Решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по конституционно дело № 13 от 2010 г.

Държавен вестник Конституционен съд брой: 81, от дата 15.10.2010 г. Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪД стр.2 Решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по конституционно дело № 13 от 2010 г.

РЕШЕНИЕ № 11 от 5 октомври 2010 г. по конституционно дело № 13 от 2010 г.

Конституционният съд в състав: председател: Евгени Танчев, и членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Ванюшка Ангушева, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 5 октомври 2010 г. конституционно дело № 13 от 2010 г., докладвано от съдията Красен Стойчев.

Делото е образувано на 2 юни 2010 г. по искане на петдесет и двама народни представители от 41-ото Народно събрание на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 1 от Конституцията за установяване противоконституционността на чл. 1, ал. 3, чл. 2, ал. 2, т. 2, чл. 4, ал. 3, чл. 5, ал. 3, чл. 10, ал. 2, чл. 12, чл. 15, ал. 2, чл. 17, чл. 18, чл. 24, ал. 2, чл. 27, ал. 1; чл. 27, ал. 4, изр. второ; чл. 29, чл. 24 - 29, чл. 30, чл. 34, чл. 34, ал. 5; чл. 34, ал. 6; чл. 35, ал. 1, т. 2; чл. 35, ал. 4; § 2; § 3; § 7; § 9, ал. 1, изр. второ и ал. 2; § 10 и 11 от Закона за развитието на академичния състав в Република България (ЗРАСРБ) (ДВ, бр. 38 от 2010 г.).

Според народните представители този закон създава сериозни проблеми за българското висше образование, на българската наука и развитието на научните кадри. По-конкретно, като се върви по структурата на искането им, те посочват следното:

Народните представители считат, че чл. 34, ал. 5 и чл. 35, ал. 4 ЗРАСРБ, които изключват съдебния контрол върху актовете на Арбитражния съвет към Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА), лишават гражданите от правото им на конституционна защита и нарушават принципа за упражняване съдебен контрол върху административните актове и влизат в противоречие с чл. 4, ал. 1; чл. 56; чл. 117; чл. 120, ал. 2 и чл. 125 от Конституцията. На следващо място, чл. 35, ал. 1, т. 2 ЗРАСРБ противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), защото се отклонява от основното за нашето право положение, че отговорността е винаги лична и допуска да се носи отговорност за чуждо виновно поведение.

Разпоредбите на чл. 30 и чл. 34 ЗРАСРБ влизат в противоречие с чл. 53, ал. 6 от Конституцията, тъй като контролът, който ще осъществява министърът на образованието, младежта и науката, се основава на подзаконов нормативен акт и по този начин законодателят делегира свои правомощия на изпълнителната власт. Според народните представители чл. 5, ал. 3 ЗРАСРБ, който предоставя правото на висшите училища и на научните организации да признават придобити в чужбина научни степени, нарушават принципа на правовата държава и конституционното изискване държавата да осъществява контрол върху висшите училища, както и на европейското законодателство.

Член 34, ал. 6 ЗРАСРБ, който допуска да се определят такси с правилник, а не със закон, противоречи на чл. 60, ал. 1 от Конституцията. В § 11 ЗРАСРБ липсата на правила относно начина на изготвяне на Национална листа на членовете на журита и арбитри от НАОА застрашава академичната автономия, провъзгласена в чл. 53, ал. 4 от Конституцията. По мнението на народните представители чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ, който изисква академична длъжност да се заема при условията на основен трудов договор, ограничава правото на труд (чл. 48 от Конституцията). Освен това според тях има вътрешни противоречия между чл. 15, ал. 2 и чл. 17; чл. 18, ал. 3; чл. 24, ал. 2 и чл. 29 ЗРАСРБ, което е недопустимо в правова държава.

Народните представители посочват също така, че Народното събрание няма право да делегира свои законодателни правомощия на други органи и затова чл. 1, ал. 3; чл. 4, ал. 3; § 2; § 9, ал. 2, изр. първо и ал. 2; § 10 ЗРАСРБ трябва да бъдат обявени за противоконституционни. Според тях отношенията, за които Законът за развитието на академичния състав в Република България предвижда приемане на подзаконов акт, всъщност са основни обществени отношения и следователно е необходимо да се уредят в закона. Неточна е и формулировката на текста на чл. 27, ал. 4, изр. 2 ЗРАСРБ, който определя неправилно начален момент, от който започва да тече срок, и така допуска неопределеност в отношенията, а това противоречи на принципа на правовата държава.

Народните представители твърдят, че и в чл. 10, ал. 2 и чл. 27, ал. 1 ЗРАСРБ изискването материали по процедурите за придобиване на научна степен и за заемане на академична длъжност да се публикуват на английски език създава условия за неравнопоставеност. Те твърдят, че с чл. 18, ал. 2 ЗРАСРБ се допуска предимство при заемането на академична длъжност „главен асистент“ в някои висши училища, който дава възможност в техните правилници да дерогират изискването на чл. 18, ал. 1 ЗРАСРБ, според който тези лица задължително трябва да са придобили научната степен „доктор“. Според народните представители чл. 24; чл. 25; чл. 26; чл. 27; чл. 28 и чл. 29 ЗРАСРБ, в които се съдържат правила относно заемането на академичните длъжности „доцент“ и „професор“, са противоконституционни, защото допускат академичната длъжност „професор“ да се заеме, без лицето да е извървяло нормалния път на научно развитие и така водят до неравнопоставеност (чл. 6 от Конституцията).

