Решение № 9 от 2 юли 2021 г. по конституционно дело № 9 от 2021 г.

Държавен вестник Конституционен съд брой: 58, от дата 13.7.2021 г. Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД стр.2 Решение № 9 от 2 юли 2021 г. по конституционно дело № 9 от 2021 г. РЕШЕНИЕ № 9 от 2 юли 2021 г. по конституционно дело № 9 от 2021 г. Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана КарагьозоваФинкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретарпротоколиста Милена Петрова разгледа в закрито заседание на 2 юли 2021 г. конституционно дело № 9/2021 г., докладвано от съдия Филип Димитров. Производството е на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо във връзка с чл. 150, ал. 1 от Конституцията на Република България (Конституцията). Конституционното дело е образувано на 7.05.2021 г. по искане на 66 народни представители от 45ото Народно събрание на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7, чл. 212, ал. 5 във връзка с чл. 206, ал. 1 във връзка с ал. 3 и във връзка с чл. 208, ал. 1; чл. 206, ал. 1 и 3 и чл. 208, ал. 1 във връзката им с чл. 271; чл. 209, ал. 3, изречение второ спрямо изречение първо; чл. 213а, ал. 4 по отношение на числото „20“; чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г.; последно изм. и доп., бр. 36 от 1.05.2021 г.) (ИК), както и на разпоредбите на § 63 и 64 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 36 от 1.05.2021 г.) (ПЗРЗИДИК). С Определение № 3 от 20.05.2021 г. по к.д. № 9/2021 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане по същество искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на: чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7, чл. 212, ал. 5, чл. 206, ал. 1 и 3, чл. 208, ал. 1, чл. 209, ал. 3, изречение второ, чл. 213а, ал. 4 по отношение на числото „20“, чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 ИК (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г.; последно изм. и доп., бр. 36 от 1.05.2021 г.), както и на разпоредбите на § 63 и 64 ПЗРЗИДИК (обн., ДВ, бр. 36 от 1.05.2021 г.), и е отклонил искането в останалата част като недопустимо. Със същото определение и на основание чл. 20а, ал. 1 и 3 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) са конституирани заинтересувани институции и са поканени да дадат писмени мнения по предмета на делото изтъкнати специалисти от науката и практиката. По делото са постъпили правни мнения от: проф. д.ю.н. Вихър Кискинов, проф. др Георги Димитров и Румен Ненков. Експертни мнения са представили: проф. др Михаил Константинов и проф. др Олга Георгиева. Според проф. Вихър Кискинов действащата уредба на машинното гласуване е несистематична, непълна и не предоставя достатъчно законови гаранции за произвеждане на парламентарни избори при спазване принципите на избирателното право, прогласени в Конституцията. Проф. Георги Димитров излага аргументи за неоснователност на искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на: чл. 212, ал. 5, чл. 206, ал. 1 и 3, чл. 208, ал. 1, чл. 209, ал. 3, изречение второ, чл. 213а, ал. 4 по отношение на числото „20“, чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 ИК. Румен Ненков намира искането за неоснователно по отношение на разпоредбите на чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2 и чл. 61, ал. 7 ИК и на § 63 ПЗРЗИДИК и за основателно по отношение на разпоредбите на чл. 208, ал. 1 в частта „в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269“, чл. 212, ал. 1, чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 ИК и на § 64 ПЗРЗИДИК. Според проф. Михаил Константинов разпоредбите, регламентиращи машинното гласуване, противоречат на чл. 10 от Конституцията и на принципите на прозрачност и достъпност на изборния процес. Проф. Олга Георгиева изразява становище за неоснователност на доводите на вносителите на искането по отношение на разпоредбите, уреждащи машинното гласуване. Конституираните заинтересувани институции и останалите поканени специалисти от науката и практиката не са представили писмени становища и правни мнения по делото. Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото правни и експертни мнения и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното: Оспорените законови разпоредби следва да бъдат разгледани в три групи според техния предмет: – Относно гласуването с бюлетина за машинно гласуване и изключенията от него (чл. 206, ал. 1 и 3, чл. 208, ал. 1, чл. 209, ал. 3, изречение второ, чл. 212, ал. 5, чл. 213а, ал. 4 в частта: „20“, чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 ИК); – Относно прекратяването на мандата на членовете на Централната избирателна комисия (ЦИК) и правилата относно конституиране на нова ЦИК (чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7 ИК и § 63 ПЗРЗИДИК); – Относно § 64 ПЗРЗИДИК.

1. Относно гласуването с бюлетина за машинно гласуване и изключенията от него. Вносителите излагат съображения, че оспорените разпоредби от тази група противоречат на принципите на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване (чл. 10 на Конституцията). Разпоредбите на чл. 212, ал. 5, чл. 206, ал. 1 и 3 и чл. 208, ал. 1 ИК са оспорени с твърдение за противоречие с принципа на равно избирателно право (чл. 10 от Конституцията), който според вносителите означава „еднакво за всички“ и никакви съображения от технически, финансов или организационен характер не могат да оправдаят решението на законодателя да създава неравнопоставеност между гражданите (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и да отнемат свободата на избор на всеки избирател с какъв вид бюлетина да упражни своя вот. Съгласно чл. 206, ал. 1 ИК „в избирателната секция избирателят гласува с бюлетина за машинно гласуване, освен в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269“. Според първото изключение (чл. 212, ал. 5 ИК) „машинно гласуване не се произвежда в избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели, при гласуване с подвижна избирателна кутия, в избирателни секции в лечебни заведения, домове за стари хора и други специализирани институции за предоставяне на социални услуги, в избирателни секции на плавателни съдове под българско знаме, както и в избирателни секции извън страната, за образуването на които са подадени помалко от 300 заявления по чл. 16, ал. 1 или в които на последните избори са гласували помалко от 300 избиратели“, а според второто изключение (чл. 269 ИК) „в случаите, когато поради възникнали непреодолими външни обстоятелства машинното гласуване се окаже невъзможно, секционната избирателна комисия уведомява незабавно районната избирателна комисия и Централната избирателна комисия. Гласуването продължава с хартиени бюлетини. Гласовете от техническото устройство за гласуване се отчитат, като се преброяват контролните разписки по чл. 268, ал. 5.“ Съгласно чл. 206, ал. 3 ИК „избирател, който гласува с бюлетина за машинно гласуване, не може да гласува с хартиена бюлетина“. Съгласно чл. 208, ал. 1 ИК „в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269 гласуването се извършва с общи хартиени бюлетини по образец, утвърден от Централната избирателна комисия“. Действащата българска Конституция, като следва постиженията на съвременния демократичен конституционализъм, прокламира принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване (чл. 10 от Конституцията). Основният закон не урежда вида на изборната система (Решение № 8 от 1993 г. по к.д. № 5/1993 г.), реда и условията за упражняване на избирателното право, както и условията, организацията и реда за произвеждане на изборите в Република България – „дейност, която представлява администриране и организация на изборния процес с цел да се осигури свободно и безпрепятствено във всяко отношение упражняване на избирателното право на всеки гражданин и не допуска създаване на ограничения (извън установените на конституционно ниво) за неговото упражняване.“ (Решение № 3 от 2017 г. по к.д. № 11/2016 г.). Разпоредбата на чл. 42, ал. 2 изрично възлага на законодателя да определи със закон организацията и реда за произвеждане на избори. Разпоредбата на чл. 10 от Основния закон закрепва принципи, които трябва да бъдат следвани при законодателната уредба на очертания на конституционно равнище кръг обществени отношения. Принципите, заложени в чл. 10, се въплъщават в подробната уредба, възложена на законодателния орган с чл. 42, ал. 2 (Решение № 12 от 2011 г. по к.д. № 11/2011 г., Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). С това конституционният законодател се вмества в установеното за съвременния конституционализъм положение, че основните начала на изборния процес трябва да се регламентират в Конституцията, а условията, организацията и редът за произвеждане на изборите – в закони и други актове. Основният закон предоставя преценката за подходящата система на гласоподаване на дискрецията на законодателя, чиято правна уредба следва да е съобразена с принципите, установени в чл.
