§ 70 Nález Ústavního soudu ze dne 15. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ve věci návrhu na zrušení části § 70 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní – Kompetenční výluky

§ 70 Kompetenční výluky Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu (...) d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (...). VII. 16. Ústavní soud především musel zvážit, zda jsou naplněny procesní podmínky pro projednání podaného návrhu; v tomto kontextu se zaměřil prvotně na otázku, zda byl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k podání návrhu aktivně legitimován. 17. Podle ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu k projednání. Tuto úpravu dále rozvádí ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. 18. Ústavní soud konstatuje, že aktivní legitimace rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu k projednání věci (a tudíž i k podání návrhu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy) může být založena pouze tehdy, byla-li mu věc postoupena v souladu s ustanovením § 17 s. ř. s. Z vyžádaného spisu sp. zn. 6 Ads 109/2009 Ústavní soud zjistil, že věc byla rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu postoupena šestým senátem téhož soudu. Nebylo přitom žádných pochyb o skutečnosti, že napadené ustanovení, resp. jeho výklad, mělo pro rozhodnutí ve věci samé klíčový význam. Postupující senát v předkládacím usnesení primárně žádal, aby rozhodnutí, kterým nebyl přiznán status osoby se zdravotním znevýhodněním, bylo považováno za rozhodnutí znamenající překážku pro výkon povolání či zaměstnání ve smyslu ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s.; nedomáhal se tedy toho, aby rozšířený senát podal návrh na zrušení tohoto ustanovení či jeho části (což by ostatně s ohledem na ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy mohl učinit sám bez konzultace s rozšířeným senátem). Podstatná část argumentace obsažené v předkládací zprávě se však upínala ke zpochybnění ústavní konformity takového výkladu napadeného ustanovení, podle něhož by předmětné rozhodnutí nebylo soudně přezkoumatelné. 19. Za situace, v níž rozšířený senát výklad nabízený šestým senátem Nejvyššího správního soudu nepřijal, bylo tak vysoce pravděpodobné, že by šestý senát po případném vrácení věci sám Ústavnímu soudu návrh na zrušení předmětného ustanovení podal. Pokud by Ústavní soud trval na tom, že v takovém případě nemůže rozšířený senát návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy podat, šlo by o projev přepjatého formalismu, ve svém důsledku toliko prodlužujícího řízení před soudy (je nutno mít na zřeteli, že se v projednávané věci jedná o konkrétní kontrolu normy a samo řízení před správními soudy trvá již několik let). 20. Ze všech shora uvedených důvodů proto Ústavní soud dospěl k závěru, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, pakliže dospěl k závěrům v návrhu vyloženým, byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení. VIII. 21. Ústavní soud, jak mu ukládá ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, následně zkoumal, zda bylo napadené ustanovení přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyšel přitom z dále citovaných těsnopiseckých zpráv a z vyjádření obou komor Parlamentu. 22. Z těsnopisecké zprávy ze 46. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 15. února 2002 Ústavní soud zjistil, že zákon č. 150/2002 Sb. předložený vládou (tisk č. 1080) byl přijat Poslaneckou sněmovnou v třetím čtení v hlasování č. 589, přičemž ze 157 přítomných poslanců pro návrh hlasovali 103 poslanci a proti návrhu 44 poslanci. 23. Z těsnopisecké zprávy z 15. schůze Senátu konané dne 21. března 2002 vyplývá, že návrh zákona byl Senátu postoupen dne 25. února 2002. Na 15. schůzi Senátu byl dne 21. 3. 2002 návrh zákona schválen ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou (usnesení Senátu č. 326); v hlasování č. 94 se z 65 přítomných senátorů vyslovili pro návrh 52 senátoři a proti návrhu 1 senátor. 24. Dne 26. března 2002 byl zákon doručen prezidentu republiky; ten jej dne 28. března téhož roku podepsal. 25. Dne 17. dubna 2002 byl zákon vyhlášen v částce 61 Sbírky zákonů pod číslem 150/2002 Sb. 26. Ústavní soud konstatoval, že zákon č. 150/2002 Sb., jehož je napadené ustanovení součástí, byl přijat a vydán v mezích ústavně stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. IX. 27. Po posouzení ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona se Ústavní soud zaměřil na jeho věcný soulad s ústavním pořádkem. 28. Ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s. v rozsahu, v němž bylo napadeno, podle výkladu zastávaného rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou podle § 67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Jedná se totiž o rozhodnutí, které splňuje podmínky napadeného ustanovení, neboť vydání je závislé výhradně na posouzení zdravotního stavu, a zároveň se nejedná o rozhodnutí, které by samo o sobě představovalo právní překážku pro výkon povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti. Jinými slovy, rozhodování o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou se dotýká právní sféry jednotlivce, resp. jeho veřejných subjektivních práv (v opačném případě by se ani o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. nejednalo), avšak dobrodiní soudního přezkumu je dotčené osobě upřeno. 29. Podle ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny může být sice soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy vyloučen (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta první in fine), z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny, věta druhá). Pojem „základních práv a svobod podle Listiny“ ve smyslu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny byl přitom v judikatuře Ústavního soudu již dříve vyložen tak, že dopadá i na práva zakotvená v hlavě čtvrté Listiny (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001, N 113/23 SbNU 105, 322/2001 Sb.). Pokud by tudíž Ústavní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o (ne)uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou podle § 67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti se dotýká některého ze základních práv podle Listiny, bylo by vyloučení jeho soudního přezkumu nutno považovat za protiústavní. 30. Ústavní soud se ztotožňuje s právním názorem navrhovatele, podle něhož je ustanovení § 67 zákona o zaměstnanosti, na jehož základě rozhodování o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou probíhá, zákonnou realizací čl. 29 odst. 1 a 2 Listiny zakotvujících mimo jiné právo osob zdravotně postižených na zvýšenou ochranu zdraví při práci, na zvláštní pracovní podmínky, na zvláštní ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání. V tomto směru je argumentace navrhovatele přiléhavá stejně jako názory implicite, resp. explicite vyjádřené v rozsudku Městského soudu v Praze či i v usnesení 6. senátu Nejvyššího správního soudu (citovány shora v bodech 4 a 5). Nelze zde ani přehlédnout, že v řízení, z něhož derogační názor vzešel, o neexistenci výluky nepochyboval nejen žádný z rozhodujících soudů, ale ani Ministerstvo práce a sociálních věcí, podávající proti rozsudku Městského soudu v Praze kasační stížnost, neboť ta byla opřena o zcela jinou argumentační linii. 31. Rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou předurčuje, zda se osoba zdravotně postižená, jež je zvláštním nositelem ústavně garantovaných práv ve smyslu čl. 29 Listiny, fakticky domůže zvýšené ochrany vyjádřené konkrétními opatřeními v rovině podústavního práva (např. v oblasti pracovní rehabilitace), resp. zda bude za nositele základního práva pro účely prováděcích zákonů považována. Negativní rozhodnutí v této věci tudíž dotčenou osobu může o ústavně garantovanou ochranu připravit. 32. Rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou se dle Ústavního soudu dotýká i práva na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny, avšak ustanovení čl. 29 odst. 1 je v oblasti postavení osob zdravotně postižených v pracovněprávních vztazích možno považovat za lex specialis k ustanovení čl. 31 Listiny (srov. i Wintr, J. Komentář k čl. 29, in: Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 620 a 621). 33. Z uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí o (ne)uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou (resp. rozhodnutí o odvolání proti němu) je rozhodnutím týkajícím se základního práva podle Listiny ve smyslu jejího ustanovení čl. 36 odst. 2, pročež vyloučení tohoto rozhodnutí ze soudního přezkumu bylo by protiústavní. 34. Ústavní soud se dále zaměřil na posouzení otázky, zda konkluze takto vyjádřená (bod 33) musí nutně vést k derogaci napadeného ustanovení. Zde uzavřel, že napadené zákonné ustanovení (týkající se - budiž znovu připomenuto - jen přezkoumávání zdravotního stavu) není protiústavní v celé své šíři (jako takové bylo koneckonců po celé desetiletí bez větších pochybností aplikováno), nýbrž „pouze“ působí protiústavně při vztažení na (některá) specifická rozhodnutí dotýkající se základních práv; k tomu došlo ve věci projednávané Nejvyšším správním soudem a předtím Městským soudem v Praze. 