Противоконституционни са, както се твърди в искането, и чл. 12 и чл. 2, ал. 2, т. 3 ЗРАСРБ, които само формално уреждат научната степен „доктор на науките“ и я оставят без никакво съдържание. Тези текстове влизат в противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4 от Конституцията) и с изискването за еднакъв подход на закона към правата на гражданите (чл. 6 от Конституцията). Според народните представители § 3 ЗРАСРБ превръща самостоятелните колежи в подчинени филиали на висшите училища и води до конфликт на интереси, което не е в синхрон с чл. 53 от Конституцията. В искането се твърди, че и § 7 ЗРАСРБ, който се занимава със заварените случаи и заменя придобитите по отменения Закон за научните степени и научните звания научни звания с академични длъжности, че е противоконституционен, защото извършва промяната, без да държи сметка за правната сигурност и така влиза в противоречие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

С определение от 15 юни 2010 г. Конституционният съд е допуснал искането на народните представители от 41-ото Народно събрание за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересовани страни по делото Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, министъра на образованието, младежта и науката, Българската академия на науките, СУ „Св. Климент Охридски“, Университета за национално и световно стопанство, Техническия университет - София, Медицинския университет - София, ВТУ „Св. св. Кирил и Методий“, ПУ „Паисий Хилендарски“, Съвета на ректорите на висшите училища, Съюза на учените в България, Движение „За европейско развитие на Р. България“. Впоследствие с определение от 2 юли 2010 г. като заинтересовани страни са конституирани и Комисията за защита от дискриминация и омбудсманът на Република България.

В изпълнение на предоставената им възможност становища по делото са представили Министерският съвет, министърът на образованието, младежта и науката, Медицинският университет - София, Варненският свободен университет „Черноризец Храбър“, Техническият университет - София, Съюзът на учените в България, Българската академия на науките, Юридическият факултет на УНСС, СУ „Св. Климент Охридски“, ПУ „Паисий Хилендарски“, Движение „За европейско развитие на Р. България“, Комисията за защита от дискриминация и омбудсманът на Република България.

Министерският съвет и министърът на образованието, младежта и науката считат, че искането на народните представители от 41-ото Народно събрание е изцяло неоснователно. Според тях Законът за развитието на академичния състав в Република България изцяло следва разпоредбите на Конституцията и представят подробни доводи в становищата си в полза на своята теза. Техническият университет - София, също счита, че искането е неоснователно и представя аргументи за това. Становищата, които са представили останалите заинтересовани страни, подкрепят изцяло или частично искането на народните представители от 41-ото Народно събрание и представят своите аргументи.

Конституционният съд, след като обсъди доводите, изложени в искането и в постъпилите по делото писмени становища, за да се произнесе, взе предвид следното:

Според Конституционния съд въпросът, дали законодателят може свободно да преценява кога даден въпрос да бъде уреден със закон или пък с подзаконов акт на изпълнителната власт, трябва да се реши с оглед принципа за разделението на властите (чл. 8 от Конституцията) и принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). В редица случаи Конституцията посочва, че дадена материя се урежда със закон, например установяване на данъци и определяне на техния размер (чл. 84, т. 3 от Конституцията), приемането на държавния бюджет (чл. 84, т. 2 от Конституцията). В такъв случай Народното събрание е длъжно да регулира съответните обществени отношения и не може да делегира на други държавни органи, вкл. изпълнителната власт, свои, установени в Конституцията правомощия (Решение № 3 от 1996 г. по к.д. № 2 от 1996 г.;

Решение № 6 от 1998 г. по к.д. № 4 от 1998 г.; Решение № 10 от 2003 г. по к.д. № 12 от 2003 г.; Решение № 4 от 2010 г. по к.д. № 1 от 2010 г.). По този начин, като изрично „резервира“ материя, чиято правна уредба трябва да стане само със закон, Конституцията запълва с конкретно съдържание възприетата от самата нея формула за разделение и баланс на властите и за ролята на закона в правовата държава. Когато в Конституцията липсва изрично посочване, че съответната материя трябва да се уреди със закон, Народното събрание също не е свободно по свое усмотрение да преценява дали съответните обществени отношения трябва да се уредят със закон и какви да бъдат рамките на регламентацията. Когато прави такава преценка парламентът ще трябва да се съобразява отново със същите два основни принципа на Конституцията - принципът за разделението на властите (чл. 8 от Конституцията) и принципът за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).

Доколкото Конституцията обявява, че Народното събрание осъществява законодателната власт (чл. 62, ал. 1 от Конституцията), очевидно само то разполага с правомощието да приема закони. Парламентът не може да се отказва от това си правомощие и да възлага уредбата на съответна материя на изпълнителната власт. Прехвърлянето на законодателна власт на друг орган би означавало нарушаването на балансите и равновесието между властите. По този начин принципът за разделението на властите не само не допуска волята на законодателния орган да бъде променяна и подменяна (Решение № 12 от 1995 г. по к.д. № 15 от 1995 г.), но и не допуска възможността той да се отказва сам от свои правомощия и да възлага тяхната уредба на друг орган. Прехвърляне на правомощия от един конституционно установен държавен орган на друг би било оправдано единствено дотолкова, доколкото би имало своето основание в Конституцията, защото само тя е в състояние да определи конкретните параметри на балансите във властта. Доколкото нашата Конституция не съдържа подобни правила, изводът е, че тя отхвърля делегираното законодателство и правото на конституционно установените държавни органи сами да се отказват от предоставената им компетентност.