2. Конституционният съд е последователен в своята практика относно същностните характеристики на избирателното право. В обобщен вид те са изведени в мотивите на Решение № 3 от 23.02.2017 г. по к.д. № 11/2016 г., в които се посочва, че: „според действащата конституционна уредба избирателното право на гражданите се характеризира като политическо по съдържание, основно субективно право, което пряко произтича от народния суверенитет. То се явява основно средство за реализиране на демократичното управление – чрез неговото упражняване се конституират найважните структури на държавната власт и се осъществява политически контрол над тяхната дейност. Принципите, въз основа на които се формира това основно право, са установени в чл. 10 от Конституцията – всеобщо, равно и пряко избирателно право при тайно гласуване.“ Избирателното право е „общо“. Като постижение на модерния конституционализъм избирателното право е „всеобщо“ – негов носител е всеки гражданин на държавата, независимо от пол, раса, език, имущество, професия, обществено положение, образование, религия или политически убеждения. Този принцип не се накърнява от възприетите в демократичните държави изисквания за упражняването на избирателното право – достигане на определена възраст, гражданство, местоживеене, правоспособност и дееспособност. Всеобщото избирателно право е предпоставка за равното избирателно право: всички граждани, отговарящи на определени изисквания, притежават избирателни права. Оспорените разпоредби на ИК не накърняват този принцип. Избирателното право е „равно“. Всеки избирател има право на един глас, равен по тежест на гласа на всеки друг избирател в конкретния изборен процес (съгласно максимата „Един човек – един глас – една тежест!“). Конституционният съд поддържа в своята практика, че „равенството в избирателното право е един от съществените елементи на конституционния принцип, че цялата държавна власт, която произтича от народа, се осъществява от него чрез органите, предвидени в Конституцията (чл. 1, ал. 1). Равенството в избирателното право изисква всеки избирател да има равни права при упражняване правото си на избор“ (Решение № 1 от 2009 г. по к.д. № 5/2009 г.). Ето защо не могат да бъдат споделени твърденията на вносителите, че обстоятелството, че избирателите ще гласуват по различен начин – в част от секциите с хартиена бюлетина, а в друга част с бюлетина за машинно гласуване – е основание за противоконституционност на разпоредбите на чл. 212, ал. 5, чл. 206, ал. 1 и 3 и чл. 208, ал. 1 ИК. Съгласно чл. 3, ал. 2 ИК „всеки избирател има право на един глас“, чл. 206, ал. 2 ИК изрично предвижда, че „гласуването с бюлетина за машинно гласуване е равностойно на гласуването с хартиена бюлетина“, а чл. 206, ал. 3 ИК определя, че „избирател, който гласува с бюлетина за машинно гласуване, не може да гласува с хартиена бюлетина“. Доколкото законът не предвижда различна тежест на гласовете, подадени от избирателите чрез хартиена бюлетина, и гласовете, подадени от избирателите чрез бюлетина за машинно гласуване, не е налице нарушаване на принципа на равно избирателно право. И в двата случая избирателят гласува с бюлетина, която лично попълва (на ръка или чрез машина). Бюлетината за машинно гласуване е проектирана по същия начин както хартиената бюлетина, като ЦИК утвърждава с решение образеца на бюлетината (чл. 212, ал. 3 ИК). По своята същност бюлетината за машинно гласуване не е нищо друго освен пренасяне и визуализиране на текста от хартиената бюлетина върху електронен носител. За съответния вид избор се създава обща бюлетина върху визуален или тактилен терминал, на която гласоподавателят отбелязва по еднозначен начин своя вот (чл. 212, ал. 2 ИК). В допълнение разпоредбата на чл. 206, ал. 4 ИК предвижда приложимост на правилата за гласуване с хартиена бюлетина към гласуването с бюлетина за машинно гласуване. Следва да бъде посочено, че неточно в целия текст на искането на вносителите се използва понятието „машинно гласуване“ с довода, че в едни случаи избирателят гласува с машина, а в други – с бюлетина. Съгласно ИК гласуването се извършва „с бюлетина за машинно гласуване“ (чл. 206, ал. 1 ИК) и „с общи хартиени бюлетини“ (чл. 208, ал. 1 ИК). В този смисъл и в двете хипотези избирателят гласува с бюлетина по образец, която е с идентично съдържание и не се различава по своите външни – видими реквизити (чл. 212, ал. 3, предл. първо ИК). Различен е начинът на преброяване на бюлетините – при гласуване с хартиени бюлетини преброяването се извършва от секционната избирателна комисия, а при гласуването с машина тази отнемаща време и евентуално допускаща съмнения във верността на резултата дейност е заменена от автоматично преброяване на гласовете от самата машина. Законът предвижда равно третиране на гласуването с бюлетина за машинно гласуване и с хартиена бюлетина (чл. 206, ал. 2 ИК). Видно от изложеното, законът третира по един и същ начин гласуването чрез хартиена бюлетина и чрез бюлетина за машинно гласуване, като използва термина „равностойни“ и въвежда еднакви правила за гласуването. Начинът на гласуване – чрез отбелязване на вота върху хартиена бюлетина, върху бюлетина за машинно гласуване или по друг начин, по който се упражнява правото на глас – е въпрос на законодателна целесъобразност, която сама по себе си не подлежи на контрол за конституционност, стига законът да спазва принципите на избирателното право, установени в чл. 10 от Конституцията, и в частност да предвижда равно третиране на всички гласове, независимо от начина на тяхното подаване, което в настоящия случай е постигнато. Не могат да бъдат споделени и доводите на вносителите за нарушаване на принципа на равенство на гражданите пред закона и забрана за дискриминация, прокламиран в чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Посоченият конституционен принцип има смисъл на изискване за еднакво третиране на гражданите от законодателя. В Решение № 10 от 2016 г. по к.д. № 3/2016 г. Конституционният съд отбелязва, че „равенството пред закона означава равнопоставеност на всички граждани пред закона и задължение за еднаквото им третиране от държавната власт. Принципът за равенството е равенство на гражданите пред закона, като законът може за едно и също право или задължение да предвижда диференциация, но това не води до извод за нарушаване на посочения конституционен принцип, ако диференциацията се основава на определен критерий и на него отговарят всички от една група субекти“ (в този смисъл и Решение № 4 от 2014 г. по к.д. № 12/2013 г. и Решение № 6 от 2010 г. по к.д. № 16/2009 г.). Като предвижда, че в избирателната секция избирателят гласува с бюлетина за машинно гласуване (чл. 206, ал. 1 ИК), а в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269 ИК гласуването се извършва с общи хартиени бюлетини (чл. 208, ал. 1 ИК), законодателят не нарушава конституционната забрана за дискриминация, тъй като нито ограничава права, нито предоставя привилегии по отношение на някоя от определените групи субекти на основание на някой от посочените в чл. 6, ал. 2 от Основния закон конституционно защитени признаци – раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. Основният закон не регламентира задължение за законодателя да осигури свобода на избор на всеки избирател с какъв вид бюлетина да упражни своя вот. Начинът на подаване на гласа – с бюлетина за машинно гласуване, с хартиена бюлетина или по друг начин – не е свързан с конституционно защитено право на избирателите. Щом независимо от технологията на гласуване законът предвижда равно третиране на различните начини на гласуване и обезпечава спазването на конституционните принципи на избирателното право в различните хипотези, то законодателният орган е действал в пределите на допустимата законодателна целесъобразност. Мотивите на законодателя за целесъобразността на тази диференциация са без значение за конституционосъобразността на оспорените разпоредби, тъй като последните не въвеждат различно третиране на избирателите на основание на някой от горепосочените признаци за дискриминация. Доколкото съществува, диференциацията представлява конституционно допустима преценка на законодателя по целесъобразност и се основава на обективни и законоустановени критерии: избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели; при гласуване с подвижна избирателна кутия; в избирателни секции в лечебни заведения, домове за стари хора и други специализирани институции за предоставяне на социални услуги; в избирателни секции на плавателни съдове под българско знаме; в избирателни секции извън страната, за образуването на които са подадени помалко от 300 заявления по чл. 16, ал. 1 или в които на последните избори са гласували помалко от 300 избиратели (чл. 212, ал. 5 ИК); в случаите, когато поради възникнали непреодолими външни обстоятелства машинното гласуване се окаже невъзможно (чл. 269 ИК), и всички от съответната група субекти са еднакво третирани от закона. Избирателното право е „пряко“. Това означава избирателят да гласува лично и непосредствено за кандидати, които, след събирането на определен брой гласове, получават мандат. Волята на избирателя се отразява непосредствено на изборния резултат – за разлика от непреките избори, при които избирателите гласуват напр. за „избирателна колегия“ (лица, които избирателите упълномощават да гласуват на свой ред за конкретни кандидати). Принципът на пряко избирателно право предполага органите на държавна власт, за които се гласува, да се формират непосредствено въз основа на предпочитанията на избирателите, изразени в изборния процес, и е проявление на принципа на пряко осъществяване на властта от народа (чл. 1, ал. 2 от Конституцията). Твърдението на вносителите, че така, както е уредено в ИК, гласуването не е пряко, тъй като е опосредено от машина и компютърния специалист, програмирал съответния софтуер, не е основателно. Използването на бюлетини за машинно гласуване сам ò по себе си не засяга по какъвто и да е начин принципа на прякото избирателно право, доколкото и по силата на атакуваните разпоредби на ИК избирателите продължават пряко да участват във формирането на изборните органи на държавна власт. Когато не се упражнява пряко от народа, държавната власт се упражнява именно от избирани от суверена представители, които по силата на упълномощаването чрез изборите получават демократична легитимност да упражняват принадлежащата на суверена власт. Предвиденият в Основния закон изборен орган на държавна власт се конституира чрез политическата воля на избирателите, която се преобразува в мандат с акта на пряко упражняване на избирателното право (Решение № 5 от 2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). Промяната на материалния носител, върху който е отразен гласът на избирателя, не променя характера на избирателното право като пряко. Предвид изложеното дотук не могат да се приемат доводите в искането за противоречие на оспорените разпоредби от тази група с принципите на чл. 10 от Конституцията, с принципа на равенство пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията) и с принципа на непосредствено осъществяване на властта от народа (чл. 1, ал. 2 от Конституцията). Избирателното право се осъществява „с тайно гласуване“. Разпоредбата на чл. 3, ал. 1 ИК предвижда, че независимо дали се използва хартиена бюлетина, или бюлетина за машинно гласуване, „изборите се произвеждат въз основа на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване и осигуряват свободно изразяване на волята на избирателите. Гласуването е задължително, извършва се лично от избирателя и представлява изпълнение на гражданския му дълг.