§ 2f Nález Ústavního soudu ze dne 20. června 2006 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení některých ustanovení zákona č. 85/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění zákona č. 441/2005 Sb.

§ 2f (2) Zemědělského podnikatele zaeviduje místně příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností (dále jen „obecní úřad“), pokud žadatel b) splňuje odbornou způsobilost 1. získáním vzdělání nejméně na úrovni středního odborného vzdělání4l) v některém zemědělském oboru, veterinářství a veterinární prevenci, anebo na úrovni úplného středního vzdělání se zaměřením na zemědělství, popřípadě absolvováním akreditovaného rekvalifikačního kurzu zaměřeného na výkon obecných zemědělských činností v rozsahu minimálně 150 hodin, nebo 2. tím, že prokáže zemědělskou praxi v zemědělském podniku nejméně po dobu 5 let. Příslušným obecním úřadem k zaevidování žadatele o zemědělské podnikání je obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož územní působnosti se nachází místo podnikání nebo sídlo zemědělského podnikatele. Místem podnikání se pro účely tohoto zákona rozumí místo, odkud zemědělský podnikatel řídí svoji podnikatelskou činnost. (3) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele fyzická osoba uvede c) údaj o odborné způsobilosti, pokud ji splňuje, (4) V žádosti o zápis do evidence zemědělského podnikatele, je-li podána právnickou osobou, se uvede c) údaje uvedené v odstavci 3 písm. a), b) a c) týkající se odpovědného zástupce, (8) Při posuzování odborné způsobilosti žadatele o zaevidování se postupuje v souladu se zvláštním právním předpisem.4m) Při posuzování odborné způsobilosti rozhoduje ve sporných případech krajský úřad. 4i) Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů. 4j) Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 4k) Například § 60, 60a a 70 trestního zákona. 4l) Zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 4m) Zákon č. 18/2004 Sb., zákon o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace). “. 20. V mezidobí od podání návrhu byla zákonem č. 441/2005 Sb. novelizována některá napadená ustanovení, avšak jejich podstata nebyla z hlediska věcného obsahu námitek navrhovatelů nijak dotčena, neboť bylo pouze změněno (konec odstavce 1 § 2e), že odpovědný zástupce právnické osoby může k ní mít smluvní nikoli pracovněprávní vztah, a byly formulovány (tamtéž) překážky výkonu funkce odpovědného zástupce z důvodu neslučitelnosti (střet zájmů, singularita zastupování). Dále byly doplněny další položky k zákonné definici pojmu zemědělská výroba [§ 2e odst. 3 písm. g) a h)]. III. B) Dikce napadených ustanovení novely zákona o zemědělství 21. Napadená ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. znějí takto: „Čl. II Přechodná ustanovení 1. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona zemědělskou výrobu podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., se považuje za zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona, pokud se ve lhůtě do 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona zaeviduje na příslušném obecním úřadě obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění tohoto zákona. Osvědčení vydané samostatně hospodařícímu rolníkovi podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb., platí 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona; držitel tohoto osvědčení se pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního pojištění považuje za zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona. Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb. 2. Osoba provozující ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona na základě živnostenského oprávnění získaného přede dnem účinnosti tohoto zákona činnosti, které jsou zemědělskou výrobou podle tohoto zákona a do doby jeho účinnosti byly živnostmi podle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se považuje za zemědělského podnikatele podle tohoto zákona. Osoba uvedená ve větě první je povinna se ve lhůtě 1 roku ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona zaevidovat na příslušném obecním úřadu obce s rozšířenou působností podle § 2f zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění tohoto zákona. Nesplní-li tato osoba povinnost se ve stanovené lhůtě zaevidovat, oprávnění k provozování těchto činností zaniká. Do doby splnění povinnosti zaevidovat se podle § 2f tohoto zákona je živnostenský list vydaný podle věty první průkazem oprávnění příslušného zemědělského podnikatele k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona. “. 22. Bod 1 prechodných ustanovení zákona č. 85/2004 Sb. doznal v mezidobí změn legislativně-technického charakteru zákonem č. 441/2005 Sb., který však podstatu napadených ustanovení ponechal beze změny. V souladu s účelem zákona o zemědělství a pravidly formální logiky bylo zrušeno zúžení zákonné domněnky, která sice na dobu pěti let přiznávala samostatně hospodařícím rolníkům status zemědělských podnikatelů podle zákona o zemědělství, avšak jen „pro účely nemocenského a důchodového pojištění a zdravotního pojištění“. Zúžení bylo zrušeno a pojmy „zemědělský podnikatel podle tohoto zákona“ a „osoba podnikající v zemědělství“ byly standardizovány do tvaru „zemědělský podnikatel [oprávněný] k provozování zemědělské výroby podle tohoto zákona“. Na konec bodu 1 byl připojen text: „Pokud samostatně hospodařící rolník nehodlá provozovat zemědělskou výrobu podle tohoto zákona, požádá obecní úřad obce s rozšířenou působností o vydání potvrzení o vyřazení z evidence osob vedené podle zákona č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů, ve znění zákona č. 219/1991 Sb. a zákona č. 455/1991 Sb.“. 23. Ani zde však nebyla podstata napadených ustanovení z hlediska podstaty námitek navrhovatelů změněna. Z hlediska § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tedy nevznikl důvod nepřípustnosti návrhu, resp. důvod k zastavení řízení [srov. obdobně třetí odstavec část VII. c) nálezu ze dne 31. 10. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.]. III. C) Přípustnost návrhu na zrušení novely 24. Návrh byl přípustný i v té části, v níž navrhoval zrušení přechodných ustanovení novely zákona o zemědělství, neboť tato ustanovení jsou součástí pouze této novely. V samotném zákoně o zemědělství se nevyskytují a nejsou jeho součástí (srov. III. část nálezu ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, str. 215; vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.). Nešlo tedy o případ shodný s věcí rozhodnutou nálezem ze dne 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, str. 97; vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.), kde Ústavní soud konstatoval neprojednatelnost návrhu v části, v níž napadal novelizující ustanovení promítnutá v novelizovaném textu. III. D) Ústavnost legislativní procedury 25. Před posouzením obsahu napadených ustanovení z hlediska jejich souladu s ústavními zákony Ústavní soud musel (ve smyslu § 68 odst. 2 in fine zákona o Ústavním soudu) posoudit splnění formálních požadavků přijetí napadeného zákona. Legislativní procedura nebyla účastníky zpochybněna. Z příslušných dokumentů vystavených v digitální knihovně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, resp. na internetových stránkách Senátu Parlamentu České republiky (www.psp.cz či www.senat.cz) vyplývá, že návrh zákona schválený dne 4. 11. 2003 Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky (116 hlasů pro) byl na základě usnesení Senátu Parlamentu České republiky ze dne 10. 12. 2003 Sněmovně vrácen (33 hlasy pro ze 64 přítomných) s pozměňovacími návrhy, které Sněmovna akceptovala a návrh ve znění pozměněném Senátem dne 14. 1. 2004 schválila (134 hlasů pro). Stejný postoj zaujala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 10. 2. 2004, kdy 133 hlasy pro návrh zákona přehlasovala veto Prezidenta republiky, který jí zákon vrátil (čl. 50 odst. 1 Ústavy) dne 29. 