Държавен вестник Конституционен съд брой: 66, от дата 6.8.2024 г. Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД стр.5 Решение № 13 от 26 юли 2024 г. по конституционно дело № 1 от 2024 г. РЕШЕНИЕ № 13 от 26 юл

§ 2

, 3, 5, 7, 8, 9, 14 и 15 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията, по което е образувано к.д. № 1/2024 г., и по искане на 48 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на промените в чл. 23; в чл. 64, ал. 2, 3 и 4; в чл. 65, ал. 1; в чл. 84, т. 16; в чл. 91б; в чл. 93, ал. 2; в чл. 99, ал. 5 и 7; в чл. 102, ал. 3, т. 3; в чл. 110; в чл. 117, ал. 2; в чл. 126, ал. 1, 2 и 3; в чл. 127, т. 5 и 6; в чл. 128; в чл. 129; в чл. 130; в чл. 130а; в чл. 130б; в чл. 130в, т. 1 и 4; в чл. 132а, ал. 4; в чл. 133; в чл. 150, ал. 2 и 3 от Конституцията,

§ 1

, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 и 22 от Закона за изменение и допълнение на Конституцията, и на § 22 и 23 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.) (ЗИД на Конституцията). Президентът и народните представители излагат подробно доводи за противоконституционност на промените в посочените конституционни разпоредби. С определение от 8.03.2024 г. Конституционният съд допусна за разглеждане по същество искането на президента и на народните представители за установяване на противоконституционност на промените в посочените разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Конституцията и обедини двете дела за общо разглеждане. В изпълнение на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения по делото са представили: министърът на правосъдието, Върховният касационен съд, Върховният административен съд, главният прокурор, Висшият съдебен съвет, Висшият прокурорски съвет, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на юристите в България, Съюзът на съдиите в България, Българската съдийска асоциация, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България, Фондация „Институт за пазарна икономика“, Фондация „Институт за правосъдие и демокрация“, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Райна Николова, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Снежана Начева, доц. д-р Борислав Цеков, д-р Благой Делиев, д-р Дилян Начев, д-р Симона Велева, д-р Христо Орманджиев, доц. д-р Христо Паунов, Благовест Пунев и Румен Ненков. Съществените изводи от постъпилите становища и правни мнения съдът намира за уместно да не излага в случая, за разлика от традиционния си подход, с оглед на обема на настоящото решение и достъпността им на електронната страница на съда, като обобщава, че преобладават вижданията за противоконституционност на по-голямата част от оспорените изменения и допълнения в Конституцията. Конституционният съд, за да се произнесе, като обсъди доводите в исканията, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения и относимата правна уредба, установи: Със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България са извършени промени в Конституцията на Република България. Както посочи съдът в определението си от 8.03.2024 г. по к.д. № 1/2024 г., приетите от Народното събрание промени в Конституцията подлежат на контрол за конституционност, макар това да не е предвидено с нарочна конституционна разпоредба. Контролът от Конституционния съд по отношение на извършените от Народното събрание изменения и допълнения се основава на установените конституционни принципи, на конституционното правосъдие като неотделимо от съвременния конституционализъм, на конституционно възложеното основно правомощие за всяка конституционна юрисдикция и на съдържащата се в Основния закон експлицитна уредба на реда и условията за такива промени (в специално посветена на тази материя самостоятелна глава от Конституцията – глава девета). Конституционният съд намира за необходимо да посочи следното относно отправните позиции при произнасянето по настоящото дело: А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова Преди да изразят позицията си по оспорените конституционни текстове, така

ъс Закона за изменение и допълнение на Конституцията, посочената група съдии намират за необходимо да бъдат направени следните уточнения относно реда и условията за изменение и допълнение от Народното събрание на Основния закон, предвиден при неговото създаване през 1991 г. Съдиите подчертават, че като поддържат изцяло посоченото в определението по допустимост от 8.03.2024 г., че ЗИД на Конституцията е особен закон, приет чрез процес, различаващ се от обикновения законодателен процес, допълват, че тази и други особености на обсъждания законодателен акт на представителния орган се основават на особения характер и специалната сила на Конституцията, чиято валидност като върховен закон се легитимира от ценностния консенсус в конкретна суверенна политическа общност. Отъждествяването на Конституцията като юридически акт с волята на суверена има значение за подхода в аргументацията при преценката за валидност на конституционните промени в настоящото производство, осъществени от едно преходно политическо мнозинство, каквото е всяко Народно събрание, придавайки необходимата тежест на демократичния аргумент заедно със собствено юридическите доводи. Като правен и политически документ конституциите са в пресечната точка на правната и политическата система и на обществото – те са правен акт, но принадлежат и на полето на политиката. Референтната конституционна рамка при упражняването на контрола за конституционност относно конституционни промени, извършвани от Народното събрание, обхваща както изисквания за следване на формално уреден в Конституцията процес за тяхното осъществяване (което определя контрола като такъв за формални промени), така и съдържателни ограничения, с които е свързан ключовият за контрола въпрос – какво Народното събрание не би могло да направи конституционосъобразно чрез закон за изменение и допълнение на Конституцията? В тяхното единство посочените изисквания представляват реда и условията за приемане на изменения и допълнения в Конституцията от Народното събрание. При преценка на оспорените в двете искания конституционни промени, така

ъс съответните параграфи от ЗИД на Конституцията, преди всичко следва да се имат предвид характеристиките на конституцията на една съвременна демократична конституционна държава, каквито са: че такава конституция е съобразена с демократичното начало, основава се на равенството в достойнството и правата на всеки човек, т.е. на взаимното признаване и изискване за третиране като еднакво значим интереса на всеки индивид и интересите на всеки от останалите членове на политическата общност, върху което се центрира ценностният консенсус (споразумение за справедливост); че конституцията е върховен закон, установяващ конституционния ред; че тя не е просто каталог от правни норми, а е нормативно единство – всички части от нейното съдържание си взаимодействат и когато някой от нейните елементи се променя, се пораждат последици, които следва да бъдат предвидени в другите нейни части, и че по своето естество взаимодействието може да е както позитивно (когато усилва функционалността на конституцията), така и негативно (когато я препятства) и не на последно по значение място – че изрично казаното и основателно следващото от него са равностойни части на конституционния текст. Съществено е също така да се отчита доколко при конституционните промени са съобразени отправните конституционни възгледи при създаването на изначалния конституционен текст, включително доминиращите конституционни възгледи и разбиране за конституцията (няма универсални конституции и всяка е относима към определен исторически момент, конкретна политическа общност и територия). За българската Конституция от 1991 г. това означава виждане за конституцията като конституция юридическа, без да се пренебрегва нейното естество на документ политически, което се потвърждава от дебатите във Великото Народно събрание; утвърдените за установения конституционен ред базисни ценности и принципи като проекция на легитимиращото всяка демократична конституция социално споразумение, обосноваващо нейната валидност като върховен закон, а оттук – параметрите на валидност и на всяка конституционна промяна, извършвана от създадена от Конституцията власт. Внимание се дължи и на начина на изграждане и формулиране на конституционните разпоредби, включително при въвеждането на промени в изначалния конституционен текст. Макар и добре замислената конституция, респективно – промяната в нея – да не е гарантирано успешна, лошо построената, включително и конституционна промяна, с висока степен на вероятност е обречена на неуспех. Към посоченото следва да се добави и необходимостта от отчитане и на изначално възприетите конституционни парадигми, които могат да се окажат деформирани в политическата практика, както е от значение и да бъде отделено необходимото внимание на конкретния контекст, в който се извършват конституционните промени, който е винаги различен. Относно процеса на приемане на закон за изменение и допълнение на Конституцията по чл. 155 от Основния закон от Народното събрание Всяка конституция се създава, за да действа за поколения напред и да установи стабилен политически ред и да гарантира устойчиво ефективно управление. Конституциите на съвременните демократични държави, за да осигурят авторитета си пред следващите нейното приемане поколения, съдържат също така механизми за промяна и адаптация към нарастващата динамика на социалните, политическите и икономическите промени, с каквито са белязани сложните общества като тези в края на