От друга страна, когато се преценява дали да се уреди дадена материя и какви да бъдат границите на уредбата, трябва да се държи сметка, че в правовата държава щом дадена материя изисква, предвид своето естество, да бъде уредена със закон, тя трябва да бъде уредена със закон и следователно от Народното събрание, а материята, която не се нуждае от законодателна уредба, ще трябва да се уреди с подзаконов акт. Необходимо е законът да зададе параметрите на обществените отношения, до които той се отнася, и свързаните с тях правни институти, както и да очертае тяхното основно съдържание, а не да делегира, да прехвърля установяването на тяхната уредба на изпълнителната власт.

На следващо място, отново с оглед преценката за разпределението на правната компетентност да се издава нормативен акт самата Конституция не допуска подзаконовите актове да дават първична правна уредба. Обратно, те имат вторичен характер в смисъл, че се издават въз основа и в изпълнение на закона (чл. 114 от Конституцията), т. е. две кумулативни изисквания, които категорично определят техния характер. Самата природа на подзаконовия акт следователно предпоставя наличието на съответни правила в закона, а не създаване тепърва на тези правила от подзаконовия акт. Законът е общ нормативен акт с най-висок ранг в йерархията на нормативните актове, тъй като той урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите (чл. 3 от Закона за нормативните актове). Оттук изводът, че правната уредба, която се съдържа в закона, трябва да бъде пълна и не би могло той да има, както се посочва в мотивите на Законопроекта за развитието на академичния състав в Република България, „рамков характер“. На същото основание не е допустимо от подзаконов акт да се очаква да запълва пропуски в уредбата на закона, да определя смисъла и съдържанието на споменати в закона понятия или пък когато трябва да се реши даден въпрос, основанието за решаването му да се търси в подзаконовия акт, а позоваването на закона да е без значение.

Народното събрание е длъжно да осъществява законодателната власт и затова не може да делегира на други държавни органи правомощия да уреждат по същество въпросите, които се отнасят до закона, нито пък да избягва пълното уреждане на отношенията, прехвърляйки уредбата им на подзаконов акт. Недопустимо е сам законът да предписва в подзаконов акт да се съдържат правила, които не да го развиват и допълват, не да дават насоки за изясняване на неговите текстове, а да оторизира приемането на правила, за които в закона няма правна уредба. Това е опасно, защото създава условия за нестабилност на правната уредба, правилата да се променят по съображения от конюнктурен характер извън политическия дебат, който се развива в Народното събрание.

Когато законодателят предоставя на друг орган да формулира единните държавни изиск­вания за придобиване на научни степени и за заемане на академични длъжности или пък условията и реда за придобиване на научни степени и заемане на академични длъжности (§ 9, ал. 2, изр. второ ЗРАСРБ), той не действа в съответствие с установените в правовата държава правила за разпределение на материята при правното регулиране. Задача на закона е да посочи какво представляват единните държавни изисквания, докъде те се разпростират и как те се съотнасят с предоставената на висшите училища академична автономия. Още повече тяхната законодателна регламентация е съществен елемент на зададения на конституционно ниво баланс между правото на академична автономия и правото на държавата на контрол върху висшите училища (чл. 53, ал. 4 и ал. 6 от Конституцията). Погрешно е разбирането, че е достатъчно законът да посочи, че ще се издадат единни държавни изисквания и то да се възприема като достатъчно, за да се изпълни изискването те да бъдат издадени въз основа и в изпълнение на закона. Напротив, единните държавни изисквания трябва да стъпват на определена уредба, която е дадена в закона и той в общ вид да определи тяхното съдържание.

Понятието „държавни изисквания“ е конституционно установено. Конституцията, която го използва в чл. 53, ал. 5, влага в него широк смисъл: наред с другото тя има предвид на първо място законите. Основният закон има за цел да определи принципните въпроси на държавното управление и да установи базата на нормативното регулиране. Законът има друга цел - не да дава насоки, а да уреди определен кръг обществени отношения. Следователно уредбата не е еднотипна и не бива механично да се копира. Ето защо, когато говори за „единните държавни изисквания“, § 9, ал. 2, изречение второ ЗРАСРБ влиза в противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Противоречието се проявява вследствие неспазването на изискването на Конституцията за законодателно уреждане на отношенията, непълноти и неясноти на уредбата, което рефлектира върху преходните и заключителните разпоредби на закона.

Същевременно Конституционният съд приема, в контекста на изложените съображения, че по-голямата част от разпоредбата на § 9, ал. 2, изр. второ ЗРАСРБ не влиза в някакво противоречие с Конституцията. Доколкото тя урежда въпроси по прилагането на Закона за развитието на академичния състав в Република България, като например регламентирането на процедурите по прием и обучение на докторанти по глава втора на закона, нормите за преподавателска натовареност съгласно чл. 24, ал. 3 ЗРАСРБ. Става въпрос за материя, която правилникът за прилагането му само ще доразвие и ще уточни някои детайли с оглед на последиците на правилата, които се съдържат в закона.

Текстовете на чл. 1, ал. 3 и чл. 4, ал. 3 ЗРАСРБ обаче са противоконституционни, тъй като е недопустимо атакуваният закон да предоставя на висшите училища и научните организации правото с вътрешни правилници да уреждат основни елементи на отношенията, свързани с придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности. По същество това е законодателна делегация, която е недопустима по действащия основен закон. Правилниците на висшите училища и на научните организации са особени вътрешни актове, които са задължителни за колективите им, като целта им е да организират различни аспекти на тяхната учебна и научна дейност. Самата Конституция насърчава подобен подход, доколкото тя признава на висшите училища правото на академична автономия (чл. 53, ал. 4).