“ Вносителите поддържат, че машинното гласуване не е съвместимо с принципа на публичност и прозрачност и изискването за контрол над изборния процес, както и че не са предвидени достатъчно гаранции срещу софтуерни грешки или манипулации. Съдът намира тези твърдения за неоснователни. Прозрачността на изборния процес е същностно характеристика на изборите в демократичното общество. Поради това разпоредбите относно гласуването с бюлетина за машинно гласуване следва да предвидят възможност за обществена проверка и контрол, включително наблюдението на изборния процес и на установяването на изборния резултат. Разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 29, чл. 114, чл. 213, чл. 213а, чл. 268, чл. 271, чл. 272, чл. 283 и чл. 288а ИК очертават правната рамка, която отговаря на тези изисквания. Обстоятелството, че е теоретично мислимо машините за гласуване да допускат софтуерни грешки или да бъдат манипулирани, не е основание за установяване на противоконституционност на оспорените разпоредби, които въвеждат като правило гласуването с бюлетина за машинно гласуване, както и изключенията от него. Гласуването с бюлетина за машинно гласуване е въведено с приемането на ИК през 2014 г. (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г.). Въведено е като общ ред, прилаган към всички видове избори, равностойно на гласуването с хартиена бюлетина (чл. 206, ал. 2 ИК). Избирател, който гласува с бюлетина за машинно гласуване, не може да гласува с хартиена бюлетина (чл. 206, ал. 3 ИК). Избирателят гласува в избирателната секция с бюлетина за машинно гласуване чрез специализирани устройства за гласуване – машини (чл. 212, ал. 1 ИК). И в двата случая избирателят гласува с бюлетина – хартиена или за машинно гласуване. Гласуването с бюлетина за машинно гласуване по смисъла на действащия ИК е вид електронно гласуване (електронното гласуване се дели на интернет гласуване – ivoting, и машинно гласуване – mvoting), използващо технология за гласоподаване с електронни средства (машини) в контролирана среда (чл. 213, ал. 2 ИК). Гласуването е в контролирана среда (в избирателни секции под контрола на изборната администрация) за разлика от гласуването по пощата или чрез интернет терминали, което е гласуване в неконтролирана среда (в отсъствие на представители на изборната администрация). Като вид електронно гласуване възприетият с ИК модел на гласуване с бюлетина за машинно гласуване чрез специализирани устройства за гласуване (машини) в контролирана среда следва да отговаря на изискванията за сигурност и надеждност, поставени в Кодекса за добрата практика по изборните въпроси на Съвета на Европа („Code of Good Practice in Electoral matters“). Действащият ИК съдържа тези изисквания, изброени в логическа последователност в 17 точки (чл. 213, ал. 2 ИК). Съгласно чл. 213а ИК ЦИК осигурява техническите устройства за машинно гласуване чрез наемане или закупуване; Държавната агенция „Електронно управление“ съвместно с Българския институт за стандартизация и Българския институт по метрология удостоверяват съответствието на доставения тип техническо устройство за машинно гласуване с изискванията по чл. 213, ал. 3 ИК; в процеса на удостоверяването може да участват и представители на партиите, коалициите и инициативните комитети, регистрирани за участие в изборите, на български неправителствени организации, които са регистрирали наблюдатели за съответния вид избор, и на Българската академия на науките; когато при удостоверяването се установи несъответствие на устройствата за машинно гласуване с принципите по чл. 3 ИК, ЦИК провежда съответния избор само с хартиени бюлетини и възлага на доставчика на устройствата да отстрани несъответствията. Конституционният съд вече е имал възможност да посочи в Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4/2011 г., че: „сам ò за себе си електронното гласуване не е противоконституционно“ и „принципно не е в противоречие с международни договори, по които Република България е страна“, както и че: „Конституционният съд е наясно, че електронното гласуване е адекватна на съвременните реалности възможност, която разширява и улеснява участието на гражданите в изборите.“ Уредбата в ИК на гласуването с бюлетина за машинно гласуване чрез електронни средства (машини) в контролирана среда дава законови гаранции както за всеобщо, равно, пряко и лично упражняване на правото на глас, така и за доброволност, автентичност на волеизявлението на гласуващия, тайна на вота и упражняване на правото на глас само един път в едни избори и за спазването на принципите на публичност и прозрачност на изборния процес. Електронната система за машинно гласуване се проектира, осъществява и поддържа, така че да гарантира, че всеки избирател подава само един глас за всеки вид избор и че всеки глас се съхранява и преброява само един път (чл. 213, ал. 2, т. 9 ИК). Доброволността и автентичността на волеизявлението на гласуващия се гарантират от разпоредбите на чл. 263, ал. 1, чл. 264, ал. 1 и чл. 268 ИК. Гласуването с бюлетина за машинно гласуване се извършва в контролирана среда. Предвиден е контрол както върху процеса на удостоверяване на съответствието на техническите устройства за машинно гласуване (чл. 213а ИК) и при преброяване на гласовете (чл. 271, чл. 213, ал. 2, т. 11 ИК), така и в случаите, когато поради възникнали непреодолими външни обстоятелства машинното гласуване се окаже невъзможно и гласуването продължи с хартиени бюлетини (чл. 269, изр. трето, чл. 213, ал. 2, т. 11 ИК). В този случай гласовете от техническото устройство за гласуване се отчитат, като се преброяват контролните разписки по чл. 268, ал. 5 ИК. Уредбата на гласуването с бюлетина за машинно гласуване дава и необходимите гаранции, че самият избирател е в състояние да провери начина, по който електронната система регистрира неговия вот. Според чл. 212, ал. 4 и чл. 268, ал. 4 ИК след потвърждаване на избора системата отпечатва контролна разписка с отразения вот, която се пуска в специална кутия за машинното гласуване. Преди потвърждаването избирателят има възможност да възприеме на дисплея на устройството бюлетина, идентична с хартиената (чл. 268, ал. 2 ИК), и може да промени избора си (чл. 268, ал. 3 ИК). Противно на поддържаното в искането, както актът на гласуване, така и неговото отчитане от външна страна могат да бъдат наблюдавани и проверявани от самия гласоподавател, без това да изисква специални технически познания и умения. Поради това аргументацията в основата на Решението на Конституционния съд на Федерална република Германия от 3 март 2009 г. по дело 2 BvC 3/07 е неотносима към оспорената уредба на машинното гласуване в българския изборен закон. Гореизложеното показва ясно, че законодателят е създал правна рамка, която осигурява произвеждането на избори в съответствие с принципите на публичност и прозрачност и с изискването за контрол върху изборния процес. Както Конституционният съд вече отбеляза, хипотетичната възможност машините за гласуване да допускат софтуерни грешки или да бъдат манипулирани не дава основание за установяване на противоконституционност на законовите разпоредби, предмет на настоящото дело. Не може да служи като основание за установяване на противоконституционност на оспорените разпоредби и съмнението доколко отговорните за изборния процес държавни органи ще изпълнят предвидените в закона правомощия и дали в действителност ще бъдат произвеждани честни и демократични избори. Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 6 и 7 от Конституцията и чл. 12, ал. 1, т. 6, 8 и 10 от Закона за Конституционен съд (ЗКС) споровете за законността на избора за президент и вицепрезидент и на избора на народен представител и на член на Европейския парламент се решават от Конституционния съд в самостоятелно конституционно производство, различно от настоящото. В искането са оспорени и разпоредбите на чл. 281, ал. 4 и на чл. 335, ал. 3 ИК, които според вносителите нарушават прозрачността на изборния процес при отчитането на резултата от машинното гласуване, тъй като предвиждат, че данните от протокола от машинното гласуване се предават „чрез прехвърляне от записващото техническо устройство“, като е изключен човешкият фактор, който може да осигури прозрачността на процеса. Не могат да бъдат споделени и аргументите на вносителите на искането, че при отчитането на резултата от гласуването с бюлетини за машинното гласуване е изключен човешкият фактор, който може да осигури прозрачността на процеса. Както беше вече посочено, гласуването е в контролирана среда – в избирателни секции под контрола на изборната администрация. Съгласно чл. 273, ал. 1 ИК „секционната избирателна комисия установява резултатите от гласуването с хартиените бюлетини и от машинното гласуване и съставя протокол“, а съгласно чл. 282, ал. 1 ИК „протоколът на секционната избирателна комисия след съставянето му се подписва от всички членове на комисията. След подписването председателят обявява резултатите от гласуването по партии, коалиции и независими кандидати, както и броя на предпочитанията (преференциите) за всеки кандидат на партия и коалиция.“ Членовете на секционната избирателна комисия са именно „човешкият фактор“, който осъществява контрол и в процеса на отчитане на резултата от гласуването с бюлетини за машинното гласуване, който контрол се обективира в подписването на протокола на секционната избирателна комисия. Прозрачността на този процес се гарантира и от осигуреното участие на посочените в чл. 272 и чл. 288а ИК лица, както и от възможността за видеозаснемане или видеоизлъчване в реално време при спазване изискванията за защита на личните данни. С оглед изложеното законодателят е създал правна рамка, която да осигурява прозрачността на изборния процес при отчитането на резултата от машинното гласуване. Оспорена е и разпоредбата на чл. 213а, ал. 4 в частта „20“ ИК, тъй като срокът за удостоверяването на съответствието на доставения тип техническо устройство за машинно гласуване се съкращава от 30 на 20 дни, което според вносителите на искането противоречи на Основния закон, като нарушава изискването за правна сигурност като измерение на принципа на правовата държава във формален смисъл (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Правната сигурност е характеристика на правовата държава, която изисква трайно и последователно концептуално законодателно регулиране на обществените отношения (Решение № 3 от 2008 г. по к.д. № 3/2008 г.). Правовата държава във формален смисъл е държавата на правната сигурност, което на свой ред предполага законите да са ясни, точни и непротиворечиви (Решение № 8 от 2017 г. по к.д. № 1/2017 г.). Принципът на правна сигурност не може да се идентифицира с абсолютно недопускане на промяна в действащата законодателна рамка на дадена сфера на обществени отношения (Решение № 5 от 2018 г. по к.д. № 11/2017 г.), поради което неоснователни са доводите на вносителите, аргументиращи обратната теза. Разпоредбата на чл. 213а, ал. 4 ИК е формулирана по ясен и разбираем начин, който не нарушава принципа на правна сигурност. Обстоятелството, че срокът за удостоверяването на съответствието на техническите устройства за машинно гласуване е съкратен от 30 на 20 дни, няма отношение към принципа на правна сигурност. Срокът за изпълнението на задълженията на административните органи е изцяло въпрос на законодателна целесъобразност, който сам по себе си не подлежи на контрол за конституционност. Народните представители оспорват и разпоредбата на чл. 209, ал. 3, изречение второ от ИК, без да излагат доводи за противоконституционност на посочената норма. Съгласно чл. 209, ал. 3, изречение второ от ИК „в секциите за гласуване с бюлетина за машинно гласуване броят на отпечатаните бюлетини по ал. 1 е равен на броя на избирателите в съответните секции“. Разпоредбата регламентира броя на хартиените бюлетини, които трябва да се отпечатат от печатницата на Българската народна банка за секциите за гласуване с бюлетина за машинно гласуване, който трябва да е равен на броя на избирателите в съответните секции. Смисълът на оспорената разпоредба е ясен: да се осигури достатъчен брой хартиени бюлетини в секциите за гласуване с бюлетина за машинно гласуване за случаите, когато поради възникнали непреодолими външни обстоятелства машинното гласуване се окаже невъзможно и гласуването продължи с хартиени бюлетини (чл. 269 ИК). Конституционният съд не намира оспорената разпоредба за противоречаща на който и да е принцип или норма на Основния закон. С оглед на гореизложеното Конституционният съд не намира разпоредбите на чл. 206, ал. 1 и 3, чл. 208, ал. 1, чл. 209, ал. 3, изречение второ, чл. 212, ал. 5, чл. 213а, ал. 4 в частта: „20“, чл. 281, ал. 4 и чл. 335, ал. 3 ИК за противоречащи на Основния закон.
