Решение № 3 от 28 април 2020 г. по конституционно дело № 5 от 2019 г.

Държавен вестник Конституционен съд брой: 42, от дата 12.5.2020 г. Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД стр.2 Решение № 3 от 28 април 2020 г. по конституционно дело № 5 от 2019 г. РЕШЕНИЕ № 3 от 28 април 2020 г. по конституционно дело № 5 от 2019 г. Конституционният съд в състав: председател – Борис Велчев, членове – Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Кристина Енчева разгледа в закрито заседание на 28 април 2020 г. конституционно дело № 5/2019 г., докладвано от съдиите Константин Пенчев и Борис Велчев. Производството е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата за решаване на делото по същество. Конституционният съд е сезиран с искане от тричленен състав на Върховния касационен съд, гражданска колегия, първо отделение, по което е образувано к. д. № 5/2019 г., и с искане от пленума на Върховния административен съд, по което е образувано к. д. № 12/2019 г. Исканията и по двете дела са за тълкуване на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията. На 9 май 2019 г. Конституционният съд с Определение по к. д. № 5/2019 г. е допуснал за разглеждане по същество искането на тричленен състав на Върховния касационен съд за тълкуване на чл. 151, ал. 2, изречение трето от Конституцията на Република България по въпроса: „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд, с които се обявява за противоконституционен закон с еднократно правно действие?“. Със същото определение и на основание чл. 20а, ал. 1 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) съдът е конституирал като заинтересувани институции Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор. На основание чл. 20а, ал. 3 от ПОДКС съдът е поканил да дадат писмено правно мнение следните изтъкнати специалисти от науката и практиката: проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Димитър Радев, проф. д-р Георги Близнашки, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Тенчо Колев, проф. д-р Янаки Стоилов и доц. д-р Зорница Йорданова. На 17 септември 2019 г. Конституционният съд с Определение по к. д. № 12/2019 г. е допуснал за разглеждане по същество искането на пленума на Върховния административен съд за даване на задължително тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията във връзка с отговор на въпросите:

1. „Какво е действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства, с оглед разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията на Република България?“
2. „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт – решение на Народното събрание (НС) или указ на президента?“ и
3. „При какви условия се проявява възстановителното действие на решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ?“ Със същото определение съдът е присъединил к. д. № 12/2019 г. към к. д. № 5/2019 г. за съвместно разглеждане и решаване. Съдът е конституирал като заинтересувани институции Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, главния прокурор и Висшия адвокатски съвет. Покани да предложат становища по делото са отправени до следните неправителствени организации: Съюза на юристите в България, Съюза на съдиите в България, Българската съдийска асоциация и Асоциацията на българските административни съдии. Да дадат писмено правно мнение по предмета на делото са поканени: проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Димитър Радев, проф. д-р Георги Близнашки, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Димитрина Милкова, проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Тенчо Колев, проф. д-р Янаки Стоилов, доц. д-р Зорница Йорданова, доц. д-р Мартин Белов и доц. д-р Наталия Киселова. По к. д. № 5/2019 г. писмени становища и правни мнения са представили: Министерският съвет, главният прокурор, Висшият адвокатски съвет, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Димитър Радев, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Янаки Стоилов и доц. д-р Зорница Йорданова. Министерският съвет изразява следното становище по поставения в искането въпрос: решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон с еднократно действие, има установително действие; възникналите правни последици от обявения за противоконституционен закон с еднократно действие се уреждат от Народното събрание или от съответния правоприлагащ закона административен или съдебен орган, пред който има висящо производство. Според главния прокурор обявеният за противоконституционен закон с еднократно действие след влизане на решението на Конституционния съд в сила повече не урежда като задължително правило за поведение обществените отношения, за които е създаден – отнета е неговата регулативна функция занапред; отменят се и преките правни последици от такъв закон; същевременно решението има и правновъзстановително действие – възстановява се предишното правно положение, съобразно актуалния правен ред, без да се изисква и да е необходим нов, изричен законодателен акт на Народното събрание в този смисъл. В становището на Висшия адвокатски съвет се аргументира разбирането, че правните последици от решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон с еднократно правно действие, се изразяват във възстановяване на фактическото и правното положение, действащо преди влизане в сила на закона, а субектите не могат да черпят права занапред въз основа на обявения за противоконституционен закон от момента на влизане в сила на решението за обявяването му за противоконституционен, включително по висящи и бъдещи производства. В правното си мнение проф. д.ю.н. Васил Мръчков излага разбирането, че съгласно чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията законът с еднократно действие не се прилага от деня на влизането в сила на решението на Конституционния съд, с което е обявен за противоконституционен, и последиците от неговото неприлагане трябва да бъдат определени със закон. Според проф. д-р Даниел Вълчев сезиращото искане е в контекста на закон, с който еднократно се създава ново правно положение, което е трайно; решението на Конституционния съд има като ефект безусловното извеждане на съответните правни норми от българския правен ред и правовъзстановителен ефект. Проф. д.ю.н. Димитър Радев аргументира мнението, че решението на Конституционния съд има възстановително действие – възстановява положението преди приемането на противоконституционния закон. В правното си мнение проф. д-р Емилия Друмева приема, че спрямо актовете с еднократно действие обявената противоконституционност обхваща оспорения акт, в т. ч. и закон, което практически е действие назад (ех tunc) спрямо него. Според проф. д-р Пенчо Пенев при законите с еднократно действие „преустановяване на действието в бъдеще“ е невъзможно, поради което приема за недопустимо искане за обявяване на противоконституционност на закон, който е осъществил докрай регулативния си ефект в един отдавна отминал момент. Излага, че компетентността на Конституционния съд да обявява противоконституционност е дадена само по отношение на закони, които актуално регулират обществени отношения. Проф. д-р Снежана Начева изразява позицията си в контекста на сезиращото искане. Според нея ефектът на решението не се разпростира върху заварените правни последици на обявения за противоконституционен закон, възникнали в резултат на еднократното му действие, а преценката за празнота в правната уредба, както и евентуалното й отстраняване съгласно чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционен съд (ЗКС) е в компетентността на органа, чийто акт е обявен за противоконституционен. В правното си мнение проф. д-р Янаки Стоилов приема, че решението на Конституционния съд в хипотеза, когато се обявява за противоконституционен закон с еднократно действие, има преди всичко установително действие, а потенциално и косвено и възстановително действие по отношение на претенцията за определени права, като уреждането на последиците от обявения за противоконституционен акт трябва да стане в съответствие с чл. 22, ал. 4 от ЗКС. Това обаче според него не изключва възможност при бездействие на държавния орган, издал противоконституционния акт, лицата, които имат правен интерес, да предявят иск, с който да доказват права по общия съдебен ред. Доц. д-р Зорница Йорданова не изразява категорична позиция в правното си мнение по поставения тълкувателен въпрос и предлага анализ, посочва примери и навежда аргументи, почерпени от теорията, от практиката на Конституционния съд и от чуждестранна позитивноправна уредба. По к. д. № 12/2019 г. писмени становища и правни мнения са представили: Министерският съвет, министърът на правосъдието, Висшият съдебен съвет, Висшият адвокатски съвет, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Янаки Стоилов и доц. д-р Зорница Йорданова. Министерският съвет изразява следното становище по поставените в искането въпроси: решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, има конститутивно действие и по отношение на заварените висящи правоотношения и незавършени съдебни производства; решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен ненормативен акт – решение на Народното събрание или указ на президента, има конститутивно действие в хипотезата, в която актът не е изпълнен или не е приложен; ако актът е изпълнен или е приложен, решението има установително действие, а правните последици от обявения за противоконституционен ненормативен акт се уреждат от органа, приел или издал акта; решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, който отменя действащ закон, има възстановително действие по отношение на отменения закон; решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, който изменя действащ закон, няма възстановително действие по отношение на редакцията на предишния закон, освен в хипотезата при изрично сезиране и изрично обявяване на противоконституционност и отмяна на закона. Според министъра на правосъдието решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и висящи съдебни производства има действие занапред и не се отразява на законосъобразността на издадения преди това административен акт, но се явява правопрепятстващ факт относно влизането му в сила; решението на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт – решение на Народното събрание или указ на президента – има установително действие; то няма конститутивен и възстановителен ефект поради ограниченото му действие във времето; няма обратно действие по отношение на правните последици, развили се в периода преди обявяването на акта за противоконституционен; възникналите правни последици от обявения за противоконституционен акт се уреждат от органа, който го е издал. По третия поставен в искането въпрос министърът излага, че проблематично в тълкуването, дадено от Конституционния съд в Решение № 22/1995 г. по к. д. № 25/1995 г., е признаването на ролята на Конституционния съд на позитивен законодател, което поражда практически проблеми, които според него не могат да бъдат решени по тълкувателен път. В становището се заключва, че Конституцията не е овластила Конституционния съд да възстановява действието на предишен (отменен или изменен) закон. В становището на пленума на Висшия съдебен съвет се застъпва разбирането, че: решенията, с които се установява противоконституционността на закон, имат конститутивно действие занапред, без да засягат висящите, незавършени, но възникнали въз основа на обявената за противоконституционна разпоредба правоотношения и съдебно-административни производства и в частност издадените индивидуални административни актове; действието на решението на Конституционния съд е занапред и по отношение на ненормативни правни актове, независимо от това, дали са изпълнени, като в случай, че правните им последици са настъпили, се прилага чл. 22, ал. 4 ЗКС. В становището на Висшия адвокатски съвет се поддържа разбирането, че решенията на Конституционния съд, с които един закон се обявява за противоконституционен, имат действие занапред, но това действие обхваща не само юридически факти, възникнали след влизане на решението в сила, но и юридически факти, възникнали въз основа и по време на действието на обявената за противоконституционна правна норма; придобитите права и задължения въз основа на обявения за противоконституционен закон отпадат за в бъдеще и страната, която черпи от него права, не може да се позове повече на него; от своя страна съдилищата имат задължение да не го прилагат по всички висящи дела, а останалите държавни органи следва да не го прилагат по всички неприключени правоотношения; правните последици от решенията на Конституционния съд, с които се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт – решение на Народното събрание или указ на президента – следва да се уредят от органа, издал акта, като те следва да обхванат всички правни последици, породени от момента на влизането му в сила; в случай на бездействие Конституцията не позволява правен вакуум и следва да се приложат пряко принципите на Конституцията, като правата и задълженията, породени от противоконституционния акт, запазват своето действие до обявяването му за противоконституционен, като отпадат занапред въз основа на конститутивния ефект на решението на Конституционния съд. По третия поставен в искането въпрос Висшият адвокатски съвет приема, че решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, с който се отменя или изменя действащ закон, има възстановително действие. Народното събрание следва да преуреди последиците от обявения за противоконституционен закон, като в случай, че не го направи, правораздавателните органи следва да приложат пряко Конституцията и да разрешат висящите пред тях правни спорове и производства съобразно с принципите на Конституцията. В правното си мнение проф. д.ю.н. Васил Мръчков аргументира разбирането, че с влизането в сила на решението на Конституционния съд настъпва неприлагането на противоконституционния закон, предходният закон възстановява своето действие и се прилага към висящите дела и заварените правоотношения за в бъдеще. По отношение на ненормативните решения на Народното събрание и указите на президента излага, че действието на решението на Конституционния съд също е занапред, но в тези хипотези поради еднократното действие на актовете и липсата на предходна уредба, която да се възстанови по силата на решението, би следвало органът, който е издал обявения за противоконституционен акт, да предприеме мерки. Според проф. д-р Даниел Вълчев действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения се изразява във възстановяване на правното положение такова, каквото е съществувало преди влизането в сила на противоконституционния закон; всички подзаконови нормативни актове, издадени въз основа на обявен за противоконституционен закон, трябва да се смятат за извадени от правния ред; публичноправните ненормативни актове и частноправните актове, които са вече издадени (и влезли в сила) въз основа на обявения за противоконституционен закон, остават в сила; по отношение на висящите съдебни производства решението на Конституционния съд има частично обратно действие; по отношение на ненормативните актове решението има юридическо действие, съизмеримо с това на отмяната (унищожаването) на ненормативен административен акт (индивидуален или общ); такова решение има действие занапред и възстановява правното положение, съществуващо преди постановяването на противоконституционния акт. Според проф. д-р Янаки Стоилов решението на Конституционния съд за обявяване на противоконституционност на закон обхваща заварените правоотношения, които са предмет на висящи съдебни производства, като съдилищата, пред които се развиват тези производства, следва да оценяват издадените административни актове с оглед на влезлите в сила решения на Конституционния съд, относими към разглежданото дело; решенията на Конституционния съд, с които той обявява за противоконституционни ненормативни правни актове, имат установителен и конститутивен ефект; в случаите, в които актовете са изпълнени, конститутивният ефект на решението е потенциален и косвен, а в останалите случаи – пряк правовъзстановителен. Според доц. д-р Зорница Йорданова решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на законова разпоредба, има конститутивно действие по отношение на заварените правоотношения и висящи съдебни производства; при обявяване на противоконституционност на ненормативен акт на Народното събрание или на президента, ако актът не е изпълнен/приложен, той не се прилага за в бъдеще; ако актът вече е изпълнен и действието му е изчерпано, възникналите от приложението му правни последици следва да бъдат уредени с нов конституционосъобразен акт на съответния компетентен орган – издател на акта. Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, развити в исканията, в становищата на конституираните институции и в представените правни мнения, за да се произнесе, съобрази следното: I. Изходни положения Изясняването на поставените тълкувателни въпроси, предмет на настоящото дело, има за изходна позиция върховенството на Конституцията, тъй като именно този принцип е определящ за правните последици от решенията на Конституционния съд, постановени по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Основния закон. Съгласно чл. 5, ал. 1 от Основния закон Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат. С тази разпоредба се утвърждава върховенството на Конституцията като ядро на принципа на правовата държава и на конституционната демокрация. Принципът на правовата държава е универсален конституционен принцип. На него се основава цялата правна система на Република България и нарушаването на върховенството на Конституцията означава нарушаване на този основополагащ конституционен принцип. Понятието за правова държава няма общоприето, абсолютно очертано съдържание. Разбиранията за правовата държава имат обаче общо ядро, чиито съществени елементи са отричане на абсолютната власт в държавата, признаване на господството на правото, инкорпориращо най-висшите цивилизационни ценности, гаранции и закрила на личната и политическата свобода чрез разделяне, ограничаване и балансиране при упражняването на държавната власт, както и съдебен контрол. Многопластовото съдържание на конституционния принцип на правовата държава, формирано от съчетаването на двата елемента – формалния, включващ правната сигурност, и материалния, обхващащ материалната справедливост – е вътрешно присъща негова характеристика. Контролът за конституционност е един от основните механизми на конституционната правова държава. Правовата държава не търпи законодателство, което противоречи на Конституцията. В държавите, възприели модела на концентриран контрол за конституционност, при такова противоречие върховенството на Конституцията се брани чрез обезсилване на противоконституционните закони от специално създаден и овластен с тази задача орган, какъвто е Конституционният съд. За да защити конституционния ред, Конституцията на Република България утвърждава института на контрола за конституционност в чл. 149, ал. 1, т. 2, който гласи, че Конституционният съд се произнася по искания за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента. Единствено Конституционният съд по силата на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията е компетентен да се произнесе по такива искания и да установи с общозадължителна сила противоречието на закон с принципите, ценностите и разпоредбите на Конституцията. Конституционният съд – отделен и независим държавен орган – осъществява конституционно правосъдие и гарантира върховенството на Конституцията в правната система. Конституционният съд не може да изпълни основното си предназначение, ако неговите актове не пораждат правни последици за постигането на тази основна за конституционната правова държава цел. Чрез своите актове той упражнява власт, за да осигури върховенството на Конституцията. Това не би било възможно, ако се допусне решенията на Конституционния съд за противоконституционност на актове на Народното събрание и на президента да имат единствено характер на декларация без правни последици, правещи ефективно върховенството на Основния закон. II. Относно отделните тълкувателни питания
4. Относно правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт Искането на сезиращия съдебен състав по к. д. № 5/2019 г. е за тълкуване на конституционната разпоредба на чл. 151, ал. 2, изречение трето в конкретен неин аспект – действието на решенията на Конституционния съд по отношение на обявените за противоконституционни закони с еднократно действие. Законите с еднократно действие могат да бъдат както ненормативни, така и нормативни. По своите последици ненормативните могат да бъдат уподобени на ненормативните решения на Народното събрание и укази на президента (формални закони), поради което Конституционният съд смята, че за всички тях трябва да се даде общ отговор на съответните въпроси на Върховния административен съд и Върховния касационен съд. По отношение на нормативните Конституционният съд се произнася в т. 2 на това решение. Предназначението на разпоредбата, чието тълкуване се иска, е да уреди действието във времето на влезлите в сила решения на Конституционния съд за противоконституционност. С нормата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е възприето правилото за действие на решението за противоконституционност занапред (ex nunc). За да отмери този темпорален ефект, конституционният законодател си служи с конструкцията, според която актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението на Конституционния съд в сила. Смисълът, вложен в израза „не се прилага“, е изяснен в конституционната доктрина и практика. Този израз съдържа забрана за прилагане на акта занапред (ex nunc). Като резултат от визираната забрана следва, че обявеният за противоконституционен акт престава да регулира обществени отношения (Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г.). Оттам и правната последица от решение на Конституционния съд с действие „ex nunc“ е, че се премахва занапред регулативният потенциал на противоконституционния акт. В тълкуваната разпоредба се използва общата формулировка „актът, обявен за противоконституционен“, без да е предвидена друга възможност за темпоралния ефект на решенията за противоконституционност, който да държи сметка за различната правна природа на актовете, предмет на контрол по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Езиковото тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията обаче е само необходима начална стъпка. Демократичната си легитимност на орган на държавна власт Конституционният съд черпи от гарантирането на върховенството на Конституцията. Това е основата на неговата компетентност да установява противоконституционност на законите, другите актове на Народното събрание и актовете на президента (чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията). В рамките на това правомощие върховенството на Конституцията се брани посредством правните последици на решенията, обявяващи за противоконституционни актовете, предмет на контрол за конституционност. Следователно темпоралният ефект от решенията на Конституционния съд трябва да се проявява по начин, който осигурява ефективен и резултатен контрол за конституционност. Правната последица от решенията на Конституционния съд с действие „ex nunc“ може да се осъществи пълноценно спрямо обявени за противоконституционни нормативни правни актове, които произвеждат нееднократно и продължаващо във времето предвидените в тях правни последици. Правните последици от ненормативните правни актове се пораждат веднъж в правния мир към момент, който предшества във времето влизането в сила на решението на Конституционния съд, обявяващо тяхната противоконституционност. Тъй като те са вече породени, решението на Конституционния съд не може да въздейства върху тези актове по начина, предвиден в разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето – като прегради занапред регулативното им действие. Ето защо при контрола за конституционност на ненормативни правни актове върховенството на Конституцията може да се гарантира, ако обявената противоконституционност има действие от момента на тяхното приемане или издаване. Противното разбиране би означавало, че в разглежданата хипотеза решенията на Конституционния съд не пораждат реално правни последици, което би подкопало върховенството на Конституцията. Допълнителни доводи в подкрепа на извода, че разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията не е предназначена да уреди правния ефект от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт, могат да бъдат приведени от нейното историческо тълкуване. Видно от протоколите на Комисията по изработване на проект за Конституция (заседание от 25 юни 1991 г.) и Стенографските дневници от заседанията на Великото народно събрание (25 юни 1991 г.), под „прилагане на акта, обявен за противоконституционен“, конституционният законодател има предвид поначало нормативен правен акт като източник, съдържащ правила за поведение, разчетени за многократно прилагане, т. е. такъв, чиито последици не се изчерпват с еднократно прилагане. Направеният извод се потвърждава и при съвместния прочит на чл. 151, ал. 2, изречение трето във връзка с ал. 3, която постановява, че частта от закона, която не е обявена за противоконституционна, запазва действието си. Този текст урежда темпоралния ефект на решението на Конституционния съд по начин, който предполага актът, обявен за противоконституционен, да е с нормативен характер. Решението на Конституционния съд за противоконституционност не може да произведе реално ефекта, предвиден в ал. 2 и 3 на чл. 151, по отношение на ненормативен правен акт, който е произвел с еднократното му прилагане предвидените в него правни последици. Предназначението на контрола за конституционност, институционализиран в производството пред Конституционния съд, да гарантира върховенството на Конституцията може да се постигне само ако обявените за противоконституционни ненормативни правни актове, чиито правни последици са настъпили, са невалидни от момента на приемането или издаването им. Изведеното по тълкувателен път положение, според което разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията не регламентира темпоралния ефект от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт, не представлява пропуск на конституционния законодател, а е проявление на богатата битност на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). При контрола за конституционност на нормативни правни актове на разположение на конституционния законодател са две възможности за гарантиране на върховенството на Конституцията като фундамент на изграждането и функционирането на правовата държава. Едната възможност е решението на Конституционния съд да действа „ex tunc“, при което противоконституционният нормативен акт е невалиден от момента на приемането или издаването му. Другата възможност е решението да действа „ex nunc“, при което нормативният акт, обявен за противоконституционен, спира да се прилага занапред. Двете възможности за гарантиране на върховенството на Конституцията в случай на нарушаването й от нормативен правен акт са проекция на двете страни на принципа на правовата държава. Действие напред във времето на решението за противоконституционност (ex nunc) е проекция във времето на разбирането за правната сигурност (правова държава във формален смисъл), докато обратното действие (ex tunc) доближава по-плътно правните последици на такова решение до повелята за правна справедливост (правова държава в материален смисъл). На практика при уреждане на въпроса за темпоралния ефект на решенията, с които се обявява противоконституционност на нормативен правен акт, конституционният законодател е изправен пред конкуренция между двете основни вътрешноприсъщи измерения на правовата държава. Такава възможна конкуренция не е чужда на принципа на правовата държава, а задача на конституционния законодател е да я разреши чрез конституционната уредба. Българският конституционен законодател изпълнява тази си функция, като с разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изречение трето от Основния закон дава предимство на правната сигурност. В същото време възприетото правило за действието занапред на решенията на Конституционния съд е смекчено в Закона за Конституционен съд, който изисква възникналите правни последици от противоконституционния акт да се уредят от органа, който го е постановил (чл. 22, ал. 4 ЗКС). По този начин е постигнат баланс между повелята за правна сигурност и правната справедливост. При контрола за конституционност на ненормативни правни актове пред конституционния законодател не стои дилемата за избор между „ex tunc“ (правова държава в материален смисъл) или „ex nunc“ (правова държава във формален смисъл) ефект на решението на Конституционния съд за противоконституционност. Върховенството на Конституцията в случай на нарушаването й от ненормативен правен акт може да се гарантира ефективно единствено ако обявеният за противоконституционен акт е невалиден от момента на приемането или издаването му. Ето защо в тази хипотеза не е налице конкуренция между двете измерения на принципа на правовата държава, която да налага разрешаването й чрез изричен конституционен текст, посветен на темпоралния ефект от решенията на Конституционния съд за противоконституционност. Обратното разбиране води до извода, че в тези случаи решенията на Конституционния съд са лишени от правни последици в съответствие с целта – да бъде гарантирано върховенството на Конституцията. В заключение, съдът счита, че за да се осъществи предназначението на контрола за конституционност, институционализиран в производството пред Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията – да осигури върховенството на Конституцията, ненормативните правни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и укази на президента – които са обявени за противоконституционни, са невалидни от момента на приемането или издаването им. За такива актове, приети преди Конституцията от 1991 г., невалидност настъпва от момента на влизане в сила на Конституцията. Действието назад във времето на решенията на Конституционния съд за обявяване на противоконституционност поставя въпроса за съхраняване на правната сигурност като конституционнозначима ценност. В този случай решението на Конституционния съд не застрашава правната сигурност, защото има действие само по отношение на преките последици на обявения за противоконституционен ненормативен правен акт и не засяга останалите правни последици, настъпили след приемането му, които произтичат от други закони. Последните не са правни последици на обявения за противоконституционен ненормативен правен акт и поради това не се обхващат от действието назад във времето на решението за противоконституционност. Обявената „ex tunc“ противоконституционност на ненормативен акт би могла да постави редица въпроси, чието разрешаване е от компетентността на органа, постановил акта. До уреждането им при наличие на правен спор тези въпроси се решават от съдилищата съобразно Конституцията, принципите и правилата на съответното отраслово право.
