Официални източнициlex.bg · EUR-Lex
Europaius
Български
ČeštinaDeutschFrançaisEspañolPolskiItalianoNederlandsÖsterreichBelgiquePortuguêsSvenskaDanskSuomiSlovenčinaIrelandMagyarEestiLietuviųLatviešuSlovenščinaHrvatskiΚύπροςMaltiRomânăΕλληνικάLuxembourg
Български

Решение № 8928 от 22 юли 2015 г. по административно дело № 13212 от 2014 г.

Държавен вестник Върховен административен съд брой: 9, от дата 2.2.2016 г. Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВА стр.115 Решение № 8928 от 22 юли 2015 г. по административно дело № 13212 от 2014 г. ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД РЕШЕНИЕ № 8928 от 22 юли 2015 г. по административно дело № 13212 от 2014 г. Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на осми юни две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Соня Янкулова, Мирослава Керимова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Искренна Величкова изслуша докладваното от съдията Мирослава Керимова по адм. дело № 13212/

  1. Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, и жалба на „Валмар ойл“ – ЕООД, срещу Тарифата за пристанищните такси (тарифата), събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта, изменена и допълнена с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС; постановлението). Претендираните пороци на приетото изменение и допълнение на тарифата могат да се обособят в няколко точки:
  2. Нищожност на приетите изменения и допълнения с постановлението на Министерския съвет поради липса на материална компетентност на колективния държавен орган.
  3. Допуснати съществени процесуални нарушения в процедурата по приемане на изменението.
  4. Материална незаконосъобразност на приетите изменения и несъобразяването им с целта на закона. В жалбата на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“ се правят следните възражения: Първо се сочи, че с новата редакция на чл. 1, ал. 3 от тарифата адресатите на тази тарифа, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 от закона, са длъжни да плащат пристанищни такси, независимо от това, дали Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ е обезпечило достъпа до тези пристанища. В този смисъл се претендира противоречие с разпоредбата на чл. 103в, ал. 4 от Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ), поради което и нарушение на чл. 12 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Този порок се приема като обосноваващ извод за нищожност както на чл. 1, ал. 3 от тарифата, така и на всички останали изменения и допълнения, направени по силата на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет. Твърди се, че промените в тарифните ставки са направени в изпълнение на нищожно изменение на чл. 1, ал. 3 от тарифата, без да се отчита фактът, че съгласно чл. 103в, ал.4 ЗМПВВППРБ такси се дължали само ако услугата е реално предоставяна. В случая заплащането така, както било регламентирано с тарифата, обособявало извод за плащане във вид на данък. На следващо място се претендира прекомерно увеличение на тарифните ставки по чл. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 и 11 от тарифата. Увеличението било необосновано. И на последно място се прави възражение, че с новия текст на чл. 14а държавните пристанища за обществен транспорт с национално значение са освободени от плащане на такса за обработване на отпадъци, дори и в случаите, в които ползват тази услуга. В тази част изменението на тарифата противоречало на Закона за защита на конкуренцията, тъй като поставяло в неравноправно положение държавните пристанища за обществен транспорт с национално значение спрямо всички останали. Предвид гореизложеното се прави искане за обявяване за нищожни на всички изменения и допълнения на разпоредбите на тарифата, направени по силата на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет. В писмените бележки на този жалбоподател се въвеждат и допълнителни възражения: Прави се извод за вътрешно противоречие на разпоредбите на тарифата, тъй като, от една страна, била отменена възможността да се заплаща такса само при престирана услуга, а от друга страна, чл. 9 от тарифата запазил възможността да не се плаща такса за приемане на отпадъци от кораби, ако корабопритежателят сам си предаде отпадъците. Допълва се, че от приходите на предприятието по предназначение за предоставяне на услугата за поддържане на пристанищната инфраструктура се харчели само между 4,7 и 2,3 процента, което правело необосновано увеличението на цените на услугите. По отношение на кейовите такси било предвидено, че се дължат на започнато денонощие, което не било оправдано и пропорционално. Твърди се, че това увеличение на размера на таксите било при нарушение на изискването за прозрачност на финансовите отношения между държавата и специализираното публично предприятие, каквото било ДП „Пристанищна инфраструктура“. На сдружението не били предоставяни разчети за разходите и приходите, които да съдържат обосновка относно причините за прекомерното увеличение на таксите по тарифата. Проектът за изменение на тарифата не бил обявен на сайта на Министерския съвет или на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията. По отношение на представените в последно съдебно заседание таблици и разчети за необходимите единични разходи на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ за квадратен метър кейова стена и за обем вода в съответната акватория, необходими за поддържане на пристанищната инфраструктура, се възразява, че те никога не са били обсъждани в процедурата по обществено обсъждане. Прави се възражение, че според представения одитен доклад на Сметната палата разходите за пристанищни услуги са незначителен процент от приходите на държавното предприятие, поради което се оспорва изводът на министър Ангелкова, че „увеличението на разходите за поддръжка на пристанищната инфраструктура“ обосновава увеличението на цените на услугите. Твърди се, че подобряването на конкурентоспособността на българските пристанища може да се реализира чрез намаляване на цените на таксите за услугите, а не чрез „поголовното“ и „безконтролното“ им увеличаване. С жалбата си „Валмар ойл“ – ЕООД, се присъединява към възраженията на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна. Сочи, че ДП „ПИ“ събира от „Валмар ойл“ – ЕООД, тонажни такси за посещението им в пристанище за обществен транспорт в района на Пристанище Бургас. Твърди, че поради естествени природни процеси и речни наноси подходът към пристанището на „Уникредит Булбанк“ – АД, е затруднен и допустимото газене на корабите, които го посещават, е значително по-малко от проектната и действителната дълбочина пред кейовите места. Сочи се, че въпреки неизпълнението на задължението на държавното предприятие да осигури максимална дълбочина за подход на корабите то продължавало да събира от фирмата тонажна такса, която не била разходвана по предназначение. В този смисъл се твърди, че е нарушен принципът за разходоориентираност на таксите. Административният орган не бил извършил предварително обследване и анализ на себестойността на всяка от услугите, за които е предвидена съответната такса, за да определи размера й на база на направените разходи. Допълва, че не са получени становища от всички министри, направени по реда на чл. 58, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Липсвала финансова обосновка с ясно разграничение на средствата от самофинансиране на държавното предприятие и възможността за бюджетни трансфери, остойностяване на приходите и разходите за дейността. Прави се възражение, че срещу тонажната такса не стои никаква услуга, а същата се събира. И на последно място се допълва, че атакуваният нормативен акт е издаден от некомпетентен орган, доколкото липсвала законова делегация по чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ Министерският съвет да определи размера на таксите, които се събират за „корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 от закона“. Законовата делегация се ограничавала само за определянето на таксите за пристанищата с национално значение (чл. 103в, ал. 4 препращал към ал. 2 и 3 от същата разпоредба, които от своя страна препращали към ал. 1), като не включвала пристанищата с регионално значение. Сочат се нарушения на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България; чл. 1, ал. 1 и 2 и чл. 28 от Закона за защита на конкуренцията; противоречие с целта на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност – чл. 2, ал. 1 и чл.