1. 2004. Poté byl zákon dne 19. 2. 2004 pod číslem 85/2004 Sb. publikován ve Sbírce zákonů. Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 85/2004 Sb., kterým byla do zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, vložena napadená ustanovení, byl přijat Ústavou předvídaným způsobem. IV. Vlastní přezkum IV. A) Cíl sledovaný podmínkou bezúhonnosti 26. Navrhovatelé na prvním místě napadli podmínku bezúhonnosti zemědělského podnikatele [§ 2e odst. 1 písm. c) a navazující § 2e odst. 5 zákona o zemědělství] jako podmínku nepřiměřenou a protiústavně bránící v přístupu k podnikání bez toho, aby takové omezení základního práva bylo nutné a ospravedlnitelné z hlediska veřejného zájmu. 27. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost omezení základních práv testem proporcionality. V nálezu ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článek Ústavy konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami: „...je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních“ (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177 a 183; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.). Test proporcionality patří ke standardním právním nástrojům jak evropských ústavních soudů, tak soudů mezinárodních, resp. nadnárodních (srov. četná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva; svou variantu testu proporcionality používá pochopitelně i Evropský soudní dvůr – k tomu viz i nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04, vyhlášený dne 26. 4. 2006 pod č. 154/2006 Sb., a zde citovanou judikaturu Evropského soudního dvora). 28. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jaký cíl má sledovat podmínka bezúhonnosti zemědělského podnikatele, není prima facie jasné, a ani důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely zákona o zemědělství takový cíl neuvádí (srov. sněmovní tisk č. 350/0 rozeslaný poslancům dne 12. 6. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz). V prvotní rozpravě nebyla podmínka bezúhonnosti ze strany předkladatelů v Poslanecké sněmovně nijak blíž zdůvodňována (srov. tamtéž). Dne 10. 2. 2004 (při rozpravě nad prezidentem republiky vráceným zákonem) ministr zemědělství Jaroslav Palas v Poslanecké sněmovně uvedl: „Požadovaná bezúhonnost je v návrhu zákona specifikována velmi úzce na fyzické osoby, zemědělské podnikatele a odpovědné zástupce právnické osoby s cílem preventivně zabezpečit, aby se tyto osoby výhradně s podnikáním v zemědělství nedopouštěly zejména opakované trestné činnosti. Především je potřebné klást důraz na dosavadní zkušenosti s trestnou činností, které se osoby podnikající v zemědělství dopouštějí v souvislosti s neoprávněně získanými nebo používanými dotacemi, tedy finančními prostředky ze státního rozpočtu. Specifikace bezúhonnosti, která je uvedena v § 2e odstavce 5 návrhu, nikterak neomezuje osoby, které mají záznam v rejstříku trestů, ale tato trestná činnost byla menší společenské nebezpečnosti, nebo se nevztahuje k podnikání v zemědělství. To vůbec nebrání možnosti vlastníka či uživatele zemědělské půdy v případě, že není bezúhonný ve smyslu tohoto návrhu zákona, zajistit výživu sobě, případně své rodině, avšak mimo režim podnikatelské činnosti.“. Ústavní soud proto za cíl zákonodárce považoval zajištění řádného nakládání se zemědělskými dotacemi (srov. i vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny). 29. Článek 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel omezení. Právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu proporcionality. Nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje. Zákonodárce odůvodnil podmínku bezúhonnosti veřejným zájmem na řádném nakládání s veřejnými penězi, jehož intenzita a povaha může (podle přesvědčení zákonodárce) legitimovat paušální omezení vstupu do odvětví jen pro ty zemědělské podnikatele, kteří splní podmínky nutné pro úspěšné čerpání dotací. Cíl, který toto ustanovení sleduje, se jeví jako legitimní. 30. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu – tj. ke svobodnému podnikání. Nelze přehlédnout, že smyslem zemědělství není čerpání dotací, ale rostlinná a živočišná produkce. To, zda je možno zemědělsky vyrábět jen s dotacemi, je třeba ponechat na každodenní realitě, na výsledku aktivit pramenících ze svobodného rozhodnutí jednotlivců. Z toho nezbytně plyne, že rozhodnutí o tom, zda vůbec podnikatelé budou podnikat s využitím dotací, by z hlediska čl. 26 Listiny mělo být ponecháno na jejich volbě. V případě, že se rozhodnou o dotaci požádat, je myslitelné, aby zákonodárce vázal až právě pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace na bezúhonnost v rozsahu vážícím se k zákonnému využití veřejných prostředků poskytnutých žadateli v minulosti. Z uvedeného vyplývá, že zvolené řešení není z hlediska konkurujícího základního práva nejšetrnější. Proto nebylo třeba pokračovat v testu proporcionality, neboť podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak (např. v průběhu procesu přidělování a kontroly nakládání s dotacemi, jak uvedeno shora). 31. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství, vymezujícího podmínku bezúhonnosti. Jako souvisící bylo zrušeno ustanovení § 2e odst. 5 zákona o zemědělství, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství [k tomuto postupu srov. část VII. d) nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, str. 201; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.]. IV. B) Potřebnost a přiměřenost podmínky odbornosti 32. Cíl sledovaný podmínkou odbornosti [§ 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství a souvisící § 2f odst. 3 písm. c), slova „a c)“ v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství] je zřejmý a pochopitelný a odpovídá i účelu zákona o zemědělství, jímž je: „a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého zemědělství zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou bezpečnost a potřebné nepotravinářské suroviny; b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené a kulturní krajiny; c) vytvoření podmínek pro provádění společné zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova Evropské unie. “ [srov. § 1 zákona o zemědělství ve znění platném do 9. 11. 2005; po tomto datu byl zákon doplněn o další účel, jímž je „d) vytváření podmínek pro rozvoj rozmanitých hospodářských činností a zvýšení kvality života ve venkovských oblastech a pro rozvoj vesnic. “]. 33. Ministr zemědělství v prvním čtení návrhu novely zákona o zemědělství v Poslanecké sněmovně dne 11. 6. 2003 uvedl: „o předmětné novele zákona [jsem] diskutoval se širokou zemědělskou veřejností při různých setkáních, včetně farmářů, fyzických osob. Oni pochopili to, že základní věcí každého zemědělce je nejen pracovat na svěřeném majetku, ale také se sebevzdělávat. Berou to jako přirozenou nutnost, protože vývoj i v oblasti zemědělské výroby jde dopředu. Přicházejí nové a nové poznatky vědy a výzkumu, takže i farmáři cítí potřebu se vzdělávat, a nově začínající farmář tím spíše. Tuto věc jsem diskutoval, jak jsem již řekl, s celou širokou škálou zemědělské veřejnosti a oni minimální požadavek 300 hodin plně respektují a chápou. Takže já pokládám tyto stesky a obavy za víceméně bezpředmětné.“ (srov. stenozáznam k tisku 350/0, digitální knihovna Poslanecké sněmovny). Dne 14. 1. 2004 ve sněmovní rozpravě nad Senátem vráceným zákonem senátor Jan Fencl uvedl: „jedině odborně vysoce zdatní sedláci a podnikatelé v zemědělství jsou zárukou konkurenceschopnosti i celospolečenské prestiže sektoru, který je dnes na dně celospolečenského hodnocení. Bez toho, že by se naši zemědělci odborně připravovali, nejsou schopni – a s tím souhlasím – dosíci potřebných dotačních prostředků z Evropské unie, na které tak toužebně čekají. Tyto a možná další argumenty zřejmě převážily, protože pozměňovací návrhy směřující k vypuštění bezúhonnosti a odborné kvalifikace nebyly přijaty“ (tamtéž, stenozáznam k tisku 350/3). 