5. Относно действието на решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, по отношение на заварени правоотношения и правоотношения, предмет на висящи съдебни производства, с оглед разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията Трудността да се намери отговор на въпроса за ефекта на решенията на Конституционния съд в разглеждания случай е основана на напрежението, пораждано от задачата, която се възлага на всяка, включително и на конституционната юрисдикция – да постигне едновременно целта да гарантира правна сигурност и справедливост в правото, присъщи на юрисдикционната функция. Както вече беше посочено, с разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията конституционният законодател е възприел като правило, че решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон като нормативен акт, действа занапред (ex nunc). Правният ефект на решението е в неприлагане на обявения за противоконституционен закон от деня на влизане на решението на Конституционния съд в сила. От този момент насетне той престава да действа и да регулира обществени отношения, предмет на неговата уредба. До аналогични правни изводи е достигнал Конституционният съд и в мотивите на Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г., в което приема, че според разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията обявеният за противоконституционен закон не се прилага от деня на влизане в сила на решението на Конституционния съд. Изразът „не се прилага“ съдържа забрана за прилагане на закона занапред. Това е пряка и непосредствена последица от решението на съда. Като използва израза „не се прилага“ от момента на влизане в сила на решението на Конституционния съд по отношение на обявения за противоконституционен закон, конституционният законодател всъщност посочва, че този закон фактически (макар и не формално) не е приложимо право и е оставен без правна сила, а доколкото правната система е обективно действащо право, противоконституционният закон фактически не е част от правната система. Сред условията за валидност на едно правно правило е и това то да е част от правната система, т. е. да има регулативно въздействие върху дадена област на обществени отношения. Ако няма такава сила, то не е право, не е част от правната система и по своя фактически статус е невалидно правило. Следователно смисълът на „не се прилага“ в разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Основния закон е невалидност на закона, обявен за противоконституционен. Неговата невалидност е имплицитно заложена в обявяването му за противоконституционен. Докато Конституционният съд не обяви един закон за противоконституционен, се презумира, че той е в съответствие с Конституцията и валидно регулира обществените отношения, за чието уреждане е създаден. Неприлагането на противоконституционния закон само занапред брани правната сигурност и доверяването на адресатите на закона, че той е съобразен с Конституцията. Това доверяване произтича от оборимата презумпция за валидност, с която законът се ползва. Обявените за несъответни на Конституцията закони губят своето действие занапред (ex nunc), а възникналите от прилагането им правни последици в рамките на правоотношения, приключили до влизане в сила на решението на Конституционния съд, се запазват, освен ако Народното събрание не постанови друго по реда на чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционен съд (ЗКС). Ефектът от решението на Конституционния съд не може да се разпростре върху вече уредените по окончателен начин от обявения за противоконституционен закон правоотношения. То не въздейства пряко върху тези правоотношения. Така конституционният законодател е гарантирал правната сигурност при многообразието от възможни житейски ситуации и законодателни разрешения. Такова решение поражда задължение за законодателя да уреди последиците от прилагането на обявения за противоконституционен закон. До произнасянето на Народното събрание, при наличие на правен спор, съдилищата го решават, като прилагат пряко Конституцията и принципите на правото. Последното е приложимо и за нормативните закони с еднократно действие, което вече е изчерпано преди влизането в сила на решението на Конституционния съд. С разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изречение трето от Основния закон конституционният законодател дава превес на правната сигурност. Казаното не означава, че в тази хипотеза Конституцията допуска контрол за конституционност при отстъпление от основополагащия конституционен принцип на правова държава и върховенството на Конституцията като негово същностно проявление. При контрола за конституционност на законите предназначението на конституционното правосъдие да гарантира върховенството на Конституцията може да се постигне в пълнота, ако правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен акт до влизане на решението на Конституционния съд в сила бъдат уредени от органа, постановил акта, и то съобразно мотивите на Конституционния съд. Само по този начин може да се гарантира правната справедливост по отношение на тази категория правоотношения. Самата Конституция съдържа механизъм, чрез който да се постигне нужното равновесие между повелята за правна сигурност и правната справедливост като компоненти от богатото, многопластово съдържание на принципа на правовата държава. От конституционния принцип на правовата държава произтича задължението на органа, предвидено в чл. 22, ал. 4 от ЗКС. То се свързва и с чл. 7 от Конституцията, предвиждащ отговорност на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица, което неминуемо обхваща и отговорността на органа, издал противоконституционния акт. Уреждането на правните последици от прилагането на противоконституционния акт до обявяването му за такъв не е в правомощията на Конституционния съд, но неговото решение задължава органа, постановил акта, да изпълни конституционното си задължение, което е и смисълът му на елемент от цялостния конституционен механизъм за балансиране на властите. Мерките, които органът следва да приеме, за да уреди правните последици от прилагането на акта до влизане на решението на Конституционния съд в сила, са иманентна част от процеса на осигуряване на върховенството на Конституцията. За да се осъществи смисълът и да се постигне предназначението на контрола за конституционност – да гарантира върховенството на Конституцията – решението на Конституционния съд спрямо вече уредените от обявения за противоконституционен закон правоотношения, с оглед разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, обвързва Народното събрание да уреди възникналите от прилагането му правни последици. За разлика от приключените правоотношения при правоотношенията, които не са приключени по времето, когато влиза в сила обезсилващото решение на Конституционния съд (заварени правоотношения), въздействието на противоконституционния закон спрямо тях се преустановява, защото според чл. 151, ал. 2, изречение трето от Конституцията неговото прилагане е вече забранено. Опората на тези правоотношения е един противоконституционен, порочен закон. От разпоредбата на чл. 151, ал. 2 на Конституцията следва, че обявеният за противоконституционен закон след влизане на решението на съда в сила повече не урежда като задължително правило за поведение тези обществени отношения, за които е създаден. По отношение на заварените правоотношения, които са възникнали при действието на обявения за противоконституционен закон, но спрямо които той не е произвел по окончателен начин регулативния си ефект, решението на Конституционния съд действа занапред, като „отнема“ регулативната способност на обявената за противоконституционна уредба и така въздейства върху правния резултат. В заключение, съгласно правилото на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, решението на Конституционния съд, с което се обявява противоконституционност на закон, действа занапред. Спрямо заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения противоконституционният закон не се прилага. Народното събрание урежда правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен закон. Решенията на Конституционния съд са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани (чл. 14, ал. 6 от ЗКС) и като неразделна част от правния ред осигуряват върховенството на Конституцията. В правовата държава неизпълнението на решенията на Конституционния съд, неточното им изпълнение или заобикаляне, е нарушение на Конституцията, на нейните принципи, ценности и разпоредби. Задължението да изпълняват решенията на Конституционния съд в пълна степен обвързва всички държавни органи и следователно и органите на съдебната власт. Като изхожда от тези основни конституционни принципни положения, Конституционният съд приема, че разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, която гласи „Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила“, утвърждава правилото, че решенията на Конституционния съд действат занапред (докато Конституционният съд не приеме решение, че даден акт противоречи на Конституцията, се предполага, че той е в съответствие с Конституцията и че правните последици, възникнали на основание акта, са легитимни). Това правило обаче не е абсолютно. Изключения от него могат да бъдат обосновани, като се вземе предвид цялостната конституционноправна уредба – единството от правни конструкции и принципи, намиращи се във връзка с уредбата на темпоралния ефект на решенията на Конституционния съд. Позовавайки се на това разбиране, Конституционният съд подчертава, че когато се разкрива смисълът, вложен в разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, тя следва да се тълкува в контекста на другите разпоредби и принципи на Конституцията, сред които първостепенно положение заемат принципът на правовата държава и върховенството на Конституцията. Във връзка с предмета на конституционното дело от особено значение е и тълкуването на съдържанието на разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията, уреждаща контрола за конституционосъобразност, упражняван по конкретен повод. Съгласно цитираната разпоредба, когато установят несъответствие между закона, приложим по висящото пред тях дело, и Конституцията, Върховният касационен съд или Върховният административен съд спират производството по делото и внасят въпроса в Конституционния съд. Конституцията очевидно цели да осуети решаването на висящото дело съобразно един твърдян противоконституционен, порочен закон и затова постановява то да бъде спряно, за да се изчака произнасянето на Конституционния съд. Спирането би се лишило от смисъл, ако делото трябва да се реши съобразно противоконституционен закон. Въпросът за конституционността на приложимия по висящото дело закон, независимо от модела на конституционно правосъдие, винаги има преюдициален характер – такъв въпрос не би имало мотив да се поставя и решава, ако отговорът на същия няма да има ефект за разрешаването на правния спор, по повод на който е сезиран Конституционният съд – това противоречи преди всичко на здравия разум, на процесуалната икономия и, което е по-съществено, на смисъла и предназначението на конституционното правосъдие да осигури върховенството на Конституцията. Като взема предвид цялостната конституционноправна уредба, утвърждаваща върховенството на Конституцията, съдът стига до извода, че без прилагането на изключението от общото правило, установено в чл. 151, ал. 2, изречение трето от Конституцията, ефективното осигуряване на върховенството на Конституцията би било невъзможно и конституционното правосъдие би било лишено от възможност да изпълни своето предназначение в конституционната правова държава. Върховенството на правото в основата си означава, че в един правен ред всеки спор се разрешава в съответствие и единствено в съответствие с приложимото право. Прилагането на обявения за противоконституционен закон към висящо производство е в противоречие с принципа на върховенството на Конституцията и нарушава забраната на чл. 5, ал. 1 – никой закон не може да противоречи на Конституцията, ако противоречи, той не е част от правната система, а следователно не е приложимо право – което единствено има значение за решаването на правни спорове. Спрямо правоотношения, предмет на висящи съдебни производства, обявеният за противоконституционен закон не се прилага. Целта е да се осуети постановяване на съдебни решения в противоречие с решението на Конституционния съд и следователно уронващи върховенството на Конституцията. Противното разбиране е несъвместимо с върховенството на Конституцията, с нейното непосредствено действие, с духа и принципите на правовата държава. Утвърденият в Конституцията принцип на справедливост (материалният елемент на принципа на правовата държава), както и разпоредбата, че правораздаването се осъществява от съдилищата (чл. 119, ал. 1) означава, че конституционна ценност представлява не толкова постановяването на самото решение от съд, а по-скоро постановяването на справедливо съдебно решение. Формалното правораздаване от съд не е справедливостта, която е утвърдена в Конституцията и се защитава и закриля от нея. Разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията предвижда, че съдията трябва да се въздържа да прилага закон, за който смята, че противоречи на Конституцията. Цялостната конституционна уредба цели законът, който противоречи на Конституцията, да не бъде приложен, да не възникнат противоконституционни и в този смисъл несправедливи правни последици от прилагането на такъв правен акт и да не бъдат нарушени правата на личността. В контекста на горните разсъждения справедливостта надделява за тази хипотеза – конституционният законодател е намерил балансирано разрешение за последиците от решението на Конституционния съд, като в чл. 151, ал. 2, изр. трето е въвел основно правило „занапред“ от момента на влизане в сила на решението, обявената за противоконституционна норма да не се прилага и едновременно за висящите производства е въвел изключение от правилото. Справедливостта налага подобен подход, защото тези, които имат доверие в правото, в действителност са в позиция на правна несигурност. Конституционният законодател е въвел балансиращ механизъм за гарантиране на правна сигурност и справедливост. Конституционните разпоредби на чл. 151, ал. 2, изр. трето и чл. 150, ал. 2 имплицитно съдържат идеята, че правилото за действие „занапред“ се прилага, освен ако не води до крайна несправедливост. В крайна сметка правната сигурност не се отнася до релативна стабилност на правния ред, основана на законност, а е сигурност, основана единствено на валиден закон. Ако спрямо висящите съдебни производства решението на Конституционния съд действа според общото правило „ex nunc“, съдебните състави ще са обвързани да разрешат спора съобразно обявения за противоконституционен материален закон. За да не се стигне до такъв несправедлив изход на съдебния процес, от разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията се извежда изключение от общото правило на чл. 151, ал. 2, изр. трето. Противното би означавало да се отрече принципът на върховенството на Конституцията, принципът на правовата държава, принципът на непосредствено действие на конституционните разпоредби, да се потъпче правото на всяко лице да защитава пряко правата си чрез позоваване на Конституцията и правото на всяко лице да се обръща към съда, за да получи защита на конституционните си права и свободи. По изложените съображения абсолютно действие „занапред“ на решение за невалидност на акта, предмет на контрол за конституционност, е несъвместимо с върховенството на Конституцията, което конституционното правосъдие гарантира, и конституционният законодател допуска имплицитно изключение от правилото в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията. В заключение, за правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, обявеният за противоконституционен закон не се прилага. В тези случаи съдът решава спора, позовавайки се пряко на Конституцията, когато това е възможно, както и чрез аналогия на закона и аналогия на правото.
