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RIS Dokument GerichtLandesverwaltungsgericht Niederösterreich Entscheidungsdatum23.01.2015 GeschäftszahlLVwG-AB-14-0811 TextIM NAMEN DER REPUBLIK Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich hat durch Mag. Gibisch als Einzelrichter über die Beschwerden der Herren LS und HK als Zustellbevollmächtigte der Bürgerinitiative „***“ gegen den Berufungsbescheid des Gemeindevorstandes der Marktgemeinde Pyhra vom

1. April 2014, AZ. VB-2014-001, betreffend Initiativantrag auf Durchführung einer Volksbefragung zu Recht erkannt:
2. Der angefochtene Bescheid wird ersatzlos aufgehoben.Der angefochtene Bescheid wird ersatzlos aufgehoben.,
3. Gegen dieses Erkenntnis ist eine ordentliche Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig.Gegen dieses Erkenntnis ist eine ordentliche Revision gemäß , Artikel 133, Absatz 4, B-VG zulässig. Rechtsgrundlagen: §§ 16, 16a, 16b und 63 NÖ Gemeindeordnung 1973, LGBl. 1000-22Paragraphen 16, 16 a, 16 b und 63 NÖ Gemeindeordnung 1973, Landesgesetzblatt 1000-22 §§ 13, 14, 19 Abs. 3b, 26 und 30 Abs. 9a NÖ ROG 1976 (NÖ Raumordnungsgesetz, Landesgesetzblatt 8000-27)Paragraphen 13, 14, 19, Absatz 3 b, 26 und 30 Absatz 9 a, NÖ ROG 1976 (NÖ Raumordnungsgesetz, Landesgesetzblatt 8000-27) § 27 des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes – VwGVGParagraph 27, des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes – VwGVG § 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 - VwGGParagraph 25 a, Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 - VwGG E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e Mit Initiativantrag vom
4. Februar 2014 begehrten LS als Zustellbevollmächtigter und HK als Stellvertreter des Zustellbevollmächtigten (beide im Folgenden als die Beschwerdeführer bezeichnet) beim Gemeinderat der Marktgemeinde Pyhra „gemäß § 16 der NÖ Gemeindeordnung“ die Durchführung einer Volksbefragung bezüglich folgender Fragestellung:Mit Initiativantrag vom
5. Februar 2014 begehrten LS als Zustellbevollmächtigter und HK als Stellvertreter des Zustellbevollmächtigten (beide im Folgenden als die Beschwerdeführer bezeichnet) beim Gemeinderat der Marktgemeinde Pyhra „gemäß Paragraph 16, der NÖ Gemeindeordnung“ die Durchführung einer Volksbefragung bezüglich folgender Fragestellung: „Soll der Gemeinderat der Marktgemeinde Pyhra die Umwidmung von Flächen im Sinne der VO über ein sektorales Raumordnungsprogramm über die Nutzung der Windkraft in Niederösterreich auf „Grünland-Windkraftanlagen“ auf dem Gebiet der Marktgemeinde Pyhra beschließen?“ Gleichzeitig regten sie die Beschlussfassung des Gemeinderates an, das Ergebnis der Volksbefragung gemäß „§ 63 Abs. 2 NÖ Gemeindeordnung“ einem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhalten.Gleichzeitig regten sie die Beschlussfassung des Gemeinderates an, das Ergebnis der Volksbefragung gemäß „§ 63 Absatz 2, NÖ Gemeindeordnung“ einem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhalten. Dem Antrag war eine Unterschriftenliste im Umfang von 68 Seiten angeschlossen. Mit Schreiben vom
6. März 2014 teilten die Beschwerdeführer dem Bürgermeister sowie dem Gemeinderat der Marktgemeinde Pyhra zu diesem Initiativantrag im Wesentlichen mit, dass sich dieser auf einen bereits begutachteten Entwurf eines sektoralen Raumordnungsprogrammes beziehe, wobei die Befragung erst nach Erlassung der Verordnung dazu sinnvoll sei, weil erkennbarer Sinn und Zweck des Initiativantrages sei, das Volk darüber zu befragen, ob eine Umwidmung in einer in die Verordnung aufgenommene Zone stattfinden solle. Mit dieser Erlassung sei aufgrund der eingebrachten Stellungnahmen erst Ende Mai 2014 zu rechnen. Der Initiativantrag sei daher zwar in die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung aufzunehmen, die Befragung selbst sei jedoch erst für einen Zeitpunkt nach Erlassung der Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm anzusetzen. Eine Volksbefragung vor dieser Erlassung sei nicht sinnvoll und nicht im Sinne der gebotenen Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung. Mit an den Erstbeschwerdeführer als Zustellbevollmächtigtem gerichtetem Bescheid des Bürgermeisters der Marktgemeinde Pyhra vom