Няма пречка законодателят да даде право на висшите училища и на научните организации да въвеждат в своите вътрешни правилници допълнителни изисквания, след като той е създал първична правна уредба, съдържаща се в закона. На основата на законовите норми могат да бъдат създавани други специфични изисквания по отношение на вътрешната организация и дейността на съответните образователни и научни институции. Но преди да възложи на висшите училища и научните организации да създават такива правила в своите правилници относно условията за придобиване на научни степени и заемане на академични длъжности, законът, предвид предмета на материята, а именно да се определят условията за придобиване на права от академичния състав, трябва да установи фундамента на правната уредба, върху който да се „надградят“ вътрешните правилници, като се отчетат спецификата на научната област или научното направление, в което те развиват своята дейност.

От тази гледна точка общата делегация на чл. 1, ал. 3 ЗРАСРБ е конституционно недопустима. Като отказва да определи условия за придобиване на права и предоставя уредбата им да бъде предмет на вътрешни правилници, законодателят абдикира от задължението да уреди основни обществени отношения със закон и поставя под съмнение собственото си предназначение и функция в рамките на нормативното регулиране. На практика Народното събрание отказва да законодателства, дезинтересира се от основни и важни обществени отношения и прехвърля първичното правно регулиране към висшите училища и научните организации.

От друга страна, недопустимо е да се обвързва предоставянето на уредбата относно условията за придобиване на права, особено тези, които трябва да имат стабилна уредба и действие на цялата територия на държавата, на правилниците на висшите училища, с правото на академична автономия, което чл. 53, ал. 4 от Конституцията им предоставя. Доколкото става дума за правни последици, които важат за всички висши училища и научни организации, очевидно е, че вътрешните правилници не могат да създават такава правна уредба. В тази връзка заслужава да се отбележи, че твърде неясно и объркващо е съдържанието на чл. 1, ал. 2, т. 1 ЗРАСРБ, който обаче не е предмет на искането на народните представители.

Член 4, ал. 3 ЗРАСРБ предвижда условията и редът за провеждане на заседанията на научните журита, които се създават със закона, да бъдат уредени в правилниците на висшите училища и научните организации. При положение, че със своите решения научните журита установяват права, е необходимо да съществуват единни изисквания относно реда за тяхната дейност. Още повече, че тази дейност е предмет на контрол, при който преценката, дали фактическото съответства на нормативно предписаното, трябва да бъде една и съща за еднаквите хипотези, а не да бъде различна в зависимост от това, какви правила съдържа съответният вътрешен правилник.

От изложеното следва, че конституционният принцип на правовата държава не допуска уредбата на материя, която трябва да се създаде със закон, да се възлага за регулиране чрез вътрешни правилници. Ето защо Конституционният съд приема, че чл. 1, ал. 3 и чл. 4, ал. 3 ЗРАСРБ са противоконституционни. Съдът констатира, че Законът за развитието на академичния състав в Република България използва твърде непоследователно понятието „условия и ред“ и не влага в него определено единно съдържание, поради което ще се усложни тълкуването на неговите разпоредби, съдържащи това понятие.

Конституционно нетърпимо е Народното събрание да прехвърля отговорността за развитието на академичния състав в Република България върху висшите училища и научните организации едновременно демонстрирайки неразбиране за съдържанието и изискванията на принципа на академичната автономия и скривайки се зад него, като се отказва от упражняване на основната си конституционна функция - законодателната.

Народните представители искат да се обяви за противоконституционен и § 2 ЗРАСРБ. Той допуска в правилниците на висшите училища и научните организации да се предвиди по-голям нечетен брой на членовете на научното жури при запазване на законоустановените съотношения. Според закона това важи в еднаква степен както за научно жури, което се произнася във връзка със заемането на академична длъжност, така и за научно жури, пред което се защитава дисертационен труд, макар че правното им положение не е еднакво в двата случая. Смисълът на § 2 ЗРАСРБ се свежда до допускането на изключение от правилото. Така, след като Законът за развитието на академичния състав в Република България определя условията за придобиване на научно-образователната степен „доктор“, вкл. броя на членовете на научното жури, той допуска висшите училища и научните организации да обвържат възникването на идентични права с по-тежки условия.

Защото според законодателя кандидатът ще придобие едни и същи права, доколкото по терминологията на чл. 5, ал. 2 ЗРАСРБ научните степени „важат на територията на цялата страна“, стига съставът на научното жури, което взема решение, да е над фиксираните изисквания. Очевидно в случая регламентацията е от такъв характер, че броят на членовете на органа, който прави волеизявление, е без значение в юридически план. По този начин отпада и въпросът, дали определянето на броя на членовете на колективен орган, който е овластен от закона да създава права, е проблем единствено на законодателна уредба.

Искането има за предмет и установяването на противоконституционността на чл. 24, ал. 3 и чл. 29, ал. 1, изр. 2 ЗРАСРБ. Двата текста изглеждат еднотипни, но всъщност са доста различни с оглед своя предмет. Според първия текст в правилника на висшите училища и на научните организации се предвиждат правила относно преподавателската и изследователската натовареност на академичния състав и по такъв начин въвежда условия за откриване на конкурс. Според втория в правилника на висшите училища и на научните организации могат да се предвидят свои собствени задължителни условия за заемане на академичната длъжност „професор“, т. е. условия за заемане на длъжност. Според Конституционния съд и двата случая засягат вътрешноорганизационни въпроси на висшите училища и научните организации. Решението, което възприема атакуваният закон, е в духа на академичната автономия и следователно съобразено с чл. 53, ал. 4 от Конституцията. Необходимо е обаче да се отбележи, че академичната автономия не може да бъде основание за освобождаване от конституционни принципи и норми. Допълнителните или специфични изисквания, които висшите училища и научните организации ще могат да предвидят в своите правилници, ще трябва да държат сметка за условията, посочени в закона, както и да бъдат съобразени с чл. 6 и други от Конституцията.