6. Относно условията, при които се проявява възстановителното действие на решение на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ За да установи съответствие с Основния закон на дадено правно правило, в обхвата на контрола за конституционност, всяка конституционна юрисдикция по необходимост тълкува едновременно разпоредбите на съпоставяните правни актове. Като отчита конкретния исторически, политически и социален контекст при въвеждане на конституционното правосъдие в нашата страна, конституционният законодател е засилил превантивния потенциал на тълкуването на Конституцията, овластявайки Конституционния съд с отделно, специфично правомощие за това. Чрез тълкуването на конституционните разпоредби Конституционният съд участва в изграждането на ясна, безпротиворечива и единна правна система, основана на върховенството на Конституцията като норма фундаментална и поддържаща в строг ред всички останали правни норми. Тълкуването се свързва пряко с ефективността на Основния закон. Доколкото Конституцията е живо, действащо право, има пряко и непосредствено действие и стои на върха на пирамидата от нормативни актове, тази функция е от особено значение за правната система като цяло. За виталността на една Конституция като „жив организъм“ се съди по способността й да се приспособява към постоянно изменящите се обществени отношения и достижения на правното мислене. Изоставянето на стари интерпретации и възприемането на нови виждания относно съдържанието на отделни конституционни норми е присъщо на практиката на всяка конституционна юрисдикция и Конституционният съд не прави изключение (Решение № 4 от 2012 г. по к. д. № 14/2011 г.). Конституционният съд, след като е произнесъл решението си, не може да го отмени. Той обаче не е обвързан „завинаги“, от своите правни разбирания. Развитието на правото е обективен процес, което позволява тълкуването на правните разпоредби да бъде „отворено“ и към други виждания, както и да държи сметка за осъществените междувременно промени в цялостния социален контекст. Аргументите за стабилност на съдебната практика и за еднакво произнасяне по сходни случаи за в бъдеще нямат по-голяма тежест в сравнение със съображенията за правото като продукт на общественото развитие и еволюцията на правното мислене, като всяко отклонение от съществуващата практика трябва да бъде обосновано и оправдано. Поради това при обществена потребност и социална оправданост Конституционният съд може да формира нови разбирания и нови правни категории, повлияни от еволютивното правно мислене и от оценката на променените обстоятелства (в този смисъл виж Решение № 4 от 2012 г. по к. д. № 14/2011 г.). Примери за такава мотивираната промяна на становища са налице в досегашната практика на Конституционния съд (Решение № 13 от 2002 г. по к. д. № 17/2002 г.; Решение № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г. и Решение № 9 от 2014 г. по к. д. № 3/2014 г.; Решение № 22 от 1998 г. по к. д. № 18/1998 г. и Решение № 6 от 2008 г. по к. д. № 5/2008 г.). При постановяване на тълкувателното решение по к. д. № 25/1995 г. Конституционният съд е изхождал от разбирането, че всеки закон за изменение и допълнение на закон е правен акт, който обективно съществува в правния мир самостоятелно, поради което е приел, че такъв закон може да бъде обект на самостоятелен контрол за конституционност неограничено във времето. В този смисъл в Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г. изрично е посочено, че закон за изменение или допълнение на закон не само подлежи на конституционен контрол, но установяването на противоконституционност на атакуваните текстове от такъв закон възстановява действието на разпоредбата, която е отменена или изменена. Това разбиране се поддържа в последвалата практика на Конституционния съд по допускане и разглеждане по същество на искания за установяване на противоконституционност на закони за изменение и допълнение на действащи закони (Решение № 8 от 1995 г. по к. д. № 12/1995 г.; Решение № 9 от 1995 г. по к. д. № 4/1995 г.; Решение № 20 от 1995 г. по к. д. № 24/1995 г.). В цитираната практика Конституционният съд обосновава как обявяването на противоконституционност на оспорен параграф от закон за изменение и допълнение, който е влязъл в сила, се отразява върху разпоредбата на закона, която този параграф е изменил или отменил. Обявяването на противоконституционност на параграфа би било обезсмислено, ако действащата разпоредба, която той е изменил, продължи да се прилага в същия вид. Конституционният съд възприема, че се възстановява действието на разпоредбата на закона в редакцията преди изменението или отмяната от влизането в сила на решението на Конституционния съд. При разглеждане на настоящото дело Конституционният съд държи сметка за развитието на правото и за формираните нови разбирания в практиката на съда, повлияни от еволютивното правно мислене. В последвалата след постановяване на Определение от 10.07.2008 г. по к. д. № 5/2008 г. практика на Конституционния съд разбирането на съда за естеството на закона за изменение и допълнение и за възможността той да бъде годен предмет на контрол за конституционосъобразност е променено. Конституционният съд приема, че всеки един закон за изменение и допълнение на друг закон обслужва действащия закон, има вторичен характер и след влизането си в сила престава да бъде самостоятелен, тъй като от този момент той става част от закона, който се изменя и допълва. Съдът приема, че от момента на обнародването на всеки закон за изменение и допълнение на друг закон до влизането му в сила той все още не е инкорпориран в действащия закон, поради което само през този период той може да бъде самостоятелен предмет на контрол за конституционосъобразност от съда. Според Конституционния съд един закон за изменение и допълнение без значение дали е оформен отделно, или в рамките на заключителните разпоредби на нов закон, с които се правят изменения и допълнения на друг закон, обслужва действащия закон и в този смисъл има вторичен характер. По това той се различава от закон, който за първи път дава правна уредба на определени обществени отношения, както и закон, който отменя друг закон и дава нова правна уредба на същите обществени отношения, които са били предмет на регулиране от отменения закон. Член 84, т. 1 от Конституцията разглежда изменението и допълнението на законите като самостоятелни и равностойни на приемането и отмяната им по своя ефект. Ето защо закон за изменение и допълнение на друг закон след влизането му в сила престава да бъде самостоятелен закон, тъй като от този момент той става част от корпуса на закона, който изменя и допълва. След влизането в сила на закона за изменение и допълнение на действащ закон предмет на искане за установяване на противоконституционност ще бъдат съответните изменени или допълнени текстове на действащия закон съгласно неговата номерация. Предмет на отделно искане за установяване на противоконституционност могат да бъдат и преходните и заключителните разпоредби на закон за изменение и допълнение на действащ закон, доколкото те запазват своето самостоятелно значение в рамките на корпуса на изменяния или допълвания закон. С оглед на гореизложеното, съгласно еволюиралата практика на съда, законът за изменение и допълнение на друг закон е годен самостоятелен предмет на контрол за конституционосъобразност от момента на обнародването до влизането му в сила. Ако в този период Конституционният съд обяви за противоконституционен закон за изменение и допълнение на действащ закон, по силата на Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г. би следвало да се възстанови действието на закона в редакцията му преди изменението или допълнението считано от момента на влизане в сила на решението на съда. Съдът подчертава, че при така очертаната хипотеза законът за изменение и допълнение на друг закон все още не е влязъл в сила, поради което действащите разпоредби на закона не са изменени/допълнени и въпросът за възстановяването не стои. Следователно правният ефект на Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г. е изчерпан. То е изгубило актуалност и е неприложимо при така очертаната еволюция в практиката на Конституционния съд относно същността на закона за изменение и допълнение и възможността да бъде годен предмет на конституционен контрол. Изложеното дава основание да се изостави разбирането за възстановителното действие на решенията, обявяващи за противоконституционен закон за изменение и допълнение. Съображенията за стабилност на тълкувателната практика нямат по-голяма тежест в сравнение с тези за гарантиране на върховенството на Конституцията по начин, който откликва подобаващо на промените в социалната реалност и правните разбирания на Конституционния съд. Съдът намира, че практиката му след постановяване на Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г. разширява обхвата на така даденото тълкуване, като приема, че възстановителното действие се проявява не само когато се атакува закон за изменение и допълнение, но и когато се атакува законова разпоредба в последна редакция. Това предполага Конституционният съд да обсъди дали в тези случаи възстановяването на предходната редакция на оспорената уредба е съвместимо с междувременно настъпилата еволюция в практиката на Конституционния съд относно смисъла и съдържанието на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Зад тълкуването, дадено с Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г., личи стремеж за съхраняване на правната сигурност (правова държава във формален смисъл). Конституционният съд приема, че обявяването за противоконституционен на закон създава възможност за поява на законова празнота, което застрашава правната сигурност. Според Решение № 22 от 1995 г. възстановителното действие на решението за противоконституционност съответства на разбирането за правова държава във формален смисъл, която не търпи правен вакуум. Понятието „правова държава“ е динамично и конституционният принцип, установен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, търпи еволюция и непрекъснато се обогатява с нови елементи и проявни форми. Днес в практиката на Конституционния съд се споделя разбирането за правовата държава, което включва както принципа на правната сигурност (формалния елемент), така и принципа на материалната справедливост (материалния елемент). В понятието „правова държава в материален смисъл“ се влага разбирането за държава на справедливостта, където самата конституционна организация на държавната власт е обвързана с основните права като висша ценност; тяхната реализация е смисъл и цел на нейното упражняване. Под „правова държава във формален смисъл“ се разбира държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно, недвусмислено и безпротиворечиво определено; функционират механизми и институции, които гарантират спазването на правните предписания (Решение № 1 от 2005 г. по к.д. № 8/2004 г.). Предвид така очертаната еволюция в практиката на Конституционния съд е възможно да възникне конфликт между възстановителното действие на решението за противоконституционност и други елементи на принципа на правовата държава. Предходната редакция на оспорената разпоредба може също да е противоконституционна и това да застрашава права и свободи на гражданите (правова държава в материален смисъл) или пък да не се вписва безпротиворечиво в действащата правна система (правова държава във формален смисъл). Самият принцип на правовата държава допуска такъв възможен конфликт и предвижда преодоляването му чрез метода на балансирана преценка. В рамките на контрола за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 Конституционният съд не разполага със средства да постигне баланс между възстановителното действие на решението за противоконституционност и другите елементи на принципа за правовата държава. Това е така, защото предмет на конституционен контрол са само действащи правни актове. Възстановително действие на решението на Конституционния съд спрямо предходната редакция на оспорената норма би могло да се прояви от момента на влизането му в сила. До този момент действа редакцията на нормата, която е обявена за противоконституционна. Ето защо Конституционният съд не може да се произнесе в същото производство и за конституционосъобразността на предходната редакция на нормата, чието действие все още не е възстановено. В компетентността на Народното събрание е, ако прецени, да преодолее правния вакуум, който може да възникне от решението на Конституционния съд за противоконституционност на закон, като държи сметка за баланса между отделните измерения на правовата държава. Това произтича пряко от върховенството на Конституцията и принципа на правовата държава, задължаващи управлението на държавата, а следователно всеки държавен орган, на първо място Народното събрание, да спазва Конституцията и законите в този посочен от Основния закон ред. По изложените по-горе съображения решението на Конституционния съд не произвежда възстановително действие и в хипотезата, при която за противоконституционен е обявен закон, отменящ действащ, без да дава нова правна уредба на същите обществени отношения, които са били предмет на регулиране от отменения закон. Такъв закон остава годен предмет на контрол за конституционосъобразност независимо от влизането му в сила, тъй като запазва самостоятелно значение. В заключение, решението на Конституционния съд, с което се обявява за противоконституционен закон, не произвежда възстановително действие. По горните съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ: Обявените за противоконституционни ненормативни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и укази на президента – са невалидни от приемането или издаването им. По отношение на заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, противоконституционният закон не се прилага. Народното събрание урежда правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен закон. Решението на Конституционния съд, с което закон, изменящ или отменящ действащ закон, се обявява за противоконституционен, няма възстановително действие. Решението е подписано с особено мнение по въпрос едно от съдиите Гроздан Илиев и Таня Райковска, по въпрос две от съдия Гроздан Илиев и по въпрос три от съдиите Георги Ангелов и Гроздан Илиев. Съдиите Георги Ангелов и Атанас Семов са изразили становище. Председател: Борис Велчев ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Гроздан Илиев и Таня Райковска по конституционно дело № 5/2019 г. и конституционно дело № 12/2019 г. С настоящото особено мнение изразяваме своите резерви относно допустимостта на искането по к. д. № 5/2019 г., изложени вече в определението по допустимост от 9.05.2019 г., и по отношение на тази част от решението, с която е даден отговор на следните въпроси: „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд, с които се обявява за противоконституционен закон с еднократно правно действие?