1. и началото на
2. век. За да бъде устойчив върховен закон, една конституция не трябва да е възможно да бъде лесно променяна. Същевременно устойчивостта предполага да бъде осигурена необходимата и достатъчна степен на адаптивност на конституцията. Конституция, която не съдържа механизми, позволяващи нейната промяна така, че идващите поколения да въведат в нея в определена форма и степен потребностите, породени от тяхното време, сама предпоставя ерозия на своята легитимност и следователно загуба на валидността си като върховен закон. За да се съхрани върховенството на основната норма – конституцията, като в същото време се осигури гъвкавостта й, създателите на конституциите, особено през втората половина на предходния век, в контекста на възприетото разграничаване на оригинерна и производна учредителна власт, установяват специален ред за упражняването на производната учредителна власт за извършване на конституционни промени и клаузи за защита на съществени части в конституцията. Степента на сложност на този процес за промени, отразена в специални правила с конституционен ранг, е различна с оглед на кръга на привлечените участници в процеса, на изискуемите мнозинства и на предписаната продължителност на сроковете за приемане на конституционните промени. Независимо от различието в уредбата, установяването на такъв специален процес има винаги за цел да гарантира, че все по-често изменящите се преходни парламентарни мнозинства не могат да променят същността на демократичната конституция, като спазят единствено формално изискванията на обикновения законодателен процес. Следвайки това утвърдено в съвременния конституционализъм положение, българският конституционен законодател е посветил самостоятелна глава от Конституцията от 1991 г. – глава девета, уреждаща извършване на конституционни промени и приемане на нова конституция. Предвидени са два способа за промени. Конституционните съдии отбелязват, че уредбата на тези способи се основава на възприетото разбиране за разграничаване на учредителна власт, в която се конституира суверенитетът чрез Велико Народно събрание, и производна учредителна власт, възложена за упражняване от формираното по реда на общи избори представително учреждение (преходно, временно политическо мнозинство) – Народно събрание по смисъла на чл. 153 от Конституцията. Изменението и допълнението на Конституцията от Народното събрание е формална промяна (следва формализиран ред и условия) в текста на Конституцията, която може да се изразява и в премахването на разпоредби от този текст. В конституционната доктрина и практиката на конституционните юрисдикции разграничаването на конституционните промени по тяхното естество и обхват намира израз в използваните за това различни понятия – „ревизия“ частична, конституционни „поправки“, изменения, допълнения или „ревизия“ пълна, приемане на друга (нова) конституция и др. Част от конституциите на съвременните демократични държави имат сравнително усложнен ред за изменение, често включващ множество участници и изискващ пряка интервенция на титуляря на държавна власт чрез избори или референдум. Редът за конституционни промени от Велико Народно събрание също предвижда проектът за нова Конституция или за изменение на действащата да бъде разгледан от текущото Народно събрание, което въз основа на него да вземе решение за произвеждане на избори за Велико Народно събрание (чл. 159, ал. 2 от Основния закон). Това, наред с утежнения процес на изменения и допълнения на Конституцията от Народното събрание (чл. 154 и 155 от Основния закон), поставя българската Конституция от 1991 г. сред твърдите конституции. Идеята за Конституцията като „твърд“ закон е идея за „надежден“ закон и той отчасти е такъв именно защото не се променя лесно с всички последици от това. Терминологията, с която си служи Конституцията от 1991 г. при уреждането на способите за конституционни промени – чрез Народно събрание и чрез Велико Народно събрание – е различна, което подчертава, че установените от него правила на процеса за тези промени не се свеждат просто до процедура, а са проекция на дължимия демократичен процес, основан на същностните характеристики на конституцията на една демократична конституционна държава под върховенството на правото. Конституционните промени от Народното събрание са изрично посочени от конституционния законодател по вид като „изменения и допълнения на разпоредби на Конституцията“ (чл. 153). Различна е словесната конструкция, използвана по отношение на Великото Народно събрание в чл. 158 – съгласно т. 1 Великото Народно събрание приема нова Конституция, а според т. 2 – 5 то решава въпросите, указани в тях. На конституционно ниво инициативата за поставяне в ход на процеса по чл. 154 – 155 от Конституцията, различен от обикновения законодателен процес, е определена като инициатива за „изменение и допълнение“ и се явява елемент от реда за конституционни промени от Народното събрание. Посочено е и наименованието на акта, с който Народното събрание осъществява конституционни промени – „закон за изменение или допълнение на Конституцията“ (чл. 155 от Конституцията). При уреждане на реда за конституционни промени от Велико Народно събрание конституционният законодател използва различни изрази: „проект за нова Конституция“ или за „изменение на действащата“ – според чл. 159, ал. 2 от Конституцията. По отношение на приеманите от Велико Народно събрание актове се използва родово понятие – „актовете на Великото Народно събрание“, съответно „нова Конституция“ или „акт, с който се изменя действаща“, както и такъв за промени в територията на страната (чл. 158, т. 2, чл. 159, ал. 2 от Конституцията). Този характер на уредбата на реда за конституционни промени от Народното събрание има своето основание във възприетото в модерния конституционализъм разбиране за гарантиране на необходимата гъвкавост на конституцията на една съвременна конституционна демократична държава като предпоставка за нейната устойчивост. Отправната позиция на конституционния законодател е да бъде осигурено необходимото и достатъчно пространство за формиране на съгласие, въвеждащо актуални измерения на социалното споразумение, което е в основата на изначалния текст на основната норма, изградена в съответствие със стандартите на демокрация, равенство, справедливост и достойнство на личността. Ясно различим е акцентът, поставен от конституционния законодател – упълномощените не могат да имат повече власт от упълномощителите, които са дали съгласие да бъдат управлявани, но само като и докогато се подчиняват на собствената си обща воля, дефинирана в ценностния консенсус и обективирана в позитивния правен ред чрез основната норма, развивана през цялото време на нейното съществуване. Внимателният прочит на разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Конституцията ясно очертава стремежа на конституционния законодател да предостави добре премерена свобода на преценка на народното представителство в това му качество както по отношение на кръга от въпроси, предмет на уреждане, като изключва изначално отнесените към обхвата на компетентност на Великото Народно събрание, така и относно фиксирането на срокове в рамките на определен период. По отношение на изискуемите мнозинства при гласуването на законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията е предвидена възможност за прилагане на спадащо мнозинство при съобразяване с указана от конституционния законодател последователност. Предписаните в разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Основния закон правила относно сроковете и мнозинствата са проекция на демократичното начало на плоскостта на законодателния процес за приемане на закон за изменение и допълнение на Конституцията от Народното събрание. Правилото в чл. 155, ал. 1, че Народното събрание приема закон за изменение или допълнение на Конституцията с мнозинство три четвърти от всички народни представители на три гласувания в различни дни, се разгръща в разпоредбата на чл. 154, ал. 2 и в тази на чл. 155, ал. 2 от Основния закон, за да бъде осигурен дължимият демократичен процес в парламентарната република. На Народното събрание, като стоящо най-непосредствено до титуляря на държавната власт във веригата на демократична легитимност, е предоставена дискреция то самото да фиксира сроковете на своите действия в рамките на определен период – от един до три месеца, за да бъде разгледано внесеното от субектите по чл. 154, ал. 1 от Конституцията предложение за закон за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 154, ал. 2), както и от два до пет месеца, в случай че изискуемото мнозинство за подкрепа на първо гласуване на внесеното предложение от три четвърти от всички народни представители не бъде постигнато. Нещо повече, конституционният законодател предвижда в такъв случай в указания период, ако на първо гласуване е постигнато макар и по-малко мнозинство, но не по-малко от две трети от всички народни представители, предложението да бъде поставено за ново разглеждане, съответно – гласуване (т.е. „второ“ първо гласуване от изискуемите три според чл. 155, ал. 1 от Конституцията). В действителност предвидено е спадащо мнозинство, което, постигнато при „второто“ първо гласуване на законопроекта, се установява като приложимото изискуемо мнозинство за следващите две гласувания. Категорично е изключена обаче възможността – предвидена за обичайния законодателен процес в разпоредбата на чл. 88, ал. 1, изр. второ от Конституцията – Народното събрание сам ò да решава дали по изключение може да проведе повече от едно гласуване на едно и също заседание. Разпоредбата на чл. 155, ал. 1 е ясна и недвусмислена – Народното събрание приема закон за изменение или допълнение на Конституцията на три гласувания в различни дни. Народното събрание разполага със свобода на преценка за определени параметри на своите действия в рамките, поставени от конституционния законодател. Тази свобода е в съответствие с неговия характер и отговорности на политическо представителство и е съобразена с фиксираното времево измерение на мандата му, при ограничен обхват на материалната компетентност, така че да се съдейства на предприетите реформи от едно конституирано чрез общи избори преходно представителство, което може да се окаже ефективен форум за конструктивно политическо взаимодействие в подкрепа на устойчивостта на Основния закон. Що се отнася до това, че направените предложения за промени при разглеждането на внесеното предложение за настоящото изменение и допълнение на Конституцията от Народното събрание (на заседание на комисия и в пленарната зала) излизат извън неговите предели, следва да се отбележи, че тази преценка за съответствие в обикновения законодателен процес се прави от вътрешен орган на Народното събрание – комисия. Парламентарната практика показва, че с тази преценка може да се спекулира и рискът от подмяна на публичния интерес с тясно групови или лични интереси съществува, като се отчита възможността за тяхното краткосрочно постигане с един законодателен акт. При закон за конституционни промени на пръв поглед това не изглежда много вероятно поради дългосрочното пораждане на ефекта на такъв законодателен акт на Народното събрание, но в действителност такъв риск има, тъй като не може да бъде изключена възможността за договорки за взаимни услуги с цел постигане на изискуемото мнозинство. Ето защо само формалното придържане към установените конституционни изисквания по отношение на процеса на приемане на закон за изменение на Конституцията не може да го направи валидна правна норма. Неспазването на тези изисквания в процеса на разглеждане и гласуване на всеки закон е дълбоко укоримо – още повече, когато бъде установено при приемането на закон за изменение и допълнение на Основния закон. Също така е важно да се отбележи, че осъществена от Народното събрание в един процес при стриктно спазване на конституционните правила конституционната промяна не става валидна единствено на това основание. Наред с често привеждания довод, че преценката на „законодателните“ факти е в полето на дейност на политическото представителство, заслужава още веднъж да се припомни ролята на обсъждания тук способ за изменение и допълнение на Конституцията в демократичната конституционна държава. Установяването на ред за конституционни промени от Народното събрание е ориентирано по същество да примири възможно противопоставяне на управляваните, в конкретен исторически момент, на действията на управляващите и е израз на стремеж към стабилно управление. Промяната от Народното събрание е допустима, но по ред, санкциониран от самия титуляр на държавната власт, без при това да е усложнено нейното осъществяване по начин, който я прави практически невъзможна. Поради изложеното конституционните съдии не споделят виждането на вносителите на исканията, че разпоредбата на чл. 155, ал. 1 от Основния закон има смисъл на повеля за спазване на установените мнозинства и срокове на разглеждане и гласуване на проекта за конституционни промени от Народното събрание по отношение на всяка фаза от въведения специфичен законодателен процес. Обобщавайки, съдиите подчертават, че това, което може да бъде разчетено в разпоредбите на чл. 154, ал. 2 и чл. 155 от Конституцията, не е изискване за прекомерно дълъг период на действие на Народното събрание. По-скоро е обратното: преди всичко предложението и гласуването са свързани действия, последващи стъпки в един процес и те не трябва да бъдат много разделени във времето – максимумът, който сочи конституционният законодател, е три месеца за първо разглеждане и гласуване от внасянето на предложението за промени и пет месеца за ново разглеждане и гласуване („второ“ първо гласуване), ако поставеният за първи път на гласуване проект не бъде подкрепен от мнозинство три четвърти от всички народни представители. При това максималните срокове по чл. 155, ал. 2 от Конституцията имат значение на условие, за да бъде приложено спадащото мнозинство. Фиксирането на сроковете за второ и трето гласуване е дискреция на Народното събрание. В допълнение съдиите посочват, че конституционна промяна от Народното събрание от гледна точка на процеса може да бъде извършена с мнозинство три четвърти или две трети от всички народни представители и всяко от предписаните мнозинства може да бъде приложено от Народното събрание за второто и третото гласуване в зависимост от това дали е възможно да бъде осигурено. По този начин титулярят на държавната власт – народът, който създава Конституцията, поставя като условие за промяната й тя да бъде подкрепена от прецененото от него за достатъчно широко мнозинство на народните представители – три четвърти от всички тях, а ако това не може да бъде постигнато – от поне две трети от народните представители. Ясният смисъл на тази конституционна уредба е, че всички изменения в Конституцията от Народно събрание трябва да имат подкрепата на мнозинство от две трети от това представителство, което се приема като решаващо, за целта на отредените за Народното събрание конституционни промени. Тези промени в Основния закон стават задължителни за всички, ако са съобразени със съдържателните конституционни ограничения и не навлизат в пределите на компетентност на Велико Народно събрание. Относно съдържателните ограничения за конституционни промени, извършвани от Народното събрание Конституционните съдии обръщат специално внимание на споменатото в началото на мотивите, че наред с виждането за конституция юридическа и политическа отчитането на вътрешната свързаност на елементите на материалния контекст на конституционния ред – (материалната конституция) и формалната конституция – е от значение за разбирането на конституционното развитие, включително и конституционните промени. Тази логика следват и създателите на българската Конституция от 1991 г., потвърждение за което се съдържа в стенографските протоколи от дебатите във Великото Народно събрание. Дискутирани са реални конфликтни ситуации, засягащи обществото както по време на основаване на конституционния ред, така и рискове от ерозия на демократичните механизми при поставянето му в действие. Ето защо материалната конституция също така е важен аспект на контекста, в който преценката за конституционност на осъществени конституционни промени следва да бъде извършвана и означава да се вземе предвид най-общо политическото единство, чиято доминираща форма и днес остава модерната национална държава, наборът от – преди всичко, но не единствено – основни институции, системата от социални отношения, както и основните политически цели като материална субстанция на конституционния ред. При очертаващата се глобална тенденция – съдилищата с конституционни функции все по-често да преценяват и нерядко да обявяват за невалидни конституционни „поправки“, извършени от парламентарни мнозинства – юридическият конституционализъм не може да пренебрегва материалните промени, които водят до ограничаване на въздействието на конституционните норми. Още повече, че почти навсякъде по света се проявява стремеж на преходните политически мнозинства на национално ниво да преодоляват въздействието на решенията на конституционните юрисдикции, като използват инструментариума на самия конституционализъм, включително конституционните промени. Съдиите посочват всичко това, за да се подчертае, че особено в производство като настоящото – за преценка на конституционността не на конвенционален закон, а на закон, с който се изменя и допълва върховният закон на страната, по смисъла на чл. 153 във връзка с чл. 158 от Основния закон – въпросът не е просто за допълване на формалноюридическия с политическия анализ, а за аргументация, която да се справи с по-дълбокия социален контекст, в който са вградени нормативното конституционно развитие и конституционни промени. Няма по-конституиращо право за гражданството от правото да приеме Конституцията на своето политическо единство, както и да я променя. Решаването от една конституционна юрисдикция на въпроси, възникващи във връзка с такъв сложен и многопластов конституционен феномен, трудно може да бъде ограничено единствено в пространството на формалноюридическите доводи и предполага и аргументация на плоскостта на демократичния аргумент също така – тази аргументация не е извън правната преценка, но не е единствено чрез аналитично позоваване на правни норми, оставайки присъщо свързана с формалната конституция (подобен подход е ясно приложен в практиката на Конституционния съд в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). В действителност не е въпрос на избор, защото и правната, и демократичната перспектива са еднакво необходими. Съдиите подчертават, че разбирането на условията за възникването на даден конституционен ред (т.е. разбирането за неговия материален субстрат) позволява да се направи разграничение между части от конституционния ред, чиято промяна може да се разглежда като такава, имаща естество на подобряване, реформиране, и части, промяната на които има естество на трансформация на базисни ценности на една конституция и на идентичността на конституционния ред. Конституцията чрез ценностите, обективирани в нея и ориентираните спрямо тях механизми за разрешаването на конфликти, осъществява социално въздействие и изпълнява своята интегративна и конститутивна функция. Това, което ни казва материалната конституция, е, че се пораждат актуални конфликти, които изпитват границите на издръжливост на институциите и социалните и политическите субекти, пробват тяхната способност да приемат нови изисквания и биха могли при определени условия да консолидират конституционния ред. Изменението и допълнението в конституционния текст са свързани с такова именно подобряване на потенциала на конституционния ред да управлява този вид конфликти в общността, когато не се оспорва предназначението на установените конституционни субекти, нито политическите цели, а по-скоро се пренасочва заложената конституционна динамика към по-ефективна реализация. Когато обаче, макар и да не е винаги видимо, един конфликт застрашава самата „материална конституция“, т.е. същността на споразумението в политическата общност, тогава е застрашена и тази част от една конституция, която го обективира, и следователно нейното ценностно „твърдо“ ядро. Тогава конституционните промени имат природата на трансформация, т.е. на цялостна ревизия, а не на реформа в конституционния ред. Въпросът относно съдържателните ограничения при извършване на конституционни промени от Народното събрание (или какво Народното събрание не може да направи конституционосъобразно с такива промени) следва да се разглежда в контекста на изложеното. Конституцията е предназначена да осъществи идеята на конституционализма, че общественият договор може да осигури управлението на хората под господството на тяхната обща воля единствено и да възпре държавната власт (държавата), на която те възлагат (но остават единствен титуляр) нейното осъществяване, така че ядрото на това споразумение – свободата и равенството в достойнството и правата на всеки индивид (справедливостта) – и всички произтичащи от него основни ценности да бъдат съхранени, като се утвърди това във върховно – и за държавата, и за гражданството – право на политическото единство. Конституцията може да се разглежда като въплъщение на тези ценности, които се споделят в обществото и с които – поради естеството им на общо за всички благо – обществото като цяло се идентифицира, и те се утвърждават като ценностната ориентация на държавата. Тези ценности придобиват изражение на основополагащи конституционни принципи – най-общите насоки за поведение, които в концентриран вид изразяват в най-висока степен общите цели на конституцията и заедно образуват ценностния фундамент, на който е основан конституционният ред на държавата. Дебатът относно упражняването на оригинерната и производната учредителна власт е свързан с различията в схващането за конституционализъм и демокрация, както и с концепцията за гъвкавост на конституционния текст. Тъй като промени в конституционна уредба, извършвани, без да се прибягва до оригинерната учредителна власт, крият риск от нейно тълкуване от различни политически мнозинства, което противоречи на нейната същност, създателите на конституциите обявяват „духа“ на конституцията, „ценностното ядро“ или „конституционната идентичност“ за непроменяеми, защитавайки нейното върховенство от производната учредителна власт. В някои демократични държави са въведени изрични клаузи за непроменяемост на конституционния текст, докато в други конституционните юрисдикции извеждат имплицитни ограничения относно конституционните промени, осъществявани от производната учредителна власт. Накратко, съществува ценностно ядро на Конституцията, върху което тя се изгражда и което определя нейната същност и идентичност, поради което изразяващите го принципи са по правило устойчиви – тяхното премахване означава основна качествена промяна, което не може да се сведе просто до промяна в Конституцията, а по същество е заменянето й с друга конституция. Съдържателните ограничения са критериите за установяване на противоконституционност на конституционните промени. Обхватът на недосегаемите за промени от производната учредителна власт „предмети“ на конституционна уредба е ориентиран да защити конституционния континуитет и конституционната идентичност. Посоченото заслужава особено внимание, защото обявяването за невалиден на закон за конституционни промени, приет от общонационалния представителен орган, не е тъждествено на налагане от една конституционна юрисдикция на забрана за промени в Конституцията, а единствено, че такива промени са направени в нарушение на конституционно възложеното и допустимото за една учредена и поради това присъщо ограничена власт. Поради различните исторически, културни, политически и социални условия във всяко общество и държава различни ценности и принципи се считат за толкова фундаментални, че те се установяват като основополагащи за тяхното съществуване. Макар и да не съществува универсално по своето съдържание и обхват ценностно конституционно ядро, съществуват общоприети ценности, на които се основават конституциите на съвременните демократични правови държави и в които като върховен закон тези ценности са отразени чрез основополагащите конституционни принципи (сърцевината на Конституцията). Без претенции за изчерпателно изброяване, като такива основни принципи могат да бъдат посочени принципите на народен суверенитет, на разделение на властите, на върховенство на правото и на Конституцията като негово най-ярко проявление, на политически плурализъм, на зачитане и защита на правата на човека и основните свободи, на независимост на съдебната власт и техните измерения. В своето единство те формират основата на конституционния ред в демократичната конституционна правова държава, каквато е и основната конституционна характеристика на Република България. Значимостта на тези принципи изисква те да се ползват с най-висока степен на конституционна защита и предназначението на конституционното правосъдие е да ги съхрани срещу всеки опит на временно, преходно политическо мнозинство да ги наруши, тъй като това би било по същество подмяна на ценностния консенсус в обществото, нов обществен договор, основан на друга ценностна основа. Същностното съдържание на една демократична конституция не е неизменно и се развива, но промяната в него принадлежи единствено на суверенното гражданство, конституиращо се в учредителна власт (оригинерна) чрез конституционно установени форум и ред. Ето защо една конституционна юрисдикция, когато обяви за невалидни конституционните промени, осъществени от присъщо ограничена власт – Народното събрание, тя не спира естественото развитие на ценностното споразумение в политическата общност, а точно обратното – брани демократичното начало, присъщо на народния суверенитет, и върховенството на правото, защитавайки така изключителното конститутивно право на гражданството да приема и променя своята конституция. В конституционната доктрина и в практиката на конституционните юрисдикции се използват различни термини за обозначаване на относително недосегаемото (запазено за промени като изключително право на суверена) същностно съдържание на върховния закон на страната – „материално ядро“, „твърдо ядро“, „конституционна идентичност“, „основна/базисна конституционна структура“, „фундамент на държавата“ или други близки по смисъл. В своята практика българският Конституционен съд не само е обосновал компетентността си да преценява конституционността на законите за изменение и допълнение на Конституцията, приети от Народното събрание, но и непрекъснато уплътнява референтната конституционна рамка за нейното упражняване, изпълнявайки конституционно отредената му функция да защитава върховенството на Конституцията като обективиран израз на ценностния консенсус на суверена, който е неин създател. По такъв начин конституционната юрисдикция укрепва демокрацията в действие, при която народът е истинският субект на управление (управляващ), защото само той е изначалният източник и крайният носител на властта, създала Конституцията. В своята практика Конституционният съд, като изяснява конституционните материи, които са резервирани да бъдат променяни единствено от Велико Народно събрание, очертава пределите на овластяване на Народното събрание да изменя и допълва Конституцията, които е конституционно недопустимо да прекрачва като присъщо ограничена власт по смисъла на чл. 153 от Основния закон. По този начин съдът подчертава, че наред с изискванията на специалния процес по чл. 155 от Конституцията, които Народното събрание трябва да съблюдава, то не може да приеме валиден закон за изменениe и допълнение на Конституцията, ако не остане в рамката на съдържателните ограничения, установени от създателя на Конституцията. Съдът е ясен относно стандарта на преценката за конституционността на извършени от Народното събрание конституционни промени – процесът е важен, но засягането на „относително недосегаемите предмети“ е решаващо. Без да се навлиза в подробен анализ на тази практика, следва да се отбележи, че съдът последователно разгръща съдържателните конституционни ограничения, като носещата конструкция са разпоредбите в чл. 158 от Конституцията. В Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. са изведени измеренията на „формата на държавно управление“ (чл. 158, т. 3 от Конституцията), които всяко Народно събрание трябва да прилага като съдържателни критерии при осъществяване на конституционни промени. Съдът чрез различни формулировки в мотивите посочва, че е предоставено право само на Великото Народно събрание да изменя основните принципи, основните конституционни институции, мястото им в държавната йерархия, реда на съставянето им и техните мандати, специфичната за всяка от тях дейност, отредените им правомощия и баланса между тях и поддържа, че „[н]едопустимо е обикновено Народно събрание да направи промяна в определените от Конституцията организация, функции и статут на основните конституционни органи, които осъществяват държавното управление, както и в баланса между тях“. Същественото в случая е, че посочените установени в Основния закон „предмети“ се определят в цитираното решение като „това, върху което е изградена държавата“, т.е. като основа на държавата. Наред с това в Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г. се посочва, че разпоредбите на чл. 1 и 2 от глава първа „Основни начала“ касаят „пряко устройството и управлението на държавата“, но се подчертава, че в „тази глава са формулирани и други принципи и цели – народен суверенитет, правова държава, върховенство на Конституцията, разделение на властите, политически плурализъм; тази част от „Началата“ е предпоставка за реализиране и на разпоредбите на глава втора – „Основни права и задължения на гражданите“. Съдът обобщава, че „[т]е са фундаментални за всяка съвременна държава. Поради това не може да се приеме, че обикновено Народно събрание може да променя тази част от глава първа“. В Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. суверенитетът на народа e определен като „основополагащ принцип“ и „елемент от ядрото на Основния закон – Конституцията, в която е изразен ценностният консенсус за организация и функциониране на обществото и държавата“. Като подчертава, че народният суверенитет не действа извън и независимо от останалите основни начала, а формира заедно с тях единен комплекс, съдът отнася към „ядрото“ на Основния закон също така и разделението на властите и правовата държава, сочейки ги като „основата на едно демократично управление“. Нещо повече, съдът еднозначно поддържа вече изразената в предходната му практика позиция, че законодателната власт като „власт възложена“ трябва да може да откликва адекватно на промяната в обществените отношения, „без обаче да засяга фундамента на основополагащото политическо решение“. В редица други решения Конституционният съд си служи с такива словесни конструкции, като „фундаменталните принципи на конституционно установения държавен ред“ и „нормативно ядро“, по отношение на принципите на народен суверенитет, разделение на властите, върховенство на правото или сочи демократичния ред под върховенството на правото за „конституционно установено по волята на суверена като елемент на фундаменталната структура на Основния закон“ (Решение № 12 от 2012 г. по к.д. № 4/2012 г., Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.), както и отнася принципа на правовата държава към „фундамента на установената конституционна система“ (Решение № 15 от 2022 г. по к.д. № 10/2022 г.). Съдът е последователен в своята позиция, като посочва и в Определение № 10 от 2023 г. по к.д. № 20/2023 г., че когато Народното събрание влиза в ролята на производна учредителна власт при условията и по реда, предвидени в глава девета от Конституцията, трябва да следва установения механизъм, „чрез който се постига необходимият за всяка демокрация баланс между фундамента, на който тя се крепи, и актуалния поглед към конституционно установените ценности, така че да се гарантира устойчивост на демократичния правов ред“. Посоченото дава основание да се направи извод, че макар и да не използва термини като „твърдо ядро“ или „конституционна идентичност“, българският Конституционен съд влага в изведените съдържателни ограничения за конституционни промени от Народното събрание смисъл на същностно съдържание на Конституцията, „ценностна основа/фундамент“, която е недосегаема за промяна от преходни и често менящи се политически мнозинства. Тази ценностна основа не е абсолютно непроменяема, но Народното събрание като учредена и за това присъщо ограничена власт не може да я променя – това в една демократична конституционна държава, каквато е Република България, е несъвместимо както с върховенството на правото, така и с демократичното съображение (и йерархията на учредителната оригинерна власт и учредената власт) за тъждество на волята на суверена и обективираната в Конституцията ценностна основа, която легитимира нейното върховенство. Народното събрание действа от името на народа, но не е тъждествено на суверена. Единствено Великото Народно събрание е форум, чрез който суверенът се конституира в първична/оригинерна учредителна власт. Народното събрание по смисъла на чл. 1, ал. 2 от Конституцията е държавен орган, предвиден в Конституцията, чрез който народът упражнява представително държавната власт и народът е създател на Конституцията, на която то (Народното събрание) се основава, и от нея черпи правомощията си, за да упражни единствено възложената му власт при спазване и прилагане на принципите, върху които се изгражда демократичната правова държава. Властта на Народното събрание като учредена власт е присъщо ограничена и предоставената му възможност да променя Конституцията не допуска тази власт да бъде упражнявана по начин, който я трансформира в неограничена. Както вече бе посочено, чрез демократичния аргумент Конституцията се идентифицира с волята на народа – общата воля за общото благо – справедливостта, т.е. за взаимното зачитане на еднаквата тежест/ценност на интереса на всеки индивид с този на всеки от останалите в политическата общност. Чрез него се обосновава особеният характер и специалната сила на Конституцията като юридически акт – социалната мощ на ценностния консенсус на политическата общност легитимира валидността на Конституцията като върховен закон (в юридическия смисъл); Конституцията е върховен закон именно защото е необходимият в една политическа общност юридически акт с такъв ранг, за да бъде защитено като общо благо равенството в достойнството и правата на всеки индивид. Конституцията се основава и черпи своята сила като юридически акт от това, че е гласът на народа – суверенът казва чрез нея кои са базисните ценности, формиращи дух на общност, от значение за съществуването му като политическо единство. Никое Народно събрание в ролята си на производна учредителна власт не може да разполага с такава социална сила, че да е в състояние да измести волята на суверена относно същественото в ценностното споразумение, определящо на конституционно ниво какво е неприкосновено и в този смисъл – недосегаемо за едно временно, преходно политическо мнозинство. Според конституционните съдии преценката за валидността на всеки закон за изменение и допълнение на Конституцията, както и ефектът от евентуалното му обявяване за невалиден, включително в това производство, следва да се извършва на плоскостта, на която се обосновава валидността на самата Конституция като върховен закон. Референтната конституционна рамка при тази преценка е конституционната повеля, налагаща наред с изискванията по чл. 154 и 155 от Конституцията съдържателни ограничения на Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията, така както вече бяха коментирани по-горе. Като възлага на Народното събрание да изменя и допълва Конституцията, нейният създател е преценил да сподели суверенитета само в определена степен и никога не го отстъпва в неговата цялост в тази хипотеза, при определени от него изисквания. До установяването на несъответствие с повеленото от него се приема оборимата презумпция, че Народното събрание изпълнява повелята на суверена така, както е обективирана в Конституцията във вид на съдържателни ограничения на производната учредителна власт. Това е и смисълът на използваната от конституционния законодател терминология в разпоредбата на чл. 155, ал. 1 от Основния закон – актът, приеман от Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията, е наречен „закон“ и е третиран еднозначно като валиден акт. От изложеното следва, че когато се установи несъответствие с повеленото от суверена в Конституцията, тогава обявяването на обективираната в закон за изменение и допълнение на Конституцията воля на Народното събрание за невалидна се основава на отсъствие на съответствие с волята на суверена и е невалидна в името на демокрацията и в името на валидираната от ценностния консенсус да е върховен закон Конституция, т.е. в името на двете взаимно подкрепящи се ценности, на които се основава конституционната демокрация – демократичното начало и върховенството на правото (Конституцията, като закрепва демократичните ценности, брани демократичното начало със силата си на върховен закон). Докато действа презумпцията, придобилата конституционен ранг конституционна промяна, осъществена чрез закон за изменение и допълнение на Конституцията, в който е изразена волята на черпещото от Конституцията своята власт Народно събрание да направи промени в нея, тази промяна поражда правни последици, които по волята на самия създател на Конституцията са такива, породени от норми с общообвързващата юридическа сила от най-висок ранг. Презумпцията трябва да има смисъл и да означава нещо, а именно, че докато е действащ, всеки „закон“ се приема да е валиден. Не може да се изисква от правните субекти и най-напред от институциите, от заемащите държавни длъжности и от упражняващите държавна власт сами да бъдат съдници за валидността на извършени от Народно събрание конституционни промени. С установяването на тяхната противоконституционност/невалидност се възпрепятства трайното реализиране на техния регулаторен потенциал. Породените така от обявената за невалидна конституционна промяна правни последици една конституционна юрисдикция не може да заличи, защото е предназначена да брани върховенството на Конституцията. Стабилността на конституционния ред е ценност от висш порядък за обществото и държавата и в настоящия случай само формалноюридически съображения, извън единството им с демократичния аргумент, са неприложими. Това, което следва също така, е, че волята на едно преходно политическо мнозинство, когато бъде установено, че не изпълнява повелята на суверена, защото засяга базисни конституционни ценности и принципи, не може, изправена пред волята на създателя на Конституцията, която я въплъщава, да има прекратителен ефект върху нейното действие. Такава воля на временното политическо мнозинство в действителност само отлага в този случай за периода на действие на презумпцията за съответствие на волите проявлението на волята на суверена, при това със съгласието на самия суверен. При несъответствие обаче обективираната в изменение и допълнение на Конституцията воля на Народното събрание губи значението си на извършена промяна. Ето защо, когато бъде установено несъответствие на конституционните промени, приети от Народното събрание, с ценностната основа на Конституцията, намерила израз в основополагащите конституционни принципи и в запазените за Велико Народно събрание „предмети“, е налице дълбоко социално и нормативно основание за невалидност – като нарушава съдържателните конституционни ограничения, Народното събрание действа при липса изобщо на овластяване по смисъла на чл. 153 от Основния закон. Няма по-конституиращо право от това, с което разполага единствено суверенът – да промени същностното в ценностния консенсус, обективиран в създадената от него Конституция, и по този начин самата нея. Тази воля на суверена е перманентна. Поради това въпрос за възстановителен ефект при обявяването на невалидност на закон за изменение и допълнение на Конституцията, включително и в настоящия случай, изобщо не възниква и с обявяването на конституционните промени, така