Колкото до § 10 ЗРАСРБ, той установява срок за приемане на правилниците на висшите училища и научните организации и определя органа, който да ги приеме. Очевидно текстът не държи сметка, че правилниците за дейността на висшите училища се приемат от Общото им събрание. По този начин се нарушават конкретни аспекти на академичната автономия, с която според чл. 53, ал. 4 от Конституцията се ползват висшите училища, от една страна, и в противоречие на чл. 4, ал. 1 от Конституцията се създават взаимоизключващи се правила, от друга.

Атакуваният текст на закона е формулиран твърде общо и неясно, но неговият акцент е да предостави на висшите училища и на научните организации правото да признават придобиването на научна степен в чужбина. Народните представители настояват в своето искане признаването на придобити в чужбина научни степени да се извършва от един орган за цялата държава и по еднакви критерии.

Член 5, ал. 3 ЗРАСРБ обаче не противоречи на чл. 4, ал. 1 и чл. 53, ал. 6 от Конституцията. Законодателят е преценил, че висшите училища и научните организации са достатъчно вещи и могат да се ориентират в материята на признаването на придобити в чужбина научни степени, по-специално акредитацията на чуждите висши училища и научни организации в сферата на научните степени, за акредитацията на съответните докторски програми, приема процедурите, по които протичат защитите на дисертации и т. н. Същевременно чл. 5, ал. 3 ЗРАСРБ разпорежда, че тези правила трябва да съответстват на нормативните актове и на международните договори, по които Република България е страна. Законът оставя открит въпроса както за ранга на нормативно регулиране, неговите параметри, така и за съдържанието на съответните нормативни актове, с които ще трябва да се съобразяват правилниците на висшите училища и научните организации.

По-конкретно, дали фиксираните в Закона за развитието на академичния състав в Република България и в правилника за неговото прилагане условия и ред за придобиване на научна степен в Република България, както и начинът за разрешаване на споровете по тях трябва да се прилагат съответно и по отношение процедурите за придобиване на научна степен в чужбина, да се елиминира установяването на привилегии или въвеждането на ограничения и др. Изводът, който може да се направи от разпоредбата на чл. 5, ал. 3 ЗРАСРБ, е, че неговото съдържание не дава основание за заключение, че той е противоконституционен. Ако сред нормативните актове, за които говори чл. 5, ал. 3 ЗРАСРБ, има някой с ранг на закон, той може да бъде предмет на конституционен контрол, стига Конституционният съд да бъде сезиран от компетентните органи по чл. 150 от Конституцията.

В случая той се е възползвал от това свое право. Искането има обаче друг акцент - не става въпрос за възможността законодателят да се възползва от правилото на чл. 36, ал. 3 от Конституцията, а след като е предпочел определен чужд език, не е ли създал привилегия. Подобно разрешение може да се срещне и в други закони, които изискват официални документи да бъдат написани на български и на английски език. Целта на чл. 10, ал. 1 и чл. 27, ал. 2 ЗРАСРБ е ясна - да дадат възможност за по-широко интегриране на българските учени в световната научна общност и в европейския и глобален научен дискурс. При това изискването се отнася само до документи на определен етап на процедурите по заемане на академични длъжности и защита на дисертационни трудове, които ще се развиват на български език.

Несъмнено, въвеждането на подобно правило ще направи процедурите финансово по-скъпи и ще ангажира повече усилия от страна на лицата, които искат да заемат съответна научна длъжност или да придобият научна степен, членовете на журита, висшите училища и научните организации. Но тези, които владеят английски език, несъмнено ще са в по-благоприятна позиция в сравнение с всички останали. Въпросът обаче е дали са обективно оправдани тези разпоредби с оглед целта на закона? Според Конституционния съд публикуването на материали освен на български, така и на английски език е полезно. Но обществената необходимост не е от такъв характер, че да оправдае неравното третиране в рамките на академичната общност или както предпочита да я нарича законът „академичен състав“.

Още повече самият характер на цели научни направления, например хуманитаристиката и голяма част от социални науки, въобще науките от различни направления, които се занимават с националната идентичност, култура и икономика, прави подобно ограничение в избора за комуникация в една или друга степен неприемливо за тях. Освен това в различните научни направления има установени традиции за езикова комуникация, на които се държи, и не е работа на закона да се намесва в избора на езика, на който тя да се осъществява. От друга страна, целта на закона може да се постигне и без да се нарушава конституционното изискване на чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Тъй като за науката са характерни свободният и творческият дух на търсене, подобни разпоредби в много по-голяма степен биха се вписвали в особеностите на материята, която регулират, ако те изискваха публикуване на материали, свързани със заемането на академична длъжност или придобиване на научна степен, на някакъв набор от чужди езици.

В становището си Министерският съвет твърди, че искането има за предмет не противоконституционност на конкретни разпоредби, а противоконституционността на съществуваща празнота в законовата уредба относно научната степен „доктор на науките“ по отношение нейното значение за заемането на академична длъжност. Конституционният съд обаче не е компетентен да попълва празноти в закона. Без да го казва изрично, Министерският съвет изглежда прави възражение за недопустимост на искането в тази му част. Член 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд допуска възможността той да се произнася върху допустимостта на искането във всяка фаза на конституционния процес.