“ и „Какви са правните последици от решенията на Конституционния съд в хипотезата, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт – решение на Народното събрание (НС) или указ на президента?“ Подписахме с особено мнение решението по посочените въпроси, тъй като не поддържаме приетото от мнозинството от съдиите и отразено в диспозитива на тълкувателното решение правно разрешение, а именно: Обявените за противоконституционни ненормативни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и укази на президента – са невалидни от приемането или издаването им. I. По допустимостта на искането, предмет на к. д. № 5/2019 г. Искането за тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, с което тричленен състав на ВКС, гражданска колегия, е сезирал Конституционния съд, е недопустимо поради отсъствие на легитимиран субект по чл. 150, ал. 1 от Конституцията. За да бъде Конституционният съд валидно сезиран, е необходимо искането до него да изхожда от органите и лицата, посочени в чл. 150 от Конституцията, и поставеният въпрос за разрешаване да е в неговите компетенции (чл. 149, ал. 1 от Конституцията). Това са особеностите на първата фаза в конституционния процес, която завършва с определение. Според досегашната, непротиворечива практика на Конституционния съд (КС, съдът), правомощието по чл. 150, ал. 1, във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията не може да се осъществи от състави на върховните съдилища, които решават конкретен съдебен спор. И точно в това им качество възможността за сезирането на съда е ограничена само до упражняване от състав на Върховния съд на едно-единствено правомощие – това по чл. 150, ал. 2 от Конституцията – за установяване противоконституционността на закон, по повод произнасяне по конкретен правен спор, предмет на конкретно съдебно дело. Правомощие да сезира Конституционния съд по чл. 150, ал. 1 от Конституцията имат пленумите на ВКС и ВАС, състоящи се от всички съдии и общите събрания на техните колегии, съгласно Тълкувателно решение № 3 от 5.04.2005 г. по к. д. № 2/2005 г. на КС. До настоящия момент не е било подлагано под съмнение това правно разрешение, определящо процесуалната легитимация на сезиращия субект – ВКС или ВАС, по общата хипотеза на чл. 150, ал. 1 от Конституцията, отчитайки и спецификата на законодателството, че пленумите и колегиите на върховните съдилища не осъществяват правораздавателна дейност, а че чрез исканията си до Конституционния съд упражняват свое властническо правомощие. В тълкувателното решение акцентът е поставен върху специфичните особености, свързани със сезиращия субект, като е очевидно, че обосноваването на процесуалната легитимация не е чрез използваната терминология, а чрез функциите, възложени от Конституцията на ВКС и ВАС (чл. 124 и 125), отчитайки и обстоятелството, че пленумът и колегията, макар и предметно специализирана част от съда, не правораздават, а упражняват върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите от всички съдилища. Хронологията, довела до образуване на настоящото дело обаче, е твърде необичайна и смущаваща. Необичайна, тъй като е в открито несъответствие с действащата уредба, изложена в предходния абзац, и смущаваща, защото противоречи на класически (неизменни) правила за управленска субординация и компетентност, основаващи се на знания и опит, съобразно които повече специалисти в дадена правна материя, с идентичен длъжностен статус, очевидно би следвало да знаят и могат повече, отколкото по-малък и силно ограничен брой от тях, относимо и към върховните съдилища. Първоначално състав (от трима съдии) на ГК на ВКС постановява определение за спиране на конкретно гражданско дело и за отправяне на искане до КС за тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията в открито съдебно заседание. Впоследствие въпросът е отнесен до колективния орган, единствено компетентен да иска задължително тълкуване – гражданска колегия на ВКС (по числен състав от над 50 съдии), която след обсъждане взема решение да не сезира Конституционния съд. Въпреки установената практика на КС и противно на взетото решение от пленума на ГК на ВКС съставът внася искането за задължително тълкуване и така конституционно дело № 5/2019 г. е образувано въпреки нелегитимността на сезиращия субект. В чл. 150 на Конституцията са уредени два възможни начина за сезиране на Конституционния съд от ВКС и ВАС. Първият е по ал. 1 в рамките на т. нар. абстрактен нормен контрол, където ВКС и ВАС са посочени наред с другите правоимащи субекти като равнопоставени. В рамките на чл. 150, ал. 1 от Конституцията ВКС и ВАС, както беше посочено, не правораздават, а упражняват властнически правомощия. Вторият е по ал. 2 на чл. 150 от Конституцията и в този случай сезирането е от състав на Върховния съд по конкретно дело, т. е. като правораздавателен орган. Поради тази особеност сезирането на КС по ал. 2 е ограничено само до упражняването на единственото, посочено от Конституцията, правомощие, свързано с оспорване противоконституционността на закон, за който съдът е приел, че е приложим във връзка с разглежданото от състава съдебно дело, но е недопустимо по отношение на абстрактното тълкуване. Като се разширява кръгът на субектите, имащи право да искат тълкуване на Конституцията, се заличават границите между ал. 1 и 2 на чл. 150 от Конституцията по отношение на легитимираните субекти – съответно между пленарните състави или колегиите на двете върховни съдилища, упражняващи единствено властнически правомощия, от една страна, и от друга – отделните състави на ВКС и ВАС, осъществяващи правораздавателна дейност. Подобно на всеки съд, така и Конституционният съд, макар и орган извън съдебната система, е длъжен да зачита собствените си решения (тяхното обвързващо консервативно действие), най-малкото поради това, че те са задължителни за всички и съставляват основен компонент на правната предвидимост и сигурност. Ако чрез допускането на разглежданото искане се цели „отваряне“ на КС (преодоляване на обвързващото консервативно действие чрез еволютивно преминаване към друга юриспруденция) с оглед разрешаване на повече правни случаи, то принципът за върховенството на правото изисква убедително обосноваване наложителността на промените, разширяващи кръга на субектите, имащи право да сезират КС, с искане за даване на задължително (абстрактно) тълкуване от състав на Върховния съд по конкретно съдебно дело или придържане съответно към изискването за предприемане на действия за промени в Конституцията, които да отговорят на настъпилите съществени обществени императиви за търсената промяна. Чрез постановеното, твърде кратко откъм мотиви определение по допустимостта, без отговор на повдигнатия в предходния абзац съществен въпрос за наложителност от изменение на съществуващата до този момент практика на КС, не се осигурява стабилност на конституционното правосъдие и като краен резултат се отразява негативно върху авторитета и въздействието на приеманите от съда актове. Възприемайки различен и необоснован подход и допускайки да се дава задължително абстрактно тълкуване на разпоредба от Конституцията по искане на състав на Върховния съд, и то по повод конкретен съдебен казус, Конституционният съд се превръща в позитивен конституционен законодател. Не без значение е и обстоятелството, че Конституционният съд в настоящата хипотеза следва да се произнесе по искане на конкретен съдебен състав за даване на абстрактно нормативно тълкуване на конституционна разпоредба, но вместо абстрактно тълкуване ще следва конкретно да прецени и даде правна характеристика на точно посочен закон, приложим по конкретното дело и подробно разглеждан в искането до съда. Или резултатът, който се цели с искането за даването на задължително тълкуване на посочената конституционна норма, не е абстрактното тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето, а определянето на правната природа, класифицирането на конкретен, приложим по конкретно дело закон – Закон за обявяване държавна собственост имотите на семействата на бившите царе Фердинанд и Борис и техните наследници (ЗОДС, обн., ДВ, бр. 305 от 31.12.1947 г.), и оттук да се отговори от съда на специфичния въпрос по делото за действието на конкретно Решение № 12 на КС по к. д. № 13/1998 г., с което е обявена противоконституционността на ЗОДС. Независимо че въпросът за допустимостта на конкретното искане е решен окончателно с постановеното определение по допустимостта на производството по к. д. № 5/2019 г., изложената по-горе аргументация се налага да бъде представена повторно, макар и най-общо, с оглед застъпеното в част от правните мнения по конституционното дело, и поддържаното от част от съдиите разбиране за необходимост от еволютивна промяна на юриспруденцията на съда с оглед адекватно отражение на настъпили съществени изменения в структурно определящи елементи на обществените отношения, подлежащи на конституционноправно регулиране. Възможността за отстояване на подобна теза никога не е била отричана и не се опровергава от детайлно изложените мотиви в особеното мнение по допустимостта на искането. Същественият въпрос обаче се свежда основно до това какви са границите на такова еволютивно развитие на юриспруденцията и възможно ли е то да води до сливане в една на две различни хипотези, уредени от конституционния законодател. Положителният отговор на така очертания проблем означава да се заличат границите на две отделно предвидени и уредени самостоятелни хипотези в Конституцията на Република България досежно сезиращите съда субекти и пределите на това сезиране. Така твърдяната от мнозинството необходимост от „еволютивно тълкуване“ прераства посредством възприемане на такъв подход – при очевидно противоречие с конституционния текст – в тълкуване contra legem, отричайки и предходното нормативно тълкуване на разпоредбата на чл. 150 от Конституцията, или най-малкото в тълкуване, което противоречи на постулата за рационалния законодател. Приравняването на двете хипотези, отричащо конституционно специфично уредените им експлицитно отлики, води на практика до своеобразно изменение на Основния закон чрез „изключване“ или „вливане“ на изрично предвидено конституционно правило с по-ограничен обем в друго с по-голям, а с това и в превръщането на КС в позитивен конституционен законодател – теза, единодушно отричана от конституционноправната теория. II. Съображенията ни по същество на решението са следните: Не споделяме даденото по визирания по-горе въпрос правно разрешение.
7. Относно предметния обхват на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията: Поставеният пред Конституционния съд въпрос цели чрез тълкуване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, основано на чл. 149, ал. 1, т. 1, да се посочи правното действие на решението на Конституционния съд, в хипотеза, когато с него се установи противоконституционност на закон с еднократно действие (заменено в диспозитива на настоящото решение със закон във формален смисъл), както и на ненормативен правен акт – решение на Народното събрание или указ на президента. Тълкуването на чл. 151, ал. 2, изр. трето за действието на решенията на Конституционния съд, което предлагаме в настоящото особено мнение, изхожда от смисловото тълкуване на конкретния конституционен текст, систематичното му и историческо тълкуване в контекста на общо уредената в глава Х на Конституцията роля и компетентност на Конституционния съд. Член 151 от Конституцията съдържа уредба на действието във времето на решенията на КС, разглеждани като правни актове на държавен орган. Изречение трето на чл. 151, ал. 2 от Конституцията посочва: „Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизането на решението в сила.“ При така изложената редакция Конституцията не провежда разлика в действието им занапред (ex nunc) на решенията на Конституционния съд с оглед вида на подлежащия на контрол акт – нормативен или ненормативен (индивидуален). Нещо повече, на конституционно ниво не съществува и разделение на актовете, подлежащи на конституционен контрол, на нормативни и ненормативни. Този класификационен критерий се провежда последователно едва на по-ниско законодателно ниво. Конституционният законодател ясно в тълкуваната разпоредба е вложил правила за поведение досежно правната сила и правното действие на решението на Конституционния съд, използвайки по отношение на различните актове, предмет на проверка за противоконституционност в конституционното производство, общото правно понятие „актът“ като подлежащ на преценка за конституционосъобразност. Безспорно, то е относимо към всички юридически актове на Народното събрание и на президента, без да прави разграничение за спецификите им – множество възможни класификации въз основа на различни изходни критерии, вкл. закон във формален смисъл или закон в материален смисъл, с еднократно или многократно действие и т. н., обусловени в крайна сметка от различието на техните юридически свойства, юридическа сила, действие и форма. Съдържанието на тази част от разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията кореспондира с правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Конституционният съд се произнася по искане за установяване противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента. Използвайки в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията, по отношение на обявения с решението на КС за противоконституционен правен акт, общото правно понятие „актът“, конституционният законодател в достатъчна степен на определеност е изразил своето разбиране (воля) за формиране на общо правило, относимо към всички горепосочени юридически актове на Народното събрание и на президента. В случай че учредителната власт е имала друго разбиране, е следвало да използва подходящата юридическа техника за отграничаване, държейки сметка за върховенството на Конституцията при изграждане и функциониране на правовата държава, като основен принцип и гарантирането му, когато се обявява противоконституционност на съответния акт от Конституционния съд. Ако приемем тезата на мнозинството съдии, че чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е единствено и само едно „правило“, „неабсолютно“, то основателно възниква въпросът – какъв е в крайна сметка характерът на установения в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията регламент, съпоставен с правилото на чл. 150, ал. 2 от Конституцията, разглеждано в т. 2 от решението. Развитието на поддържаната от мнозинството съдии по делото позиция във връзка с това води до извод за съществуването на две самостоятелни „правила“, „неабсолютни“, последователно подредени по номерация (чл. 150, съответно чл. 151), относно сходни хипотези, различаващи се единствено по субекта на сезирането на КС и особеностите на функционирането му (съдебен състав, който правораздава по конкретно дело – чл. 150, и пленум, осъществяващ властнически правомощия – чл. 151). Къде тогава се позиционира и какво е съдържанието на „общото“ правило, след като излиза, че Конституцията се е задоволила само да уреди две самостоятелни хипотези – на чл. 151, ал. 2, изр. трето и чл. 150, ал.