ъс закон за изменение и допълнение на Конституцията, за невалидни продължава действието си предхождащият промените конституционен текст. В обобщение, конституционните съдии подчертават: като прави ясно различим гласа на Конституцията относно наложените съдържателни граници на овластяване на политическите представители на народа да променят Основния закон, действайки от негово име, но без да са му тъждествени, защото са само временно, преходно политическо мнозинство, каквото е едно Народно събрание, конституционната юрисдикция предоставя така последната дума на създателя на Конституцията, комуто тя принадлежи – суверенния народ. В демократичния конституционен ред обществото налага правила на управляващите (учредена власт), които ограничават упражняването на винаги принадлежащата му власт в държавата. Ето защо най-важното, за да бъде защитена демократичната правова държава, каквато е Република България, е хората, ценностният консенсус между които легитимира валидността на конституционния ред и властта на управляващите, да бъдат зачетени. Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова Като изходна позиция съдиите намират, че при произнасяне по искане за установяване на противоконституционност на извършени в самия Основен закон изменения и допълнения от обикновено Народно събрание Конституционният съд следва да изхожда от необходимостта да се съхрани устойчивостта и стабилността на конституционната уредба с нейните основополагащи принципи и цели, без обаче да се затваря вратата пред възможността тя да търпи промени, наложени от променените обществени реалности и динамиката в общественото развитие. Именно този балансиран подход е проведен в Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г. (постановено по искане за установяване на противоконституционност на Закона за изменение и допълнение на Конституцията), в което е посочено, че „Конституцията от 1991 г. е израз на желанието на преобладаващата част от обществото страната да се нареди до напредналите по дух и икономика държави в Европа. Затова тя създава относителна недосегаемост на материята по чл. 158, като допуска изменение в тази част само от Велико Народно събрание. С това тя се вписва в тенденциите някои основни нейни важни по естеството си предмети да не могат да бъдат изменяни от всяко текущо квалифицирано мнозинство. Тъкмо това съдържащо се в нея самоограничение е гаранция за нейната стабилност и за установения конституционен ред. И наистина, ако е допустимо тя да се изменя или допълва от обикновено Народно събрание, нищо няма да осигури нейното особено място в правната система на държавата. Промяна на основни нейни части без спазване на утежнената процедура, предвидена в чл. 158, може да я направи жертва на прибързано изменение или временни интереси. Трудно при това положение може да се легитимира политическа система, ако сторената от нея промяна на Конституцията е плод на импровизация, съглашение или криворазбран външен натиск.“ Същевременно във връзка с изясняване на приложното поле на чл. 158, т. 3 от Конституцията (изискването промените във формата на държавно устройство и управление да се извършват от Велико Народно събрание) в посоченото решение съдът е заявил следното: „Разпоредбите, касаещи пряко устройството и управлението на държавата, се съдържат в чл. 1 и чл. 2 от глава първа – „Основни начала“. Но в тази глава са формулирани и други принципи и цели – народен суверенитет; правова държава; върховенство на Конституцията; разделение на властите; политически плурализъм; тази част от „Началата“ е предпоставка за реализиране и на разпоредбите на глава втора – „Основни права и задължения на гражданите“ (като пример – правата не биха могли да съществуват без публичното оповестяване на нормативните актове и разделението на властите). Те са фундаментални за всяка съвременна държава. Поради това не може да се приеме, че обикновено Народно събрание може да променя тази част от глава първа.“ В този смисъл и според Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. понятието „форма на държавно управление“ включва не само системата от „висши държавни институции“, но и „възложените от Конституцията на тези институции дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народен суверенитет, върховенството на Основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт.“ Като се има предвид изложеното, съдиите намират, че признатата от Основния закон правна възможност за неговото изменение и допълнение от обикновено Народно събрание (чл. 153 от Конституцията) е ограничена от необходимостта да се съхранят базовите принципи, които са поставени в основата на конституционния държавен и правен ред. Обратно – на обикновеното Народно събрание не може да бъде отречена възможността при спазване на изрично предвидената в глава девата от Конституцията процедура да извършва промени в Основния закон, с които не се нарушава очертаното от принципите съдържателно ядро на конституционната уредба. Да се генерализира противното разбиране би означавало да се обезсмисли изобщо предвидената в самата Конституция възможност за нейното изменение от обикновено Народно събрание. Както изрично е имал повод да отбележи съдът, „съгласно чл. 153 от Конституцията НС като власт, възложена от суверена, може също така да изменя и допълва разпоредби на Конституцията, които са извън запазените за ВНС в чл. 158 от Конституцията. Това е същото представително учреждение, което получава мандат от суверена да осъществява законотворческата функция.“ (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). І. Относно промените в чл. 23,