34. Ústavní soud musel opět posoudit proporcionalitu omezení práva podnikat stanovením podmínky odbornosti. Navrhovatelé zde poukazovali na nález ze dne 25. 11. 2003, kde Ústavní soud konstatoval, že: „je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností a vytváří tak vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status positivus). Podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. Jedním z předpokladů ...je například i adekvátní stupeň dosaženého vzdělání a příslušná délka praxe v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat, zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu povolání).“ (srov. nález sp. zn. I. ÚS 504/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 138, str. 227). 35. Podmínku odbornosti zemědělského podnikatele, jíž se omezuje svoboda podnikání, je třeba aprobovat z hlediska posouzení legitimity cíle, který sleduje. Tím je v prvé řadě kvalita výkonu zemědělského podnikání. Ta nepůsobí samoúčelně, nýbrž má garantovat nezávadnost produktu pro spotřebitele. 36. Z hlediska principu potřebnosti situace tak jasná není, neboť zákonodárce vymezil možnosti splnění podmínky odbornosti velmi přísně. Pro nové podnikatele stanoví podmínku středního vzdělání, které je nutno doplnit obligatorním rekvalifikačnímu kursem tam, kde „uchazeči o podnikání v zemědělství“ nemají úzce zemědělsky (či veterinárně) orientované vzdělání. Ekvivalentem tohoto vzdělání je pak pětiletá praxe v zemědělském podniku, kdy není vyjasněno, zda se pojem podniku vztahuje i na dosavadní samostatně hospodařící rolníky, resp. individuální živnostníky. V případě, že by praxe konaná mimo kolektivní zemědělské subjekty nebyla považována za praxi ve smyslu § 2f odst. 2 písm. b) bodu 2 zákona o zemědělství, pak by taková aplikační praxe nemohla být považována za ústavně konformní, neboť by nebylo možno zjistit objektivní a rozumné kritérium zakládající preferování odborné výtěžnosti praxe v kolektivním zemědělském podniku oproti praxi v podniku provozovaném na individuálním principu. Přednost pochopitelně musí mít ústavně konformní výklad. 37. Zbývalo tedy posoudit situaci z hlediska osob, které nemají příslušné střední odborné vzdělání a nemají pětiletou praxi v zemědělství. Takovým osobám zákon o zemědělství neumožňuje podnikat. Jsou nuceny buď založit právnickou osobu a najmout odpovědného zástupce, nebo podnikání odložit na dobu, kdy splní podmínku praxe, resp. získat střední odborné vzdělání v zemědělském (či příbuzném) oboru nebo absolvovat rekvalifikační kurs (po získání jakéhokoli jiného středního odborného vzdělání). 38. Ústavní soud již v minulosti konstatoval, že: „Při výkladu čl. 26 Listiny ...je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41 odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat ,pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí‘. Zákonodárce má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny. ...Jinak řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce, vyplývající z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odstavci 1 každému právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.“ (nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 23, nález č. 113, str. 105; vyhlášen pod č. 322/2001 Sb.). Ve smyslu citovaného právního názoru se jako nadměrně tvrdá a neproporcionální jeví povinnost splnit podmínku odbornosti výhradně osobně, což s ohledem na dikci dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství platí pro všechny fyzické osoby, kterým je tak bráněno v podnikání. Takové omezení však nemůže obstát při poměřování principem potřebnosti, a tím spíše při poměřování kritériem přiměřenosti v užším smyslu (viz výše). Jakkoli se zemědělské produkty stávají součástí potravinového řetězce a jakkoli je zemědělství nezbytně spojeno s hospodařením na půdě (resp. produkcí ekologických potravin, používáním biochemických