7. März 2014, AZ. VB-2014-001, wurde ausgesprochen, dass die beantragte Volksbefragung unterbleibt und wurde der diesbezügliche Initiativantrag zurückgewiesen. Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass es dem Initiativantrag aus folgenden Gründen an einem bestimmten Begehren im Sinn des § 16 Abs. 3 lit. a NÖ Gemeindeordnung 1973 mangle:Mit an den Erstbeschwerdeführer als Zustellbevollmächtigtem gerichtetem Bescheid des Bürgermeisters der Marktgemeinde Pyhra vom
8. März 2014, AZ. VB-2014-001, wurde ausgesprochen, dass die beantragte Volksbefragung unterbleibt und wurde der diesbezügliche Initiativantrag zurückgewiesen. Begründend wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass es dem Initiativantrag aus folgenden Gründen an einem bestimmten Begehren im Sinn des Paragraph 16, Absatz 3, Litera a, NÖ Gemeindeordnung 1973 mangle: ● Aufgrund der fehlenden Festlegung einschlägiger Zonen sei eine Beschlussfassung des Gemeinderates in Richtung einer Umwidmung von Flächen im Gemeindegebiet der Marktgemeinde Pyhra „derzeit“ nicht zulässig. Da die begehrte Fragestellung jedoch die eine erlassene Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm voraussetze, fehle ein bestimmtes Begehren, weil „derzeit“ kein Gemeindebürger genau wisse, worüber er eigentlich befragt werde. Dabei sei zu berücksichtigen, dass für die Durchführung solcher Volksbefragungen strenge, kurze Fristen angeordnet seien: Die Behandlung sei in die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung aufzunehmen und müsse im Fall der Zulässigkeit angeordnet werden, der Bürgermeister habe diese binnen 4 Wochen für spätestens den sechsten darauffolgenden Sonntag auszuschreiben. Daher müsse das Begehren spätestens zum Zeitpunkt der Anordnung durch den Gemeinderat bestimmt sein, was durch die mögliche Beschlussfassung, das Befragungsergebnis einem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhalten verdeutlicht werde.Aufgrund der fehlenden Festlegung einschlägiger Zonen sei eine Beschlussfassung des Gemeinderates in Richtung einer Umwidmung von Flächen im Gemeindegebiet der Marktgemeinde Pyhra „derzeit“ nicht zulässig. Da die begehrte Fragestellung jedoch die eine erlassene Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm voraussetze, fehle ein bestimmtes Begehren, weil „derzeit“ kein Gemeindebürger genau wisse, worüber er eigentlich befragt werde. Dabei sei zu berücksichtigen, dass für die Durchführung solcher Volksbefragungen strenge, kurze Fristen angeordnet seien: Die Behandlung sei in die Tagesordnung der nächstmöglichen Sitzung aufzunehmen und müsse im Fall der Zulässigkeit angeordnet werden, der Bürgermeister habe diese binnen 4 Wochen für spätestens den sechsten darauffolgenden Sonntag auszuschreiben. Daher müsse das Begehren spätestens zum Zeitpunkt der Anordnung durch den Gemeinderat bestimmt sein, was durch die mögliche Beschlussfassung, das Befragungsergebnis einem Gemeinderatsbeschluss gleichzuhalten verdeutlicht werde., ● Zum Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Verwaltung sowie zur demokratiepolitischen Bedeutung des Initiativrechts der Gemeindebürger sei festzuhalten, dass die Bestimmungen zur Erlassung überörtlicher Raumordnungsprogramme eine weitreichende Bürgerbeteiligung