8. Отговор на този въпрос липсва и не случайно. Защото той задължително предполага извеждането най-напред на общото правило и едва след това отклоненията от него, което не е сторено. Противно на постулата за рационалния законодател е да се приеме, че учредителната власт при приемане на Конституцията от 1991 г. е уредила две отделни хипотези, но е пропуснала да предвиди общото правило. Ако следваме логиката на решението, то вероятно общото правило ще следва имплицитно да се изведе за в бъдеще по еволютивен тълкувателен път от съдържанието на принципа на правовата държава („богатата му битност“) и/или от принципа за гарантиране върховенството на Конституцията, като то би могло да бъде, защо не, и с правен ефект pro futurо, по автономната преценка на конкретния състав на КС. Ноторно е, че юридическите актове на НС са правни форми, чрез които се регулират различни по характер основни обществени отношения, за да се постигнат определени правни резултати. Правните актове на парламента са основна форма за волеизявление, за осъществяване на правомощията му. Въз основа на това дали съдържат правни норми, или не, юридическите актове според доктрината и практиката се обособяват в две групи – нормативни и ненормативни. Законодателната дейност като функция на законодателния орган е висша нормотворческа дейност и изключителен негов прерогатив, тя има за резултат създаването на основните нормативни актове – законите. Съдържанието на понятието закон е изключително богато, напр. законът е прието по съответните процедурни правила решение на парламентарното мнозинство, а и действащата Конституция разграничава различни видове закони – закони за годишния държавен бюджет (чл. 87, ал. 2 от Конституцията), или според глава IХ – закони за изменение и допълнение на Конституцията. От особено значение е възприетото в практиката на Конституционния съд разбиране, че законите биват нормосъздаващи, нормоотменящи и нормоизменящи. Накрая, ако се проследят предоставените по настоящото конституционно дело мнения на изтъкнатите правни специалисти (с изключение на един от тях), не може да не направи впечатление обстоятелството, че те приемат еднозначно съдържанието на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията както по отношение на относимостта му към всички актове, подлежащи на контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, така и по отношение действието ex nunc на решенията на КС. Отсъства прочит на Конституцията, допускащ разделяне на юридическите правни актове на нормативни и ненормативни, на формални и неформални закони, както и съобразно това деление, обосноваване на различно действие на решението на КС по отношение на темпоралния му ефект. Подобно игнориране на множеството експертни правни мнения по конкретното конституционно дело, разбира се без съответна аргументация защо е сторено това, е притеснително и поставя на дневен ред дали същите са в крайна сметка и необходими, след като могат директно да се пренебрегват. Приемаме, въз основа на изложеното по-горе, че правилото на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията е общо правило, колкото и имплицитно или донякъде експлицитно да се отрича това в решението.
9. Относно приравняването на закон с еднократно действие на закон във формален смисъл – на ненормативен акт: Определянето на даден закон като „закон във формален смисъл“ се съдържа в мотивите на Решение № 17 от 1995 г. по к. д. № 13/1995 г. Конституционният съд е определил юридическата характеристика на гласувания от НС бюджетен закон за 1995 г., както и на всеки ежегоден бюджетен закон, приемайки го като формален закон, защото не съдържа правни норми, които уреждат обществени отношения. Посочено е още, че бюджетните закони са управленски (административни) актове, които, без да променят своята юридическа характеристика, се издават в присъщата на актовете на Народното събрание форма (закон), по предвидената от законодателния орган процедура. В Тълкувателно решение № 14 от 1992 г. е посочено, че „изискването за равенство на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) логически изисква равенство пред всички нормативни актове, адресирани до тях – законови и подзаконови, а не само равенство пред закона в собствения му смисъл на акт на Народното събрание“. Използването на съществуващото в правната теория и практика традиционно деление на понятието „закон“ като „закон в материален смисъл“ и „закон във формален смисъл“, датирано от края на 19 век, не е най-сполучливият изходен критерий за обосноваване и определяне на различия в темпоралния ефект на решението на КС, с което се установява противоконституционност на такъв закон. Нещо повече, дори сезиращият орган – тричленен състав на ВКС, ГК, не се позовава на такава терминология, като визира единствено „закон с еднократно действие“, подход, невъзприет впоследствие в диспозитива от мнозинството съдии, при което „закон с еднократно действие“ е приравнен на закон във формален смисъл. Дори и да би могло да се възприеме, за доктринерски цели, такъв класификационен подход за деление на законите, то ЗОДС, според посоченото от състава на ВКС – закон с еднократно действие, изобщо не съответства на тази характеристика по критериите на т. 1 от решението като ненормативен акт (закон във формален смисъл). Обратно на твърдяното, той съдържа правила за поведение, макар и насочени към по-ограничена група лица, засяга придобити права, доколкото разпорежда „одържавяване“, което по своята същност представлява принудително и безвъзмездно отнемане на частна собственост. Наред с това предвижда и издаването на правилник въз основа на него, което е юридически недопустимо, ако се приеме, че този закон се изчерпва с характеристиките на декларация, т. е. на ненормативен акт (закон във формален смисъл). В контекста по-горе този закон по определение е нормосъздаващ, съобразно разбирането в практиката на КС, установяващ ново правно положение, променящ правото на собственост на определена група лица в полза на държавата, поради което и не попада и не може да попада в групата на законите във формален смисъл. Неприемливо е посоченото в мотивите на решението, че разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията не регламентира темпоралния ефект от решението на КС в хипотеза, когато се обявява за противоконституционен ненормативен правен акт, но това положение не следвало да се разглежда като пропуск (празнота), а като своеобразно проявление на „богатата битност“ на принципа на правовата държава. Намираме, че не сме в ситуация както на пропуск, така и на необходимост от еволютивно тълкуване, защото уредбата на тълкувания текст е обща, относима към всички актове, предмет на проверка за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Но дори и да би било възможно да се възприеме хипотеза на констатирана празнота, то тя не би могла да бъде запълвана чрез тълкуване, основано на „богатата битност“ на принципа на правовата държава от КС, вместо от конституционния законодател. Очевидно е, че проявлението на „богатата битност“ на принципа на правовата държава идва да попълни отсъстваща правна уредба, както и да се отрича в решението съществуването на пропуск в разглежданото отношение. Недопустимо е да се възприеме разбиране, че конституционният законодател към 1991 г. не е бил наясно с правните, юридически актове на Народното събрание и на президента, делението на нормативни и ненормативни юридически актове, което е част не само от правната теория, съществуващото законодателство, но и от практиката на държавните органи. Ако учредителната власт е имала предвид, че регламентира по отношение правния ефект от решението на КС при установена неконституционност само една от възможните хипотези досежно актовете, предмет на контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, би следвало редакцията на чл. 151 да подскаже това, но подобна индиция отсъства както в конституционния текст, така и в процеса на дебатите при изработването на Конституцията. Основавайки се на историческото тълкуване на конституционните разпоредби, съдът е длъжен да изследва действителната воля на техните първоначални създатели, защото такъв подход гарантира правната стабилност и върховенството на Основния закон, осигурява защита на основополагащи конституционни идеи и ценности. Ръководейки се от това изискване и въз основа на вече изложеното по-горе, не можем да се съгласим с извода за различния темпорален ефект на решение на КС според характера на юридическия акт на съответния орган – нормативен или ненормативен, нито ни убеждават аргументите, изложени в мотивите на решението. Съпоставяйки съдържанието на цитираните протоколи на Комисията по изработване на проект за Конституция (заседание от 25.06.1991 г.) и другите писмени документи от ВНС, както и мотивите и диспозитива на Тълкувателно решение № 22 от 1995 г., правно разрешение като предложеното в настоящото решение отсъства както като краен извод, така и като отделни конструкции и разсъждения. Обстойният прочит на протоколите на комисията на ВНС и най-вече на този от заседанието на цитираната дата навежда на извод, че когато се е обсъждал въпросът за правното действие на решенията на Конституционния съд и се е анализирала предлаганата редакция на чл. 151, ал. 2, изр. трето (макар и с друга номерация, но с непроменена до настоящия момент редакция), дебатът по въпросите относно правомощията на Конституционния съд и ефекта от обявената противоконституционност на отделен закон или на разпоредба от закон, или на другите актове, са се фокусирали най-вече до субектите, които могат да сезират КС; дали да се определи срок, или да се приеме безсрочност на предявяване на искане от различните субекти; какъв да е срокът за влизане в сила на решението на КС, като акцентът е бил поставен върху произтичащите събития за времето от постановяване на решението (обявяването му) до обнародването му в „Държавен вестник“ и влизането в сила на решението, и разрешението на възникналите факти и правни състояния именно в този кратък срок. Според изказванията на част от членовете на комисията по своя характер решението на КС по своята същност е много „близко до закон“, то „засяга правна норма“ и е „като правна норма“ и „би следвало да прилагаме същия режим както за закона“, поради което е надделяло становището за обнародване на решението на Конституционния съд в „Държавен вестник“ и влизането му в сила в тридневен срок от обнародването. От максимално подробно изложеното съдържание на тези документи не може да се направи извод за това, че волята на конституционния законодател, приемайки редакцията на разпоредбата на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията през 1991 г., може да съдържа и разбиране, че „под прилагане на акта, обявен за противоконституционен“ се разбира единствено „акт с нормативен характер“. Нито чрез анализ би се достигнало до убеждението, че конституционният законодател, отчитайки многообразието и богатото проявление на правото, е предоставил на преценката на Конституционния съд сам да определя, според характера и вида на оспорвания в конституционното производство правен акт, какво правно действие да придаде на своето решение, с което установява противоконституционността му, в случаите по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. Към момента на приемане на Конституцията от 1991 г. правната наука чрез своите представители във Великото народно събрание и комисиите е боравила с такива понятия, като – правни актове, юридически актове, нормативни и ненормативни актове, закони в материален и формален смисъл, актове на Народното събрание и пр., и ако е съществувало разбиране за поставянето им в различни класификации и режими, вкл. и относно правните последици при установената им противоконституционност, е следвало да има конкретна уредба за всеки подвид или изрично е следвало да се предостави на Конституционния съд с оглед гарантирането върховенството на Конституцията, самостоятелна преценка и обосноваване за всеки един случай на правния ефект от неговото решение, включително и посредством критерия нормативен/ненормативен акт на съответния държавен орган, което обаче не е направено. Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд се произнася по спорове за съответствие на законите и другите актове на НС, както и указите на президента в рамките на т. нар. абстрактен нормен контрол. Норменият контрол може да бъде упражняван както върху целия закон, така и върху отделни текстове, изрично ограничение в предмета на законите няма, а според променената от 1996 г. практика на КС (к. д. № 31/1995 г., к. д. № 28/1996 г., к. д. № 13/1998 г.) норменият контрол започна да се упражнява и върху заварените от Конституцията закони. Във визираната по-горе конституционна разпоредба е очертан и друг възможен предмет на абстрактен нормен контрол освен законите – и другите актове на НС, и актовете на президента. Конституционният съд до настоящия момент в своята практика (к. д. № 17/1991 г., к. д. № 22/1992 г. и др.) е приел буквалното съдържание на разпоредбата, включвайки и ненормативните правни актове (решения) на НС. В международен аспект не съществува унифицирана система относно видовете контрол за конституционност. Българският модел следва европейската система за концентриран контрол, прилагана в Испания, Франция, Италия, Германия. Според правния ефект на решенията нашата Конституция е възприела присъщото на концентрирания контрол действие на решенията на КС – спрямо всички (erga omnes), и действие на решението по време (ex nunc) – спиране прилагането на противоконституционния закон занапред, с ефект, подобен на унищожаемост, т. е. възникналите до влизането в сила на решението последици се запазват. До настоящия момент тези изходни позиции се съдържат неизменно в практиката на Конституционния съд и не са били поставяни под съмнение от правната доктрина, вкл. и в най-новото издание на „Конституционно право“, пето допълнено и преработено издание, София, „Сиела“, 2018 г., с автор проф. Е. Друмева, конституционен съдия с изтекъл мандат. Конституцията в чл. 151, ал. 2, изр. трето установява общо правило за действието на решенията на КС във времето при установена неконституционност, и то е за в бъдеще, т. е. „занапред“, и не допуска друго разрешение. Тя не прави разлика, както беше подчертано, в темпоралното действие на решенията на КС, с оглед вида на подлежащия на контрол акт – нормативен или индивидуален (ненормативни решения на НС, укази на президента, закони във формален смисъл). Конституцията в чл. 151, ал. 2 не прави и разграничение между закони с многократно, срочно или еднократно действие, формални закони, нито използва други критерии за определяне видовете закони, когато постановява, че ако са обявени за противоконституционни, те не се прилагат занапред. Това се отнася и за начина, по който се уреждат последиците от обявения противоконституционен акт, поради което нито чрез тълкуване, нито чрез прилагане в производството пред КС е допустимо да се прокарва подобна разлика, каквато самата Конституция не прави. В този смисъл е и практиката на КС до настоящия момент по редица конституционни дела. Например в Решение № 14 от 2013 г. по к. д. № 17/2013 г. е прието: „При наличието на ясния текст (подчертаното е от нас) на чл. 151, ал. 2 от Конституцията трудно може да се обоснове обратно действие на решението на Конституционния съд с аргумента, че то се налага предвид спецификата на правния спор. Да се поддържа обратно действие е юридически неприемливо, без да има изричен текст в Конституцията…“. Съществуването на диаметрално противоположни „люшкания“ в конституционната практика – от „ясен“ текст на чл. 151, ал. 2 от Конституцията (цитираното к. д. № 17/2013 г. по-горе) до нуждаещ се от конкретизиране и доразвитие текст – отново чл. 151, ал. 2, изр. трето (както е в определението по допускане на искането), при времева разлика по-малко от 7 години между двете различни разбирания – незначителен от историческа гледна точка период, но което е по-същественото – без изключително подробна аргументация за мотивите, налагащи възприемане на настъпилата промяна (коя е тя в крайна сметка в този кратък исторически отрязък), и при неизменност в редакцията на конституционния текст, не се отразява положително върху дейността на КС и отслабва убедителността и въздействието на постановените от него актове. 3.Относно възприетото в решението разбиране за предимството на принципа за правната сигурност при неконституционност на нормативни актове и обратно, принципа на справедливостта при противоконституционност на ненормативни актове: Не споделяме крайността на подобно разбиране поради следното: Най-напред, защото такова разграничение изобщо отсъства в разпоредбите на Конституцията и в този смисъл се явява необосновано – неподкрепено с данни от конституционния текст или с позоваване в практиката на КС. На второ място, защото КС не е овластен да търси баланс и разрешение в „помирението“ на двата принципа, тогава когато става въпрос за правното действие на неговите решения, което е изключителна прерогатива на конституционния законодател. В юриспруденцията на Конституционния съд понятието за правовата държава се проявява в два аспекта: формален – определени форми и процеси за прилагането на правните норми, и материален – съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.; Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г.). За решенията на КС по отношението на действието им по време в доктринерен аспект са възможни два подхода: ретроактивно (ex tunc, pro preterito) или – занапред (ex nunc, pro futuro). Налице е конкуренция между различни подходи при уреждане на въпроса за темпоралния ефект на решенията. Първият подход е по-скоро въплъщение на повелята за правна справедливост (правова държава в материален смисъл), докато вторият подход е доминиран от разбирането за правната сигурност като конституционно значима ценност, която изключва обратно действие (правова държава във формален смисъл). Като конструкция принципът на правовата държава допуска възможна конкуренция между отделните негови компоненти и по необходимост включва принципа на балансираната преценка на конкуриращи се принципи и основни права като елемент на своето съдържание (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.). Изключителна грижа на конституционния законодател, когато определя какъв да бъде ефектът от решенията на КС, е да помири (да заеме балансирана, а не изключваща позиция) относно постулата за правна сигурност и изискването за справедливост по най-щадящ за основните права на гражданите начин, без от това да следва, че тези функции могат да се делегират на Конституционния съд, който, ако все пак се заеме с тяхното разрешаване, би навлязъл в чужда сфера на компетентност. На трето място, защото надделяването на единия или другия принцип – на правната сигурност или на правната справедливост, не може просто и механично да се свързва с вида акт – нормативен или не, или с количествения критерий на броя засегнати лица (променлив с обратен знак в хода на годините – например първоначално одържавяването визира група лица, но впоследствие с годините последиците от одържавяването се разпростират върху огромен брой други лица, или различни по характер правни сделки). Сложността на определени обществени отношения не търпи решаване чрез опростени механични решения, а изисква нюансиран и внимателен подход към всичките им възможни проявления, усложнения във времето, особено ако от настъпването им е изминал изключително дълъг период от време (повече от 70 години), както е в настоящия случай – ЗОДС, и при действието на няколко различни конституции.
10. Относно прието в решението разбиране, че чрез своите актове КС упражнява власт, за да осигури върховенството на Конституцията, че темпоралният ефект от решението на КС следва да се проявява по начин, който осигурява ефективен и резултатен контрол за конституционност (стр. 18 от мотивите), а това би било невъзможно, ако се допусне решението на КС, относимо към ненормативните актове, да има единствено значение на декларация без правни последици: Вярно е, че в рамките на правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2 върховенството на Конституцията се брани посредством правните последици от решенията, обявяващи за противоконституционни актовете, предмет на контрол за конституционност. Но заключението, че темпоралният ефект от решенията на КС трябва да се проявява по начин, който осигурява ефективен и резултатен контрол за конституционност (стр. 18), е вярно само дотолкова, доколкото самата учредителна власт е счела за необходимо да претвори това разбиране в отделните разпоредби на Конституцията. Ако за държава, която се определя като демократична и правова, конституционният законодател по един от значимите въпроси – този за правния ефект на решенията на КС, създавайки за първи път Конституционен съд, е допуснал известен „пропуск или празнота“ и не е обхванал възможните правни разрешения, за да се гарантира върховенството на Конституцията, то следва да се приеме, че запълването би могло да се случи не чрез абстрактно тълкуване на ясен конституционен текст, а чрез изменение и допълнение на Конституцията в съответния смисъл след обществен дебат и зачитане мнението на правната общност. Социално значимата ценност – върховенството на Конституцията, не може да се постига чрез всякакви средства, а простото позоваване на такава ценност и необходимостта от постигането й не придават автоматично качеството легитимност на използваните средства съгласно известната максима „целта оправдава средствата“, защото самите средства следва да са съответни на принципа на правовата държава, т. е. на разпоредбите на Конституцията. Не намираме, че възприетото разширително тълкуване е легитимно средство, защото само по себе си то съставлява, противоречащо на установения правен ред, дописване на Конституцията. Не споделяме разбирането на мнозинството, че върховенството на Конституцията не може да се гарантира, ако се допусне решенията на КС в някои случаи да имат единствено „характера на декларации без правни последици, правещи ефективно върховенството на Основния закон“ (стр. 13). Подобна категоричност, изключваща нюанси с оглед многообразието и деликатността на част от регулираните обществени отношения, е неубедителна, а в практически аспект и неработеща предвид крайността си. Наистина ефективният контрол в посоченото направление е неизменно изискване към контрола за конституционосъобразност още от възникването му, но такъв императив, определян до степен на съвършенство в проявлението му, не може да се извежда на преден план едва сега във връзка с образуваното конкретно конституционно дело. Преценката в крайна сметка за това, ефективен и резултатен ли е контролът за конституционност, не е разписана като правомощие на самия Конституционен съд, а се явява въпрос преди всичко на уредба в Основния закон, както и на последваща нормативна регламентация. Опитът да се обоснове някаква „свръхсила“ на решенията на КС посредством ново радикално, различаващо се от досегашното разбиране за тяхното действие, защото съществували опасения, че в противен случай решенията на КС биха били недостатъчно ефективни, съставлява излишна и правно неоправдана максималистична забежка. Проблемът с ефективността на правните актове не бива и не следва да се преекспонира, в това число идеализира, особено по отношение на решенията на КС, който не е част от съдебната система. Тежестта на актовете на КС е въпрос предимно на авторитет, а не толкова и само на власт. Във връзка с това е показателно, че правните уредби на наднационални юрисдикции с признат световен авторитет познават фигурата на т. нар. „ограничено“ по обхват въздействие на постановяваните актове, при което самото констатиране на нарушението е достатъчно, за да се приеме, че функциите и целите на осъществената правораздавателна дейност са постигнати в максимална степен и достатъчно ефективно, без да е необходимо да се присъждат обезщетения или предприемат други допълнителни мерки срещу държавата. Не споделяме и аргументацията на стр. 17 по повод контрола за конституционност върху ненормативни правни актове в смисъл, че пред конституционния законодател не стояла дилемата за избор между ex tunc (правова държава в материален смисъл) или eх nunc (правова държава във формален смисъл) за ефекта на решението на КС за противоконституционност, тъй като върховенството на Конституцията в случай на „нарушаването й от ненормативен правен акт може да се гарантира ефективно, единствено ако обявеният за противоконституционен акт е невалиден от момента на приемането му“. Резерви поражда и застъпената в решението позиция, че в тази хипотеза, според мнозинството съдии, не била налице конкуренция между двата компонента на принципа на правовата държава, която да налага разрешаването й чрез изричен конституционен текст, посветен на темпоралния ефект от решенията на КС за противоконституционност, а обратното разбиране водело до извод, че в тези случаи решенията на КС са лишени от правни последици в съответствие с целта – да бъде гарантирано върховенството на Конституцията. Достатъчно е в тази връзка да се посочи, че при позоваване на чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията в смисъла, отразен в Конституцията, като обща норма, вкл. и по отношение на ненормативните актове, то за субекта, издал противоконституционния акт, съществува задължение да се съобрази с решението на съда и да предприеме действия за преустановяване на нарушенията, довели до противоконституционност. Или върховенството на Конституцията в крайна сметка се оказва защитено. В тази част разбирането на мнозинството не държи сметка за това, че Основният закон възлага на КС да установява противоконституционността на законите и да я обявява (чл. 149, ал. 1, т. 2 и чл. 151, ал. 1, изр. трето от Конституцията). „Установяване“ на противоконституционността на закон означава, че законът противоречи на Конституцията. „Обявяването“ на противоконституционността на закона означава, че КС прави публично достояние и прогласява това свое властническо заключение. Следователно, макар решението на КС да има установителен диспозитив, неговото правно действие е винаги правопроменящо и пораждащо задължение за органа, издал противоконституционния акт, да уреди правните последици, възникнали от този акт (чл. 22, ал. 4 от ЗКС). Не възприемаме и извода, че в хипотезата на противоконституционност на ненормативен правен акт правната сигурност не била застрашена, тъй като решението на съда има действие само по отношение на преките последици на обявения за противоконституционен ненормативен акт и не засяга останалите правни последици, настъпили след приемането му, които произтичат от други закони. За да е застрашена правната сигурност обаче, е достатъчно решението на КС да „събори“ първоосновата на проявилите се фактически и правни отношения, за да се приеме, че е налице вече настъпила, последваща решението, „заплаха, за правната сигурност“, тъй като е налице нововъзникнало по-късно във времето основание за успешно атакуване редовността на непреките последици. Разбирането, че обявената ex tunc противоконституционност на ненормативен акт би могла да постави редица въпроси, чието разрешаване е от компетентността на органа, постановил акта, и че до уреждането им, при наличие на вече възникнал правен спор, тези въпроси се решават от съдилищата съобразно Конституцията, принципите и правилата на съответното отраслово право, е фрагментарно. В действителност то не съдържа нищо по-различно от разрешението в чл. 22 от Закона за Конституционен съд (ЗКС), нито пък дава отговор какво се разбира под „преки последици“ на обявения за противоконституционен ненормативен акт, а и не държи сметка за предвидения срок в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 94, ал. 4) за предприемане на стъпки за уреждане на последиците от противоконституционността, който все пак трябва да се съобрази от съдилищата.