přípravků, hnojiv, krmiv, rostlinolékařské péče a rozvojem mimoprodukčních funkcí zemědělství), není zřejmé, proč by zabezpečení veřejného zájmu v těchto oblastech vyžadovalo, aby podnikatel nemající potřebné vzdělání či praxi vůbec nesměl v oboru podnikat. Ústavní soud je nucen odmítnout požadavek odbornosti zemědělského podnikatele v obecné rovině vztahující se na veškeré formy zemědělského podnikání. Přitom si je vědom toho, že s ohledem na velmi široce pojatou definici zemědělské výroby včetně hospodaření v lesích a na vodních plochách v nově vloženém ustanovení § 2e odst. 3 se mohou po této novele vyskytovat činnosti, u kterých je požadavek zvýšené odbornosti nepochybně odůvodněný a povaze těchto činností i přiměřený (například produkce a využití genetického materiálu plemenných zvířat nebo rostlin), avšak zákonodárce pochybil, když nevztáhl požadavek zvýšené odborné způsobilosti výlučně k těm formám zemědělské činnosti, u kterých by byl odůvodněný, a postuloval jej paušálně ve vztahu ke všem formám zemědělské výroby. 39. Cíle sledovaného stanovením podmínky odbornosti však bylo možno dosáhnout jinak, a to např. využitím praxí prověřeného institutu odpovědného zástupce. Avšak tento institut mohou využít jen právnické osoby (srov. dovětek k § 2e odst. 1 zákona o zemědělství). Ustanovení ukládající povinnost splnit osobně podmínku odbornosti proto nedostojí kritériu potřebnosti, neboť její stanovení není nejšetrnějším způsobem (čl. 4 odst. 4 vzhledem k čl. 26 odst. 1 Listiny), jak dosáhnout cíle sledovaného veřejným zájmem. 40. Ústavní soud proto zrušil jak ustanovení § 2e odst. 1 písm. d) a § 2f odst. 2 písm. b) zákona o zemědělství, tak souvisící ustanovení § 2f odst. 3 písm. c), slova „a c)“ v § 2f odst. 4 písm. c) a § 2f odst. 8 zákona o zemědělství. Okamžik zrušení těchto ustanovení byl stanoven dnem 30. 6. 2007. Zákonodárci je tak dán prostor, aby podmínku odbornosti stanovil ústavně konformním způsobem a s ohledem na dosavadní zvyklosti v oblasti veřejnoprávní regulace podnikání. V mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení je třeba zákon o zemědělství aplikovat ústavně konformním způsobem. IV. C) Způsob změny regulace podnikání vykonávaného v přímé souvislosti se zemědělstvím 41. Změnu právní regulace podnikatelů podnikajících v přímé souvislosti se zemědělstvím („sekundární zemědělští podnikatelé“) navrhovatelé označili za porušení svobody podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny). Hlavním argumentem byl poukaz na bezdůvodnost vytržení těchto osob ze stabilního právního rámce do rámce nejistého. Proto požadovali zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, vymezujícího pojem zemědělská výroba, a zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, stanovícího zánik dosavadního živnostenského oprávnění. Tato dvě ustanovení je třeba díky konstrukci zákona posuzovat společně. 42. Z celkového kontextu zákona o zemědělství a z jeho srovnání s živnostenským zákonem vyplývá, že nové podmínky nutno považovat za přísnější u všech fyzických osob podnikajících v souvislosti se zemědělstvím podle dosud platné úpravy, neboť zákon jim znemožnil dostát zákonným požadavkům prostřednictvím odpovědného zástupce, což dosavadní úprava umožňovala (zákon o zemědělství neobsahuje ustanovení obdobné ustanovením § 11 – 14 platného živnostenského zákona nebo ustanovení § 7 odst. 4 zrušeného zákona o soukromém podnikání občanů č. 105/1990 Sb.). Fyzické osoby podnikající v přímé souvislosti se zemědělstvím musí požadavky zákona o zemědělství splnit osobně, jinak jejich oprávnění podnikat zanikne, což vyplývá z bodu 2 čl. II novely zákona o zemědělství. 43. Pozměňovací návrh k novele zákona o zemědělství jasně stanovil zánik dosavadních živnostenských oprávnění (čl. II bod 2 novely zákona o zemědělství) a vymezil, že podnikání v zemědělství je možné jen za splnění podmínek zákona o zemědělství (návětí § 2e odst. 1 zákona o zemědělství; srov. usnesení zemědělského výboru ze dne 1. 