§ 3a Nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů – Platová základna představitelů v letech 2015 až 2018

§ 3a Platová základna představitelů v letech 2015 až 2018 (1) Od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015 činí platová základna pro představitele 2,25násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.“ X. 35. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadeného ustanovení, nedůvodný. 36. Podstatou argumentace návrhu Obvodního soudu pro Prahu 7 je, že závěry učiněné Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.) ohledně platových restrikcí vůči soudcům dopadají rovněž na platové restrikce vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu. 37. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno zdůraznit, že Nejvyšší kontrolní úřad nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu vztahujících se toliko a pouze k soudní moci značně omezené. Jestliže navrhovatel ve své argumentaci odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce (ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního úřadu představovaly základ souměřitelnému postavení se soudci, jak bude vysvětleno dále [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.)]. 38. Závěry obsažené v derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 vycházejí ze zúženého dispozičního prostoru, který má zákonodárce v oblasti platových restrikcí soudců. Uvedené omezení zákonodárce spočívá v tom, že zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců (jinými slovy, platová restrikce) je nutno podřadit do rámce chráněného principem jejich nezávislosti garantované čl. 82 odst. 1 Ústavy. Jinak řečeno, podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, kterého se navrhovatel v nyní posuzované věci dovolává, byla platová restrikce provedená zákonem č. 11/2013 Sb. porušením čl. 82 odst. 1 Ústavy, a tedy ústavně nepřípustným zásahem do nezávislosti soudců. Navrhovatel v této souvislosti namítá, že platová restrikce provedená zákonem č. 359/2014 Sb. je obdobným porušením čl. 97 odst. 1 Ústavy, který garantuje nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu. 39. S ohledem na shora uvedené proto Ústavní soud považuje pro posouzení projednávané věci za podstatné vzájemné porovnání nezávislosti soudců a nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho členů. X. a) 40. Ustanovení čl. 82 odst. 1 Ústavy stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Tato nezávislost soudce je zaručena vedle trvalosti funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), jeho zásadní neodvolatelnosti a nepřeložitelnosti (čl. 82 odst. 2 Ústavy), neslučitelnosti výkonu funkce soudce s jinými funkcemi (čl. 82 odst. 3 Ústavy) také jeho materiálním zabezpečením. Podle § 75 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), stát zabezpečuje nezávislost soudců též jejich hmotným zabezpečením. Právě skrze posledně uvedený komponent nezávislosti soudců lze platové restrikce zákonodárce podřadit do rámce chráněného principem nezávislosti soudců. 41. Tuto osobní nezávislost soudců, zahrnující i komponent jejich materiálního zabezpečení, garantovanou čl. 82 odst. 1 Ústavy je nutno odlišovat od institucionální nezávislosti soudů garantované čl. 81 Ústavy, který stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Zatímco institucionální nezávislost soudů znamená jejich nezávislost ve vztahu k ostatním mocenským složkám (princip dělby moci), osobní nezávislost soudců znamená jejich psychický (vědomý a nevědomý) stav jako subjektu, jehož pravomoc se sestává především z rozhodovací činnosti. Přitom nezávislost soudu, kterou lze v tomto ohledu označit za nezávislost objektivní, a nezávislost soudce, kterou lze označit za nezávislost subjektivní, spolu souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti. Nejedná se však o pojmy totožné a jejich rozlišování není bez významu. 42. Pokud by měla být porušena zásada nezávislosti soudů, jde o problematiku institucionálního vytváření soudu jako orgánu soudní moci, v němž by hrozilo převážení vlivu některé z obou zbývajících základních mocí, a tudíž porušení rovnováhy mezi nimi, která je základním principem dělby moci zakotvené v čl. 2 odst. 1 Ústavy. Naopak pokud by měla být porušena nezávislost soudců, šlo by o porušení nezávislosti vlastní rozhodovací činnosti soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 60/04 ze dne 28. 4. 2005 (N 96/37 SbNU 297; 264/2005 Sb.)]. 43. Uvedené rozlišování institucionální a osobní nezávislosti má význam i v nyní posuzované otázce, neboť s ohledem na shora uvedené mohou být platové restrikce zásahem toliko do osobní, subjektivní nezávislosti soudců, resp. do jednoho z jejích komponentů, a nikoliv již zásahem do nezávislosti soudů, jakožto nezávislosti objektivní. 