  5. Прави се искане да се прогласи нищожността, респективно да се отмени чл. 1, ал. 3 от тарифата в частта, в която регламентира събирането на тонажна такса от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение. В писмена защита „Валмар ойл“ – ЕООД, доразвива съображения по искането си за прогласяване на нищожност, респективно за отмяна на чл. 1, ал. 3 от тарифата в частта й, в която е регламентирано събирането на тонажна такса от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение. Голяма част от писмената защита представлява копирани текстове, които не са в пряка връзка с оспореното изменение на тарифата, а друга представлява недоказани заключения за разходване на средства от тонажни такси за например неефективна пристанищна структура, „като в Лом и Силистра“, изготвяне на скъпоструващи анализи, проучвания и прочее, които и не са в пряка връзка с оспорваното изменение на тарифата и касаят инвестиционни решения, които не са предмет на настоящото производство. Относимата част касае изложение относно структурата на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ в частта относно правомощията например на нейни органи да изготвят отчети, анализи и др. на себестойността на услугите, които предприятието предоставя, и които от своя страна отчети и анализи да бъдат предоставени на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за анализ при изготвяне на тарифата във връзка с изменението на таксите за услугите. Твърди се, че само чрез изготвянето на такива би се създала гаранция срещу възможността на държавното предприятие постоянно и без икономически последствия да злоупотребява с положението, което законът му е предоставил. Жалбоподателите представят подробни писмени бележки/становища, чрез които детайлизират възраженията си по посочените пунктове. Ответникът по жалбите – Министерският съвет на Република България, взема становище за неоснователност на същите по всички релевирани в тях възражения. Заинтересованата страна – Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, изразява становище за неоснователност на жалбите. Заинтересованата страна – министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, мотивира недопустимост на жалбата на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, и евентуално неоснователност на жалбите на това сдружение и „Валмар ойл“ – ЕООД. Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за основателност на жалбите. По възражението на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за недопустимост на жалбата на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“ поради липса на правен интерес от оспорване: Според министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията сдружението е юридическо лице с нестопанска цел, чиито членове са субекти, осъществяващи агентски и брокерски услуги в областта на корабоплаването при условията на глава девета, раздели I и II от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК). Сочи, че съгласно чл. 103в от Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ), пристанищните такси се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт и пристанищата по чл. 107 – 109 от закона, т.е. от принципала на съответния кораб (собственик, наемател и др.). Оттук прави извод, че адресати на нормативната уредба, свързана с размера, условията и реда за събиране на пристанищните такси, предмет на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, са принципалите на корабите, за които възниква задължението за плащане на тези такси. Твърди, че за членовете на сдружението – корабни агенти и брокери, не се създават задължения с оспорваните разпоредби на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, поради което и приемането на ПMC № 254/2014 г., с което се изменят и допълват разпоредби на разглежданата тарифа, не може да обуслови правен интерес за сдружението – представител на интересите на своите членове – корабни агенти и брокери, от съдебна защита срещу акта. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, не приема за основателно това възражение на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията: В действителност сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, е юридическо лице с нестопанска цел, чиито членове са субекти, осъществяващи агентски и брокерски услуги в областта на корабоплаването при условията на глава девета, раздели I и II от Кодекса на търговското корабоплаване. Съгласно чл. 222, ал. 1 от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК) с договора за агентиране корабният агент се задължава срещу възнаграждение да извършва от името и за сметка на корабопритежателя обичайни услуги, свързани с корабоплаването в района на определено пристанище или територия, а съгласно чл. 226 КТК задълженията на корабния брокер се състоят в извършване срещу възнаграждение на посредническа услуга за сключването на договор за превоз с кораби, наемане на кораби, влачене, застраховане или за други дейности, свързани с корабоплаването. Съдът споделя възражението, че при приложението на така сочените норми се обосновава извод, че лицата, осъществяващи агентски и брокерски услуги, не попадат в кръга на задължените лица за заплащане на пристанищни такси. В действителност корабните агенти извършват съответните действия единствено в качеството си на представители на принципала на кораба и за негова сметка. Съдът обаче приема, че сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, има правен интерес да оспорва изменението и допълнението на тарифата, приети с ПMC № 254/2014 г. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Видно от предмета на дейност на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, същото се създава с цел: защита и подкрепа на икономическите и професионалните интереси на членовете си, но също така и на представляваните от тях корабособственици, наематели и други принципали. Доколкото интересът на сдруженията се извежда от предмета им на дейност и целите, за които са учредени, и предвид предмета на дейност и целта на създаване на процесното дружество съдът приема, че същото има правен интерес да оспорва ПMC № 254/2014 г., с което се изменят и допълват разпоредби на разглежданата тарифа. Със същата се създават задължения за корабособственици, наематели и други принципали, чиито икономически и професионални интереси сдружението защитава, според регистрирания предмет на дейност на същото. Видно от предмета на дейност, вписан в търговския регистър, и представени фактури (л. 176 – л. 345 по делото) за заплатени пристанищни такси в полза на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ „Валмар ойл“ – ЕООД (дружеството), също е от кръга на лицата, чиято дейност се регламентира от оспорения нормативен акт. При приложение на текста на чл. 186, ал. 1 АПК във връзка с ТР № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд и Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд (КС) настоящият състав на Върховния административен съд приема, че и двамата жалбоподатели в процеса имат правен интерес да оспорват посочения по-горе подзаконов нормативен акт, който правен интерес се обосновава от предмета на дейност на сдружението/съответно дружеството. По отношение на срока за оспорване съдът приема, че съгласно нормата на чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват без ограничение във времето. Предмет на оспорване в настоящото производство е Тарифата за пристанищните такси (тарифата), събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта, изменена и допълнена с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС; постановлението). Въпреки релевираните първоначално възражения само за нищожност на акта, предвид нормата на чл. 187, ал. 2 АПК, както и предвид направеното при условията на евентуалност впоследствие искане за отмяна на акта в частта, касаеща процесните изменения, съдът приема, че следва да извърши проверка за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК при приложение на препращащата норма на чл. 196 АПК. При извършена служебна проверка съдът констатира, че към датата на подаване на жалбите и датата на образуване на делото във Върховния административен съд (първата е от 1.10.2014 г. – делото е образувано на 15.10.2014 г.) е влязло в сила изменение на текста на чл. 4, ал. 6 на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., както следва: изменение, „Държавен вестник“, бр. 30, в сила от 24.04.2015 г., съгласно което: За пътнически кораби тонажната корабна такса по ал. 1 се редуцира с коефициент 0,