10. 2003, digitální knihovna Poslanecké sněmovny, tisk 350/1). Cílem poslaneckého návrhu bylo sjednocení právního režimu všech osob podnikajících v zemědělství. Vyplývá to z rozpravy při druhém sněmovním čtení dne 22. 10. 2003, kdy poslanci zemědělského výboru zdůvodňovali navržené změny samozřejmostí požadavku odbornosti a požadavky Evropské unie. Poslanec Jan Grůza řekl: „Evropská unie po nás chce tři zásadní věci. Chce po nás jasný registr zvířat, jasný registr půdy a jasný registr podnikatelů v zemědělské výrobě. Jestliže tyto tři věci nebudeme mít v pořádku, nebudeme moci čerpat a tento podnikatel také nebude moci čerpat peníze Evropské unie. Jenom z tohoto důvodu potřebujeme vést jasnou evidenci o zemědělských podnikatelích. Nikdo nebrání žádnému soukromému podnikateli, aby si vzal půdu a začal na ní hospodařit. Přátelé, to může dělat okamžitě – vzít si podle zákona o půdě a dalších svoji půdu a začít hospodařit. Ale jestliže bude chtít dosáhnout na peníze Evropské unie, podle tohoto zákona se bude muset řádně zaevidovat a podle tohoto zákona bude moci začít žádat o peníze Evropské unie. Jen tento smyslu tohoto zákona je.“. Další člen zemědělského výboru, poslanec Ladislav Skopal, ve sněmovní rozpravě mj. řekl: „...pět let praxe je v případě, že nesplňuje kvalifikační požadavky, v podstatě to, co bylo řečeno. To znamená 300 hodin, aby prošel určitým kursem. Každá živnost musí mít nějaké kvalifikační předpoklady. Myslím, že zemědělství není taková živnost, že nemusíme znát vůbec nic. Mrzí mě trochu, že zemědělskou činnost pan poslanec Kučera pokládá za tak nízkou, že může podnikat kdokoliv, co nic neumí. “ (srov. tamtéž stenozáznamy obecné a podrobné rozpravy k tisku č. 350). 44. Ústavní soud setrvale připomíná spjatost principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu s principy právního státu (např. sp. zn. Pl. ÚS 6/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 21, nález č. 22, str. 195; vyhlášen pod č. 77/2001 Sb., dále i sp. zn. Pl. ÚS 40/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, str. 327; vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.). Předvídatelnost právního předpisu je přitom nepochybně nutno posuzovat i z hlediska dynamického. Jak upozornili navrhovatelé, Ústavní soud v minulosti posuzoval ústavnost změny podmínek výkonu profese ve věci rozhodnuté nálezem ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), kde byla věc poměřována z hlediska kategorie rovnosti. Aniž by se Ústavní soud mínil od této judikatury odchýlit, nemohl přehlédnout, že jeho vlastní judikatura se mezitím dále rozvinula. Změna regulace má totiž přirozeně dopady i ve sféře legitimního očekávání. Jak bylo připomenuto v nálezu ze dne 13. 12. 2005: „... hledisky kontextuálního posouzení ústavnosti lhůty dle dosavadní judikatury Ústavního soudu jsou ... svévole zákonodárce při stanovení lhůty. Ve smyslu tohoto hlediska posuzování ústavnosti lhůty postupoval soud ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.), v níž za protiústavní označil zrušení ustanovení... občanského zákoníku... jímž zákonodárce zasáhl do legitimního očekávání ...subjektů pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by došlo k nabytí vlastnického práva, v důsledku čehož subjekty, které jednaly v důvěře v předem státem stanovené podmínky, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány se svévolným postupem státu, jejž soud shledal rozporným s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (a to s odvoláním se na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Broniowski proti Polsku z r. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002, Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001). “ (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/05, vyhlášen pod č. 531/2005 Sb. nebo na www.judikatura.cz). 