto získání podstatně ztížil. Tento zákon je podle svého označení novelou zákona o majetku České republiky č. 219/2000 Sb. Ve skutečnosti upravuje především získávání pozemků z vlastnictví státu do vlastnictví bytových družstev, vlastníků rodinných domů, vlastníků bytů, garáží a nebytových prostor v domech, stojí-li tyto objekty na státních pozemcích. Zatímco ustanovení § 879c ObčZ umožňovalo nabytí vlastnického práva všem nestátním právnickým osobám, které měly státní pozemky v trvalém užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, zákonem č. 229/2001 Sb. bylo toto nabytí zachováno jen subjektům uvedeným v předchozím odstavci shora. Zbývající subjekty, tj. zejména spotřební či výrobní družstva a občanská sdružení, zrušením § 879c ObčZ tuto možnost ztratily a jejich právní postavení ve vztahu k jimi užívaným pozemkům bylo značně oslabeno. Zatímco za účinnosti § 879c byly všechny subjekty užívající pozemky v režimu § 70 hospodářského zákoníku v rovném postavení, změna, kterou přinesl zákon č. 229/2001 Sb., způsobila jejich zásadní nerovnost. Zákon č. 229/2001 Sb. totiž v části čtvrté (přechodná ustanovení) v čl. IV bodu 1 a 2 stanovil, že dosavadní vztahy trvalého užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, které se nezměnily na výpůjčku podle § 59 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona mění na výpůjčku na dobu určitou v trvání do 1. 1. 2004 včetně. Tato výpůjčka je sice podle úpravy smlouvy o výpůjčce v § 659 a násl. ObčZ bezplatná, ale jen na časově vymezenou dobu, tj. do 1. 1. 2004, jak uvedeno shora. Možnost získat pozemek bezplatně do vlastnictví mají tyto subjekty postupem podle § 59 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., ale jen tehdy, pokud budou splněny podmínky § 22 odst. 2 téhož zákona, podle kterého bezúplatně lze převést věc pouze ve veřejném zájmu nebo je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí nebo stanoví-li tak zvláštní předpis. Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. se tedy podstatně zhoršilo postavení subjektů nacházejících se v legitimním očekávání podle § 879c ObčZ, jak poukázáno shora. Nejenže vlastnické právo nezískaly, ale z režimu trvalého užívání se dostaly do režimu dočasné výpůjčky a možnost bezúplatného získání pozemku se jim podstatně ztížila tím, že je vázána zejména na veřejný zájem, který však není dostatečně definován. Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve správě věcí veřejných (viz nález ze dne 1. 12. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 17/99, vyhlášený pod č. 3/2000 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 16, nález č. 174). Nakonec i samo vyjádření Poslanecké sněmovny potvrzuje, že cílem novely bylo mj. řešení výkladových problémů souvisejících s budoucí aplikací § 879c ObčZ, přijatého tehdy před necelým rokem. Napadená novela tedy změnila rovnost dotčených subjektů, která trvala až do 30. 6. 2001, v nerovnost mezi jednotlivými skupinami těchto subjektů. Tato nerovnost neodpovídá podle závěru Ústavního soudu žádnému veřejnému zájmu. Zájem na zvýhodnění jedné skupiny subjektů a současné znevýhodnění skupiny druhé za situace, kdy všechny subjekty stály na stejné startovací čáře stanovené ustanovením § 879c ObčZ, takovýmto veřejným zájmem být nemůže. Takto zaváděnou nerovnost, o níž nelze konstatovat, že by odpovídala veřejnému zájmu, hodnotí Ústavní soud jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod, vyjadřujícího zásadu rovnosti v právech. Ve věci Beyler proti Itálii z r. 2000 ESLP u zasahování do práva na pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu mj. vyslovil, že »Aby bylo slučitelné se všeobecnou normou uvedenou v první větě čl. 1, musí takové zasahování zajistit „spravedlivou rovnováhu“ mezi požadavky obecného zájmu společenství a imperativy ochrany základních práv jednotlivce. Navíc nutnost posoudit otázky spravedlivé rovnováhy nastupuje pouze tehdy, když se ukáže, že inkriminované zasahování respektovalo princip zákonnosti a nebylo svévolné.«. V téže věci ESLP připomněl, že zákonnost představuje základní podmínku slučitelnosti opatření, kterým dochází k zasahování, s čl. 1 Dodatkového protokolu. Ten totiž požaduje, aby zasahování státního orgánu do práva na užívání majetku bylo zákonné. Princip zákonnosti také znamená existenci dostatečně přístupných, přesných a předvídatelných norem vnitrostátního práva (viz věc Heinrich proti Francii z r. 1994). Ve světle shora uvedených principů, jimiž se řídí judikatura ESLP, dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že ustanovení zákona č. 229/2001 Sb., která jsou navržena ke zrušení, neodpovídají shora uvedeným kritériím zákonnosti, zejména principu předvídatelnosti. Zásah zákonodárce vykazuje silné znaky svévole. Takový postup narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu. Postup zákonodárce neodpovídal základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Podle závěru Ústavního soudu tedy došlo shora popsaným postupem zákonodárce k porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Dotčené subjekty totiž v souladu s právní úpravou zakotvenou v § 879c ObčZ od 1. 7. 2000 až do 30. 6. 2001 předpokládaly, že jim nazítří, tj. 1. 7. 2001, vznikne vlastnické právo k pozemkům, které až dosud trvale užívaly. Den před uplynutím zmíněné roční doby však novela zákona přinesla zcela odlišné řešení, jak poukázáno shora. Novela občanského zákoníku provedená částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., jak je popsáno shora, porušila rovněž jeden ze základních principů právního státu, a to princip právní jistoty a důvěry v právo, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tím, že zákonodárce změnil pravidla prakticky den před uplynutím lhůty stanovené pro nabytí práva, rezignoval na svou morální povinnost jít příkladem v respektování práva. Po zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené zákonné ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny základních práv a svobod. V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat (viz nález ze dne 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, vyhlášený pod č. 95/2002 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14). Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho „vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného. V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na svůj nález ze dne 30. 11. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 5/94, vyhlášený pod č. 8/1995 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 2, nález č. 59. V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek „rehabilitaci“ ustanovení § 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e ObčZ. Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. do 31. prosince 2004, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.