  6. Тъй като оспорената редакция на чл. 4, ал. 6 от тарифата (от 2014 г.) не е действаща към датата на подаване на жалбата (поради изменение от 2015 г.), последната и за двете дружества в тази част е недопустима поради липса на предмет. Дружествата нямат и правен интерес да оспорват тарифата в тази част. Производството по делото в частта срещу този текст от тарифата следва да бъде прекратено като недопустимо. В останалата част жалбите, като насочени срещу действащ нормативен акт, следва да бъдат разгледани по същество. От представената по делото административна преписка от фактическа страна се установява развита процедура по изменение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г. (обн., ДВ, бр. 38 от 2007 г.; изм., бр. 56 от 2007 г., в сила от 10.07.2007 г., бр. 2 от 2008 г.; доп., бр. 38 от 2010 г., в сила от 13.05.2010 г.; изм. и доп., бр. 72 от 2014 г.). Тъй като голяма част от възраженията на жалбоподателите са във връзка със спазване на процедурата по приемане на изменението на тарифата и с цел да не се допуска повторно изложение на фактите, съдът ще разгледа въпроса относно законосъобразността на процедурата по приемане на тарифата във връзка с изложението на фактите по провеждането й. По отношение на формалното спазване на процедурата по приемане на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС) за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г.: Член 75 АПК дава легална дефиниция на понятието „нормативен административен акт“. Страните не спорят, че процесната Тарифа за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., е нормативен административен акт. Съгласно чл. 79 АПК изменението на нормативен административен акт се осъществява с изрична разпоредба на последващ нормативен акт. Съгласно чл. 11, ал. 3 от Закона за нормативните актове нормативните актове се изменят с изрична разпоредба на изменящия акт. Член 80 АПК препраща субсидиарно към Закона за нормативните актове за неуредените в раздел трети на глава пета от АПК въпроси. В процесния случай се касае за процедура по изменение на действащ нормативен акт – Тарифа за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г. Тъй като е акт на Министерския съвет, в процедурата по приемането му намират приложение и разпоредбите на Устройствения правилник на Министерския съвет в редакцията им към разглеждане на процесната преписка в частта относно подготовката, съгласуване, внасяне на проекти на актове за разглеждане на заседание на Министерския съвет. В хода на процедурата Министерският съвет е сезиран с доклад от вносителя на акта – министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията – л. 421

(109)по делото, към който е приложен проект на Постановление за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“. При извършена служебна проверка и във връзка с възраженията на жалбоподателите съдът приема, че докладът на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията формално от външна страна съдържа задължителните реквизити по чл. 35, ал. 2, т. 1 – 7 от Устройствения правилник на Министерския съвет. Същият обективира мотивите към предложения проект, като представя:
  1. целите, които се поставят с предложения акт, и тяхното съответствие с приоритетите и целите в приетата от правителството програма за управление;
  2. причините, които налагат приемането на акта;
  3. правното основание, на което въпросът се внася за разглеждане от Министерския съвет;
  4. очакваните резултати от прилагането на акта, ако бъде приет;
  5. причините, поради които не се налага по акта да бъде изготвена справка за съответствие с европейското право;
  6. данни за проведено публично обсъждане по предложения акт, както и резултатите от него. Към доклада е приложен документ, наименуван Стандартна оценка на въздействието на акта върху стопанската дейност; всички становища, получени в рамките на междуведомственото обсъждане на проекта, както и справка за отразяването им в проекта на тарифата. По отношение на възражението, касаещо Финансовата обосновка, одобрена от министъра на финансите в съответствие с изискването на чл. 35, ал. 1, т. 4, буква „б“ от Устройствения правилник на Министерския съвет: На л. 57 по делото е представена т.нар. Финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, изготвена към момента на приемане на тарифата. Към проекта за изменение на същата, предмет на контрол в настоящото производство, също е представена одобрена Финансова обосновка – л. 113 по делото. Представената Финансова обосновка включва текстове, които посочват причините, които налагат изменението и допълнението, като сред тях са посочени: влиянието на инфлационните процеси, натрупване на загуби при осъществяване на дейността на предприятието и прочее, данни за които са представени и в табличен вид на л. 389 – л. 400 по делото, част от презентация на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“. По отношение на възраженията относно ненадлежното оповестяване на проекта съдът приема следното: Видно от наличните по делото разпечатки от официалната интернет страница на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, проектът за изменение и допълнение на тарифата е публикуван за обществено обсъждане. Това обстоятелство е отразено в доклада до Министерския съвет съгласно изискването на чл. 35, ал. 2, т. 7 от Устройствения правилник на Министерския съвет. Данни за получените при общественото обсъждане становища се съдържат в преписката по приемане на обжалваното постановление на МС – приложение „Резултати от обществено обсъждане“. Пълният текст на проекта за изменение на тарифата е бил публикуван за обществено обсъждане в електронен вид на официалната интернет страница на ДИ „Пристанищна инфраструктура“ на 19.09.2013 г. С писма изх. № 09-02-29-2 от 30.09.2013 г. и № 09-02-29-7 от 9.10.2013 г. на ДП „ПИ“ на заинтересованите лица е предоставена информация за изготвения проект на акт, като същите са поканени да участват в среща за неговото обсъждане. Предприятието е осигурило възможност за участие на представители на заинтересовани лица (в това число и сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“). От приложените по делото присъствен списък и нарочен доклад се установява, че работна среща по повод на проекта на акта е проведена на 15.10.2013 г. в сградата на Главното управление на ДП „ПИ“. На срещата са обсъдени различни аспекти на планираните изменения в тарифата. По отношение на възражението, че докладът не е публикуван на интернет страницата на Министерския съвет, съдът не приема, че същият факт представлява съществено нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Целта на публикуването е да се даде гласност на проекта и възможност за реализиране на обществено обсъждане. В случая е реализиран както фактът на навременното обявяване на проекта, така и неговото обсъждане. Съгласно чл. 115л, ал. 3 ЗМПВВППРБ Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ управлява пристанищната инфраструктура и другите дълготрайни активи на пристанищата за обществен транспорт с национално значение. Същото е с предмет на дейност съгласно чл. 115м ЗМПВВППРБ, като в т. 6 изрично е посочено правото и задължението на предприятието да събира и разходва пристанищните такси по чл. 103в, ал. 1 с.з. Министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията упражнява правата на собственост на държавата в Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ (виж чл. 115о ЗМПВВППРБ). В тази насока публикуването на проекта и мотивите на официалната интернет страница на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, провеждането на обществено обсъждане и работни срещи с генералния директор на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, отразяването им в доклада на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, приложен към проекта, който доклад също е обявен ведно с проекта, не следва да се приема като допуснато съществено процесуално нарушение в процедурата по изработване, разгласяване и обсъждане на процесния проект, тъй като чрез тях се постигат целите на разгласяването, обсъждането и съобразяването на резултатите от това обсъждане в предложения официален проект на акта, внесен в Министерския съвет от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. В тази насока е и преобладаващата част от съдебната практика на Върховния административен съд, съгласно която: „Безспорно, целта на законодателя с въвеждането на изискването за публикуване на проекта на интернет страницата на съответната институция е – да се използват съвременните нововъведения за по-широко разгласяване и даване на възможност на обществеността за по-активно участие в производството по подготовка и издаване на подзаконови нормативни актове, с които се засягат права и интереси на неограничен кръг правни субекти. Така осъщественото разгласяване на проекта за издаване на съответния акт е гаранция за реализиране на принципите, залегнали в нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.“ (Решение № 13857 от 6.11.2012 г. по адм.д. № 8688/2012 г.) Както в посоченото съдебно решение, така и в редица други решения, като например по адм. д. № 13984/2008 г.; адм. д. № 6341/2011 г.; адм. д. № 11836/2008 г., Върховният административен съд приема, че при единствено нарушение в процедурата по приемане на проекта за нормативен акт, състоящо се в неразгласяване на проекта по предвидения в чл. 26, ал. 2 ЗНА начин, същото не следва да се третира като съществено такова, доколкото следва да се преценява дали то само по себе си опорочава цялата процедура по приемане на акта, или от пълния анализ на доказателствата по преписката се установява да е постигната целта на закона. Ако анализът на доказателствата може да обоснове, че е постигната целта на въведеното законово изискване – довеждане на проекта до знанието на обществеността, не може да се обоснове извод за допуснато съществено процесуално нарушение в процедурата по изработване на акта на това самостоятелно основание. Като съобразява приетото деление на нарушенията на „съществени“ и „несъществени“, както и след анализ на доказателствата по преписката, Върховният административен съд в настоящия съдебен състав приема, че в случая не се установява съществено нарушение на процесуалните правила, като е постигната целта на законодателя да се даде възможност на обществеността да участва в производството по подготовка и издаване на процесния акт. Проектът на Постановление за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., е приет на заседание на Министерския съвет от 20.08.2014 г. по т.