В тази връзка следва да се отбележи, че Конституционният съд е сезиран с искане за установяване на противоконституционност на част от разпоредбите относно правното регулиране на научната степен „доктор на науките“. Става дума за чл. 2, ал. 2, т. 2 ЗРАСРБ и чл. 12 ЗРАСРБ с неговите три алинеи, в които законодателят описва условията за придобиване на научната степен „доктор на науките“. Другите елементи на уредбата и по-специално въпросът за процедурата за придобиването й не е предмет на искането. Конституционният съд поддържа, че искането е допустимо. В случая конституционният контрол е насочен върху това да се съобрази доколко казаното в конкретен текст на закона и начинът, по който е извършено, отговаря на разпоредбите и принципите на Конституцията, а не установява конституционността на липсваща, както приема Министерският съвет, правна уредба. Той се занимава със съществуващи текстове на закона, а не с липсващи в него разпоредби и каква би трябвало да бъде регламентацията.

Член 12

ЗРАСРБ определя условията за придобиването на научната степен „доктор на науките“. Народните представители считат, че той е противоконституционен, защото този, който, както самата разпоредба предписва, е придобил научна степен в рамките на процедура, която поставя по-високи изисквания към дисертацията като научно съдържание и съответно по-взискателна и критична преценка на качествата й, от научно жури, съставено от повече на брой хабилитирани лица и следователно със завишен критерий за мнозинство, се поставя в по-неблагоприятно положение от лицата, които са придобили научно-образователната степен „доктор“. Така чл. 12 ЗРАСРБ демонстрира нееднакъв подход към правата на гражданите Законът очевидно третира различните научни степени различно. Разликата в третирането обаче не е съответна, а обърната наопаки - онзи, на който му се предявяват по-сериозни и по-тежки изисквания, не придобива никакви права за разлика от онзи, към когото се предявяват по-леки изисквания, а му се предоставят права. Законът за развитието на академичния състав в Република България, който именно е законът, призван да уреди обществените отношения във връзка с придобиването на научни степени, не свързва придобиването на научната степен „доктор на науките“ с някаква възможност за определено поведение или пък със защитен от него елемент на правния статус на притежателя й. Като въвежда условия за придобиване на научната степен „доктор на науките“, в същото време атакуваният закон не признава някакъв правен интерес на лицата, които ще я придобият.

Тук не става въпрос само за определена правна последица, например за значението на научната степен „доктор на науките“ по отношение научното израстване на учените и заемането на академична длъжност. В желанието си да елиминира точно определен правен ефект от придобиване на научна степен „доктор на науките“ атакуваният закон оставя една правна фигура без какъвто и да е правен ефект, в т. ч. той не възпроизвежда основанието за плащане на допълнително възнаграждение към заплатата на лицата с научна степен, което бе предвидено в отменения Закон за научните степени и научните звания. Непонятно е да се поставят изисквания, които както показва Правилникът за прилагане на Закона за развитието на академичния състав в Република България (ДВ, бр. 75 от 2010 г.) стават все по-високи, в същото време да се приема, че той няма каквито и да са последици и едва ли не е просто форма на лично удовлетворение (тук заслужава да се отбележи, че в закона се употребява понятието „лични права“ с неустановено съдържание).

Странно е, че от една страна, научната степен „доктор на науките“ е безсрочна и важи за територията на цялата страна (чл. 5, ал. 2 ЗРАСРБ), но въобще не е ясно в какво се изразява то, нито пък какъв е ефектът от регистрацията на дипломата в Министерството на образованието, младежта и науката (чл. 14 ЗРАСРБ).

Не може да съществува правен статус без правни последици. Когато закон поставя условия за придобиване на права, в същото време трябва да им признае юридическа релевантност. Подобен подход олицетворява напълно деформирана представа за правното регулиране. Законът за развитието на академичния състав в Република България въвежда изисквания за придобиването на научната степен „доктор на науките“, които ще трябва да се спазват, но в същото време те остават без значение в контекста на отношенията, които попадат в неговия предмет на регулиране. Правовата държава не търпи взаимоизключваща се правна уредба (Решение № 5 от 2000 г. по к.д. № 4 от 2000 г.; Решение № 9 от 1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г.) и по аргумент на по-силното основание тя не може да приеме в законите да се формулират текстове, предварително ампутирани в юридически план и с неясно предназначение. Съдържанието на закона е подчинено на определени правила и затова той е закон.

Според чл. 23 от Конституцията държавата създава условия за свободно развитие на науката. Текстът е общ, но все пак има определен смисъл - всичко, което би следвало да подпомогне развитието на науката, трябва да влезе в действие. Тъкмо с развитието на науката е свързано и придобиването на научната степен „доктор на науките“. Но когато законът не обвързва един признат в науката статус с правни последици, той не работи в полза на изискването на чл. 23 от Конституцията.

Член 12

ЗРАСРБ съдържа и други вътрешни противоречия. Ако дисертационният труд отговаря на изискванията по ал. 2, няма как той да бъде в стадий на проект, за който говори ал. 3 чрез препращането си към чл. 7, ал. 2 и ал. 3 ЗРАСРБ Колкото до чл. 2, ал. 2, т. 2 ЗРАСРБ, Конституционният съд не намира искането за обявяването му за противоконституционен за основателно. Този текст на закона просто определя, че има две научни степени - „доктор“ и „доктор на науките“. Посочените научни степени съществуват отдавна, имат утвърдено значение в научната общност с оглед развитието на науката и образованието и кореспондират на заложеното в чл. 23 от Конституцията изискване. През годините в нормативната им регламентация са били правени някои промени, без обаче да се е подлагало на съмнение тяхното съществуване и значение в науката. Заварено е и положението степента „доктор“ да бъде определяна като образователна и научна (погрешно посочена в закона като научно-образователна) и така само и единствено степента „доктор на науките“ да бъде чисто научна степен. Още повече искането не претендира за обявяването за противоконституционни чл. 13 и 14 ЗРАСРБ, където се съдържа уредбата на реда за придобиване на научната степен „доктор на науките“. В правовата държава правните фигури трябва да имат ясно съдържание, каквото в закона липсва.