35. Ústavní soud nemá námitek proti právnímu názoru navrhovatele, podle něhož negativní rozhodnutí ve věci uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou samo o sobě nezakládá právní překážku k výkonu povolání či zaměstnání; Ústavní soud přitakává navrhovateli i v tom, že opačný výklad napadeného ustanovení nebyl by vhodným řešením nastíněného protiústavního stavu. Správně totiž navrhovatel postřehl, že takovým výkladem by sice protiústavní dopad výluky soudního přezkumu byl odstraněn, avšak to jen za cenu výkladu dotčeného zákonného ustanovení contra legem; uchýlit se k této možnosti je přijatelné jen naprosto výjimečně, a to ještě pouze za situace, že jinak protiústavnost vyřešit nelze. Bude dále vysvětleno, že to není případ nyní projednávaný. 36. Přes uvedené Ústavní soud konstatuje, že napadené ustanovení nejenže lze, ale je přímo nutno interpretovat tak, že v něm zakotvená výluka, byť v mnohých jiných případech opodstatněná, nesmí dopadat s ohledem na ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny na taková rozhodnutí, která se dotýkají základních práv Listinou garantovaných. Tato interpretace neargumentuje tedy s nepřiléhavým (srov. bod 35) odkazem na samo ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s., nýbrž výklad konkrétního pojmu užitého v napadeném ustanovení doplňuje pravidlem plynoucím z předpisu vyšší právní síly (k tomu srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1554/08 ze dne 15. 1. 2009, N 12/52 SbNU 121, bod 24). Výsledkem uvedené interpretace napadeného zákonného ustanovení je závěr vyjádřitelný takto: Úkony správního orgánu, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny, - ledaže by samy o sobě znamenaly právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, - nebo ledaže by šlo o úkony dotýkající se základních práv zaručených Listinou. 37. Úkon, jímž správní orgán rozhoduje o otázce (ne)uznání osoby za osobu zdravotně znevýhodněnou, je přitom právě tím úkonem, jenž sice sám o sobě neznamená žádnou z právních překážek uvedených v ustanovení § 70 písm. d) s. ř. s., avšak bez pochyb se dotýká základních práv posuzované osoby. 38. Pro uvedené Ústavní soud návrh na derogaci přezkoumávaného zákonného ustanovení zamítl, současně však z důvodu nastolení právní jistoty připojil interpretativní nálezový výrok zaručující (nejen pro případ navrhovatelem řešený) ústavně nezpochybnitelné právo na přezkum rozhodnutí, o němž správně navrhovatel usoudil, že se dotýká ústavně zaručených základních práv jednotlivce. 39. V tomto kontextu rovněž Ústavní soud doplňuje, že pokud by v projednávané věci upřednostnil derogaci před shora nastíněným řešením, otevřela by se tím možnost přezkumu celé řady lékařských posudků (resp. přesněji řečeno rozhodnutí z nich odvozených), které se základních práv jednotlivce nedotýkají; k takovému přístupu se Ústavní soud vyjádřil velmi rezervovaně (byť nepřímo) již ve své dřívější judikatuře (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 11/08 ze dne 23. 9. 2008, N 155/50 SbNU 365, zejm. bod 35). 40. Ústavní soud zdůrazňuje, že uvedené samo o sobě nijak nepředjímá, v jakém rozsahu bude soudní přezkum rozhodnutí závisejícího na odborném posouzení zdravotního stavu prováděn; lze přirozeně předpokládat, že soudní přezkum v této věci bude sloužit toliko k eliminaci excesů, popřípadě dohledu nad zákonností rozhodnutí a procesu, který vydání rozhodnutí předcházel (včetně způsobu zjišťování zdravotního stavu posuzované osoby), nikoliv však k odborné polemice se skutkovými závěry obsaženými v rozhodnutí, resp. v lékařském posudku, o nějž bylo toto rozhodnutí opřeno. X. 41. Ústavní soud tedy shrnuje, že rozhodnutí o uznání za osobu zdravotně znevýhodněnou a rozhodnutí o odvolání proti němu jsou rozhodnutími týkajícími se základního práva podle Listiny ve smyslu jejího ustanovení čl. 36 odst. 2, pročež je vyloučení těchto rozhodnutí ze soudního přezkumu protiústavní. S ohledem na zásadu přednosti ústavně konformní interpretace před derogací však Ústavní soud návrh na zrušení napadeného ustanovení zamítl podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Zamítavý výrok ovšem doplnil výrokem interpretativním, zavazujícím správní soudy poskytnout dobrodiní soudního přezkumu osobám brojícím správní žalobou proti rozhodnutí o odvolání proti neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou ve smyslu § 67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.