3. Относно прекратяването на мандата на членовете на ЦИК и правилата за конституиране на нова ЦИК. Народните представители оспорват разпоредбите на чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7 ИК, както и разпоредбата на § 63 ПЗРЗИДИК, като излагат, че посочената група от норми предвижда промяна в състава и начина на конституиране на ЦИК, като регламентира тя да се назначава изцяло от президента въз основа на предложения на парламентарно представените партии и коалиции, без участието на Народното събрание като висш национален представителен орган, като отпада правото на политически партии и коалиции, които имат избрани с техните кандидатски листи членове на Европейския парламент, но не са парламентарно представени, да излъчват членове на ЦИК. Това според вносителите на искането противоречи на конституционно установената форма на държавно управление на Република България (чл. 1, ал. 1 на Конституцията) и на принципа на политическия плурализъм (чл. 11). Конституционният съд е имал възможност да изясни какво следва да се разбира под „форма на държавно управление“ в Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. Според това решение твърдението, че оспорените разпоредби противоречат на конституционно установената форма на държавно управление на Република България (чл. 1, ал. 1 на Конституцията), е неоснователно. Право на законодателя е да определи структурата и състава на институциите, ако това не е уредено изрично от Конституцията. Съществуването на ЦИК не е предвидено в Основния закон и няма конституционни изисквания относно реда за нейното формиране и конституирането на нейния състав. Правомощие на законодателя е да регламентира реда за формирането на ЦИК и конституирането на нейния състав, което е в синхрон с парламентарната форма на управление. „Централната избирателна комисия е държавен орган, създаден със закон, чиито правомощия се свеждат до изискването да осигури свободното изразяване на волята на гласоподавателите, вярно и точно установяване на тази воля, нейното отчитане и официално обявяване“ (Решение № 3 от 2017 г. по к.д. № 11/2016 г.). С оспорените разпоредби не се нарушава принципът на политически плурализъм (чл. 11, ал. 1 от Конституцията), разбиран като множество от възгледи, идеи, разбирания за осъществяването на държавната власт. Народните представители допълват, че оспорените разпоредби поставят президента в конфликт на интереси, доколкото той ще трябва да назначи нов състав на ЦИК в годината, в която е заявил, че ще се бори за преизбиране на заеманата от него длъжност. Тези аргументи не могат да бъдат споделени, защото той не може да се отклони от предложенията на парламентарно представените партии. Параграф 63 ПЗРЗИДИК предвижда, че: „в 14дневен срок от влизането в сила на този закон президентът на републиката назначава нови членове на Централната избирателна комисия. Мандатът на членовете на Централната избирателна комисия се прекратява от деня на назначаването на новите членове на комисията.“ Съгласно т. 2 от диспозитива на Тълкувателно решение № 13 от 2010 г. по к. д. № 12/2010 г. предсрочното прекратяване на мандат, установен със закон, е допустимо и може да се извърши по реда за изменение на закона, какъвто е и настоящият случай. Поради изложеното Конституционният съд не намира разпоредбите на чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7 ИК, както и разпоредбата на § 63 ПЗРЗИДИК за противоречащи на Основния закон.
4. Относно § 64 ПЗРЗИДИК. Съгласно оспорената разпоредба: „пропорционалната изборна система за избори за народни представители по чл. 246 се прилага до произвеждането на първите редовни избори за народни представители след влизането в сила на този закон“. Разпоредбата е адресирана към следващ състав на Народното събрание, като в неопределен срок му предписва да приеме нови правила за произвеждане на парламентарни избори по неуточнена изборна система, различна от пропорционалната. Разпоредбата е неясна, противоречива и на практика неизпълнима, поради което противоречи на принципа на правовата държава, прокламиран в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. С нея се цели отмяна на прилагането на сега действащата пропорционална изборна система, без да се сочи каква система да бъде въведена, за да бъде поначало възможно произвеждането на парламентарни избори. Доколкото не е указана и каква ще бъде системата, която ще се прилага при „първите редовни избори“ – мажоритарна, смесена или друга, а такива указания не могат да се извлекат и от другите текстове на ЗИДИК, смисълът на атакуваната норма не може да бъде установен. Срокът за осъществяване на предписаната нормативна промяна е абсолютно неопределен, защото е обвързан с произвеждането на „първите редовни избори“. Основният закон не дели изборите на „редовни“ и „нередовни“, а само сочи хипотезите, в които се налага произвеждането на нови избори. Употребата на понятие, което не се употребява нито в Конституцията, нито другаде в националното изборно законодателство, прави нормата неясна и противоречаща на принципа на правовата държава. Поради това тя противоречи на принципа за правна сигурност като елемент на принципа на правовата държава. С оглед на изложеното разпоредбата на § 64 ПЗРЗИДИК противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията и следва да бъде обявена за противоконституционна. В края на своето искане вносителите излагат, че всички оспорени с искането разпоредби противоречат на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Те смятат, че е нарушена процедурата за обсъждане и приемане на закона, тъй като според чл. 79, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) по законопроекти, внесени от народни представители, председателят на водещата комисия изисква становище от Министерския съвет или от съответния ресорен министър. Такова становище не е поискано, с което според вносителите се нарушават добрите законодателни практики, насочени към създаването на покачествени закони, и принципите на сътрудничество между властите, като проявление на принципа на разделение на властите. Законодателният процес е уреден в чл. 87 и чл. 88, ал. 1 от Конституцията. В конкретния случай от документите, които са публични и достъпни на официалната страница на парламента в интернет, включително и стенографските протоколи на 45ото Народно събрание, е видно, че конституционната процедура е спазена и няма нарушение на разпоредба от Основния закон. Евентуални нарушения на Правилника за организацията на дейността на Народното събрание сами по себе си не могат да се разглеждат като нарушения на Конституцията. По поставените въпроси Конституционният съд има богата и последователна практика, намираща обобщен израз в мотивите на Решение № 15 от 2020 г. по к.д. № 4/2020 г.: „евентуално нарушаване на процедурни правила, непредвидени в Конституцията, а в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), не водят до нарушаване на Основния закон. Разпоредбите в ПОДНС не са с ранг на конституционна норма и нарушаването им не може да обоснове противоконституционност на закона. Обстоятелството, че ПОДНС също подлежи на контрол за конституционосъобразност, показва, че неспазването му не може да бъде приравнено с нарушаване на Конституцията. …Преценката за конституционосъобразност по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията може да бъде направена единствено с оглед на това дали са нарушени конституционни разпоредби, а не и ПОДНС, който няма ранга на Основния закон. В този смисъл е и трайната практика на Конституционния съд (Решение № 3 от 1991 г. по к.д. № 17/1991 г., Решение № 3 от 1992 г. по к.д. № 30/1991 г., Решение № 3 от 1995 г. по к.д. № 6/1995 г., Решение № 5 от 1998 г. по к.д. № 2/1998 г., Решение № 7 от 1998 г. по к.д. № 5/1998 г., Решение № 1 от 1999 г. по к.д. № 34/1998 г., Решение № 11 от 2000 г. по к.д. № 13/2000 г., Решение № 14 от 2001 г. по к.д. № 7/2001 г., Решение № 4 от 2002 г. по к.д. № 14/2002 г., Решение № 3 от 2010 г. по к.д. № 18/2009 г., Решение № 4 от 2018 г. по к.д. № 14/2017 г.).“ Колкото до твърдението на вносителите, че оспорените разпоредби не са съобразени с изискването за стабилност и предвидимост на правилата, по които се произвеждат изборите, и пораждат подозрения, че правилата се изменят от парламентарното мнозинство „с цел съобразяването им с партийни интереси и осигуряването на „служебна победа“, Съдът подчертава, че твърдението няма отношение към преценката за конституционосъобразност. Според Конституционния съд оценката за определен законов акт като неподходящ не може сама по себе си да бъде основание за заключение, че той е противоконституционен. Съдът намира, че Изборният кодекс съдържа достатъчно разгърната и детайлна правна уредба и гаранции за законосъобразното и демократичното организиране и произвеждане на изборите, както и за прозрачното и точно определяне на изборния резултат, адекватно на изразената от избирателите политическа воля. Законодателят е създал правна рамка, която отговаря на съвременните конституционни стандарти за произвеждане на честни, прозрачни и законосъобразни избори и законови гаранции за произвеждането им в съответствие с принципите на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване, като предотвратява рисковете от изборни манипулации и предвижда ефективни правни средства за защита пред независим и безпристрастен орган. Поради изложеното Конституционният съд не намира всички оспорени с искането разпоредби за противоречащи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Воден от изложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо от Конституцията във връзка с чл. 22, ал. 1 ЗКС, Конституционният съд РЕШИ: Обявява за противоконституционна разпоредбата на § 64 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 36 от 1.05.2021 г.). Отхвърля искането за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 46, чл. 47, чл. 51, ал. 1 и 3, чл. 60, ал. 2, чл. 61, ал. 7, чл. 212, ал. 5, чл. 206, ал. 1 и 3, чл. 208, ал. 1, чл. 209, ал. 3, изречение второ, чл. 213а, ал. 4 в частта: „20“, чл. 281, ал. 4, чл. 335, ал. 3 от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г.; последно изм. и доп., бр. 36 от 1.05.2021 г.) и на разпоредбата на § 63 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 36 от 1.05.2021 г.). Председател: Борис Велчев ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова и Таня Райковска по конституционно дело № 9 от 2021 г. Подписахме с особено мнение решението, тъй като не споделяме както крайните изводи, така и подкрепящите ги аргументи, изложени в мотивите на решението по настоящото конституционно дело по тази група оспорвани разпоредби, отнасящи се до отхвърляне на искането за противоконституционност на чл. 206, ал. 1 и чл. 208, ал. 1 относно израза „В случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269“ от Изборния кодекс (ИК). Съображенията ни са следните: До изменението на Изборния кодекс (ДВ, бр. 36 от 2021 г., в сила от 1.05.2021 г.) в избирателната секция избирателят можеше по свой избор да упражни правото си на глас с хартиена бюлетина или с