  7. Текстът на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., е обнародван в „Държавен вестник“, бр. 72 от 29.08.2014 г. Предвид така осъществената процедура по издаване на оспореното изменение и допълнение на процесната тарифа и като приложи относимите правни норми, съдът намира, че формално от външна страна в хода по приемане на Постановление № 254 на Министерския съвет от 22.08.2014 г. за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., не са допуснати съществени процесуални нарушения, основания за отмяна на акта на това основание. Възраженията на жалбоподателите за разходоориентираност на размера на таксите ще бъдат разгледани по-долу при обсъждане на материалната законосъобразност на акта и съответствието му с целта на закона и принципите на правото. По отношение на възражението за липса на законова делегация за приемане на Постановление № 254 на Министерския съвет от 22.08.2014 г. за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г.: Изменената тарифа е приета от Министерския съвет. Съгласно § 3 от заключителната разпоредба на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., тарифата се приема на основание чл. 103в, ал. 4 от Закона за морските пространства, външните водни пътища и пристанищата на Република България. Съгласно текста на чл. 103в, ал. 4 от този закон Министерският съвет по предложение на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията определя размера на таксите по ал. 2 и 3, реда и случаите, при които те се събират, както и реда за намаляване на таксите за приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност. Правилни са изводите на жалбоподателите, че текстът на тази разпоредба обособява компетентността на МС в три пункта:
  8. определяне на размера на таксите по ал. 2 и 3;
  9. определяне на реда и случаите, при които те се събират;
  10. определяне на реда за намаляване на таксите за приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност. Твърдението на жалбоподателите е, че Министерският съвет няма компетентност да определя размер на канални, тонажни и светлинни такси, които се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, тъй като тази компетентност не е делегирана с текста на чл. 103в, ал. 4 от Закона за морските пространства, външните водни пътища и пристанищата на Република България. В тази насока се прави искане за прогласяване на нищожност на текста на чл. 1, ал. 3 от тарифата, както и на текстовете на тарифата, изменени с процесното постановление, в частта, в която се определя такава такса, или изцяло. Съдът констатира, че в действителност с изменението, което се оспорва, се променя текстът на чл. 1, ал. 3 от тарифата. Съгласно действащата преди изменението от 22.08.2014 г. редакция на тази разпоредба Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ събира канални, тонажни и светлинни такси от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, в случаите, когато обезпечава достъп до тях чрез поддържане на акваторията или подходните канали, както и когато собствениците на пристанищата по чл. 107 – 109 използват пристанищна инфраструктура на пристанища за обществен транспорт с национално значение. Текстът на същата разпоредба е изменен, както следва: „Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ събира канални, тонажни и светлинни такси от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ.“ Тъй като с текстовете на тарифата се определя размерът на таксите, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, жалбоподателите твърдят, че дори и ДП по силата на закона да има компетентност да събира тези такси за всички пристанища – пристанищата за обществен транспорт с национално и регионално значение, както и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, то МС е компетентен да определи размера на канални, тонажни, линейни кейови, светлинни такси и такси за приемане и обработка на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност, само за таксите, събирани от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с национално значение, но не и по отношение на таксите – канални, тонажни и светлинни, събирани от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение, както и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ. Принципно правилни са изводите на жалбоподателите, че нормативен акт се издава само от орган, изрично овластен от Конституцията или от закон (виж чл. 76, ал. 1 АПК; чл. 2, ал. 1 ЗНА). Компетентността на органа да издаде подзаконов нормативен акт е само в рамките на законовата делегация. Приемането на акт със съдържание извън рамките на делегираната компетентност като материя със закон обосновава извод за липса на материална компетентност на органа и оттам извод за нищожност на приетия акт. Ответникът и заинтересованите страни по делото излагат аргументи за изменението във връзка с посоченото възражение, както следва: Според тях канални, тонажни и светлинни такси съгласно изменения текст на чл. 1, ал. 3 от тарифата са именно тези по чл. 103в, ал. 2 ЗМПВВППРБ, който препраща към таксите по ал. 1, т. 1 – 4 от същия текст и по отношение на размера на които МС има компетентност, делегирана с нормата на чл. 103в, ал. 4 от същия закон. Това, че съгласно чл. 103в, ал. 1 ЗМПВВППРБ тези такси се събирали за пристанища за обществен транспорт с национално значение, не обосновавало извод за нищожност на изменения текст на тарифата. Напротив, сочат, че в ал. 5 на чл. 103в ЗМПВВППРБ е разписано правомощие на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ да събира таксите по ал. 1, т. 1, 2 и 4 (посочените в чл. 1, ал. 3 от тарифата канални, тонажни и светлинни) за корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109, и обезпечава достъп до тези пристанища чрез поддържане на средствата за навигационно осигуряване, каналите и пристанищната акватория до границата на оперативната акватория. Според ответника и заинтересованите страни по делото на негова страна изменението на чл. 1, ал. 3 от тарифата е следствие от изменението на чл. 103в, ал. 5 ЗМПВВППРБ. Последният се явявал основание за събиране на пристанищни такси от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ (ДГТ „ПИ“) и по отношение на пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и на пристанищата по чл. 107 – 109 от закона – рибарски, яхтени и такива със специално предназначение. По същество не се касаело за компетентност за определяне на различни такси от посочените в чл. 103в, ал. 2 и 3 ЗМПВВППРБ. Таксите били едни и те били тези по чл. 103в, ал. 1 ЗМПВВППРБ, към който препращали ал. 2 и 3 от същия закон. Дали те се събирали от кораби за посещение на пристанища за обществен транспорт с национално значение (хипотеза на ал. 1 на чл. 103в), или от кораби, които посещавали пристанища за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109, не се променял характерът и видът на тези такси, чиито размер и случаи, в които се събират, МС имал компетентност да определя с подзаконов нормативен акт. По направеното възражение съдът приема следното: Видно от доклада на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, към проекта за приемане на процесното постановление като причина за изменението и допълнението на тарифата се сочи и изменението на ЗМПВВППРБ в частта относно чл. 103в, ал. 5, предвиждащ право на Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ да събира таксите по ал. 1, т. 1, 2 и 4 за корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109, и обезпечава достъп до тези пристанища чрез поддържане на средствата за навигационно осигуряване, каналите и пристанищната акватория до границата на оперативната акватория. Доколкото това е законов текст, а съдът осъществява контрол върху текста на чл. 1, ал. 3 от тарифата и измененията в размера на таксите, приети с процесното постановление, съдът ще се ограничи единствено в проверка доколко този текст от закона може да се яви норма, делегираща компетентност на МС чрез тарифа да определи размера на канални, тонажни и светлинни такси, които се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, или тази компетентност е делегирана чрез нормата на чл. 103в, ал. 4 от закона. В тази насока мотивите на съда са следните: Извън изключителните законотворчески правомощия на Народното събрание Конституцията на Република България снабдява определени органи на изпълнителната власт с подзаконова нормотворческа компетентност. Конституцията на Република България или законът определят