45. Z naznačených principů plyne, že zákonodárce musí při změně právní regulace zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace. Trvat na takovém chování zákonodárce je nutné, neboť se tím garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákony vymezují základní strukturu, v jejímž rámci se realizují svobodné aktivity. Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva (srov. přiměřeně nález ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, www.judikatura.cz). Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti (srov. k tomu Rawls, J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Z příkazu respektovat legitimní očekávání vyplývající z dosavadní právní úpravy samozřejmě nelze dovodit zákaz změny právní úpravy. Jde jen o to, aby při rozhodování o volbě způsobu provedení změny zákonodárce k těmto očekáváním přihlížel a neignoroval, že adresáti norem své chování (a volbu mezi různými alternativami) po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu. 46. Požadavek osobního splnění podmínky odbornosti a bezúhonnosti společně s krátkou lhůtou zániku dosavadního oprávnění je velmi tvrdý. Způsob, jímž byla změna provedena, nebyl nutný, resp. nebyl vyžadován sledovaným cílem. Ostatně i když lze uznat sjednocení úpravy za legitimní cíl zákonodárce, neboť sleduje zpřehlednění právního řádu, je otázkou, zda zrovna zákon o zemědělství měl být tím zákonem, pod jehož aplikační záběr měla být regulace zemědělského podnikání podřazena, neboť veřejnoprávní podmínky podnikání již upravuje živnostenský zákon, s jehož aplikací jsou navíc dlouholeté zkušenosti, a v něm obsažené instituty je proto nutno považovat za praxí osvědčené. 47. Je nesporné, že vymezením pojmu zemědělská výroba, obsaženým v ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství, došlo ke změně regulačního rámce sekundárních zemědělských podnikatelů (jak ostatně potvrdila i Poslanecká sněmovna), avšak dosah tohoto ustanovení přesahuje rámec vymezený projednávaným návrhem. Návrh žádal zrušení tohoto ustanovení, avšak byl-li argumentačně napadán zejména způsob, jejž zákonodárce zvolil při přechodu k nové úpravě, pak je primární pochybení nutno spatřovat v čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství, která sekundárním podnikatelům stanoví povinnost evidence za nových podmínek a zánik dosavadních oprávnění, neboť především toto ustanovení je výrazem navrhovateli namítané neústavnosti změny právní regulace. Proto Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení čl. II bodu 2 novely zákona o zemědělství a zamítl návrh na zrušení ustanovení § 2e odst. 3 zákona o zemědělství. 48. Navrhovatelé dále žádali zrušení dovětku k ustanovení § 2e odst. 1 zákona o zemědělství, který právnickým osobám umožňuje splnit podmínky bezúhonnosti a odbornosti prostřednictvím odpovědného zástupce, avšak zrušením tohoto ustanovení by se právnickým osobám znemožnilo zemědělsky podnikat, což je zásah, který nelze odůvodnit argumentem, že i jiným subjektům je bráněno v podnikání. Takové chápání principu rovnosti postrádá atributy rozumného výkladu práva, a proto byl tento návrh zamítnut. Ostatně i sami navrhovatelé uvedli (str. 13 návrhu), že pokud bude shledána vadnost změny režimu podnikání, je návrh v této části irelevantní. Za diskriminační považovali navrhovatelé i delší lhůtu zániku oprávnění samostatně hospodařících rolníků (výše uvedená část čl. II bodu 1 novely zákona o zemědělství). Ani zde nemohl Ústavní soud návrhu vyhovět. Faktická situace těchto osob (a z ní vyplývající schopnost reagovat na změny) se od sekundárních zemědělských podnikatelů velmi liší a pro odlišný režim lze prima facie nalézt rozumné důvody. Poskytnutí „výhody“ by proto nebylo možno považovat za výraz ústavně nepřijatelné libovůle (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., a další nálezy). Proto Ústavní soud návrh v těchto částech (srov. výše odstavce 9 a 10) zamítl. 49. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výrocích. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.