44. Ve světle shora uvedeného je klíčovou otázkou, kterou musí Ústavní soud za účelem posouzení návrhu podaného Obvodním soudem pro Prahu 7 zodpovědět, zda nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu garantovaná čl. 97 odst. 1 Ústavy zahrnuje rovněž osobní nezávislost členů Nejvyššího kontrolního úřadu, nebo jde „toliko“ o garanci nezávislosti institucionální, do jejíhož rámce platové restrikce zákonodárce, s ohledem na shora uvedené, nespadají. X. b) 45. Existence Nejvyššího kontrolního úřadu je v Ústavě zakotvena v samostatné hlavě páté odděleně od klasických tří složek státní moci, a není tak ani orgánem soudní moci. Nejvyšší kontrolní úřad současně není nositelem samostatné složky státní moci, a nezaujímá proto v soustavě orgánů státní moci s orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní srovnatelné postavení. Uvedená systematika Ústavy odpovídá tomu, že Nejvyšší kontrolní úřad má být nezávislý na ostatních orgánech státní moci (viz Gerloch, A., Tryzna, J. O postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v soustavě státních orgánů a ke změně jeho kompetencí. Správní právo. Praha: Ministerstvo vnitra, 2014, č. 5, s. 281). 46. V souladu s tím čl. 97 odst. 1 Ústavy stanoví, že Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán. Nejvyššímu kontrolnímu úřadu je tímto ústavně garantována nezávislost jak na moci zákonodárné (Parlamentu), tak i na moci výkonné (vládě a ostatních vykonavatelích exekutivy) tak, aby byly eliminovány politické vlivy na jeho činnost [nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 15/10 (N 6/60 SbNU 51; 39/2011 Sb.)]. Nejvyšší kontrolní úřad tak plní svoji funkci samostatně, aniž by existoval orgán, který by vůči Nejvyššímu kontrolnímu úřadu měl oprávnění nadřízeného udělovat závazné pokyny (Pouperová, O. in Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc: Periplum, 2009, s. 199). 47. Tato ústavní úprava nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu představuje institucionální záruku jeho existence, nasvědčující ochraně nezávislé kontroly Nejvyšším kontrolním úřadem nejen před exekutivou, nýbrž i zákonodárcem (Filip, J., Bahýľová, L., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha, 2010, s. 1327). Objektem garance čl. 97 odst. 1 Ústavy je tedy Nejvyšší kontrolní úřad jako celek, jeho organizační a institucionální zakotvení ve vztahu k ostatním složkám veřejné moci. 48. Garanci takové nezávislosti pro nejvyšší kontrolní instituce („Supreme Audit Institution“) požaduje ve své preambuli také Limská deklarace směrnic o principech auditu (Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) přijatá v roce 1977 devátým kongresem Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI), mezi jejíž členy patří mimo jiné většina evropských států, včetně České republiky. 49. Podle Ústavního soudu lze tedy učinit dílčí závěr, že čl. 97 odst. 1 Ústavy garantuje institucionální nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu ve vztahu k ostatním mocenským složkám (systémová, nebo také vnější organizační nezávislost) podobně, jak to činí čl. 81 Ústavy ve vztahu k soudům. Nejde však o garanci osobní nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu, která by byla podobná garanci osobní nezávislosti soudců podle čl. 82 odst. 1 Ústavy. Ústava tedy členům Nejvyššího kontrolního úřadu osobní, resp. soudcovskou nezávislost negarantuje, a to na rozdíl například od německé ústavy (Základního zákona), která členům Spolkového účetního dvora (Bundesrechnungshof) soudcovskou nezávislost (richterliche Unabhängigkeit – čl. 97 německého Základního zákona) výslovně garantuje v čl. 114 odst. 2. 50. Postavení nejvyšších kontrolních institucí se stejně jako jejich pravomoci v jednotlivých evropských státech liší v návaznosti na strukturu právního systému daného státu a historický vývoj jeho kontrolních institucí (viz Cupalová, M., Kavěna, M. Srovnávací studie č. 1.202. Odpovědnost nejvyšších kontrolních institucí vůči parlamentům ve vybraných státech Evropské unie a srovnání s Českou republikou. Parlamentní institut. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 2011, s. 3). Jestliže český ústavodárce neposkytl členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavněprávní garanci jejich osobní nezávislosti, resp. jim nepřidělil soudcovskou nezávislost, do jisté míry to odpovídá povaze činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jako instituce nesoudního typu, která nemá přikazovací oprávnění, a to na rozdíl od nejvyšších kontrolních institucí tzv. francouzského typu, jejichž charakteristickým rysem je naopak soudcovská kontrola, resp. rozhodování formou soudcovského rozhodnutí (nalézání práva) o předložených účetních závěrkách (např. rozhodnutí francouzského Cour des comptes jsou přímo vykonatelná – srov. www.ccomptes.fr). 