вида на нормативните актове, които всеки от органите с нормотворческа компетентност има право да приема. В тази насока в § 2, изр. 2 от Закона за държавните такси (ЗДТ) изрично е предвидено, че размерът на таксите, събирани от държавните предприятия, се определя по тарифи, утвърдени от Министерския съвет. Нормата определя вида на акта, който се приема от Министерския съвет. Процесната тарифа, която се изменя с обжалваното постановление, е издадена на основание чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ. Тази норма делегира компетентност на МС да определи размера на таксите по ал. 2 и 3 от закона, които препращат към ал. 1 от същия, съгласно който текст делегацията е само за такси, които се събират за посещение на пристанища за обществен транспорт с национално значение. Във връзка с компетентността за издаването на нормативните актове стои въпросът за нормотворческата (законовата) делегация. В теорията и в практиката като нормотворческа делегация се определят случаите, когато закон предоставя на конкретен орган приемането на подзаконов нормативен акт по определена материя. Следва да се има предвид, че нормотворческата делегация не създава тепърва нормотворческа компетентност, а само конкретизира, възлага за точно определен случай на вече овластен от Конституцията или от закон орган издаването на подзаконов акт от делегирания му вид, какъвто той има право да издава. В случая страните не спорят, че МС има нормотворческа компетентност по силата на Конституцията. С § 2, изр. 2 от Закона за държавните такси (ЗДТ) изрично е предвидено, че размерът на таксите, събирани от държавните предприятия, се определя по тарифи, утвърдени от Министерския съвет. Спорен е въпросът относно нормата, която делегира компетентност на МС да определи размер на такси по определена материя, а именно: канални, тонажни и светлинни такси, които се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ. Предвид императивния характер на нормите, които делегират нормотворческа компетентност, и невъзможността същите да се тълкуват разширително следва да се приеме извод за обхват на законовата делегация в чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ, както следва: Компетентността на МС да определи с тарифа размера на таксите е само в рамките на таксите по ал. 2 и 3 на чл. 103в ЗМПВВППРБ, които, като препращат към ал. 1 на същата разпоредба, определят компетентност само в рамките на таксите, които се събират за посещение на пристанища за обществен транспорт с национално значение. Член 103в, ал. 5 от закона е основание за събиране от ДП „ПИ“ на канални, тонажни и светлинни такси за пристанищата с регионално значение и тези по чл. 107 – 109 от закона, но същият не делегира компетентност на МС да определи размера на тези такси. Не може да се приеме становището на ответника и на заинтересованите страни, че установената в чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ делегация е за издаване на подзаконов нормативен акт за уреждане на обществените отношения, свързани със заплащането на пристанищни такси за посещаване на всички пристанища в Република България. Както се посочи по-горе, нормата не може да се тълкува разширително, като същата не съобразява изменението в ал. 5, направено едва през 2013 г. Не се споделя и възражението относно приложението на § 2, изр. 2 ЗДТ по отношение на материалната компетентност на МС, тъй като нормата е обща и определя единствено вида на акта, който приема МС. Горното обосновава извод, че липсва законова делегация по отношение на МС да определи с процесната тарифа размер на канални, тонажни и светлинни такси, които се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ. В този смисъл съдът прави извод за нищожност на текста на чл. 1, ал. 3 от тарифата в редакцията, приета с процесното постановление, предмет на контрол пред съда. Нищожността се констатира по отношение на действаща редакция, без значение, че понятието такса за пристанища за обществен транспорт с регионално значение и пристанища по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ не се въвежда с нея. В този смисъл нищожни се явяват и текстовете на чл. 2, ал. 6; чл. 3, ал. 3, чл. 4, ал. 7 от тарифата в обжалваната редакция, тъй като с тях пряко се определят такси – канални, светлинни и тонажни корабни, за кораби, посещаващи пристанищата по чл. 107 – 109 от закона. Определената нулева ставка в случая не се обсъжда, тъй като съдът не коментира разходната ориентираност на таксата, а само компетентността на МС да я определи с процесната тарифа. Липсват конкретни текстове, различни от общите, които да определят размера на тези такси, които се събират от кораби, посещаващи пристанища за обществен транспорт с регионално значение. В последния случай прогласяването на нищожността на общия текст на чл. 1, ал. 3 от тарифата следва да обоснове извод за липса на компетентност на МС да определя размер на такси за кораби, посещаващи пристанища за обществен транспорт с регионално значение. Съдът не споделя възражението на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, че посочените пороци относно премахването на израза „в случаите, когато“ в текста на чл. 1, ал. 3 от тарифата обосновава извод за нищожност на този текст на това основание, както и на всички останали текстове от оспореното постановление, тъй като променят характера на таксата и я превръщат в дължим данък. Соченият порок не обосновава извод за нищожност на акта, но ще се разгледа от съда по-долу във връзка с възраженията за разходоориентираност на таксите. Съдът не споделя възражението на ответника и заинтересованите страни, че чрез определяне на размера на таксите за пристанища с регионално значение в рамките на тарифата, която определя размера на таксите за пристанища с национално значение, се цели процесуална икономия и се спазва нормата на чл. 10, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), и по-специално съгласно който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Изложението по-горе касае липса на материална компетентност на МС, която не може да се запълни чрез спазване на разпоредбата на посочения текст. Липсата на тази компетентност не може да се замести и от въведеното с текста на чл. 103в, ал. 5 ЗМПВВППРБ, обн. в „Държавен вестник“, бр. 28 от 19 март 2013 г., задължение за Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ (ДП „ПИ“) във всички случаи да обезпечава достъп до пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и до пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, като поддържа средствата за навигационно осигуряване, каналите и пристанищната акватория до границата на оперативната акватория. Срещу това задължение на предприятието в действителност е предоставено правото му да събира таксите по чл. 103в, ал. 1, т. 1, 2 и 4 за корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, но това по никакъв начин не обосновава извод за компетентност на МС по чл. 103в, ал. 4 от закона да определи размера на тези такси. Жалбоподателите правят възражение за материална незаконосъобразност на оспорвания акт, тъй като с изменението на чл. 1, ал. 3 от Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, се променя характерът на задължението за плащане, като по същество се въвежда вид данък, който трябва да се плаща от всички корабопритежатели, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, независимо дали ДП „ПИ“ им е предоставило услугите, свързани с осигуряването на достъп до обектите. Според съда промените в тарифата не се отнасят до характера на таксите и техните видове (включително тонажната корабна такса), които се събират от ДП „ПИ“. Тези такси като видове са установени в ЗМПВВППРБ. Законодателната промяна през 2013 г. се отнася единствено до условията за осъществяване на достъп до посочените категории пристанища – за ДП„ПИ“ е въведено задължение да осъществява дейностите по обезпечаване на достъпа до обектите. В този смисъл предходната редакция на разпоредбата на тарифата, съгласно която ДП „ПИ“ събира канални, тонажни и светлинни такси от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, „в случаите, когато обезпечава достъп до тях“ в действителност не отговаря на действащата законодателна уредба, съгласно която държавното предприятие е длъжно във всички случаи да обезпечава този достъп. Изменението, както е посочено и в мотивите към проекта, е с цел привеждане на тарифата в съответствие с нормативния акт от по-висока степен – ЗМПВВППРБ. Неоснователно е възражението на жалбоподателите, че с оспорваните изменения на тарифата се предвижда възможност за събиране на средства с характер на данък, срещу които не стои услуга. Услугата, във връзка с която се събират такси, е изрично посочена в закона и тя съответства като определен вид задължения от страна на предприятието за всяка такса. Възраженията за данъчната ориентираност на задълженията за плащане по процесната тарифа имат отношение по-скоро към възражението за начина на формиране на размера на увеличените такси. Съгласно Решение № 10 от 26.06.2003 г. на КС на РБ по к. д. № 12/2003 г. „Таксите, които се заплащат срещу определена услуга, са частни държавни и общински вземания. Съгласно чл. 60, ал. 1 от Конституцията те само се установяват със закон. Това означава, че законът е, който въвежда таксата. Той посочва за какво, за какви действия и услуги и кому следва да се плаща. Не може законодателят да делегира това свое право на Министерския съвет. Няма пречка обаче Народното събрание, като е определило (въвело) една такса, която не е публично държавно или общинско вземане, да предостави на изпълнителната власт определянето на нейния размер.