vorsähen. Die Kompetenzen in der örtlichen Raumplanung könnten erst nach Abschluss dieser landesweiten Bürgerbeteiligung ausgeübt werden. Es sei nicht ausgeschlossen, dass seitens der NÖ Landesregierung überhaupt keine Zone im Gemeindegebiet der Marktgemeinde Pyhra festgelegt werde, was die beantragte Fragestellung nicht nur unbestimmt, sondern sinnlos und obsolet machen würde. Abschließend hielt der Bürgermeister der Marktgemeinde Pyhra fest, dass nach Erlassung einer Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm, das entsprechende Zonen im Gemeindegebiet festlegt, ein neuer Initiativantrag bei entsprechender neuerlicher Unterstützung zulässig sei. In ihrer dagegen rechtzeitig erhobenen Berufung bringen die Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, dass die gesetzlichen Fristen lediglich darauf abzielten, eine umgehende Behandlung des Antrags im Gemeinderat sicherzustellen, nicht jedoch auch in Fällen, die den Intentionen der Antragsteller widersprächen, eine sofortige Anordnung der Volksbefragung zu erzwingen. Die Marktgemeinde Pyhra habe mit Zustimmung des Gemeinderates bereits im Jahr 2012 mit dem Verbund als prospektivem Betreiber einen Partnerschaftsvertrag abgeschlossen. Auf der Website der Marktgemeinde Pyhra würden die angeblichen Vorzüge dessen Projektes gepriesen, welches den Gemeindebürgern durch mehrere Informationsveranstaltungen bestens bekannt sei. Wenngleich die beantragte Fragestellung aus juristischen Gründen auf die einzig in den eigenen Wirkungsbereich fallende Umwidmung auszurichten gewesen sei, wäre es für die befragten Gemeindebürger ein Leichtes gewesen, ihre Auffassung auf den konkreten Lebenssachverhalt der sechs geplanten Mega-Windkraftanlagen zu beziehen. Zum Zeitpunkt der Antragstellung sei eine umgehende Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes binnen weniger Tage durchaus denkmöglich gewesen, wodurch dem Gemeinderat eine entsprechende Umwidmung ohne Abhaltung einer Volksbefragung möglich gewesen wäre. Aussagen von Gemeindevertretern, wonach es zu keiner Volksbefragung kommen solle, hätten das rasche Handeln notwendig gemacht. Entgegen der Auffassung der Erstbehörde hätte der Gemeinderat die Volksbefragung nicht in der erstmöglichen Sitzung sofort anordnen müssen, sondern hätte dieser stattdessen entweder die Durchführung für einen Zeitpunkt nach Erlassung der Verordnung oder bedingt sofort beschließen können. Die Beschwerdeführer hätten sich mit ihrem Schreiben vom
9. März 2014 selbst ausdrücklich mit einem Aufschub der Befragung auf einen Zeitpunkt nach Erlassung der Verordnung einverstanden erklärt. Die gesetzlichen Regelungen seien daher so auszulegen, dass der Antrag hinreichend bestimmt ist. Das Landesverwaltungsgericht Niederösterreich habe einen gleichgelagerten Fall bereits entschieden und dabei klargestellt, dass eine Volksbefragung wie die beantragte schon vor Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes zulässig ist. Der Erstbescheid sei daher aufzuheben. Mit dem angefochtenen Bescheid wurde dieser Berufung keine Folge gegeben und begründend im Wesentlichen auf die Feststellungen und die rechtliche Würdigung des Erstbescheides verwiesen. Die Sach- und Rechtslage stelle sich aufgrund der unverändert nicht erlassenen Verordnung über das sektorale Raumordnungsprogramm gegenüber dem Erstbescheid unverändert dar. Die Begründung des Erstbescheides sei nicht zu beanstanden, da die beantragte Fragestellung durch das Fehlen des sektoralen Raumordnungsprogrammes unbestimmt sei. Über die Erwägungen der Erstbehörde hinaus seien für den Fall, dass allfällig später durch ein sektorales Raumordnungsprogramm festgelegte Zonen von den im Begutachtungsverfahren vorgesehen gewesenen Zonen differierten, folgende