51. Nejvyšší kontrolní úřad případně zjištěná pochybení při nakládání s veřejnými prostředky „pouze“ konstatuje, není však oprávněn jejich nápravu veřejně mocensky nařídit či za taková pochybení ukládat sankce. Výsledkem kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu jsou kontrolní závěry, kterými se neukládají žádné povinnosti, ale mají povahu signalizační, resp. upozorňující a doporučující či případně jen informativní. Kontrolní závěry Nejvyššího kontrolního úřadu mohou být následně použity jako podklady pro rozhodovací činnost jiného orgánu veřejné moci jako jeden z důkazních prostředků (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 9 Aps 3/2008), nicméně Nejvyšší kontrolní úřad nemá oprávnění takové řízení na základě svého úkonu (v návaznosti na provedenou kontrolu) zahájit. Jak konstatoval Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 16. 1. 2001 sp. zn. II. ÚS 451/2000 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), Nejvyšší kontrolní úřad „nedisponuje exekutivními, příp. soudními pravomocemi; plní pouze funkci kontrolní s tím, že je oprávněn a povinen výsledky provedených kontrol zveřejnit, a tak upozornit příslušné orgány státní moci na nedostatky zjištěné při kontrole. Nemá však oprávnění ukládat sankce (odhlédnuto od sankcí za porušení procesních předpisů) nebo opatření k odstranění nedostatků. Závěry NKÚ se stávají toliko podnětem, případně podkladem pro další postup orgánů státní moci.“ 52. Navrhovateli přitom lze přisvědčit, že zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, stanoví pro členy Nejvyššího kontrolního úřadu některé záruky osobní nezávislosti, podobné zárukám, které náleží soudcům, např. neslučitelnost s některými funkcemi (§ 12 odst. 7), omezení jiné výdělečné činnosti (§ 12 odst. 8) či podmínky předčasného ukončení funkce (§ 12 odst. 9). Tyto zákonem stanovené prvky osobní nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu respektují institucionálně nezávislé postavení Nejvyššího kontrolního úřadu garantované čl. 97 odst. 1 Ústavy, resp. ústavně zakotvenou systémovou nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu doplňují. Nezakládají však členům Nejvyššího kontrolního úřadu postavení totožné s postavením soudců, resp. nezakládají jim soudcovskou nezávislost, tak jak se jí navrhovatel dovolává. 53. Obdobný závěr učinil Ústavní soud již v souvislosti s otázkou platových restrikcí vůči státním zástupcům, kdy i přes shledání některých zákonných záruk jejich nezávislosti, srovnatelných s těmi, které náleží soudcům (předpoklady a způsob vzniku funkce, omezení možnosti přeložení, taxativně vymezené důvody zániku funkce, úprava kárného řízení, nemožnost vykonávat jinou výdělečnou činnost apod.), dospěl Ústavní soud k závěru, že státním zástupcům nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská [nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.)], ze které je omezení platových restrikcí dovozováno. K uvedenému srovnání je možno navíc doplnit, že zatímco státní zástupci rozhodují o tom, zda jsou splněny podmínky pro zahájení trestního stíhání, odpovídají za jeho zákonný průběh a (spolu) ochranu lidských práv, rozhodují o opravných prostředcích proti rozhodnutí policejních orgánů nebo státních zástupců nižšího stupně, posuzují, zda jsou dány důvody k podání obžaloby či nikoliv, a jsou výlučným žalobcem v trestním řízení, jako strana vystupují v řízení před soudem, mají právo podávat opravné prostředky proti rozhodnutím, a proto mají dokonce velmi podobné záruky nezávislosti jako soudci (viz § 12e, § 18 odst. 2, § 19, 24, 31 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a k tomu podrobněji např. Fenyk J. Veřejná žaloba, díl I. Ministerstvo spravedlnosti ČR, 2001, sv. 62, str. 149–158), členové Nejvyššího kontrolního úřadu v oblasti své působnosti ani taková oprávnění, povinnosti a garance, jak je výše uvedeno, nemají. 54. Nelze samozřejmě vyloučit, že zákonodárce do budoucna rozšíří pravomoci Nejvyššího kontrolního úřadu i na oprávnění podobným způsobem iniciovat nápravu zjištěných nedostatků, ve smyslu doporučení čl. 11 odst. 2 Limské deklarace, podle kterého pokud auditní zjištění nejvyšší kontrolní instituce nemají podobu právně závazných a vynutitelných rozsudků, má být nejvyšší kontrolní instituce oprávněna obrátit se na orgán, který je odpovědný za přijetí nezbytných opatření, a požadovat, aby strana skládající účty přijala svou odpovědnost. Nelze dále vyloučit, že v budoucnu může, v návaznosti na aktivity Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí, postupně dojít i k takovým změnám zákonné a ústavní úpravy, které členy Nejvyššího kontrolního úřadu budou stavět do srovnatelného postavení, jaké mají soudci. Za současného stavu však členové Nejvyššího kontrolního úřadu takové postavení nemají. 