бюлетина за машинно гласуване, като в кодекса уредбата на гласуването с хартиена бюлетина е развита в детайли. Машинното гласуване, първоначално уредено като експериментално и допълнително в ИК, е регламентирано значително попестеливо. Утвърждаването на машинното гласуване до степен на задължителност в поголемите секции (с повече от 300 избиратели) води до извод за противоконституционност на визираните погоре разпоредби не поради това, че само по себе си използването на съвременните технически средства в изборния процес е несъвместимо с Основния закон, а защото законодателят чрез въвеждане на това задължение и свеждане на гласуването с хартиена бюлетина до изключение, само в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269 ИК, ограничава свободата на гражданите съобразно свободната си воля да избират как да упражнят активното си избирателно право между гласуване с машина и гласуване с хартиена бюлетина. Безалтернативното въвеждане на система за гласуване чрез използване на механични устройства за голямото мнозинство от българските граждани в страната и в чужбина, две седмици преди началото на двумесечния изборен процес, при ясно предпочитание на гражданите за гласуване по традиционния начин чрез хартиена бюлетина (според ЦИК на последните избори повече от 70 % от българските граждани са гласували по този начин при наличие на машини за гласуване) не съответства на принципа на народния суверенитет, закрепен като основно начало в чл. 1, ал. 2 и 3 от Конституцията, на принципите по чл. 10 за общо и равно избирателно право и на принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Основния закон. Чрез оспорените законодателни промени няма да се преодолее ниското участие на носителите на активното избирателно право в изборите, нито ще се подобри работата на изборната администрация. Напротив, тя в поголямата си и решаваща за изборния процес част ще се извършва от машини, като единственият принос би бил намаляване броя на недействителните гласове (само по себе си тяхното наличие не води до опорочаване на честността на изборите и принципите на изборния процес). Народното събрание е само изразител на народния суверенитет, като народните представители, освен че действат в съответствие със своята съвест и убеждения, би следвало да знаят, че упражняват държавната власт от името на народа и трябва да действат в негов интерес и да се съобразяват с неговата воля. Не е за пренебрегване обстоятелството, както посочихме вече, че поголямата част от гражданите на България ( ¾ от участвалите в изборите) на предходните два избора са предпочели да гласуват по класическия начин с хартиена бюлетина, вместо да подадат вота си чрез машинното гласуване. А и определени социални групи поради своите особености – възрастови, образователни, здравни и пр., биха изпитали затруднения при използването на „специализирани устройства за гласуване“ – чл. 212, ал. 1 ИК. Пресилено е да се твърди, че голяма част от населението си служи със смарт телефони или ползва интернет, за да се предполага, че при този кратък срок от приемане на оспорваното законово изменение и влизането му в сила до произвеждане на парламентарните избори, гражданите ще имат възможност да се запознаят с техническите устройства и начина на работа с тях и да разчитат, че ще могат спокойно, безпрепятствено и със сигурност за точно отразяване на техния вот да упражнят правото си на глас. Въведеното задължение за гласуване само с машина създава препятствие, което затруднява немалка част от гражданите при упражняване на избирателното им право, дори би могло да доведе до отказ от участие, поради преценка за невъзможност за действително упражняване на това право по този законодателно наложен начин. Подобно ограничение на активното избирателно право е непропорционално с оглед декларираните от законодателя легитимни цели. Единствено съображения от конституционен порядък могат да оправдаят ограничаване на това конституционно право на гражданите, а такива не са налице. Под предлог, че хартиените бюлетини дават поголеми възможности за манипулации от секционните комисии, които броят неточно бюлетините, допускат грешки и съставят протоколи с множество поправки и неточности, вместо да се търсят начини за отстраняване на тези дефекти в работата на избирателните комисии, се предприема рязка законодателна промяна, която обаче не предлага необходимата детайлна правна рамка, съобразена със спецификата на машинното гласуване, изискващо виртуална среда и заместващо една от специфичните функции на избирателната комисия – за отчитане на броя на гласувалите за всяка политическа партия или коалиция въз основа на съдържащите се бюлетини (разписки) в специална кутия. Очертава се тенденция за законодателни изменения с цел облекчаване на изборната администрация, вместо на гражданите, ограничавайки активното им избирателно право. Не без значение е и обстоятелството, че отсъства подробна, прецизна синхронизирана правна уредба на този вид машинно гласуване, съобразена с качествата и особеностите на виртуалната среда, чрез която адекватно на конституционните принципи да се реализират избирателните права на гражданите и така изборите да легитимират държавното управление, основаващо се върху вота на избирателите, даден в честно и плуралистично съревнование (в този смисъл Решение № 4/2011 г. и Решение № 3/2017 г.). Съображенията, с оглед на които законодателят е установил задължително машинно гласуване, като правило са израз на разбирането му, че по този начин държавата, като гарант на правата на гражданите, ще изпълни задължението си да осигури условия за свободно, честно и безпрепятствено упражняване на избирателните права на българските граждани. Или става въпрос за модел на способ за произвеждане на избори, избран не от избирателя, а от държавата, който модел, държейки сметка за добрите страни на електронното гласуване, не изключва рисковете от злоупотреба с вота на избирателите предвид отсъствието на достатъчно правни гаранции за прозрачност на процеса и публичен контрол относно софтуера на машините. Техническият начин, по който се упражнява правото на глас, макар и да не е обхванат от конституционната уредба, изисква от законодателя достатъчно точно и ясно регламентирани гаранции за отношенията и процедурите при машинното гласуване, тъй като е относим към реализирането на избирателното право. Не е достатъчно законодателят да уреди материята само с общи изисквания, тъй като тяхното спазване и изпълнение се основава и върху извънправни заключения, предположения и пр., чиито контрол не може да бъде осъществен с юридически средства в пълнота. В Изборния кодекс липсва конкретна уредба на модел, представляващ виртуалната част от изборния процес, осъществяван в секционните избирателни комисии, който да съдържа логиката на обработка на резултатите, която определя алгоритъма, въз основа на който е създаден изходният код на програмата на машините (в този смисъл е правното експертно становище на проф. д. ю. н Вихър Кискинов), вместо това се съдържат изисквания, въз основа на които чрез множество предположения и умозаключения може да се формира извод (постигнат не чрез правни процедури), че машините достоверно отчитат индивидуалните волеви изявления на гражданите. Като вид електронно гласуване съдържащото се в ИК машинно гласуване трябва да отговаря на изискванията за сигурност и надеждност, поставени в Кодекса на добрата практика по изборни въпроси (Съвет на Европа). Уредбата на машинното гласуване в настоящия й вид (твърде скромна, за разлика от тази за гласуването с хартиени бюлетини) е несистематична и непълна. След като с оспорения чл. 206, ал. 1 от ИК се въвежда задължително гласуване с бюлетина за машинно гласуване, в ИК не се предоставят достатъчно законови гаранции за провеждане на избори за парламент при спазване принципите на избирателното право, прогласени в Конституцията. Демократичните избори трябва да са всеобщи, публични и да отговарят на найвисоките стандарти на прозрачност във всеки етап от изборните процедури – от организацията на самото гласуване, до преброяването на резултатите. Или целият процес трябва да е достъпен за граждански контрол, при това да не е формален на хартия, а да е достъпен и обясним за всеки гражданин, без да са необходими специални знания и умения, включително компютърна грамотност (в този смисъл Решение от 3 март 2009 г. по дело 2 BvC 3/07 и дело 2 BvC 4/07 на Федералния конституционен съд на Германия). Контролът на изборния процес и установяването на изборния резултат са от особено значение за обществото. Използването на машини за гласуване, които записват по електронен път гласовете на избирателите и определят по електронен път резултата от изборите, би могло да се приеме, че отговаря на конституционните изисквания само тогава, когато основните етапи на изборния процес и установяване на резултатите могат да бъдат проверени надеждно и без специални познания. В конкретния случай при тази кратка уредба на машинното гласуване индивидуалният контрол, а така също и предвиденият в закона външен контрол за правилното преброяване на подадените гласове стават безпредметни. Защото следва да се отчитат особеностите на избирателното право – индивидуалното избирателно волеизявление, което самостоятелно взето няма непосредствено действие, а то е от значение при сумирането на всички волеизявления, което е необходима и съществена част от последователността на действия, водещи до правен резултат, така и с качествата на виртуалната среда. Вярно е, че гласоподавателят, след като е използвал устройството и преди да пусне специалната разписка, може да провери съдържанието и точността на изразената от него политическа воля, но той не може да проследи алгоритъма, чрез който е отчетен точно неговият глас. Защото съдържанието на разписката губи своето значение, тъй като в изборните книжа се отразяват данните от машинния протокол за броя и вота на гласувалите, а не се извършва съпоставянето на резултатите от гласуването според машинно произведения протокол и според информацията в разписките от кутията за тайно гласуване. Известни са както случаи на грешки при преброяване на хартиените бюлетини, така и случаи на манипулации на изборни резултати при гласуване с хартиена бюлетина чрез превръщане на действителни гласове в недействителни, както и неточности и зачерквания, поправки при изготвяне на протоколите на съответните комисии, но тези въздействия изискват значителни усилия и са свързани с много висок риск от разкриване. Възможността да се подаде недействителен глас е възможно не само поради грешка на избирателя, но и чрез злонамерени действия на други лица, целящи отпадане на гласа му, найчесто чрез отбелязване на още една опция в бюлетината. Би следвало да се приеме, че такива манипулации се осъществяват от или в присъствие на многочленна комисия, съставена от представители на различни партии, на наблюдатели, на застъпници, на представители на политическите партии, т. е. на множество лица с различни политически убеждения и ангажименти, които участват в този процес по своя воля, въз основа на изрични