§ 1ЗИД на Конституцията Оспорената конституционна промяна в чл.

23 е въведена с § 1 ЗИД на Конституцията. Систематично конституционният текст е разположен в глава първа на Конституцията „Основни начала“ и установява конституционно значими ценности наред с прогласените в същия раздел на Основния закон основополагащи за конституционния ред принципи. Създава се ново изречение първо, според което „науката, образованието и културата са национални ценности“, с което изречение второ смислово съгласува текста в предходната му редакция: „Държавата създава условия за свободното им развитие и ги подпомага“ и се запазва формулировката на изречение трето: „Тя се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство.“ Вносителите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията аргументират предложението си за изменение на чл. 23 от Конституцията със стремежа към „утвърждаване и укрепване на българската държавност“ (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.; предложение между „второто“ първо и второ гласуване, вх. № 49-354-04-316 от 14.12.2023 г. за промяна на първоначално внесената редакция на чл. 23). Новото в изменената разпоредба на чл. 23 е обявяването на науката, образованието и културата за „национални ценности“, за каквито те не са определени в предходната редакция на оспорения текст. Разглеждан в неговата цялост, текстът в чл. 23 поставя цели и ангажира държавата при формирането и осъществяването на публичните политики относно науката, образованието и културата и възлага задължение на държавата да ги подпомага и да създава условия за тяхното свободно развитие. Краят на