“ В същото решение се казва още, че многочислеността на институциите, на които се заплащат тези такси, прави невъзможно те да се изброят в един закон. „Законът за държавните такси обаче е определил, че такива такси следва да се заплащат, с което е изпълнена конституционната повеля на чл. 60, ал. 1 от Конституцията. На Министерския съвет е предоставено правото не да въвежда такси, което е сторено със Закона за държавните такси, а само да одобри тарифите на техния размер.“ В конкретната хипотеза чл. 103в, ал. 1 ЗМПВВППРБ въвежда видовете пристанищни такси, които се заплащат от корабите, посещаващи пристанища за обществен транспорт с национално значение, и това са канални такси, тонажни корабни такси, линейни кейови такси, светлинни такси, такси за приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност. След като съгласно чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ МС има компетентност да определи размера на тази такси, същият орган има и компетентност да промени, като увеличи/намали, техния размер. Възражението на жалбоподателите за липса на разходоориентираност на определения размер на таксите и за доближаване на същия до данъка като начин на определяне и дължимост следва да се разгледа в контекста на възражението за допуснати нарушения на материалния закон, целта на закона и привидно спазване на процедурата по приемане на тарифата, без зад актове, като финансова обосновка и оценка за въздействие върху стопанската активност и заетостта, да стоят реални анализи, разчети и отчети на себестойността на всяка от услугите по пера. В тази връзка съдът се позовава на Решение № 4 от 4.07.2013 г. на КС по к. д. № 11/2013 г., според текста на което: „Таксите са финансово плащане, дължимо на държавата или общините по повод на предоставяни от тях дейности и услуги на юридически лица и граждани.“ Както вече е имал възможността да се произнесе Конституционният съд в Решение № 11 от 1.07.2003 г. по к. д. № 9 от 2003 г., в теорията на финансите таксата се схваща като плащане в полза на държавния бюджет от физическо или юридическо лице за извършено действие или за оказана му някаква услуга от държавен или общински орган. Съгласно чл. 60, ал. 1 от Конституцията гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество. За разлика от данъците, които са невъзвръщаеми финансови задължения на гражданите и срещу заплащането им те не получават услуга или не се удовлетворяват техни искания, същественият отличителен елемент при таксите е, че те винаги се заплащат заради получаването на някаква обслужваща дейност или услуга. Дейността или услугата не представляват насрещна престация, а елемент от фактическия състав на таксата. В своята практика Конституционният съд следва разбирането, че разграничителният белег между данък и такса е елементът услуга, че основание за плащане на таксата е ползването на услуга или предизвикване на действие на държавен орган в полза на платеца на таксата и че поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга и размерът се определя с оглед на разходите по извършване на услугата (вж. Решение № 9 от 20.06.1996 г. по к. д. № 9 от 1996 г., Решение № 11 от 1.07.2003 г. по к. д. № 9 от 2003 г., Решение № 10 от 26.06.2003 г. по к. д. № 12 от 2003 г.). Според текста на същото решение на КС: „За всяка отделна услуга и дейност следва да се определя заплащането на една такса. Само когато отделните дейности по предоставянето на една услуга са ясно разграничени една от друга и обособени, е допустимо определянето на няколко отделни такси за всяка една от обособените части.“ Според съдебния състав този принцип при определяне на таксите и в частност – на техния размер, следва да намери отражение и в процеса на изменение на същите като размер. Съдът констатира, че с изключение на разпоредбата на чл. 1, ал. 3 от тарифата, която се атакува от жалбоподателите пряко, останалите текстове, част от процесното изменение, са оспорени с жалбите като незаконосъобразни общо, с възражение за прекомерно и необосновано увеличение на тарифните ставки. Измененията, които касаят размера на таксите, определени като вид в чл. 103в, ал. 1 от закона, с процесното постановление, са в текстовете от тарифата, както следва: – чл. 2 – определя размер на канални такси; изменена е разпоредбата на ал. 1 и в четирите точки; алинея 4 в две точки; създава се нова ал. 5 (ал. 6 се прогласява от съда за нищожна по изложените по-горе съображения); – чл. 3 – определя размер на светлинни такси; изменена е разпоредбата на ал. 1, ал. 4 (ал. 3 се прогласява от съда за нищожна по изложените по-горе съображения); – чл. 4 – тонажна корабна такса; изменена е разпоредбата на ал. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9 (ал. 6 не се допуска до разглеждане като изменена през 2015 г.) (ал. 7 се прогласява от съда за нищожна по изложените по-горе съображения); – чл. 5 – линейна кейова такса; изменена е разпоредбата на ал. 1, 2; ал. 4 е отменена; – чл. 6 – изменен е общ размер на пристанищни такси, които се заплащат от фериботните кораби, посещаващи Фериботен комплекс – Варна, и ро-ро корабите; – чл. 8 – размер на такси за приемане и обработка на отпадъци, резултат от корабоплавателна дейност; – чл. 11 – тонажни корабни такси за посещение на кораб в речно пристанище; – чл. 13 и чл. 14а – тонажна корабна такса за специални кораби и такса за приемане и обработка на отпадъци от корабостроителна дейност – за речни пристанища за обществен транспорт с национално значение. Според ответника и заинтересованите страни от представените и приети по делото писмени доказателства – административната преписка по издаването на ПМС № 254 от 2014 г., в т.ч. доклада на вносителя до Министерския съвет, одобрената от министъра на финансите финансова обосновка и стандартната оценка на въздействието на акта, както и материалите, отразяващи проведеното обществено обсъждане, е видно, че оспорваните изменения на размерите на пристанищните такси се изразяват в увеличение на сбора на таксите, т.е. на общата стойност на обслужването на корабите, до 20 % (без да се отчита влиянието на изменението на таксата за приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност). Сочи се, че предвидените изменения са обосновани в книжата по преписката с оглед на извършена комплексна оценка на влиянието на различни икономически, нормативни и други фактори. Твърди се, че е отбелязано, че при актуализиране на размера на пристанищните такси са взети под внимание инфлационните процеси, оценката на потребностите, измененията в нормативните актове, констатираните проблеми при прилагането на тарифата до този момент. Прави се извод, че с ПМС № 254 от 2014 г. са предвидени значителни намаления на таксите за контейнерните и ро-ро кораби. Предвиденото увеличение от 20 % на стойността на обслужването било само по отношение на корабите от общата група. За посещаването на пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 били предвидени такси с нулева ставка, което предполагало нулев разход за потребителите на услугите. Органът е мотивирал, че с цел стимулиране на посещаемостта на пристанищата от посочените категории били предвидени нулеви ставки на тонажната корабна такса за корабите, посещаващи речните пристанища за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 – 109 ЗМПВВППРБ, и за корабите, посещаващи морските пристанища със специално предназначение по чл. 109 ЗМПВВППРБ (тези на корабостроителните и кораборемонтните заводи). По отношение на таксите за събиране и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност, били взети под внимание изискванията, съдържащи се в приложимите актове от по-висока степен – Международната конвенция за предотвратяване на замърсяването от кораби (МАРПОЛ 73/78) и ЗМПВВППРБ. Предвидена била такса за приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност, по Анекс IV на МАРПОЛ 73/78, като били съобразени препоръките на Европейската агенция по морска безопасност (ЕМСА) по прилагането на Директива 2000/59/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно пристанищните приемни съоръжения за отпадъци от експлоатацията на корабите и на остатъци от товари, касаещи въвеждането на индиректната система на плащане на услугите по приемането на отпадъците по Анекс IV на МАРПОЛ 73/