разпоредби в ИК, с цел да се гарантира прозрачност и честност на изборната процедура. Те присъстват в изборното помещение при откриване и закриване на изборния ден, по време на гласуването, при отваряне на избирателната кутия, при установяване на резултатите от гласуване, при предаване на бюлетините и имат достатъчно възможности за разкриване на манипулации от съответните органи. Според настоящото законодателство под машинно гласуване се разбира гласуване с техническо устройство (машина) със сензорен екран и директен запис на резултата в паметта. При машинно гласуване програмни грешки в софтуера или други целенасочени манипулации на техническото устройство, вкл. и чрез манипулиране на софтуера, са трудни за откриване. Самият избирател трябва да може да проследи без допълнителни технически умения дали подаденият от него глас е обхванат без манипулация при преброяването на гласовете. Не е достатъчно, когато резултатът от изборите се определя единствено чрез компютърна обработка на гласовете в машината, съхранявани в електронна памет, ако може да бъде установен резултатът от извършения в машината изчислителен процес въз основа на обобщаваща разпечатка на хартия. Публичността при произвеждане на избори е заложена и в принципа на правовата държава и предполага всички негови съществени стъпки да могат да бъдат контролирани от обществото, освен ако други конституционни ценности не оправдават изключения. Упражняването на избирателното право като едно от политическите права на гражданите на Република България е жизненоважно за функционирането на демократичната държава и то трябва да бъде гарантирано, а това не се постига чрез създаване на препятствия пред избирателите и отказ от класически правни разрешения, каквото е гласуването с хартиена бюлетина. Въвеждането на задължително машинно гласуване при отчитане особеностите при преброяване на резултатите в сегашната редакция на ИК не удовлетворява стандарта за прозрачност и публичност и не предоставя възможност за обществен контрол при зачитане на гласовете, защото преброяването се извършва „вътре в машината“ по зададени параметри от специализиран софтуер, а не пред очите на хората (комисия, наблюдатели, застъпници). Контрол върху софтуера и неговото функциониране имат само ограничен кръг хора, които разполагат с висока квалификация в областта на компютърните технологии. От семплата уредба в ИК на задължителното машинно гласуване следва извод за невъзможност да се контролира тяхната работа, включително изчисляване на резултатите от широк кръг лица без специална квалификация. Изискването за прозрачност и честност на изборите (вкл. чрез задължително машинно гласуване) не могат да се считат за спазени с еднократно извършване на одитиране на произволна част от машините или на всички машини от специализирани държавни органи и експертни групи, защото това не е достатъчна гаранция за неуязвимост и коректност при отчитане на гласовете на избирателите и препятства ефективния граждански контрол върху изборите. Конституционни съдии: Анастас Анастасов Гроздан Илиев Мариана Карагьозова- Финкова Таня Райковска ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Анастас Анастасов, Павлина Панова и Красимир Влахов по конституционно дело № 9 от 2021 г. Подписахме с особено мнение решението на Конституционния съд по к. д. № 9 от 2021 г. в частта, с която се отхвърля искането на 66 народни представители от 45ото Народно събрание на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 212, ал. 5 от Изборния кодекс (обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г., последно изм. и доп., бр. 36 от 1.05.2021 г.) (ИК) в частта: „в избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели“ , като подолу излагаме съображенията си да не споделим изводите на мнозинството за конституционосъобразност на оспорената разпоредба в посочената част. С разпоредбата на чл. 212, ал. 5 ИК законодателят въвежда изключение от правилото на чл. 206, ал. 1 ИК, съгласно което „в избирателната секция избирателят гласува с бюлетина за машинно гласуване [...]. “Разпоредбата на чл. 206, ал. 1 ИК регламентира като правило гласуването с бюлетина за машинно гласуване както на територията на страната, така и в чужбина, с изключение на случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269 ИК. Според първото изключение: „Машинно гласуване не се произвежда в избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели, при гласуване с подвижна избирателна кутия, в избирателни секции в лечебни заведения, домове за стари хора и други специализирани институции за предоставяне на социални услуги, в избирателни секции на плавателни съдове под българско знаме, както и в избирателни секции извън страната, за образуването на които са подадени помалко от 300 заявления по чл. 16, ал. 1 или в които на последните избори са гласували помалко от 300 избиратели.“ (чл. 212, ал. 5 ИК); според второто: „В случаите, когато поради възникнали непреодолими външни обстоятелства машинното гласуване се окаже невъзможно, секционната избирателна комисия уведомява незабавно районната избирателна комисия и Централната избирателна комисия. Гласуването продължава с хартиени бюлетини. Гласовете от техническото устройство за гласуване се отчитат, като се преброяват контролните разписки по чл. 268, ал. 5.“ (чл. 269 ИК). Според мотивите към проекта на Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ЗИДИК) (обн., ДВ, бр. 36 от 1.05.2021 г.) със сигнатура № 154019/15.04.2021 г. (законопроекта) се предлага въвеждане на гласуване с бюлетина за машинно гласуване, освен в случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269 ИК, с аргумента, че „машинното гласуване в контролирана среда има добри страни – улеснява и ускорява броенето на гласовете, както и отчитането на крайния резултат, и не допуска явлението „недействителни бюлетини“, както и че „въвеждането на правилото за машинно гласуване е резултат от големия брой сгрешени протоколи на секционни избирателни комисии и недействителни бюлетини, което ерозира доверието в изборния процес“ . В мотивите е посочено също така, че това законодателно разрешение ще „спомогне за връщане доверието на избирателите в изборния процес чрез създаване на единен стандарт за преброяване на бюлетините и намаляване на високия брой недействителни бюлетини“ . Друг аргумент в подкрепа на гласуването с бюлетина за машинно гласуване, според вносителите на законопроекта, е „бързината при отчитане на изборния резултат в избирателната секция чрез отпечатване на финален протокол от системата. Това също така препятства допускането на грешки при попълване на протокола на СИК и множеството корекции, които се правят във вписаните данни [...]“ . В същия смисъл са и направените изказвания от народни представители, видно от Протокол № 1 от 21 април 2021 г. от заседание на Комисията по правни въпроси за обсъждане за първо гласуване на внесени от народни представители законопроекти за изменение и допълнение на Изборния кодекс: „...трябва да престане това съмнение в гражданите за манипулиране на процеса. Многократно в пленарна зала са прозвучавали думите „никога повече ръка да не пипне хартиената бюлетина“. Знаете колко много гражданите се съмняват дали правилно им е отчетен гласът. Това ще премахне и субективизма при определянето на изборния резултат“; „Абсолютно невъзможно е чрез машинно гласуване да бъдат откраднати гласове на българи или да се създават неверни секционни протоколи“. Посочените погоре съображения, с оглед на които законодателят е установил машинното гласуване като правило, очевидно са израз на разбирането му, че именно по този начин държавата, като гарант на прокламираните в Конституцията права, ще изпълни задължението си да осигури условия за свободно, честно и безпрепятствено упражняване на избирателното право на българските граждани и зачитане на действителната им воля за демократичното формиране на изборните държавни органи, която необходимост е отчетена и в практиката на Конституционния съд (Решение № 3 от 2017 г. по к. д. № 11 от 2016 г.). Тъкмо по тази причина обаче машинното гласуване, което като замисъл е насочено да гарантира доверието в изборния процес и произтичащата от него демократична легитимност на избираните от народа представители да упражняват властта на суверена (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), следва да бъде регламентирано в изборния закон последователно и безпротиворечиво, чрез стриктна и прецизно синхронизирана правна уредба, чрез която „адекватно на конституционните принципи да се реализират избирателните права на гражданите и така изборите да легитимират държавното управление, основаващо се върху вота на избирателите, даден в честно и плуралистично състезание.“ (Решение № 4 от 2011 г. по к. д. № 4 от 2011г.). Като е въвел изключение от правилото за гласуване с бюлетина за машинно гласуване в избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели, законодателят е лишил гражданите, които гласуват в посочените секции, от възприетите от самия него като предимства на този начин на гласоподаване възможности, тъй като тяхното право на глас няма да бъде упражнявано при същите условия и гаранции за доверие в изборния процес както в поголемите секции, като при това не е детерминирал точно и ясно спецификата на случаите, обхванати от изключението, която налага различното им третиране. По този начин законът е породил не само неравнопоставеност на една и съща категория субекти (избиратели, които гласуват по своя постоянен адрес в страната) в противоречие с принципа на равенство на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията), а и двусмислие, съмнения и неопределеност на посочената хипотеза в разрез с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). В този смисъл законодателят реално е застрашил реализирането на избирателните права на гражданите в посочената хипотеза (или поне такъв извод се налага, ако се изхожда от вече посочените съображения за установяване като правило на гласуването с бюлетина за машинно гласуване). Следва да се посочи, че при направена справка избирателните секции в страната с помалко от 300 избиратели са над 3000 (според данните, публикувани на официалната страница в интернет на Централната избирателна комисия относно брой избиратели в предварителните списъци за гласуване в изборите за народни представители на 4 април 2021 г.), поради което засегнати от законовата разпоредба в посочената част са стотици хиляди избиратели (със сигурност над 250 хиляди). Не виждаме основание от конституционен ранг, което да оправдае възприетия от законодателя подход, при който за тези български граждани честността на изборите да не следва да бъде осигурена. Ако гласуването с бюлетина за машинно гласуване, според цитираните мотиви на законопроекта, е въведено преди всичко, за да обезпечи сигурността на изборния процес и вярното отчитане на подадения вот, с този начин на гласуване компромис не може да се прави, освен в извънредни случаи. На практика предвиденото в чл. 212, ал. 5 ИК произволно изключение подкопава и обезсмисля принципа, който