1. и началото на
2. век се отличават едновременно с нарастваща глобализация, една от последиците на която e културното сближаване с определена степен на дезинтеграция на нациите. Като отчитат, че с техническия и технологичния напредък миграционните модели, казано най-общо, значително се променят (тази трансформация е очевидна в рамките на Европейския съюз, където свободата на движение позволява практически неограничени пътувания и миграция) и населението на държавите вместо с хомогенност все повече се отличава с включване на групи от различни раси или етноси, всяка със собствени традиции и езици, съдът подчертава, че и днес определящ фактор в международните отношения са националните държави и съвременната политическа практика се основава на концепцията за национален суверенитет и на правото на нациите на самоопределение. Фундамент и отличителна характеристика на националната държава е националната идентичност, която е синтез на история и духовност и аспект на политическата култура на обществото. Националната идентичност включва както политически, така и културни измерения. С утвърждаването на националната държава като основен политически субект в модерността най-често срещаният израз на културна идентичност е в това, което се разбира като „национална култура“. Хората не са граждани само в юридическия смисъл – те участват в идеята за нацията, представена от нейната национална култура. Националните култури изграждат идентичности, като произвеждат значения за „нацията“, с които можем да се идентифицираме. Същественото е, че националната култура се изгражда, съществува и се развива въз основа на и в най-тясна връзка с индивидуалната идентичност на всеки един и на всички в рамките на една нация/национална държава. Създателите на Конституцията от 1991 г. са водени от ясна представа за тези процеси и тяхната перспектива и от разбирането за многопластовия и динамичен характер на националната идентичност, за свързаността на нация и културна идентичност и за нейната сложна и многоаспектна природа. Това се потвърждава от дебатите във Великото Народно събрание при обсъждането и гласуването на разпоредбата на чл. 23 и на чл.
3. Протоколите от заседанията на Комисията за изработване на проект за Конституция (от 17.06.1991 г.) и стенограмите от пленарните заседания на Великото Народно събрание (137-о, 150-о и 156-о пленарно заседание от 22.05.1991 г., 12.06.1991 г. и 18.06.1991 г.) са показателни за подхода на конституционния законодател. Първоначалната редакция на разпоредбата на чл. 23 е: „Държавата създава условия за свободното развитие на науката, културата и изкуствата и ги подпомага.“ Това съдържание на разпоредбата е предмет на задълбочено обсъждане, ведно с разпоредбата на чл. 54, и в окончателната редакция на чл. 23 задължението на държавата да създава условия за свободно развитие е по отношение на науката, образованието и изкуствата, а в глава втора „Основни права“ е закрепено правото на всеки да се ползва от културните ценности и да развива своята култура. Съдът подчертава, че в резултат на това в конституционната уредба е постигнат баланс между, от една страна, насърчаването на културното многообразие чрез предоставяне на право (активно и пасивно) на всеки индивид да се ползва от националните и общочовешките културни ценности и да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност, което се признава и гарантира от закона – чл. 54, ал. 1 от Конституцията, и от друга страна, утвърждаването на културни елементи на националната идентичност, в разпоредбата на чл. 23, която подчертава дух на общност и единство. България се е утвърдила и исторически се е възраждала именно чрез културните, както и образователните, усилия и това самоопределя нацията, формира и характеризира националната идентичност, което обосновава и закрепването в чл. 23 на науката, образованието и изкуствата като ценности с конституционен ранг при приемането на Основния закон през 1991 г. Чрез обвързването на държавата със задължение да създава условия за тяхното свободно развитие, да ги подпомага, както и да се грижи за опазване на националното историческо и културно наследство, в действителност е описана, включително чрез изкуствата, националната култура като свързана с историята на страната, със споделена идентичност и с набор от ценности. Понятието „национална култура“ (както и понятието „култура“) е широко обсъждано и теоретизирано в научните изследвания и анализи. Конституционният съд не може да се включи в този дебат и само отбелязва, че националната култура се основава на общи идентичност, основни ценности и институции и история и непрекъснато се създава съвместно. Накратко, създателите на Конституцията са установили основите за развитие на националната културна идентичност, водени от виждането за националната култура като колективен феномен – тя се създава от нас и ни определя, има стабилна основа, но същевременно е динамична, развиваща се в отговор на променящия се свят и нарастващото многообразие, духът на българската общност е балансиран с признанието и уважението на разнообразието на културни идентичности чрез правото на всеки да развива своята култура – както гражданин на държавата, така и чужденец (чл. 54, ал. 1 във връзка с чл. 26, ал. 2 от Конституцията). В своята практика Конституционният съд посочва, че Конституцията на Република България е „изградена върху идеята за единството на българската нация (абзац 4 от преамбюла, чл. 1, ал. 3, чл. 2, ал. 1, чл. 44, ал. 2)“, и подчертава, че „същевременно признава съществуването на религиозни, езикови и етнически различия, респ. на носители на такива различия. Указания в тази насока съставляват редица конституционни текстове (в чл. 37, ал. 1, в който се говори за „търпимост и уважение между вярващите от различни вероизповедания“; чл. 36, ал. 2, в който се споменават „гражданите, за които българският език не е майчин“; чл. 29, ал. 1, който защитава срещу „насилствена асимилация“; чл. 44, ал. 2, който забранява организации, чиято дейност е насочена „към разпалване на национална, етническа или религиозна вражда“; чл. 54, ал. 1, който установява правото на личността „да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност“; Решение № 4 от 1992 г. по к.д. № 1/1991 г.). Конституционният съд не намира основания да се отклони от тази практика в настоящото производство и поддържа, в контекста на изложеното, че като не свързва ангажимента на държавата по смисъла на оспорената промяна в чл. 23 с „националната“ култура, тази промяна не просто изменя установения в Основния закон модел на изграждане на национална културна идентичност – основа на националната идентичност, но и като не дефинира културата именно като „национална“, оспорената промяна в чл. 23 премества акцента от дух на общност, т.е. от оня отличителен начин на съществуване, с който се идентифицираме като нация и който другите разпознават, към общности, въплъщение на други отличителни ценности, традиции и вярвания, с които нацията не се идентифицира, с което нарушава базисна конституционна ценност – единството на нацията, което е елемент на фундамента на държавата, такава, каквато е изградена с Конституцията от 1991 г. Поради изложеното Конституционният съд намира оспорената промяна в чл. 23, въведена с § 1 ЗИД на Конституцията, за противоконституционна. ІІ. Относно промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4 (нова),

§ 2

ЗИД на Конституцията При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 64,

§2ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл.

151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени. А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни. Укрепването на парламентаризма е декларирано като концептуална основа на част от конституционните промени, въведени със ЗИД на Конституцията. В мотивите към проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България за тази цел, наред със същественото стесняване на предоставената от Конституцията от 1991 г. дискреция на президента да назначава служебно правителство, включително и като се лишава от правомощието да разпуска парламента в условия на парламентарна криза, се създава конституционно основание със закон да се ограничава компетентността на служебния кабинет, предвиждат се и изменения и допълнения в чл. 64, така че да бъде конституционно осигурена непрекъсваемост в дейността на Народното събрание в парламентарната система. Изрично се подчертава от вносителите, че „[п]оследователните парламентарни кризи от 2021 г. – 2023 г., довели до назначаване на няколко поредни служебни правителства, поставят въпроса за повече гаранции за непрекъсваемост на работата на парламента“ (мотиви към проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.). По-конкретно, с § 2 ЗИД на Конституцията се изменя и допълва чл. 64 от Конституцията и промяната е декларирана да следва част от мотивите на измененията, въведени в чл. 99, ал. 5 от Основния закон с § 7 ЗИД на Конституцията. С § 2 ЗИД на Конституцията се правят следните изменения в чл. 64: в ал. 2 се заличават думите „или след изтичане“; изменя се ал. 3, която предписва: „Избори за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание“; въведена е нова ал. 4, според която „[с] полагането на клетвата на новоизбраните народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание“. Новосъздадената ал. 4 определя началото и края на пълномощията на Народното събрание, свързвайки ги с полагането на клетва от народните представители, избрани на последните общи избори. В основата на конституционните промени в чл. 64 от Основния закон стои именно разпоредбата на ал. 4, като измененията в ал. 2 и 3 със същия § 2 ЗИД на Конституцията конкретизират и доразвиват идеята на вносителите за непрекъсваемост в работата на Народното събрание. В своята практика Конституционният съд по повод на искане за даване на задължително тълкуване на Конституцията с тълкувателен въпрос „кога започва да тече четиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията“ приема, че „[ч]етиригодишният срок по чл. 64, ал. 1 от Конституцията започва да тече от датата на изборите за Народно събрание“ (Решение № 5 от 2001 г. по к.д. № 5/2001 г.). В основата на приведените от съда доводи е въпросът за източника на овластяване на политическите представители в парламентарното управление и тези доводи се основават на народния суверенитет като фундамент на модерната национална държава и основополагащ принцип на установения държавен и правен ред в българската Конституция от 1991 г. (чл. 1, ал. 2 от Основния закон). Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 2 цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция. Принципът на народен суверенитет е елемент на нормативното ядро на Конституцията, в която е изразен ценностният консенсус за организация и функциониране на обществото и държавата (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). От народа като суверен произтича цялата държавна власт. Той е, който чрез своя избор овластява и легитимира конкретна легислатура на Народното събрание, и това става с акта на избора. В Решение № 5 от 2001 г. по к.д. № 5/2001 г. Конституционният съд посочва, че „[м]ежду народа в лицето на избирателите и Народното събрание като предвиден в Конституцията орган възниква пряка връзка на упълномощаване. Политическата воля на избирателите (конституентите), изразена чрез упражняване на пряко избирателно право (чл. 10 и чл. 42, ал. 1 от Конституцията), учредява Народното събрание [...] Няма друг акт, освен изборът, който делегира власт на парламента.“ Правопораждащият факт за придобиване на статус на народен представител е именно изборът, докато клетвата е предпоставка от морално-политическо, както и от правно естество за встъпване в длъжност и упражняване на правомощията на народните представители. Конституционният законодател неслучайно предвижда в чл. 75 от Основния закон, че именно новоизбраното Народно събрание се свиква на първо заседание от президента и ако той не направи това в рамките на един месец от деня на изборите, народните представители могат да го свикат по своя инициатива. Следователно актът на избора, а не клетвата на народните представители, е прекият акт на властническото упълномощаване от титуляря на държавната власт и приетите промени в обсъжданата част от чл. 64 – ал. 4 от Основния закон – са в несъответствие с фундамента на модерната национална държава и основополагащ принцип на демократичното управление под върховенството на правото – принципа на народен суверенитет. Поради това, че началният момент на мандата се определя от акта на избора на народните представители, конституционната промяна в чл. 62, ал. 2, въведена с § 2 ЗИД на Конституцията, създава предпоставка за съществуването на две представителни учреждения едновременно – действащия и новоизбрания парламент. Това следва от разпоредба на ал. 2 на чл. 64, която изисква избори за ново Народно събрание да бъдат произведени не по-късно от един месец преди изтичане на мандата на действащото, което е несъвместимо с демократичното представително управление, установено в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, основано на изборност и мандатност. При действието на оспорената промяна в чл. 64 от Конституцията избраните на парламентарните избори на 9.06.2024 г. народни представители положиха клетва на 19.06.2024 г. при действащ 49-и парламент. Едновременно промените в чл. 64, ал. 3 и 4 от Конституцията създават предпоставка за конституционно недопустимо намаляване на определения от първичната учредителна власт срок на пълномощия на Народното събрание – съгласно разпоредбата на чл. 64, ал. 1 от Конституцията той е четиригодишен. С обсъжданите конституционни промени е предвидено, че изборите за ново Народно събрание се произвеждат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание, което е в несъответствие с разпоредбата на чл. 75 от Основния закон. Както бе посочено, тя повелява, че президентът свиква на първо заседание новоизбрания парламент най-късно един месец след изборите, което, предвид въведеното с новата редакция на чл. 64, ал. 3 изискване изборите да са не по-късно от един месец преди края на този мандат, няма как да бъде изпълнено, освен ако не се съкрати конституционно определеният мандат на парламента, което противоречи на демократичното начало, заложено в народния суверенитет – мандатът е основа на демократичния процес и защитен механизъм на демокрацията. Обсъжданите в тази част от мотивите конституционни промени, целящи да осигурят непрекъсваемост в дейността на Народното събрание, пораждат въпроси, свързани и с изискването, предвидено в разпоредбата на чл. 68 от Конституцията – прекъсване на изпълнението на държавна служба от регистрираните за кандидати в изборите за нов парламент народни представители, за легитимността на решенията, които продължаващото да действа по време на насрочени избори Народно събрание може да вземе, предвид невъзможността на регистрираните кандидати да участват в тези заседания на парламента, както и за по-благоприятното правно положение, в което са поставени народните представители, кандидатстващи за нов мандат. Отмяната на израза „или след изтичане“ в ал. 1 на чл. 64, също с § 2 ЗИД на Конституцията, се основава на логиката на обсъдените по-горе промени, поради което и тяхната правна съдба е същата. В контекста на посоченото съдиите подчертават, че отнасянето на началото на мандата на Народното събрание към по-късен момент от произвеждането на изборите, какъвто е смисълът на въведената с § 2 ЗИД на Конституцията ал. 4 в чл. 64 от Основния закон, представлява съществено отклонение от принципа на народен суверенитет и руши фундамента на установения конституционен ред в държавата. Народният суверенитет не действа независимо от останалите основни начала, прокламирани в глава първа от Конституцията. Той формира заедно с тях единен комплекс. В своето единство и взаимодействие народният суверенитет, разделението на властите, правовата държава, политическият плурализъм, наред с други базисни ценности и принципи, са градивни елементи и проявление на конституционната идентичност. Прогласени от създателите на Конституцията от 1991 г. за основни начала на изграждането и развитието на Република България като демократична правова държава (тяхното систематично място е в глава първа от Основния закон – „Основни начала“), тези принципи се ползват със засилена конституционна защита и конституционни промени, които ги засягат, не могат да бъдат извършени освен от Велико Народно събрание (Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г.). Освен това създателите на Конституцията са възприели парламентарната форма на управление в нейния рационализиран вид, който обуславя обвързаност между народното представителство в лицето на Народното събрание и изпълнителната власт в лицето на Министерския съвет. Засягайки мандата на всеки новоизбран общонационален представителен орган, пренебрегвайки принципа на народен суверенитет, като съдържателно ограничение на Народното събрание, когато действа на основание чл. 153 от Конституцията, промените в чл. 64 от Основния закон са промени в определените от учредителната власт организация и статус на основен конституционен орган. Такива промени се отнасят пряко към управлението на държавата и е недопустимо да бъдат извършвани от Народното събрание, защото попадат в обхвата на чл. 158, т. 3 от Конституцията. Въз основа на изложените съображения съдиите считат, че конституционните промени в чл. 64, ал. 2, 3 и създадената нова ал. 4, въведени с § 2 ЗИД на Конституцията, излизат извън пределите на компетентност на Народното събрание за изменение и допълнение на Конституцията. Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4,