Според Конституционния съд императивното изискване на закона академична длъжност да се заема при условията на основен договор е замислено като ограничение на права. Съображенията на опонентите на този текст се концентрират именно върху характеристиката на разпоредбата като ограничение на права. Същото признават и онези от заинтересуваните страни, които го подкрепят, но оправдават ограничението на права със съображения за целесъобразност, а именно гарантиране стабилността на трудовите отношения или на качеството на висшето образование. Конституционният съд има стабилна практика по чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Допускането на ограничения или привилегии на основание посочените в този текст признаци е недопустимо.

Има сфери на равенство на гражданите пред закона, в които е недопустимо да се ограничават права или да се създават привилегии (Решение № 14 от 1992 г. по к.д. № 14 от 1992 г.; Решение № 1 от 1993 г. по к.д. № 32 от 1992 г.; Решение № 1 от 1997 по к.д. № 27 от 1996 г.; Решение № 10 от 1999 г. по к.д. № 36 от 1998 г.; Решение № 12 от 2001 г. по к.д. № 12 от 2001 г.). Нужно е да се уточни все пак, че Конституцията установява определен брой критерии за дискриминация. В същото време законодателството, в т. ч. общият Закон за защита от дискриминация, въвежда нови, които не се съдържат в Конституцията. Специално по отношение правото на труд международни актове, които са ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, също дават по-широк набор от критерии, например Конвенция № 111 на Международната организация на труда относно дискриминацията в областта на труда и професиите, Международният пакт за икономически, социални и културни права.

Ограничението на чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ обаче не попада в рамките на признаците, които визира чл. 6, ал. 2 от Конституцията. В практиката си Конституционният съд нееднократно е посочвал, че извън посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията признаци е допустимо да се създава определен режим спрямо определена чрез други признаци категория субекти (Решение № 14 от 1992 г. по к.д. № 14 от 1992 г.; Решение № 1 от 1997 г. по к.д. № 27 от 1996 г. и др.). Самата Конституция посочва редица случаи на предоставяне на привилегии и ограничаване на права (Решение № 1 от 1993 г. по к.д. № 32 от 1992 г.). Въвеждането на подобни критерии обаче не е въпрос на свободно усмотрение, а трябва да има свое основание. Както отбелязва Конституционният съд, то се налага или предвид обществена необходимост, или запазване принципа за равенството пред закона (Решение № 1 от 1993 г. по к.д. № 32 от 1992 г.; Решение № 12 от 2001 г. по к.д. № 12 от 2001 г.). Ограничаването на права въз основа на други извън чл. 6, ал. 2 от Конституцията критерии не може да не се съобразява с принципа за равенството пред закона, който изрично е закрепен в същия текст на Конституцията, както и в нейния Преамбюл. Още повече, доколкото равенството пред закона е уредено и като право на гражданите, както вече е имал да отбележи Конституционният съд (Решение № 14 от 1992 г. по к.д. № 14 от 1992 г.), то отклонението, когато то се предвижда, ще трябва да бъде достатъчно сериозно.

Сред най-важните характеристики на принцип на равенството пред закона е задължението, което той отправя към законодателната власт да третира в рамките на правното регулиране еднаквите еднакво. Въпросът е, може ли в сферата на правото на труд да се третират гражданите различно по съображение за реализиране на определена политика в дадена обществена сфера, както се твърди в някои от становищата на заинтересованите страни? Ако се допусне последното, то съображенията очевидно трябва да бъдат достатъчно сериозни и ограничението да не е по-голямо от необходимото. Освен това ограничаването на основните права, когато то е допустимо, не може да бъде неопределено във времето. Конституционният съд счита, че единствено съображения от конституционен порядък могат да оправдаят ограничаване на закрепените в Конституцията права на гражданите.

Конституцията ясно казва, че основните права са неотменими (чл. 57, ал. 1) и допуска тяхното ограничаване по изключение, като посочва и онези права, които въобще не могат да бъдат ограничавани (чл. 57, ал. 3). В този дух са и други нейни разпоредби по отношение на някои отделни основни права на гражданите. Така правото на свободен избор на местожителство може да се ограничава за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на другите граждани (чл. 35, ал. 1 от Конституцията). Подобен смисъл имат и чл. 37, ал. 2 от Конституцията по отношение на свободата на съвестта и вероизповеданието, чл. 41, ал. 1 от Конституцията по отношение на правото да се търси, получава и разпространява информация.

Позицията, която заема Конституцията, следователно е, че ограничението на правата трябва да бъде съобразено с чл. 57 от Конституцията. От друга страна, щом Конституцията обявява равенството на гражданите пред закона за принцип, не всяка цел ще може да бъде годно основание за ограничаване на права, а само цел от същия порядък какъвто Конституцията допуска като основание за ограничаване на права. Специално целта да се повиши качеството на образование или да се гарантира стабилност на трудовите отношения, то трябва да се посочи, че те нямат характеристиките и тежестта на основанията, с които Конституцията свързва възможността за ограничаване на права. Подобни цели са по-скоро израз на управленска политика и са нейна постоянна цел.

Още повече политиките следва да се съобразяват с Конституцията. По тези съображения Конституционният съд приема, че чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ е противоконституционен.