е насочен към гарантиране на активното избирателно право като основно конституционно право на гражданите. Като предвижда, че активното избирателно право на гражданите се упражнява чрез различна технология на гласоподаване – с бюлетина за машинно гласуване (чл. 206, ал. 1 ИК) и с хартиени бюлетини (чл. 208, ал. 1 ИК), в зависимост от местоживеенето на лицето (чл. 212, ал. 5, предл. първо ИК), законодателят създава различен режим за упражняване на едно и също право в нарушение на чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Съгласно Тълкувателно решение № 14 от 1992 г. по к. д. № 14 от 1992 г. „равенството на всички граждани пред закона по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Конституцията означава равенство пред всички нормативни актове; Социалните признаци за недопускане ограничения на правата или предоставяне на привилегии са посочени в чл. 6, ал. 2 от Конституцията изчерпателно; Привилегии, основани на посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията социални признаци, са нарушения на принципа за равенство на всички граждани пред закона“ . Равенството пред закона означава равнопоставеност на всички граждани пред закона и задължение за еднаквото им третиране от държавната власт (Решение № 10 от 2016 г. по к. д. № 3 от 2016 г.). От принципа на правовата държава произтича задължението на законодателя да уреди „сходните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин“ (Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1 от 2018 г., Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16 от 2018 г.). В същия смисъл е Решение № 10/2009 г. по к. д. № 12/2009 г., според което „в правовата държава подобните случаи трябва да се третират еднотипно и да не се допуска диференциация в законодателните разрешения по чужди на Конституцията критерии“. В Решение № 1 от 2009 г. по к. д. № 5 от 2009 г. Конституционният съд е посочил, че „равенството в избирателното право изисква всеки избирател да има равни права при упражняване правото си на избор [...].“ В практиката си Конституционният съд също така нееднократно е посочвал, че извън посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията признаци е допустимо да се създава определен режим спрямо определена чрез други признаци категория субекти (Решение № 14 от 1992 г. по к. д. № 14 от 1992 г.; Решение № 1 от 1997 г. по к. д. № 27 от 1996 г. и др.). Самата Конституция посочва редица случаи на предоставяне на привилегии и ограничаване на права (Решение № 1 от 1993 г. по к. д. № 32 от 1992 г.). Въвеждането на подобни критерии обаче не е въпрос на свободно усмотрение, а трябва да има свое легитимно основание. Както отбелязва Конституционният съд, то се налага или предвид обществена необходимост, или за запазване принципа на равенството пред закона (Решение № 1 от 1993 г. по к. д. № 32 от 1992 г.; Решение № 12 от 2001 г. по к. д. № 12 от 2001 г.). Ограничаването на права въз основа на други извън чл. 6, ал. 2 от Конституцията критерии не може да не се съобразява с принципа на равенството пред закона, който изрично е закрепен в същия текст на Конституцията, както и в нейния Преамбюл. Още повече, доколкото равенството пред закона е уредено и като право на гражданите, както вече е имал възможност да отбележи Конституционният съд (Решение № 14 от 1992 г. по к. д. № 14 от 1992 г.), то отклонението, когато то се предвижда, ще трябва да бъде достатъчно сериозно обосновано. Въпросът е, може ли в сферата на избирателното право гражданите да се третират различно по неясни съображения? Разпоредбата на чл. 212, ал. 5, предл. първо от ИК е приета със ЗИДИК (обн., ДВ, бр. 21 от 2019 г.), като видно от стенограмата от заседание на Комисията по правни въпроси от 13 февруари 2019 г. от проведеното обсъждане за второ гласуване на Общ законопроект № 8530391 от 19 декември 2018 г., възприетият от законодателя критерий не се основава на обективни факти и анализ, а е напълно произволен, което е несъвместимо с принципа на правовата държава. На практика мотивите за приемане на тази разпоредба се съдържат в изказването на председателя на комисията: „Склонен съм, даже изследвах вариант, да Ви предложа такъв брой машини, който да изключва критичните секции – секциите в чужбина, корабите и подвижните избирателни секции, плюс найминиатюрните избирателни секции, до колкото кажете – до 100 избиратели по списък, до 200 избиратели по списък, до 300 избиратели по списък, защото се възприема, че в наймалките секции не е обосновано и целесъобразно усилието по оборудването и поддържането на избирателна машина. Тоест бях склонен да предложа дори фиксирано число в порядъка на около 7000 и да дебатираме между 7000 и 9000 машини, защото, казва професор Константинов, че държавата има възможност сега за 1000 машини. Ако ще се прави поръчка за 1000 машини, бих казал, че биха могли ЦИК да опитат да надскочат това количество и да се осигурят повече машини. Това ще е поадекватно до очакванията на избирателите.“ Аргументите, че не е „целесъобразно усилието по оборудването и поддържането на избирателна машина“ в наймалките секции и произволно определеното число „под 300 избиратели“ нямат характеристиките и тежестта на основанията, с които Конституцията свързва възможността за ограничаване на права, за да се вместят в хипотезите, в които е допустимо законът да създава диференциация по определен признак извън изчерпателно посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията социални признаци за недопускане на дискриминация. Оспорената разпоредба, в посочената й част, не е мотивирана от необходимостта да бъде преодоляно съществуващо неравенство с цел да се стигне до желаното постулирано равенство, за да бъде определена въведената от законодателя диференциация на гражданите за конституционно допустима, нито се основава на каквато и да е висша ценност, която според практиката на КС (Решение № 20 от 1998 г. по к. д. № 16 от 1998 г., Решение № 15 от 2010 г. по к. д. № 9 от 2010 г., Решение № 2 от 2011 г. по к. д. № 2 от 2011 г., Решение № 14 от 2014 г. по к.д. № 12 от 2014 г., Решение № 7 от 2016 г. по к. д. № 8 от 2015 г.; Решение № 8 от 2016 г. по к. д. № 9 от 2015 г., Решение № 3 от 2019 г. по к. д. № 16 от 2018 г.) може да е основание за ограничаване упражняването на конституционно закрепени права. Не сме съгласни с мнозинството, че „начинът на подаване на гласа – с бюлетина за машинно гласуване, с хартиена бюлетина или по друг начин – не е свързан с конституционно защитено право на избирателите“. Вярно е единствено, че начинът на гласуване сам по себе си не може да е противоконституционен, но е възможно да е проведен в изборния закон така, че да е несъвместим с Основния закон, гарантиращ в чл. 42, ал. 1 активното избирателно право на гражданите, което е от основополагащо значение за функционирането на държавата като демократична. Не споделяме също така, че „мотивите на законодателя за целесъобразността на тази диференциация (предвиденото в чл. 212, ал. 5 ИК изключение от правилото за гласуване с бюлетина за машинно гласуване за секциите с помалко от 300 избиратели) са без значение за конституционосъобразността на оспорените разпоредби...“ Едва ли е необходимо да напомняме за утвърдената практика на Конституционния съд, според която при преценката за конституционосъобразност на един закон е наложително да се изследва неговата цел, а тя се извежда именно от мотивите на законопроекта и обсъжданията при неговото приемане (Решение № 15 от 2010 г. по к.д. № 9 от 2010 г., Решение № 7 от 2021 г. по к.д. № 4 от 2021 г., Решение № 8 от 2021 г. по к.д. № 9 от 2020 г. и др.). В конкретния случай целта на законодателя да установи като правило гласуването с бюлетина за машинно гласуване, както вече беше посочено, е насочена да гарантира избирателните права на гражданите и доверието в изборния процес. Каква целесъобразност може да оправдае допускане на компромис с тези цели по отношение на една значителна част от българските граждани? Съгласно чл. 4, ал. 1 от Основния закон Република България е правова държава, която се управлява според Конституцията и законите на страната. Конституционният съд има трайно установена практика относно същността на правовата държава, като приема, че правовата държава в материален смисъл е държава на справедливостта, а във формален смисъл тя е държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно и недвусмислено определено. Законосъобразността на държавното управление е конституционно изискване, което го прави предвидимо, а това е предпоставка за правната сигурност. Правната сигурност и стабилност са характеристики на правовата държава, която изисква трайно и последователно законодателно регулиране на обществените отношения. Държавата е правова, когато се управлява според Конституцията и законите, а те от своя страна трябва да са ясни, точни и непротиворечиви на Конституцията (в този смисъл: Решение № 3 от 2017 по к. д. № 11 от 2016 г.; Решение № 8 от 2012 г. по к. д. № 16 от 2011 г.; Решение № 7 от 2005 г. по к. д. № 1 от 2005 г.; Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8 от 2004 г.; Решение № 5 от 2002 г. по к. д. № 5 от 2002 г. и др.). Правната сигурност като компонент на правовата държава изисква законовите разпоредби да са ясни, точни, непротиворечиви, разбираеми, прецизни, недвусмислени и взаимносвързани, за да могат правните субекти да изведат от тях предписвания модел за поведение (Решение № 9 от 1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г., Решение № 5 от 2002 г. по к.д. № 5 от 2002 г., Решение № 3 от 2012 г. по к.д. № 12 от 2011 г., Решение № 5 от 2019 г. по к.д. № 12 от 2018 г., Решение № 8 от 2021 г. по к.д. № 9 от 2020 г.). Когато вътрешното противоречие в законовата уредба засяга конституционни ценности и норми, то е конституционно нетърпимо (Решение № 6 от 2005 г. по к.д. № 3 от 2005 г., Решение № 5 от 2009 г. по к.