55. Ústavní soud tímto nijak nezpochybňuje význam stávající nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu při výkonu jejich činnosti, vyplývající ze specifického poslání Nejvyššího kontrolního úřadu vymezeného v čl. 97 odst. 1 Ústavy, resp. specifických cílů jím prováděného auditu, kterými jsou řádné a účelné používání veřejných prostředků a rozvoj zdravého finančního řízení (srov. preambuli Limské deklarace). V souvislosti s uvedeným proto jak z Ústavy, tak ze zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu plyne požadavek nezávislého a nestranného výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního úřadu, resp. objektivity kontrolní činnosti a jejích závěrů, které jsou nezbytné pro to, aby zdroje státu nebyly využívány neúčelně a nehospodárně a tím byla ohrožena stabilita a rozvoj demokratického státu. 56. Nicméně postavení soudců na straně jedné a členů Nejvyššího kontrolního úřadu na straně druhé se vzhledem k ústavně garantované nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný, resp. užší dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým restrikcím vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu [srov. nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.)]. 57. Jinak řečeno, nesvědčí-li členům Nejvyššího kontrolního úřadu ústavně garantovaná osobní nezávislost srovnatelná s nezávislostí soudcovskou, nelze se dovolávat ani těch záruk, které tuto soudcovskou nezávislost zabezpečují, včetně Ústavním soudem judikované relativní neměnnosti platového postavení. Ačkoliv i členům Nejvyššího kontrolního úřadu zákonodárce přiznává některé záruky nezávislosti podobné těm, které náleží také soudcům, nelze v uvedeném shledávat potřebu dovodit výkladem Ústavy existenci dalších společných záruk nezávislosti (nyní platových poměrů). Jestliže totiž členům Nejvyššího kontrolního úřadu Ústava osobní nezávislost negarantuje, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk jejich nezávislosti a ústavně zakotvené soudcovské nezávislosti zjevně nad rámec Ústavy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10). XI. 58. Klíčovou ústavní hodnotou, kterou Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (viz výše), ale i v jemu předcházející judikatuře k platovým restrikcím na straně soudců [zejména sp. zn. Pl. ÚS 33/03 ze dne 20. 10. 2004 (N 151/35 SbNU 109; 584/2004 Sb.), Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), Pl. ÚS 18/99 ze dne 3. 7. 2000 (N 104/19 SbNU 3; 320/2000 Sb.), Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.), Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.), Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.), Pl. ÚS 55/05 (viz výše); Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] hájil, byla v Ústavě explicitně formulovaná soudcovská nezávislost jakožto hodnota, která zcela specificky kolidovala se zásahy do platových poměrů soudců. Jak je však vysvětleno výše, postavení členů Nejvyššího kontrolního úřadu není, co do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti, srovnatelné s postavením soudců. Ústavní soud ve shora uvedené judikatuře opakovaně upozornil na to, že zásady odměňování v různých orgánech veřejné moci jsou nerovnoměrné, ale odstranění této disproporce je v rukou zákonodárce. 59. Důsledkem uvedeného je závěr, že dosavadní judikatura Ústavního soudu, včetně nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, neobsahuje takový výklad ústavního pořádku, který by členům Nejvyššího kontrolního úřadu poskytoval v platových otázkách postavení obdobné nezávislosti soudcovské. 60. Ústavní soud dospěl k závěru, že úprava platů členů Nejvyššího kontrolního úřadu není zásahem do ústavněprávní garance nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle čl. 97 odst. 1 Ústavy. I s přihlédnutím k výše naznačené roli členů Nejvyššího kontrolního úřadu a stávajícímu postavení Nejvyššího kontrolního úřadu v rámci struktury státních orgánů neshledal Ústavní soud, že by napadené ustanovení zákona představovalo porušení ústavního pořádku opravňující Ústavní soud k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. 61. Na základě důvodů vyložených v částech X. a) a b) Ústavní soud proto návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 na zrušení ustanovení § 3a odst. 1 zákona o platu, pokud se týká členů Nejvyššího kontrolního úřadu, zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu), a pokud se týká prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, byl návrh na zrušení § 3a odst. 1 zákona o platu odmítnut jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. V části požadující vyslovení protiústavnosti části ustanovení § 3 odst. 3 a § 3a odst. 2, 3 a 4, pokud se týkají prezidenta, viceprezidenta a členů Nejvyššího kontrolního úřadu, byl návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 odmítnut z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele [§ 43 odst. 1 písm. c) ve spojení s ustanovením § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Předseda Ústavního soudu: JUDr. Rychetský v. r.