§ 2

ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни. Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията не са основателни. Тези разпоредби въвеждат непрекъсваемост на дейността на парламента, като се предвижда, че старият престава да съществува едва с полагането на клетва от новоизбраните народни представители. Според съдиите това разрешение напълно съответства на принципа, прогласен в чл. 1, ал. 1 от Конституцията, според който България е република с парламентарно управление. Нещо повече – тази идея е проведена и в чл. 99, ал. 7 от Конституцията преди нейното изменение относно хипотезата, в която президентът назначава служебно правителство през последните три месеца от своя мандат, и следователно се вписва в общия дух на първоначалната конституционна уредба. По този начин конституционният законодател е взел мерки срещу възможно нарушаване на замисъла на Конституцията, по силата на който президентът не следва да има възможност да разширява обсега или времетраенето на своите правомощия, дадени му с ясната цел да улеснят в един кратък отрязък от време възстановяването на парламентарното управление. В случая делегираният носител на учредителна власт е преценил, че тези изменения биха гарантирали по-точното изпълнение на конституционния замисъл, което всъщност би трябвало да бъде и основният мотив за всяко предприето от него конституционно изменение. Правото на такава преценка не може да бъде отнето на законодателя поради нейната (хипотетична) нецелесъобразност, която при това няма отношение към преценката за конституционност. Предприетото изменение не противоречи на вложената в Основния закон логика на функционирането на представителното учреждение. Несъстоятелно е да се поддържа, че по този начин се създават две едновременно съществуващи легислатури, тъй като с полагането на клетвата на новите народни представители се прекратяват пълномощията на предишното Народно събрание, но до клетвата новите депутати не формират законодателното тяло, а само са снабдени с някои допълнителни защити, каквито всъщност имат и като кандидати за народни представители. Както е посочено в Тълкувателно решение № 1 от 1992 г. по к.д. № 18/1991 г., с полагането на клетва се встъпва в изпълнение на пълномощията на народен представител. Същевременно в Тълкувателно решение № 8 от 1993 г. по к.д. № 5/1993 г. е разяснено, че „продължителността на мандата на народния представител поначало съвпада с легислатурата на Народното събрание, определена в чл. 64, ал. 1 от Конституцията. Когато изтече мандатът на Народното събрание и се прекратят неговите пълномощия (чл. 64, ал. 3 от Конституцията), се прекратяват пълномощията и на всеки един от народните представители“. Съдиите също така намират за необходимо да посочат, че с предприетото изменение конституционният законодател си е поставил една конституционосъобразна цел – „баланс между принципите на непрекъснатост на функциониране на конституционно установените държавни органи и мандатност“, като е гарантирал, че парламентът като висш държавен орган „няма да престане да функционира“ (Тълкувателно решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г.). В обобщение, смисълът на създадената от Великото Народно събрание конституционна уредба е ясен и той не е подменен с извършените в чл. 64 изменения – на мястото на старото Народно събрание се конституира новото, считано от полагането на клетвата на новоизбраните народни представители. Промяната е в непрекъснатостта на функционирането на парламента, с което не се излиза извън принципите и духа на Основния закон, в който, както е подчертано в Тълкувателно решение № 12 от 2022 г. по к.д. № 7/2022 г., мълчаливо е проведена идеята за непрекъсваемост на функционирането на конституционно установените държавни органи, като е посочено, че „непрекъснатостта се отнася до самото съществуване и функциониране на държавния орган“. При това, както е посочено в Решение № 4 от 2005 г. по к.д. № 11/2004 г., принципът на непрекъснатост не е изрично формулиран в Конституцията и се поддава на законодателна преценка. Не е в правомощията на Конституционния съд да преценява ефикасността на тези изменения за постигане на поставената конституционосъобразна цел. Няма никакво произтичащо от Основния закон съображение, съобразно което тази преценка да ангажира изключителната компетентност на Велико Народно събрание. Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 64, ал. 2, 3 и 4,

§ 2ЗИД на Конституцията, не са противоконституционни.

ІІІ. Относно промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ, чл. 93, ал. 2 и чл. 110,

§ 3

, 6 и 9 ЗИД на Конституцията При проведеното гласуване относно основателността на исканията за установяване на противоконституционност на промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ и чл. 110,

§ 3и 9 ЗИД на Конституцията, не се постигна изискуемото по чл.

151, ал. 1 от Конституцията мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на съда, поради което исканията следва да бъдат отклонени. По отношение на конституционната промяна в чл. 110, както е въведена с § 9 ЗИД на Конституцията, при проведеното гласуване относно основателността на исканията бе постигнато изискуемото от чл. 151, ал. 1 от Конституцията мнозинство, но при различие в мотивите, поради което те ще бъдат изложени отделно. А. Според съдиите Павлина Панова, Мариана Карагьозова-Финкова, Таня Райковска, Атанас Семов, Янаки Стоилов и Соня Янкулова исканията са основателни. Уредбата на института на българското гражданство и неговото значение за националното и държавното единство в Конституцията от 1991 г. е в съответствие със съвременното разбиране и тенденции в политическата и правната доктрина и практика за взаимна обвързаност на нация, суверенитет и държава и за националната идентичност като жива, динамична реалност в един бързо променящ се контекст на интернационализация на всички сфери на социалния живот. Изграждането на нацията и държавата са взаимносвързани процеси. Легитимирането на държавата изисква идентификация на суверена, която се основава на идентификацията с колективност, каквато е нацията. Отделянето на нация и държава отслабва съществено връзката на съпринадлежност на държава и гражданин, свеждайки я до едно чисто юридическо битие или до връзка, преценявана в икономическа и финансова стойност, изключвайки лоялността, основана на принадлежността към дадено политическо единство. Модерната национална държава е неотделима от трансформацията на суверенитета през