Fragen zur Bestimmtheit der beantragten Fragestellung beachtlich: Die den Initiativantrag unterstützenden Gemeindebürger hätten bei ihrer unterstützenden Unterschrift den begutachteten Verordnungsentwurf vor Augen gehabt. Im Falle von Änderungen der letztlich festgelegten Zonen gegenüber dem Begutachtungsentwurf müsse man davon ausgehen, dass sich die Unterschrift diverser Gemeindebürger nicht mehr auf die beantragte Fragestellung bezieht. In diesem Falle wäre daher die Fragestellung selbst nach Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes nicht saniert. Den Berufungsausführungen zu den Fristen sei zu entgegnen, dass den Gemeindeorganen kein Ermessensspielraum eingeräumt sei. Der Gemeinderat sei sehr wohl verpflichtet, eine zulässige Volksbefragung sofort anzuordnen. Den übrigen Berufungsausführungen zur Bestimmtheit der Fragestellung sei zu entgegnen, dass die mit der Behandlung des Initiativantrags befassten Gemeindeorgane die beantragte Fragestellung nicht ändern könnten und es daher ausschließlich Sache der Antragsteller sei, die Frage so auszuformulieren, dass diese auch im Fall einer sofortigen Anordnung bestimmt sei. Den Berufungsausführungen zu der von den Beschwerdeführern sofort nach frühzeitiger Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes befürchteten Umwidmung seien die Vorschriften über die für die in der überörtlichen Raumplanung einerseits und über die in der örtlichen Raumplanung andererseits einzuholenden Stellungnahmen und gebotenen Einsichtsmöglichkeiten entgegenzuhalten, die eine Umwidmung nicht binnen weniger Tage sondern allenfalls binnen eines halben bis ganzen Jahres ermöglichten. Der Initiativantrag sei daher in der beantragten Form unzulässig und ein neuerlicher Initiativantrag erst nach Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes bei entsprechender Präzisierung der Fragestellung und bei entsprechender Unterstützung zulässig. Dagegen bringen die Beschwerdeführer im Wesentlichen Folgendes vor: Das Verfahren zur örtlichen Raumplanung könne ungeachtet ihres gebotenen Umfanges so früh eingeleitet werden, dass im Ergebnis sehr wohl eine Beschlussfassung im Gemeinderat bereits kurz nach Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes möglich wäre. Letztlich sei die Frage der Verfahrensdauer im Umwidmungsverfahren für die rechtliche Beurteilung jedoch irrelevant. Zur Frage des Ermessenspielraums der Gemeindeorgane bei der Behandlung des Initiativantrages sei zwar die sofortige Behandlung im Gemeinderat, nicht jedoch die sofortige Anordnung gesetzlich geboten. Doch selbst wenn die belangte Behörde damit im Recht wäre, sei für sie damit allein nichts gewonnen. Zur Frage der Möglichkeit zur Einflussnahme auf die Fragestellung ergebe sich schon aus der (zitierten) Literatur und Judikatur, dass die Formulierung der Fragestellung dem Gemeinderat obliege, der sich am Inhalt der Initiative zu orientieren habe, was eine klarstellende Änderung der Fragestellung durchaus zulasse. Zur Bedeutung der Fragestellung für die Unterschriften des Initiativantrages sei festzuhalten, dass den Gemeindebürgern die Tatsache einer erst nach Festlegung von Zonen möglichen Umwidmung bekannt sei. Ebenso seien den Gemeindebürgern die umfangreichen Vorbereitungsarbeiten für eine Umwidmung sowie die umfangreichen Planungen des prospektiven Betreibers bekannt, wobei Teile dieser Vorbereitungen schon vor, Teile erst nach Geltungsbeginn des gesetzlichen Widmungsstopps stattgefunden hätten. Entscheidend für die Gemeindebürger sei lediglich, ob grundsätzlich ein derartiger Windpark errichtet werden solle oder nicht, wobei die Frage, ob die Umwidmung dazu erst einige Wochen nach der Volksbefragung rechtlich möglich ist, nicht entscheidend sei. Zur