  11. При разработването на измененията в разглежданата част от тарифата били взети предвид и отчетените от ДП „ПИ“ загуби от дейността по приемане и обработване на отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност, за периода от 2009 г. до 2014 г. По отношение на таксите за събиране и обработване на отпадъци в речните пристанища за обществен транспорт с национално значение следвало да се вземе предвид, че същите били включени в Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ в изпълнение на § 21 от заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България, обн. в ДВ, бр. 98 от 2008 г., съгласно който след 1.01.2013 г. следвало да бъде въведена система за определяне размера на таксите за приемане и обработване на отпадъци и по отношение на речните пристанища. В тази връзка съгласно чл. 14а от тарифата, приета с ПМС № 254 от 2014 г., таксата за приемане и събиране на отпадъци в речните пристанища била с нулева ставка, т.е. не обуславяла допълнителни разходи за потребителите на услугата. Предвид гореизложеното органът и заинтересованите страни правят извод, че увеличението на размера на таксите в случаите, когато е налице, било обосновано и мотивирано. Върховният административен съд не приема, че така изложените в доклада на вносителя до Министерския съвет съображения, включително одобрените от министъра на финансите финансова обосновка и стандартната оценка на въздействието на акта, както и материалите, отразяващи проведеното обществено обсъждане, дават възможност да се направи извод за финансова ориентираност на определения размер на изменените такси, без значение дали техният размер е увеличен, или е предвидена нулева ставка, или съответно е намален. Възражението на жалбоподателите е за промяна на характера на таксите, доколкото техният размер е определен (изменен), без подробни разчети, анализ и отчети на себестойността на всяка от предлаганите услуги. Тъй като се касае за различни по вид такси, срещу всяка от тях стои услуга, предоставяна от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“ в различен обхват като обем задължения, оттам различна стойност като цена на услугата и оттам следва да се изведе различна стойност на цената на таксата. Съдът констатира, че в представената финансова обосновка, дори и да съдържа общи причини за наложеното изменение и допълнение, липсва анализ на стойността на всяка от услугите, за която се дължи такса. Съдът споделя възраженията на жалбоподателите относно липсата на мотивирано предложение за изменение на размера на пристанищните такси не формално като акт с това наименование, а като съдържание на обоснован анализ на разходите по пера и услуги, опис по периоди и обекти на приходите от събираните от предприятието такси; анализ на разликите между приходите и разходите при спазване на принципа за пропорционалност чрез изготвените годишни програми, както и при отчитане на размера на държавната субсидия. Лишено от смисъл е сравняването между текстовете на оспорената редакция на тарифата и предходната такава, за да се определя процентното увеличаване на цените на таксите за услугите. В случая нарушението е в липса на подробни разчети, анализи и отчети на стойността на всяка от предоставяните от предприятието услуги, които министърът на транспорта като вносител на предложението да анализира при изготвяне на изменението на тарифата. Липсва обосновка на реално необходимите разходи за осигуряване на всяка от услугите с оглед изготвените програми, проектиране, изграждане, развитие, безопасност, поддръжка и прочее на пристанищата за обществен транспорт с национално значение. Предвид гореизложеното, съдът приема, че не е достатъчно от външна страна органът да спази процедурата по изменение на нормативен акт, като представи финансова обосновка с общи цели и причини, които налагат изменението на тарифата в частта относно размера на таксите. Необходимо е същата обосновка да съдържа показатели за материално-технически и „административни“ разходи по престиране на услугата, които да бъдат подробно разписани и съобразени като обосновка към проекта, във вид на статистика дори на броя на досегашните разходи и разходите по проекти за осъществяване на предмета на дейност на предприятието във връзка с осигуряване на услугите. Частично такава обосновка се съдържа в представена от предприятието презентация – л. 377 – 400 по делото, в частта относно таксите за приемане и обработка на отпадъци, както и влиянието на инфлационните процеси върху увеличените разходи за поддръжка на акваторията, подходните канали и пристанищната инфраструктура. Не е видно обаче тя да е част от преписката на министъра вносител. От друга страна, и това не променя общия извод за липса на обосновка за останалите такси, както и за липса на план-сметка за разходите, които ДП „ПИ“ прави за всяка от услугите и дейностите, която да представи как реално е формиран актуализираният размер на таксите. Горното обосновава извод за неправилност на приетото изменение и допълнение с обжалваното постановление на МС в частта относно променените изменения на цени на услуги. В тази част приетият акт следва да се отмени като незаконосъобразен. По отношение на възражението на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“ за незаконосъобразност на процесния акт в частта относно чл. 13 и чл. 14а от тарифата: В действителност чл. 13 от тарифата не е отменен. В цитираната разпоредба са заличени само думите „за обществен транспорт с национално значение“. Според съдебния състав премахването на това уточнение по отношение на пристанищата, за които се дължат такси, има връзка с гореизложеното становище относно компетентността на МС да определя такси само за тези пристанища. В тази насока премахването на думите „за обществен транспорт с национално значение“ от текста на чл. 13 противоречи на текста на чл. 103в, ал. 1 във връзка с чл. 103в, ал. 4 от Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България, който разписва посочените такси да се определят от МС само за ползване на пристанища за обществен транспорт с национално значение. Сдружението въвежда възражение, че с текста на чл. 14а от тарифата се поставят в неравноправно положение държавните пристанища за обществен транспорт с национално значение спрямо всички останали, което противоречало на императивните норми на Закона за защита на конкуренцията. Горното възражение за незаконосъобразност е основателно при следните съображения: В действителност до изменението на тарифата, прието с обжалваното ПМС, не е съществувала разпоредба за събиране на такси за приемане и обработване на отпадъци в българските речни пристанища. Оспореният текст в тарифата е приет в изпълнение на § 21 от заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България, обнародван в ДВ, бр. 98 от 2008 г., съгласно който след 1.01.2013 г. следва да бъде въведена система за определяне размера на таксите за приемане и обработване на отпадъци и по отношение на речните пристанища. Ответникът претендира, че въпросният текст е съобразен с последните изменения и допълнения от 2011 г. на Препоръките за организация на събирането на отпадъците от корабите, плаващи по река Дунав, приети с Постановление на шейсет и осмата сесия на Дунавската комисия от 15.05.2007 г. (док. ДН/СЕС 68/16), с които се препоръчва въвеждането на винетна система за събирането на тези такси. Според органа понастоящем видът на системата за определяне размера на таксите за