1. век и утвърждаването на принципа на народен суверенитет – без този суверенитет нацията няма екзистенциална легитимност. Философският принцип на народен суверенитет се проектира във фундаментална промяна – народът се утвърждава като субект и обект на управление. Той поставя акцент върху човека, върху хората в политически организираната общност и изяснява, че няма държавен суверенитет, който има легитимност сам по себе си – държавният суверенитет почива на съгласието на народа. Волята на политическата общност, за да действа като обща воля, предполага връзка между конкретния индивид и колективността, което извежда на преден план гражданската идентичност като ключов елемент на националната идентичност и института на гражданството. Гражданите утвърждават ролята си на суверен, който легитимира държавата, към която принадлежат и тя им принадлежи. Гражданството (републикански по своята природа институт) задълбочава връзката между държавата и индивида, придавайки й смисъл на реципрочност: националната държава трябва да изпълни своите задължения към гражданина и обратното. По този начин национална идентичност, народен суверенитет, държавен суверенитет, гражданство се оказват взаимно преплетени и взаимно оказващи си влияние. Подходът на българския конституционен законодател да изгради института на българското гражданство в контекста на утвърденото в модерността разбиране, че нация, народен суверенитет и държава са взаимно обвързани, се потвърждава от редица разпоредби в Основния закон, разгледани в единство. Конституцията си служи както с понятията „нация“, „национален“, така и с конструкции, които имплицитно съдържат връзката между националната идентичност, суверенитета, сигурността и независимостта на държавата. Могат да се посочат редица разпоредби, каквато е например разпоредбата на чл. 92, ал. 1 от Основния закон, където във функционалната характеристика на държавния глава – президент – присъства конструкцията „единство на нацията“, а „националната сигурност и обществен ред“ са включени в конституционно дефинирания обхват на компетентност на правителството (чл. 105, ал. 2). Създателите на Конституцията от 1991 г. свързват правната фигура „българско гражданство“ с изискване за избираемост на лицата, заемащи редица висши длъжности в държавата и упражняващи държавна власт – народни представители, президент, членове на правителството – изрично предвидено съответно в разпоредбите на чл. 65, 93 и 110 от Основния закон. Конституционните съдии отчитат, че днес мащабната миграция и революцията в комуникациите допринасят за това, че автономията на индивида, въпросите на културата и идентичността стават все по-индивидуални и по-малко колективни. Едновременно с това подчертават, че миграцията и многообразието в съвременния свят не правят националността ненужна; те обаче правят принадлежността по-сложна и предизвикателна. Без усилия от страна на държавите да инвестират в гражданската идентификация, обществата са изложени на риск от разкъсване на националната колективност в степен, съществено намаляваща легитимността на държавата. Всичко това е важно да се отбележи, тъй като дава представа за контекста, в който е установено и следва да се разглежда предназначението на конституционното ограничение за упражняване на пасивното избирателно право за парламентарните избори. То е въведено с разпоредбата на чл. 65, ал. 1 при приемането на Конституцията от 1991 г. като забрана за кандидатите за народни представители да имат друго освен българско гражданство – с приемането на обсъжданите конституционни промени такава забрана вече не съществува. При обсъждането на условията за избиране на народните представители предмет на оживени дебати във Великото Народно събрание е и въпросът за двойното гражданство на народните избраници, както и на министрите. С мотив за приобщаване към политическия живот в страната на емигрантите преди политическите промени през 1989 г. се предлагат, с различни редакции, и текстове, уреждащи алтернативни изисквания на забраната за двойно гражданство на тези лица, но надделява разбирането за предимство на публичния интерес от защита на единството на нацията и суверенитета на държавата (протокол от заседанието на Комисията за изработване на проект за Конституция на България от 5.07.1991 г.). Вносителите на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (вх. № 49-354-01-83 от 28.07.2023 г.) заявяват в мотивите, че „ограничаването на пасивното избирателно право нарушава този принцип [за еднакви права на българските граждани, независимо дали имат друго гражданство] и се явява дискриминационно за тези, които имат и друго гражданство“. Отпадането на забраната за двойно гражданство като условие за избиране на народни представители, както и за включване в състава на правителството, е предмет на оживени дебати в Комисията по конституционни въпроси, както и в пленарните заседания на 49-ото Народното събрание при първо и „второто“ първо гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията (Протокол № 5 от заседание на Комисията по конституционни въпроси от 3.10.2023 г.; стенографски протокол от 56-ото заседание на 49-ото Народно събрание, първо гласуване, от 6.10.2023 г.; стенографски протокол от 16-ото заседание на 40-ото Народно събрание, „второ“ първо гласуване, от 19.12.2023 г.). Предложението за включването в чл. 65, ал. 1 на изречение второ в настоящата оспорена редакция е внесено с доклад на Комисията по конституционни въпроси на заседание на Народното събрание при второ гласуване на проекта на Закона за изменение и допълнение на Конституцията и тази редакция е приета и въведена с § 3 ЗИД на Конституцията (стенограма от заседанието на Комисията по конституционни въпроси от 16.12.2023 г.; стенографски протокол от 16-ото заседание на 49-ото Народното събрание, второ гласуване, от 19.12.2023 г.). С направените промени в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, както са въведени в тези разпоредби съответно с § 3 и 9 ЗИД на Конституцията, се създава възможност за лица български граждани, които имат и друго гражданство, да бъдат избирани за народни представители и за членове на Министерския съвет. За да може български гражданин да бъде избран за народен представител или член на Министерския съвет, той трябва да отговаря на условията, посочени съответно в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията. Тези условия за избираемост имат абсолютен характер и неизпълнението на което и да е от тях прави лицето неизбираемо. Конституцията на Република България до промените, въведени с посочените § 3 и 9 ЗИД на Конституцията, установява завишени изисквания за избираемост по отношение на гражданството на лицата, овластени с определени конституционно установени правомощия. В своята практика Конституционният съд отбелязва, че „общият конституционен критерий за въвеждане на ограничително изискване за българско гражданство следва да се търси в характера на самите отношения, в които съответните органи участват. Този общ критерий е наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт“ (Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 21/1995 г.). Завишените изисквания се обясняват със самата същност на гражданството като многопластово понятие, в контекста на изложеното по-горе, което Конституционният съд е имал повод да разгледа в неговите различни проявления. Тези изисквания са израз на стремежа на създателите на българската Конституция от 1991 г. да бъде осигурена висока степен на защита на интересите на суверенната национална държава. Гражданството е определящо за правния статус на индивида и представлява трайна политическа и правна връзка на съпринадлежност между физическото лице и държавата, от която възникват права и задължения за двете страни. Освен политическо и правно измерение гражданството съдържа и морални императиви, доколкото лоялността на индивида към държавата е ценност, чието отсъствие може да лиши от съдържание разглеждания институт като връзка държава – индивид (Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.). С ограничаването на възможността български граждани с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители или за членове на Министерския съвет се защитава висш държавен интерес, свързан със защитата на суверенната национална държава. Конституционният съд последователно отстоява разбирането, че „упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет“ и че е „съмнително доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост“ (Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 21/1995 г., Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.). Наред с публичноправната връзка с българската държава, наличието на чуждо гражданство означава и връзка между лицето и друга държава, която обуславя и съответните права и задължения. Придобиването на гражданство на друга държава е въпрос на личен избор – българското законодателство относно гражданството е толерантно към чуждото законодателство в същата материя и не препятства такава възможност, включително и относно паралелно придобиване по рождение на чуждо гражданство, наред с българското, в хипотезата на смесени бракове. Несъмнено с този избор освен носител на съответните права всяко лице става носител и на определени ограничения, които произтичат от обществения и държавния интерес на всяка една от държавите – националните държави суверенно уреждат режима на придобиване и загубване на тяхното гражданство. С установяването на правно-политическа връзка с друга държава в допълнение към тази с българската държава всеки, изградил такава връзка, става носител и на правата и задълженията, които произтичат от правния ред на чужда държава, и заявява лоялността си и към нея. Такава политическа и правна връзка би могла да се окаже в конфликт с ангажиментите към българската държава за всеки гражданин в подобна хипотеза, но изборът на поведение е личен въпрос със съответните последици за конкретното лице. Когато обаче става дума за конституционно предвидена възможност за лица с двойно гражданство да заемат най-значимите публични длъжности в държавата, тогава възниква съществено различен проблем, тъй като тяхното осъществяване е служене на държавата, т.е. на публичния интерес, на интереса на суверена, който е пряк или косвен източник на овластяването. Двойното гражданство на такива лица поставя под въпрос лоялността им към българската държава и институции като аспект на гражданството, служенето на общите дела на нацията, доколкото те принадлежат и към друга национална колективност, към друго суверенно политическо единство. Конституционните съдии обръщат внимание, че терминът „сигурност“ в Конституцията се отнася до сигурността на Република България като държава, свързан е с единството на нацията и трябва да се тълкува в съответствие с такива основни за демократичната правова държава ценности, каквито са суверенитет и териториална цялост, единство на нацията, демократичен ред, основни права и свободи. Сигурността има различни измерения. Безопасността на живота, здравето и имуществото, защитата на населението са обичайно поставяни на първо място, но сигурността има и форми, които, макар на пръв поглед да не са видими, са не по-малко значими и сигурността в лоялното упражняване на функциите и правомощията на държавните длъжности е сред тях. В контекста на изложеното съдиите считат, че обсъжданите промени в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 (чрез съдържащата се в него препратка към чл. 65, ал. 1 и възможността народни представители да бъдат избрани за министри – чл. 68, ал. 2 от Конституцията) игнорират смисъла и целите на и са в недопустимо несъответствие с разпоредбата на чл. 67 от Основния закон, която изрично посочва, че народните представители представляват целия народ и се задължават да действат въз основа на Конституцията и законите на страната, т.е. на Република България. Ето защо според съдиите в хипотезата на двойно гражданство на лицата, заемащи висши държавни длъжности, упражняването на конституционно установени правомощия поражда риск за защитата на националното единство и сигурност, на интересите на суверенната българска национална държава. Всичко това дава основание на конституционните съдии да направят извод за несъответствие на обсъжданите промени в чл. 65, ал. 1 с конституционната логика на установения от създателите на Конституцията от 1991 г. политически и обществен ред, основан на функционирането на общонационалния представителен орган (Народно събрание) и на правителството като висши конституционни органи на Република България. Съдиите намират за необходимо да отбележат също така, че България е страна по Европейската конвенция за гражданството от 6.11.1997 г. (ратифицирана, ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г.) (ДВ, бр. 34 от 25.04.2006 г., в сила за Република България от 1.06.2006 г.) с изразена при подписването резерва по отношение на прилагането на чл. 17, т.
2. Съгласно направената резерва „Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство.“ Конституционните съдии припомнят, че забраната за друго освен българско гражданство за упражняване на пасивното избирателно право за народни представители в Конституцията от 1991 г. до промените с обсъждания § 3 ЗИД на Конституцията изразява стремежа да бъдат съхранени парламентарният интегритет и националният суверенитет. Много аспекти от действието на конституционните промени в чл. 65, ал. 1, изр. второ остават несигурни, потенциално прекалено приобщаващи и в определен смисъл дискриминационни в тяхното действие – например сравнено с промените в разпоредбата на чл. 110 от Конституцията, въведени с § 9 ЗИД на Конституцията, която в настоящата си редакция, като допуска членове на правителството да могат да бъдат лица, отговарящи на изискването за избор на народни представители, т.е. да могат да имат и друго освен българско гражданство, не предявява същото изискване за уседналост както относно избирането на народни представители (според чл. 110 „[ч]ленове на Министерския съвет могат да бъдат български граждани, които отговарят на условията за избиране на народни представители, като условието по чл. 65, ал. 1, изречение второ не се прилага“). Промените в чл. 65, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, така както са въведени в посочените разпоредби съответно с § 3 и 9 ЗИД на Конституцията и съгласно които за народен представител и член на Министерския съвет може да бъде избран български гражданин, който има и друго гражданство, не съответстват на изложеното по-горе утвърдено в съвременния български конституционализъм положение за суверенната национална държава, възприето от създателите на българската Конституция от 1991 г. като фундамент на установения конституционен ред и контекст на изграждане на института на българското гражданство. В Решение № 15 от 1995 г. по к.д. № 25/1995 г. Конституционният съд поддържа, че „[с]уверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта. Съмнително е доколко упражняването на властта от лице с чуждо гражданство гарантира нейната независимост“. Конституционните съдии не считат, че са налице основания да се отклонят в настоящото производство от тази позиция (относно членовете на правителството, в който смисъл и Решение № 16 от 2021 г. по к.д. № 18/2021 г.). Съдиите подчертават, че когато става дума за осъществяване на публичната власт, националният интерес е този, който налага да бъдат защитавани от висшите конституционни органи и длъжности държавният суверенитет, националната сигурност, териториалната цялост и единството на българската нация, което оправдава изискването за единствено българско гражданство на техния персонален състав. Предвид изложеното конституционните съдии намират, че конституционните промени в обсъдените разпоредби на чл. 65, ал. 1, изречение второ и чл. 110,

§ 3

и съответно с § 9 ЗИД на Конституцията, засягат народния суверенитет като фундамент на българската национална държава и основополагащ конституционен принцип, прогласен в чл. 1, ал. 2 от Конституцията, противоречат на следваната единна конституционна логика, на която се основава кохерентността на Основния закон, и пряко се намесват във формирането на общонационалния представителен орган и правителството (относно условията за избираемост на техния персонален състав). Поради това те представляват конституционно недопустимо навлизане в пределите на компетентност на Велико Народно събрание в нарушение на чл. 153 от Основния закон. Поради изложеното съдиите намират, че промените в чл. 65, ал. 1, изр. второ и чл. 110,