11. Относно решенията на КС и настоящото решение: Решението на КС има правна сила, изразяваща се в неговата задължителност. Според доктрината тази правна сила има двояко проявление – тя има формална страна, т. е. обвързва всички държавни органи, физически и юридически лица от момента на влизането на решението в сила (конституционната разпоредба съдържа изискване за обнародване, поставя срок за обнародване в „Държавен вестник“ и срок за влизане в сила – чл. 151, ал. 2, изр. първо и второ). Другото проявление – материалната правна сила настъпва след формалната и я предпоставя, като се изразява в обвързващата сила на решението на КС, и то за в бъдеще (чл. 151, ал. 2, изр. трето). Спецификата на материалната правна сила на решението на КС се отличава от тази на традиционните съдебни решения. След като контролът, който КС упражнява върху правните актове, е по своето естество „нормен контрол“, съдът се е произнесъл положително още в началото на практиката си, че и ненормативните правни актове подлежат на такъв контрол, възприемайки буквално съдържанието на чл. 149, ал. 1, т. 2 и без да стеснява съдържанието му. Например, по повод искане за установяване противоконституционност на решение на НС, Конституционният съд в Решение № 14 от 2013 г. е приел: „Конституцията установява в чл. 151, ал. 2 общо правило и не допуска друго разрешение, макар и под формата на изключение, с оглед характера на правомощията, по повод на които съответните решения са постановени, или по други съображения“. Сходно е разбирането и в Решение № 2 от 1992 г., Решение № 2 от 1995 г., Решение № 4 от 1995 г. и Решение № 2 от 2018 г., като в последното във връзка с искане за установяване противоконституционност на решение на Народното събрание Конституционният съд е заключил: „… Затова настоящото решение, освен че поначало не може да има ретроактивно действие, не решава и въпроса…“. Намираме, че следва да се подхожда с респект и отговорност към правните понятия и особено към фундаменталните правни категории. Понастоящем предмет на тълкуване е разпоредба, която очертава не само правната сила на решенията на КС и правното им действие, т. е. правните последици от решението, които са различни – от установителни до конститутивни, но и очертава кръга на възможното въздействие на Конституционния съд върху съответния акт чрез неговото решение. Ако погледнем на квалифицирането на част от актовете като ненормативни, то безспорно по своето естество решението на съда, с което той се произнася по оспорване на ненормативен акт, се отнася до време, предшестващо влизането в сила на това решение. Конституционният законодател едва ли е целял да направи решенията на КС толкова „слаби“ и да допусне различни индивидуални противоконституционни актове да са в състояние да произвеждат действие въпреки решението на КС. Приемаме, че отговорът се крие в анализа на връзката между конституционните принципи за правовата държава, за върховенството и непосредственото действие на Конституцията и уредбата на правомощията на КС, както и на действието на ненормативните актове, подлежащи на конституционен контрол. Преценявайки отликите в действието на ненормативните правни актове и последиците им, в по-голямата си част решенията на КС безспорно имат установителен ефект. Вярно е, че житейската логика, поддържаща доверието на гражданите в правосъдието, в широк смисъл е, че нарушението не само следва да се констатира, но и да се отстранят неговите противоправни последици. Но за разлика от класическите правораздавателни решения на съдилищата следва да се отчитат и особеностите на решенията на КС, които по волята на конституционния законодател действат само занапред и не могат да пререшат пряко спорния случай. Затова и в чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционен съд изрично се подчертава, че това трябва да направи органът, издал противоконституционния акт. От особено значение е и фактът, че Законът за Конституционен съд и разпоредбата на чл. 22 от него, както и Конституцията, са приети от законодателя в един и същи времеви период, от което логически следва извод за това, че вложените в тях идеи съставляват проекция на едно и също разбиране за ефекта на решенията на КС. Или в конкретния случай решението на Конституционния съд не може да се разглежда само като декларация, след като установява противоконституционност на акт на държавен орган, но прякото отстраняване на последиците е възложено на самия орган, т. е. става дума за правомощие на органа, което той трябва да упражни, съобразявайки се с решението на КС, а не е в компетенциите на съда. Контролът за конституционност няма правосъден характер. При осъществяване на правосъдна дейност се проявява елементът „изпълнение на закона“, а това липсва при контрола за конституционност. Предназначението на контрола е да установи дали една законова норма е съгласувана с Конституцията. Решението на КС не притежава характеристиките на съдебно решение в класическия му вид, нито има изпълнителна сила, то не може да бъде изпълнено по принудителен ред, нито може да замести свободната преценка на съответния орган във връзка с уреждане на произтичащите от или свързаните с противоконституционния акт правни последици с оглед тяхната валидност. Въпросите, които се поставят, са свързани и с обхвата и възможностите на Конституционния съд за тълкуване на посочения конституционен текст, което не би следвало да излиза извън общата рамка на Конституцията и да води до превръщане на този съд в позитивен конституционен законодател. Подобно поведение би било в разрез с идеята за предвидимост в правния ред и в крайна сметка с принципа на правовата държава. Особено в хипотеза, даваща друго, радикално и обратно на изложеното в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията правно разрешение – за действие ex tunc на решението, въз основа на разграничения според характера на акта, предмет на проверка за противоконституционност, отсъстващи в тълкуваната разпоредба. Става въпрос за конституционна норма, предписваща в чл. 151, ал. 2, изр. трето общо правило за правно действие на решенията на КС занапред, прилагана до настоящия момент без колебание по отношение на всички юридически актове – закони, актове на парламента и актове на президента. Единственото изключение от този принцип е посочено в чл. 150, ал. 2 от Конституцията. В конституционния текст не могат да бъдат открити индиции за извод, че на Конституционния съд са възложени функции, които му позволяват да проявява положителна нормосъздаваща воля. Излагането на аргументи, почерпени от практиката на други европейски конституционни съдилища, са неприемливи, тъй като за разлика от съществуващата чужда конституционна уредба българската Конституция в чл. 151, нито в друг текст не съдържа изрична обща компетентност на Конституционния съд да преценява кой закон, респ. коя разпоредба или акт на Народното събрание или президента, обявени с решението му за противоконституционни, от кой момент не следва да се прилагат, т. е. губят правния си ефект. За българския Конституционен съд отсъства конституционно предвидена дискреция сам да преценява и определя ефекта на своите решения в резултат на установената противоконституционност и оттук и на правното им действие. Българският модел на конституционен контрол ограничава последиците на решенията на Конституционния съд в горепосочените рамки и не включва сред тях проявленията на положителна законодателна воля. Защото е необходимо най-напред самата Конституция изрично да предостави разглежданата компетентност на Конституционния съд, а това не е сторено. Възможността за произнасяне от Конституционния съд по искания за абстрактно нормативно тълкуване на конституционни разпоредби, т. е. да определя смисъла и обема на установените с тях правни норми, го доближава в общи линии до ролята на позитивен конституционен законодател, но той няма конституционното основание (не е пригоден) да законодателства. Намираме, че отговор на поставения въпрос по настоящото дело не може да бъде даден по начин, различен от този в Тълкувателно решение № 22 от 1995 г., досежно темпоралния ефект на решението на КС. Ако е налице обществена необходимост за въвеждане на друго, различно от изложеното в чл. 151, ал. 2 , изр. трето от Основния закон, това би могло да се постигне след обществен дебат и промени в Конституцията. Тежестта на актовете на Конституционния съд, както беше посочено по-горе, е въпрос по-скоро на авторитет, а не само на власт, без да се пренебрегва степента на обществено и институционално съгласие. Ролята на Конституционния съд не е да променя или подобрява законодателството пряко, нито да измества законодателя, а да контролира за съответствие на законодателния процес с Конституцията. Затова, когато констатира нарушение на Конституцията, съдът блокира прилагането на акта, като неприлагането на противоконституционните норми не заличава автоматично валидността на настъпилите по време на тяхното действие правни последици. Ето защо, чл. 22, ал. 4 от ЗКС предвижда тези последици да се уреждат от органа, издал противоконституционния акт, като по такъв начин се зачитат принципите за разделение на властите и за правната сигурност. Както към момента на приемането на Конституцията през 1991 г., така и към настоящия момент, съдържанието и общите характеристики на правните актове, приемани от посочените държавни органи, не са претърпели радикални изменения. Познати в детайли, както към 1991 г., така и към настоящия момент, са основните различни по темпорален обхват видове действия – ex nunc, ex tunc, pro futuro, както и разграничението на юридическите актове на нормативни и ненормативни. Ако учредителната власт е считала, че Конституционният съд, като нов, непознат за държавата орган, би могъл по своя преценка да придава различен от предвидения от него в чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията темпорален ефект (сила) на решенията, с които се установява неконституционност, е следвало изрично да му предостави такава възможност, което обаче не е сторила. Тъй като единствено Конституционният съд е призван да тълкува Конституцията, да се произнася с решения за установената противоконституционност, неговите решения имат действие занапред, но не защото положението на противоконституционност е възникнало от този момент, а защото Конституционният съд чрез своето решение го е признал, за да се отстрани един порок, едно нетърпимо от конституционна гледна точка положение. Неприлагането на закона е последица от неговото обявяване за противоконституционен от Конституционния съд (чл. 151, ал. 2, изр. трето), то е последица от юридическата преценка за несъответствието на закон с Конституцията. Практиката на КС изхожда и от разбирането за необходимостта от стабилност на регулиращата сила на закона, защото стабилитетът на законите е условие за ред и правна сигурност. Затова презумпцията за валидност, която съпровожда актовете, издадени от компетентните държавни органи, важи с особена сила за законите. Тази презумпция би могло да бъде оборена само с решение на Конституционния съд, обявяващо оспорван пред него закон за противоконституционен. Липсва убеденост, че поддържаното от мнозинството разрешение отчита факта, че за едно и също нарушение на Конституцията, в зависимост от това дали се атакува закон във формален смисъл, или закон в материален смисъл, или акт на Народното събрание, или акт на президента, правният ефект на решенията на КС въз основа единствено на настоящото тълкувателно решение ще бъде различен – от ex nunc, до невалидност към момента на приемане на акта, която се приравнява на начална недействителност. Подобно положение би съставлявало подмяна, респ. дописване на волята на конституционния законодател. Не приемаме извода, че при установена противоконституционност на ненормативни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и актове на президента, правният ефект на решението на Конституционния съд се изразява в невалидност от момента на приемането (издаването) им. Според правната наука и юридическата практика понастоящем трудно може да се твърди, че съществува теоретична конструкция, която по цялостен и безпротиворечив начин да представя въпроса за валидността (юридическата сила) в правото. Защото преценката дали правен акт, който е несправедлив, може да бъде юридически валиден, занимава доктрината от векове и отговорът за това дали моралността (справедливостта) на съдържанието на юридическия акт може да бъде условие за валидност в правото, има множество различни разрешения, свързани най-вече с конфликта между правната сигурност и справедливостта. Тъкмо поради това използваният нееднократно в мотивите и диспозитива на решението термин „невалидност“ поражда основателни резерви поради нееднозначността му.
12. Защо считаме, че към тълкувателната дейност на Конституционния съд поначало следва да се подхожда внимателно и отговорно: Даването на задължително абстрактно тълкуване на конституционен текст поставя Конституционния съд на Република България твърде близко до конституционния законодател и вероятно тъкмо поради това към него (тълкуването) в теоретичен план се подхожда твърде предпазливо. Конституционното правосъдие на Германия, Австрия, Испания и др. не установява такова самостоятелно правомощие. Последното, предвид изложеното по-горе, съставлява по-скоро изключение и към него се прибягва резервирано, защото крие опасност от допълване и дописване на Конституцията. Това в още по-голяма степен се отнася до въпроса за абстрактното тълкуване на текст от Конституцията, съдържащ обща уредба относно действието на решението на Конституционния съд, без да се държи сметка за вложеното от учредителната власт съдържание. Затова приемаме, че в конкретния