Bedeutung des sektoralen Raumordnungsprogrammes für die Bestimmtheit des Initiativantrages sei auf die zitierte Judikatur des Landesverwaltungsgerichts Niederösterreich hinzuweisen. Dort habe die Behörde die Zurückweisung des Initiativantrages mit der aufgrund des gesetzlichen Widmungsstopps unmöglichen Umwidmung begründet, was das Gericht als der Volksbefragung nicht entgegenstehend erkannt habe. Demnach sei die Umsetzbarkeit des Bürgerwillens erst in einem der Volksbefragung nachgelagerten Verfahren zu beurteilen. Diese Entscheidung sei auch für den vorliegenden Fall relevant. Fraglich sei daher, ob sich die angebliche Unbestimmtheit daraus ableiten lasse, dass im Initiativantrag auf die Umwidmung von Flächen „im Sinne der VO über ein sektorales Raumordnungsprogramm über die Nutzung der Windkraft in Niederösterreich“ abgestellt wird. Dies sei nicht der Fall, da dies nur auf das bekannte Erfordernis einer derartigen Verordnung hinweise, die aufgrund des Gesetzes zwingend zu erlassen sei. Der Bürgerwille der Antragsteller sei daher nicht zweifelhaft. Es sei zwar richtig, dass Überlegungen angestellt worden seien, die Volksbefragung erst nach Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes durchzuführen, jedoch sei die Volksbefragung durchaus schon vorher zulässig, wie die Rechtsprechung und das Beispiel mehrerer Gemeinden zeige. Dies habe dort teilweise zur Streichung der Zonen aus dem Entwurf zum sektoralen Raumordnungsprogramm geführt. Die Möglichkeit einer vom Begutachtungsentwurf allenfalls abweichenden Festlegung der Zonen sei für die Antragsteller unerheblich und die Fragestellung daher nicht unbestimmt. Aus all dem ergebe sich, dass die Durchführung einer Volksbefragung auch vor Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes sinnvoll und zweckmäßig wäre und die Fragestellung bestimmt sei. Der angefochtene Bescheid sei daher ersatzlos aufzuheben. Die belangte Behörde wies bei der Vorlage der Akten darauf hin, dass die Verordnung über ein sektorales Raumordnungsprogramm seitens der NÖ Landesregierung nunmehr erlassen worden sei, wobei die im Gebiet der Gemeinde Pyhra ausgewiesene Zone vom Begutachtungsentwurf im Sinne einer Verringerung der Fläche abweiche. Die Unterschriften zum Initiativantrag bezögen sich auf eine wesentlich größere Zone, was den Antrag nicht sanierbar unbestimmt mache. In diesem Zusammenhang werde die Beischaffung des Verwaltungsaktes zur Erlassung des sektoralen Raumordnungsprogrammes beantragt. Der prospektive Betreiber habe zwischenzeitig mitgeteilt, das Projekt eines Windparks nicht mehr weiter verfolgen zu wollen. Weitere Interessenten an einer solchen Errichtung gebe es nicht. Die belangte Behörde beantrage daher die Abweisung der Beschwerde sowie die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Mit Schreiben vom
10. Juli 2014 gab die belangte Behörde – nunmehr anwaltlich vertreten – bekannt, dass der Gemeinderat über Antrag des Bürgermeisters am
11. Juni 2014 einstimmig den Beschluss gefasst habe, ungeachtet des nunmehr erlassenen sektoralen Raumordnungsprogrammes die Widmung der in der dort festgelegten Zone „***“ befindlichen Grundstücke unverändert zu lassen und keine Änderung der Widmung vorzunehmen. Damit sei den Intentionen der Beschwerdeführer entsprochen und diese somit klaglos gestellt. Diesem Schreiben liegt ein Protokollauszug der Sitzung des Gemeinderates vom
12. Juni 2014 bei. Mit Schreiben vom
13. Juli 2014 legte die belangte Behörde ergänzend ein Schreiben des „***“ vor. Rechtsgrundlagen: Die einschlägigen Rechtsgrundlagen der NÖ Gemeindeordnung 1973, LGBl. 1000, lauten:Die einschlägigen Rechtsgrundlagen der NÖ Gemeindeordnung 1973, Landesgesetzblatt 1000, lauten: „§ 16 Gemeindemitglieder, Initiativrecht