§ 3

и 9 ЗИД на Конституцията, следва да бъдат обявени за противоконституционни като невалидни. Б. Според съдиите Константин Пенчев, Филип Димитров, Надежда Джелепова, Красимир Влахов, Борислав Белазелков и Десислава Атанасова исканията са неоснователни. Съдиите намират, че извършената промяна със ЗИД на Конституцията относно възможността лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители не е противоконституционна като засягаща народния суверенитет като фундамент на националната държава и основополагащ конституционен принцип. В съвременния глобализиран и широко отворен свят въпросът за двойното гражданство и правото на българските граждани, които имат и друго гражданство, да участват в управлението на държавата следва да се разглежда и в неговия наднационален и съвременен европейски контекст. Това е така, още повече като се имат предвид представеното становище на Венецианската комисия на Съвета на Европа в подкрепа на извършените конституционни промени и предупреждението, че ограничаването на избирателните права на лицата с двойно гражданство рискува да се окаже в противоречие с чл. 3 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за правата на човека (право на свободни избори; ЕКПЧ), според който „високодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни периоди с тайно гласуване и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избирането на законодателното тяло.“ По силата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията ЕКПЧ е станала част от правото на Република България и установява задължителен стандарт по отношение на правата на българските граждани. Този стандарт обвързва страната да спазва установените в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) стандарти и критерии за защита на правото по чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ. Във връзка с това съдиите обръщат внимание, че в практиката на Конституционния съд е трайно закрепено разбирането, проведено още в Решение № 2 от 1998 г. по к.д. № 15/1997 г., според което „нормите на ЕКПЧ в материята на правата на човека имат общоевропейско и общоцивилизационно значение за правния ред на държавите – страни по ЕКПЧ, и са норми на европейския обществен ред. Ето защо, тълкуването на съответните разпоредби на Конституцията в материята на правата на човека следва да бъде съобразено във възможно най-голяма степен с тълкуването на нормите на ЕКПЧ. Този принцип на конформно тълкуване съответства и на международно признатата от България задължителна юрисдикция на Европейския съд по правата на човека по тълкуването и прилагането на ЕКПЧ. Поради изложените съображения съдиите приемат, че съдържанието на правата и свободите, произтичащи от принципите на Конвенцията, следва да се установява чрез тълкуване, съответно на тълкуването на конституционните норми и нормите на ЕКПЧ.“ Това принципно положение е потвърдено в Решение № 14 от 2022 г. по к.д. № 14/2022 г., Решение № 11 от 2022 г. по к.д. № 3/2022 г. и др. Във връзка с горното не може да се пренебрегне решението на ЕСПЧ (Голяма камара) по делото T a nase срещу Молдова (№ 7/08) от 27.04.2010 г., в което е прието, че забраната лица с двойно гражданство да бъдат избирани за депутати нарушава чл. 3 от Протокол № 1 към ЕКПЧ, чийто основен принцип е „свободното изразяване на мнението на народа при избиране на законодателното тяло“. В решението си ЕСПЧ, препращайки към делото Aziz срещу Кипър, е отбелязал, че „макар [...] страните да имат значителна свобода при установяването на правилата в рамките на конституционния си ред, които регламентират парламентарните избори и състава на парламента, а [...] съответните критерии могат да варират според специфичните за всяка страна исторически и политически фактори, тези правила не могат да бъдат такива, че да изключват участието на някои лица или на група лица от политическия живот на страната, и по-конкретно от избора на законодателно тяло – право, гарантирано както от Конвенцията, така и от конституциите на държавите членки“. Цитирано е и решението по делото A damsons срещу Латвия, според което „с отминаването на времето става все по-трудно да бъдат оправдавани общите ограничения върху избирателните права. Наместо това средствата трябва да бъдат „индивидуализирани“, за да бъде избегнат реалният риск, който представлява дадено лице“. В обобщение ЕСПЧ е формирал извод, че „никое ограничение на избирателните права не трябва да изключва определени лица или група лица от участие в политическия живот на страната.“ Аргументът за защита на народния суверенитет като фундамент на модерната национална държава е относим към Република България точно толкова, колкото към всяка друга държава – членка на Съвета на Европа, обвързана от юрисдикцията на ЕСПЧ и дължаща зачитане на установените в практиката му стандарти на защита на човешките права, а в тази практика е отречено генерализирането на принципа, че всички лица (и конкретно членове на законодателното тяло) с двойно гражданство „представляват заплаха за националната сигурност и независимост“. Суверенитетът е естествено присъща характеристика на всяка държава. Този универсален конституционен принцип сам по себе си не се нарушава с допускането за народни представители да бъдат избирани граждани с двойно гражданство. Показателно е в тази връзка обективираното в мотивите на решението по делото T a nase срещу Молдова сравнително изследване, според което към 2010 г. освен Молдова само четири държави – членки на Съвета на Европа, забраняват в парламента да бъдат избирани лица с двойно гражданство (Азербайджан, Литва, Малта и България). Едва ли може сериозно да се поддържа, че конституционната уредба на държавите, допускащи тази възможност, не се основава на принципа на народния суверенитет. В този смисъл съдиите не намират, че отпадането на забраната за двойно гражданство на народните представители нарушава този основен конституционен принцип като аргумент за обосноваване на изключителната компетентност на Великото Народно събрание по този въпрос. Съдиите обръщат внимание, че според чл. 17, т. 1 от Европейската конвенция за гражданството гражданите на държава – страна по Конвенцията, трябва да имат на територията на тази държава – страна по Конвенцията, в която пребивават, същите права и задължения като останалите граждани на тази държава – страна по Конвенцията. Република България е ратифицирала Европейската конвенция за гражданството със закон за ратификация (ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г.) с резерва по чл. 17, както следва: „Република България в съответствие с чл. 29, т. 1 от конвенцията си запазва правото да не прилага разпоредбата на чл. 17, т. 1 от конвенцията. По смисъла на тази резерва Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство.“ Обстоятелството, че Република България се е присъединила към Конвенцията с посочената резерва, не е аргумент за противоконституционност на промяната в чл. 65, ал. 1, изр. второ от Основния закон относно възможността лица с двойно гражданство да упражняват пасивното си избирателно право като български граждани. Обратно – това е аргумент за конституционосъобразност на тази промяна, тъй като резервата по този въпрос при присъединяването към Конвенцията е била неизбежна при съществуващата тогава конституционна рамка, а не е въпрос на конституционна идентичност. Промяната на Конституцията по въпроса за двойното гражданство е необходима, за да отпадне тази резерва, като се предостави на българските граждани равна възможност за свободно развитие на личността и пълноценно участие в политическия живот. Съдиите заявяват, че поддържаната от тях липса на противоконституционност се отнася единствено до предвидената в чл. 65, ал. 1, изр. второ от Конституцията възможност лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители, в който смисъл е цитираната практика на ЕСПЧ. Колкото до въведената промяна в чл. 110 от Основния закон по отношение на министрите, съдиите поддържат, че същата е противоконституционна. Това е така, тъй като за разлика от народните представители, които нямат самостоятелни управленски функции, членовете на Министерския съвет освен членове на колективното тяло по правило (чл. 108, ал. 3 от Конституцията) са и централни еднолични държавни органи и като такива са ръководители на съответните министерства, в които провеждат „държавната политика, нейните приоритети, стратегии, програми, цели и задачи“ (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.). В този смисъл наличието на друго гражданство като политико-правна връзка на лицето с друга държава действително се явява в конфликт с принципа за суверенитета, изискващ държавните политики в различните сфери на обществения живот да са подчинени изключително на интереса на държавата и нейните граждани. Макар и разпоредбата на чл. 110 от Конституцията относно изискванията за членовете на Министерския съвет да препраща към чл. 65, ал. 1 досежно народните представители, това не изключва различен подход при преценката на тяхната конституционосъобразност, доколкото тази преценка следва да се основава на принципите на Основния закон, а не на съображения от правнотехнически характер. С обявяването на изменената разпоредба на чл. 110 за противоконституционна като невалидна уредбата възстановява предишното си съдържание, в което препраща към чл. 65, ал. 1 в редакция, която не допуска лица с двойно гражданство да бъдат избирани за народни представители, а следователно и за министри. Поради изложеното съдиите намират, че промяната в чл. 65, ал. 1, изр. второ, както е въведена с § 3 ЗИД на Конституцията, не е противоконституционна, но промяната в чл. 110, както е въведена с § 9 ЗИД на Конституцията, е противоконституционна като невалидна. По промяната на чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията Конституционният съд посочва, че с изменението в чл. 93, ал. 2, както е въведено с § 6 ЗИД на Конституцията, самостоятелно са предвидени изискванията за избираемост на президент, без да се препраща както в предходната редакция на разпоредбата (преди влизане в сила на ЗИД на Конституцията) към условията за избиране на народен представител. С промените не се създава ново по същество нормативно съдържание на разпоредбата в чл. 93, ал. 2 от Основния закон, а тя се привежда по този начин в съответствие с отмяната на забраната за двойно гражданство за народните представители и министрите в чл. 64, ал. 1 и чл. 110 от Конституцията, както е предвидено с § 3 и 7 ЗИД на Конституцията. С обсъжданата нова формулировка на разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Конституцията не се променя смисълът на изискванията и целите на конституционната уредба, вложени от създателите на Конституцията от 1991 г. Поради това Конституционният съд намира, че разпоредбата на чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията, не противоречи на основополагащи конституционни принципи. Поради изложеното Конституционният съд намира, че промяната в чл. 93, ал. 2, както е въведена с § 6 ЗИД на Конституцията, не е противоконституционна. ІV. Относно чл. 91б (нов), както е въведен с § 5 ЗИД на Конституцията Обсъжданият чл. 91б е въведен в Основния закон с § 5 ЗИД на Конституцията и постановява: ал. 1: „Народното събрание спазва принципите на откритост, прозрачност, публичност и обоснованост при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него, за да гарантира тяхната независимост.“, и ал. 2: „Решенията за избор се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.“ Това е изцяло нов текст, разположен в глава трета от Основния закон – „Народно събрание“. Той установява „принципи“ и изисквания при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание. В ал. 1 на чл. 91б са изброени в самото начало „принципите“, които Народното събрание трябва да следва „при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него“. Те са отнесени към всички случаи на упражняване на конститутивната компетентност на парламента (липсва например препратка към чл. 84, т. 8 от Конституцията) и следователно трябва да бъдат съобразявани винаги, когато парламентът избира членовете на органи „които изцяло или частично се избират от него“, независимо дали става въпрос за основни конституционно установени органи на държавата, за други държавни органи, предвидени или не в Конституцията. Дефинирана е и целта на съблюдаване на изброените „принципи“ от Народното събрание – „за да гарантира тяхната [на органите] независимост“. В действителност тази част от конституционния текст визира изисквания (те не са, а и трудно биха могли да бъдат изчерпателно изброени – остават извън изброеното въпроси, като този за мандата, за стабилността на заеманата служба и т.н.), произтичащи от основополагащи за държавния ред принципи и проявяващи се в дейностите по управление на държавата, между които на преден план са принципът на народен суверенитет, на правовата държава и на разделението на властите, прогласени в разпоредбите на чл. 1, 4 и 8 от Конституцията. Предписаните в чл. 91б изисквания, въведени с § 5 ЗИД на Конституцията, са по-скоро относими към технологията на реализация на тези основополагащи принципи, подходящото място на каквато уредба е в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Конституционният съд най-напред обръща внимание, че конституционни текстове не се създават, за да нямат самостоятелен ефект – всеки от тях. Използваната словесна конструкция от конституционния законодател в чл. 155 и 156 е „закон за изменение и допълнение на Конституцията“ и следователно текстовете, въвеждащи конституционни промени, които се отнасят до принципи и изисквания при упражняване на правомощията от конституционно установените трайни държавни органи, особено Народното събрание, трябва да установяват общозадължаващо правило, т.е. те трябва да притежават нормативност с ранга на нормативността на всяка конституция в нейната цялост. В настоящия случай целеният ефект, както е деклариран в чл. 91б, ал. 1 – „за да гарантира тяхната независимост“ – е заложен в общообвързващите правила в разпоредбите на чл. 1, 4 и 8 от Конституцията още с приемането й през 1991 г. – всички държавни органи, включително и на първо място Народното събрание, са обвързани от тези основополагащи конституционни принципи. Дали Народното събрание, встъпвайки в ролята на производна учредителна власт, присъщо ограничена, ще декларира на конституционно ниво своето самоограничаване в съответствие с посочените конституционни повели и произтичащите от тях изисквания, е без значение. То е задължено да ги следва като част от установения държавен ред, основан на тях. Сам ò по себе си извеждането на обсъжданите изисквания в самостоятелен текст – в началото на чл. 91б – не води до пораждане на друг самостоятелен ефект, поради което тази част от текста на чл. 91б не придобива по този начин нормативна стойност с конституционен ранг. В същото време обаче въвеждането на такъв вид текстове в Основния закон може съществено да отслаби нормативността на разпоредбите, прогласяващи конституционни принципи, между които народен суверенитет, правова държава, върховенство на Конституцията, разделение на властите, политически плурализъм и др. (Решение № 7 от 2006 г. по к.д. № 6/2006 г.). В контекста на изложеното Конституционният съд приема, че чл. 91б в обсъжданата част – относно въведените „принципи“ – следва да бъде обявен за противоконституционен като невалиден. От останалата част на текста на чл. 91б, разгледан в неговото единство, може да бъде изведено общо правило, чието действие обаче е поставено под изрично въведено условие, което поражда въпроси. По-конкретно ал. 2 на чл. 91б „Решенията за избор се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители, когато това е предвидено със закон.“, прочетена във връзка с частта от ал. 1 – „Народното събрание […] при избора на членове на органи, които изцяло или частично се избират от него“, има смисъл, че когато прави такъв именно избор – изцяло или частично избира органи, Народното събрание, като следва така указаните „принципи“, приема юридически актове – решения с мнозинство две трети от всички народни представители. След тази формулировка, в която може да бъде разчетено общообвързващо правило, веднага е въведено условието, че Народното събрание го следва невинаги, а само когато това е предвидено със закон. Систематичното място на обсъждания конституционен текст в глава трета от Основния закон – „Народно събрание“, както и използването на родовото понятие „органи“, дават основание да се приеме, че въведеното правило за изискуемо мнозинство от две трети от всички народни представители, когато Народното събрание взема решения при осъществяване на възложената му конститутивна компетентност, се отнася до всички случаи на нейното упражняване, независимо какъв по характеристика е избираният орган, както и независимо дали изцяло, или частично той се конституира от парламента (липсва уговорка в ал. 2 например, че се отнася до хипотеза, в която самият избор е възложен на Народното събрание със закон). По смисъла на Тълкувателно решение № 3 от 2003 г. по к.д. № 22/2002 г. Народното събрание, президентът, вицепрезидентът, Министерският съвет, Конституционният съд и органите на съдебната власт са посочени като основни конституционни институции с особено място в държавната йерархия. Изрично се подчертава, че създателите на Конституцията установяват тези „трайни демократични конституционни институции“ с цел да бъде претворена формираната обща воля, обективирана в Основния закон – тези институции „чрез действията си да утвърдят една нова по своята същност и организация държава, да гарантират необратимостта на демократичния процес и невъзможността той да бъде нарушаван.“ В същото решение тяхната структура, мястото им в държавната йерархия, начинът на формиране, основните правомощия и балансът между тях, така както са определени от Великото Народно събрание, са дефинирани като „гаранция за развитието на демократичния процес при осъществяване принципите за народния суверенитет (чл. 1, ал. 2), политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1 и 2), разделението на властите (чл. 8), правовата държава (чл. 4) и независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2)“. Като се основава на естеството на тези конституционни институции като фундамент на установения държавен ред, Конституционният съд обръща внимание, че техният правен статус, включително, а и особено начинът на формирането им, се урежда единствено на конституционно ниво и следователно конституционният ранг и мястото в държавната йерархия на тези институции изключват със закон да се предвижда какъвто и да било елемент от реда на създаването им. Това означава, че условието, въведено в ал. 2 на чл. 91б in fine – „когато това е предвидено със закон“ – няма валидност за прилагането на правилото за изискуемото мнозинство, изведено по-горе, при упражняване на конститутивната компетентност на Народното събрание в процеса на създаване на посочените конституционни институции. Конституционната логика както до, така и след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на Конституцията е, че тяхното конституиране трябва да бъде уредено и е уредено единствено на конституционно ниво и приложимото правило, когато Народното събрание изцяло или частично ги избира, предвижда това да става с обикновено мнозинство (чл. 81, ал. 2), освен ако създателите на Конституцията от 1991 г. не са предвидили изрично квалифицирано мнозинство. Нещо повече, конституционният законодател, когато препраща към законова уредба относно конституционно установени органи, недвусмислено изключва от предмета й реда на тяхното формиране (чл. 91, ал. 2, чл. 91а, ал. 2 и чл. 152 от Конституцията). В същото време, както бе посочено, изведеното правило от текста на чл. 91б – за изискуемо мнозинство от две трети от народните представители – е приложимо право за основните държавни институции към настоящия момент и тази конституционна повеля, както се вижда от изложеното, създава паралелен режим, което противоречи на принципа на правовата държава и върховенството на Конституцията, установени в чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 от Основния закон като ценностна основа на конституционния ред. В настоящия случай е важно да се отбележи, че обсъж