приемане и обработване на отпадъци в речните пристанища все още е предмет на разглеждане и обсъждане в Дунавската комисия, която не се е произнесла по въпроса с окончателен акт, поради което и в чл. 14а от текста на тарифата към момента е заложена нулева ставка за този вид такса. Съдът констатира, че нито чл. 103в, ал. 4, нито чл. 103в, ал. 1 от закона, като посочват пристанища за обществен транспорт с национално значение, правят разграничение между речни и морски такива. От друга страна, Законът за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България урежда правния режим на морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (виж чл. 1 от закона). Както съдът посочи по-горе, доколкото компетентността на МС (съгласно чл. 103в, ал. 4 от закона) е да определя размера на таксите, заплащани от кораби, които посещават пристанища за обществен транспорт с национално значение, незаконосъобразността на чл. 11 от тарифата в оспорената редакция се обосновава и от посочването на „речни пристанища“, без да се конкретизира, че това са пристанищата за обществен транспорт с национално значение. А по отношение на чл. 14а определената нулева ставка също е без финансова обосновка, а изложените от ответника съображения в съдебно заседание и писмени бележки представляват дописване на необсъдени обществено мотиви на процесното изменение. От друга страна, в действителност с текста на чл. 14а от тарифата се предвижда заплащане на такса независимо от ползване на услугата, което противоречи на изложените по-горе принципи за пропорционалност и императивна дължимост на таксата само срещу услуга. Горното обосновава извод за незаконосъобразност на направените изменения в оспорената редакция на тарифата в частта относно чл. 2, ал. 1, 4, 5, чл. 3, ал. 1, 4, чл. 4, ал. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, чл. 5, ал. 1, 2, 4, чл. 6, 8, 11, 13 и 14а. Съдът споделя възражението за незаконосъобразност на текстовете на чл. 9 и 10 от тарифата в оспорваната им редакция, от една страна, поради липса на конкретни съображения за процедираното изменение в частта относно освобождаването от такси за услуги, а от друга, поради вътрешна противоречивост на измененията и във връзка с изложените мотиви – доклад на вносителя. Горното касае и измененията в текстовете на чл. 18, 19 и 20 от тарифата, за които липсват мотивирани съображения относно необходимостта от тяхното изменение. В рамките на служебната проверка съдът извърши контрол и относно компетентността на МС чрез изменение в § 2 от ДР на тарифата да въвежда/изменя легални дефиниции на понятията „кораб“, „посещение на кораб“, „престой на кораб“, „пристанищен терминал“, „отпадъци“, „денонощие“ – § 2, т. 2, 10, 10а, 10б, 15,
  12. Съдът приема извод за липса на компетентност у МС в тази част предвид следното: От една страна, в рамките на чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ липсва делегирана компетентност на МС да въвежда/изменя легални дефиниции на понятия, ползвани от същия закон. На следващо място, понятието „кораб“ е с легална дефиниция по закона в т. 28, § 2 от ДР; понятието „пристанищен терминал“ – в т. 16, понятието „отпадъци – резултат от корабоплавателна дейност“ – т.
  13. Нормативен подзаконов акт се приема по приложение на закона и в рамките на закона. Преписването на правните норми с легални дефиниции на понятия от закона в подзаконов нормативен акт е „правно нищо“, а дописването им с понятия, чужди на приложимия закон в дадената материя, излиза извън компетентността на органа, издател на подзаконовия нормативен акт. За пълнота по отношение на възражението на „Валмар ойл“ – ЕООД, че не е спазена целта на ЗМПВВППРБ при издаване на процесния подзаконов нормативен акт, съдът намира същото за основателно: В стандартната оценка на въздействието на акта чрез измененията в тарифата се посочва, че тези изменения се предвижда да „се отразят стимулиращо на процесите по привличането на нови товари“ и „ще допринесат за подобряването на условията за посещаемост на българските пристанища“. Тези изрази са декларативни, неподкрепени с реални оценки и факти. Поради това се обосновава извод за несъответствие със законовата цел – да се заплащат такси само за услуги, които са реално предоставени, и то в размер, съответстващ на размера на разходите за извършването им. В случая липсват реален анализ, план-сметка на разходите и приходите, общо е посочен резултат на изменения размер на пристанищните такси. Прави се необоснован извод за изцяло хипотетична възможност да влагане на повече средства в изграждане и реконструкция на пристанищната инфраструктура, повишаване на обема и качеството на извършваната рехабилитация и поддържане на дълбочините в подходните канали и на зоните за маневриране и подхождане в пристанищната акватория, без същите декларации да са подкрепени дори от анализ на реално заложени програми и цели. По отношение на възражението, че чрез увеличаването на пристанищните такси се цели да бъде запълнен бюджетен дефицит, съдът приема следното: Съгласно чл. 103в, ал. 2 и 5 във връзка с чл. 115с ЗМПВВППРБ пристанищните такси не постъпват в държавния бюджет, а се разходват от предприятието именно за обезпечаване на достъпа до пристанищата, включително за покриване на разходите за изграждане и поддържане на морски канали, външни защитни диги, буйове, фарове, пристанищна инфраструктура, поддържане на проектните дълбочини в акваториите на пристанищата до границата на оперативната акватория. Възражението за нецелево разходване на средствата от страна на жалбоподателите е недоказано. Същото е от значение като възражение единствено с оглед липсата на обективен анализ на разходите с оглед преценка на увеличената стойност на цената на предоставените услуги. Горното обосновава извод за основателност на жалбите на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, и „Валмар ойл“ – ЕООД, срещу Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта, изменена и допълнена с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет, в частта, допусната до разглеждане по същество. Оспорваният акт в допуснатата до разглеждане по същество част частично е нищожен, която нищожност следва да се обяви, и частично незаконосъобразен, в която част следва да се отмени. Предвид изхода на спора на жалбоподателя сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, следва да се присъдят направените разноски по спора в размер 2260 лв., които са реално направени, присъждането им е поискано и същите не следва да се намаляват предвид фактическата и правната сложност на делото. „Валмар ойл“ – ЕООД, не прави искане за присъждане на разноски по делото и не представя доказателства за реално направени такива. Воден от горното и на основание чл. 159, т. 1 и 4, чл. 172, ал. 2 АПК във връзка с чл. 196 АПК, Върховният административен съд РЕШИ: Оставя без разглеждане жалба на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, и жалба на „Валмар ойл“ – ЕООД, срещу Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта относно изменението с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет на чл. 4, ал.
  14. Обявява нищожността на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта относно изменението с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет на чл. 1, ал. 3, чл. 2, ал. 6, чл. 3, ал. 3, чл. 4, ал. 7, § 2, т. 2, 10, 10а, 10б, 15, 18 от допълнителните разпоредби. Отменя Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие „Пристанищна инфраструктура“, в частта относно изменението с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет на чл. 2, ал. 1, 4, 5, чл. 3, ал. 1, 4, чл. 4, ал. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, чл. 5, ал. 1, 2, 4, чл. 6, 8, 9, 10, 11, 13, 14а, 18, 19 и
  15. Осъжда Министерския съвет да заплати на сдружение „Българска асоциация на корабните брокери и агенти“, Варна, пл. Славейков 1, разноски по делото в размер 2260 лв. Прекратява производството в частта, в която жалбите са оставени без разглеждане. Решението в прекратителната част подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в седемдневен срок от съобщението до страните за постановяването му, а в останалата част, с която жалбите се уважават по същество, в 14-дневен срок от съобщението до страните за постановяването му. Препис от решението да се изпрати на страните по делото. Председател: Георги Колев

Обяснение, съставено от официалния текст на акта. Ориентировъчно, не замества правен съвет.