д. № 6 от 2009 г.). В случая, както вече подчертахме, въведеното в чл. 212, ал. 5 ИК изключение обуславя недопустима вътрешна противоречивост на законовата уредба относно упражняването на избирателните права на гражданите по начин, който напълно обезсмисля правилото за гласуване с бюлетина за машинно гласуване като предвидена от законодателя гаранция за честност на изборния процес. Обръщаме внимание, че разпоредбата на чл. 212, ал. 5, предл. първо (в частта „в избирателни секции в страната с помалко от 300 избиратели“) от ИК е приета през 2019 г. в съвсем различен контекст – като изключение от въведеното алтернативно гласуване с бюлетина за машинно гласуване, при което избирателят разполага с право на избор между гласуване с хартиена бюлетина и с бюлетина за машинно гласуване. След измененията в ИК от 2021 г. разпоредбата обаче продължава да съществува в съвършено различна нормативна среда, явявайки се изключение от изцяло ново правило, съгласно което в избирателната секция избирателят гласува с бюлетина за машинното гласуване (чл. 206, ал. 1 ИК). Именно това правило, предвид съображенията за установяването му като гаранция за предвиденото в чл. 42, ал. 1 от Конституцията основно право на гражданите, прави изключението от него конституционно нетърпимо, тъй като няма легитимно основание да се счита, че държавата е длъжна да осигури честни избори само в големите избирателни секции в страната, но не и в малките. Изискването за яснота на правните разпоредби Конституционният съд е извел в Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г. и в Решение № 3 от 2014 г. по к. д. № 10 от 2013 г. В тези решения е посочено, че когато в даден закон са създадени едно общо правило и изключения от него, случаите, обхванати от изключенията, трябва да имат детерминираща ги специфика и тя да е точно и ясно определена, за да не създава двусмислие, съмнения и неопределеност. Такава яснота в случая няма, тъй като въведеното в чл. 212, ал. 5 ИК изключение се основава на напълно произволни, непроизтичащи от каквито и да са обективни факти, критерии, и то изцяло основани на съображения за целесъобразност. Законодателят е компетентен да даде едно или друго конкретно разрешение по целесъобразност, стига то да не е в несъответствие с принципи и изисквания на Основния закон (Решение № 21 от 1998 г. по к. д. № 18 от 1997 г.). Законодателна целесъобразност може и следва да бъде упражнена само в конституционно установените граници, което Конституционният съд е компетентен да преценява във всеки конкретен случай (Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12 от 1997 г., Решение № 7 от 1995 г. по к. д. № 9 от 1995 г., Решение № 17 от 2018 г. по к. д. № 9 от 2018 г.). По изложените съображения намираме, че разпоредбата на чл. 212, ал. 5, предл. първо от ИК нарушава конституционната повеля на чл. 6, ал. 2 от Основния закон за равнопоставеност пред закона като конституционен принцип, който стои в основата на гражданското общество и държавата (Решение № 14 от 10.11.1992 г. по к. д. № 14 от 1992 г.). Както е имал възможност вече да отбележи Конституционният съд, принципът вменява в задължение на държавата да третира равно всички, които биват засегнати от нейни действия или решения. Нарушаването на този конституционен императив се квалифицира като произвол, представляващ нарушение на обективен критерий като мащаб за справедливост (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8 от 2004 г.), като измерение на принципа на правовата държава (така и в Решение № 8 от 2021 г. по к. д. № 9 от 2020 г.). С приемането на оспорената разпоредба в посочената част законодателят не е изпълнил конституционното си задължение последователно и трайно, адекватно на принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване (чл. 10 от Основния закон) да създаде стриктна и прецизно синхронизирана правна уредба, чрез която да гарантира упражняването на избирателните права на всеки гражданин. (Необходимостта от приемане на тъкмо такава уредба относно електронното гласуване е подчертана в Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4 от 2011 г., като изложените в него съображения са изцяло относими и към машинното гласуване). В обобщение на изложеното, намираме, че разпоредбата на чл. 212, ал. 5, предл. първо от ИК е противоконституционна като нарушаваща принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и принципа на равнопоставеност на гражданите пред закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията). Що се отнася до останалите изключения от правилото на чл. 206, ал. 1 ИК, регламентирани в разпоредбите на чл. 212, ал. 5 и чл. 269 ИК, същите се отнасят до хипотези, които имат характер на извънредни/необичайни такива. Става дума за изключителни случаи в изброени разнородни хипотези, свързани с неопределеност на конкретен период от време или независещи от личната воля причини. Общото в изброените хипотези е тяхната спорадичност и временен характер, от една страна, а от друга, че са следствие от обективни обстоятелства, които налагат гъвкав подход с оглед гарантиране конституционно защитеното избирателно право на гражданите. Както е посочено в Решение № 4 от 2011 г. по к.д. № 4 от 2011 г., конкретно упражняването на избирателното право в чужбина по естеството си протича при специфични условия (например невъзможност за дългосрочно планиране на броя на избирателните секции), които оправдават възприемане на диференциран законодателен подход. Поради изложените съображения намираме за конституционно нетърпимо въведеното в чл. 212, ал. 5 ИК изключение от правилото на чл. 206, ал. 1 ИК за избирателните секции в страната с помалко от 300 избиратели, поради което подписахме с особено мнение решението на Конституционния съд по к. д. № 9 от 2021 г. в частта, с която се отхвърля искането на 66 народни представители от 45ото Народно събрание на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбата в тази й част. Конституционни съдии: Анастас Анастасов Павлина Панова Красимир Влахов ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдията Филип Димитров по конституционно дело № 9 от 2021 г. Не съм съгласен с решението и аргументите на мнозинството за отхвърляне на искането за обявяване на атакуваните разпоредби за противоконституционни, в частност чл. 206, ал.1 и чл. 208, ал. 1 само в частта „В случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269“ и произтичащото от тях последно изречение на чл. 209, ал. 3 (с което останалите оспорени не биха били в противоречие с Конституцията) по следните съображения: Член 206, ал. 1 постановява че всички избиратели (освен в случаите на чл. 212, ал. 5 и чл. 269) имат право да гласуват единствено с машини. Първата фраза на чл. 208, ал. 1 ограничава използването на хартиени бюлетини, а чл. 209, ал. 3 поради горните две разпоредби предвижда неравен брой бюлетини за равен брой избиратели в различните секции. Ако би обявил тези текстове за противоконституционни, Конституционният съд не би създал никаква празнота в правната уредба на изборите, а само би възстановил възможността на избирателите в секциите, където могат да се осигурят машини да изберат по какъв начин да гласуват. При разглеждането на искането следваше да се има предвид следното: Очевидно несъстоятелно е твърдението, лансирано в Народното събрание като мотив за въвеждане на безалтернативното машинно гласуване, че то е някаква посъвършена форма на гласоподаване, гарантираща вота срещу изкривявания и манипулации. В Европа машинното гласуване е повсеместно отхвърлено поради сериозни доводи в обратния смисъл. Във всички европейски държави, в които е експериментирана такава форма на гласуване, тя е изоставена. С машини се гласува само в един район в Белгия – регион Брюксел, при това по различна процедура. (Съпоставка със САЩ е ирелевантна, тъй като там „машинното гласуване“ става по друга технология и е една от няколко възможни опции.) В същото време тази форма се прилага в Бразилия, Венецуела и Бутан. Законодателят разбира се има право да избере да следва техния опит, макар и да е смущаващо желанието му да настоява, че макар и от 17 години да е член на ЕС, България не следва да се третира като част от Европа. Без значение също така е и самото обстоятелство, че Германският конституционен съд е обявил гласуването с машини за противоконституционно, макар запознаването с това решение да открива някои възможности за размисъл. Основателно е твърдението, че гласуването с машини не представлява нищо друго освен технически способ за изразяване на волята на избирателите. Наличието на възможност за избирателя да се възползва от такава техническа процедура (ако тя му се предлага) е допустимо, защото всеки има право да се откаже от някои гаранции за правата си. Следваше обаче да се разгледат по принцип и в светлината на събраните данни от последните два вота следните аргументи: а) Ограничава ли гласуването с машини гаранциите за пряко участие в изборния процес поради невъзможността да се контролира без технически посредник гласуването и може ли да бъде задължен избирателят (не по свой личен избор) да приеме такова ограничение? Прочие тъкмо в тази насока са аргументите и на Германския конституционен съд за обявяване на самото машинно гласуване за противоконституционно. Както вече посочих погоре, доколкото става дума за технически способ, избирателят би могъл да реши да се улесни в изявата на волята си дори с цената на поемане на известен риск за коректното й представяне. Това обаче може да стане само доброволно, а принудителното ограничение противоречи на чл. 10 от Конституцията. б) Ограничава ли гласуването с машини гаранциите за тайна на вота дори само с факта, че ползването на една или друга страница от файла показва ако не за кого, то поне за кого не е гласувал избирателят и може ли да бъде задължен избирателят да приеме такова ограничение? Избирателят може да реши заради друго удобство да приеме такова ограничение. Той дори би могъл да избере по един или друг начин да направи вота си явен. Това обаче може да стане само по негов личен и независим избор и задължението да приеме такова ограничение противоречи на чл.10 от Конституцията. в) Ограничава ли гласуването с машини гаранциите за равенство при вота дори само с факта, че именно в големите секции (около 8000 с над 300 избиратели), където могат да се поставят до четири или пет кабинки за гласуване с хартиени бюлетини, малък брой машини (годни да обслужват всяка от тях при под 2 минути за едно гласуване не повече от 400 избиратели за 12 часа) биха затруднили гласуването, докато именно в секциите, в които такова затруднение не би възникнало, се гласува само с хартиени бюлетини? На последно, но не и по значение място Конституционният съд следваше да прецени дали съответстват на принципите на правовата държава новите изборни правила, разгледани в своята съвкупност и по начина на създаването им от деветсесийния законодател, а именно: – въвеждането безалтернативно на система на гласуване за голямото мнозинство български граждани (а не просто изменение на едни или други изборни правила) две седмици преди началото на двумесечния изборен процес, – при ясното предпочитание на 73 % от българските граждани въпреки наличието на машини в два последователни избора да гласуват с хартиени бюлетини, – и при възможност то да създаде принудителен отлив на избиратели поради реални или предполагани неудобства, свързани с вота, – което може – със или без основание – сериозно да накърни доверието на избирателите в изборния процес. Безспорно е, че изборите са есенциален елемент от всяка демокрация и разколебаването на доверието в избирателния процес руши правовата държава, така че когато една система от норми в своята съвкупност може да окаже въздействие в тази насока, тя следва да бъде считана противоречаща на принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Ако беше взел предвид тези съображения, Конституционният съд щеше да обяви за противоконституционен чл. 206, ал. 1 и фразата „В случаите по чл. 212, ал. 5 и чл. 269“ в началото на чл. 208, ал. 1 и произтичащото от тях последно изречение на чл. 209, ал. 3, при това без да се създава какъвто и да било правен вакуум, и би отпаднала забраната и за мнозинството от българските граждани да гласуват с хартиени бюлетини. Конституционен съдия: Филип Димитров 4141