Конституционният съд обаче не е компетентен да преценява съответствието на закон със закон, вкл. на разпоредбите, които съставят корпуса на един и същи закон. От друга страна, важно е да се отбележи, че правото е изградило собствен способ за преодоляване на неяснотите и противоречията и това е институтът на тълкуването. Когато правната разпоредба е неясна, нейното точно съдържание трябва да се изясни, а противоречията да се преодолеят чрез прилагането на някои от установените способи за тълкуване и резултатите, до които то води (чл. 45 и сл. от Закона за нормативните актове). Точно това прави и Конституционният съд, когато тълкува Конституцията (чл. 149, ал. 1, т. 1). Ето защо не е правилно да се поддържа, че неяснота или вътрешно противоречие на текстове от даден закон per se автоматически го прави неконституционен на основание нарушаване принципа на правовата държава. Необходимо е неяснотата или противоречието в него да е достатъчно сериозно, било като поставя под съмнение годността му да регулира обществените отношения, които той е призван да уреди, или пък да съдържа взаимоизключваща се правна уредба.

Правната техника на Закона за развитието на академичния състав в Република България не е прецизна. Проблемите са не само в използваната терминология и начина на формулиране на текстовете, но и в стремеж уредбата да е по-обобщаваща и който стремеж не е намерил адекватен израз в закона. Член 17, чл. 18, ал. 3, чл. 24, ал. 2, чл. 29 ЗРАСРБ смесват правни понятия или те се използват неудачно.

Искането настоява да се обяви за противоконституционен чл. 17 ЗРАСРБ. Подобен текст е нов за нашето законодателство. Той предвижда, че заемането на академична длъжност „асистент“ може да става въз основа на трудов договор. Така се ликвидира установената от дълго време практика асистентите да се избират с конкурс. Право на законодателя е да прецени кое решение е най-доброто. Тази преценка не подлежи на конституционен контрол. От друга страна, текстът не е формулиран като императив, а визира възможност.

Колкото до изискването на чл. 17 ЗРАСРБ този трудов договор да бъде срочен в отклонение на правилото на чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ и как той ще се впише в общата уредба на срочните трудови договори по Кодекса на труда, вкл. за срока му, Конституционният съд не може да се произнесе, защото не следи за съответствието на закон с друг закон.

Конституционният съд приема, че е неоснователно и искането за обявяване за противоконституционен и чл. 18, ал. 1 ЗРАСРБ. Той въвежда изискването академичната длъжност „главен асистент“ да се заема само от лице с научна степен „доктор“. Законът счита подобно решение за нужно и съответно го установява.

Мотивът, че изключението по чл. 18, ал. 2 ЗРАСРБ се налага предвид необходимостта преподавателският състав в изброените в него висши училища да притежава висока професионална квалификация и опит, както и с оглед спецификата на преподаването, не може да бъде приета, защото смисълът придобиването на образователната и научна степен „доктор“ е тъкмо израз на по-висока степен на квалификация във всяка една сфера на науката и образованието. Наистина в някои висши училища преподавателите се занимават извън научната и преподавателската и с друга дейност. Ако спецификата на предмета на дейност е основание за установяване на особен режим за заемане на академично звание, това в еднаква степен би следвало да важи за заемането на всички академични длъжности, а не само за някои.

Достатъчно е, че атакуваният закон дава възможността да се заеме академично звание във висшите училища по изкуствата и спорта въз основа на специфични творчески и спортни постижения. Различието в правния режим тук се налага, доколкото в тях акцентът се поставя върху развитието на художествено-творческите и спортните способности и нуждата те да се предадат на други. На следващо място спецификата на научното направление не може да бъде основание за дерогиране на правилото, че академичната длъжност „главен асистент“ може да се заема само от лица, които имат образователната и научна степен „доктор“. Практическата дейност задължително слага своя отпечатък върху съдържанието и начина на оценка на подготвяния дисертационен труд.

Не е работа на закона обаче да влиза във вековния спор кое научно направление е по-сложно и по-тежко. Най-сетне съображението, че някои висши училища имат по-широк предмет на дейност и се занимават наред с наука и преподаване и с други дейности, също не може да бъде основание, което да обоснове разликата в правното положение на една част от техния академичен състав в сравнение с останалите висши училища. Всички висши училища се създават с една и съща цел - да осъществяват преподаване в съответни научни области и да извършват научни и научно-приложни изследвания. Всяко научно направление има връзка и отношение към някакви практически нужди. Няма основания следователно в едни от тях по отношение на една част от академичния им състав да се установяват специални правила.

Ето защо чл. 18, ал. 2 ЗРАСРБ противоречи на чл. 6 от Конституцията.

Съответно мястото на уредбата относно условията за заемане на академична длъжност е в правилниците на висшите училища и научните организации, а обсъжданият закон следва да зададе само нейната най-обща рамка. Според искането обаче ограничаването на законовата регламентация единствено до изискване за представяне на научни трудове, изследвания, разработки и творчески постижения като основание за заемане както на академична длъжност „професор“, така и на академичната длъжност „доцент“ е предпоставка за неравнопоставеност.

Законът за развитието на академичния състав в Република България въвежда йерархически подредена система на академични длъжности, която се отнася до всички висши училища и научни организации. Колкото обаче до условията, които трябва да се изпълнят, за да се заеме всяка от така установените длъжности, атакуваният закон предлага насреща общи еднотипни по съдържание текстове, а не съответна на системата диференциация. Става дума за чл. 24, ал. 1, чл. 26, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 ЗРАСРБ. По този начин, като се отказва да диференцира условията за заемането на различните в йерархическата стълбица академични длъжности, атакуваният закон отстъпва от правилото да третира различното различно и не изключва възможността удовлетворяването на едни и същи условия да позволи постигането на различен резултат.

Законът си поставя за цел да даде уредба на отношенията, свързани с научните степени и академичните длъжности. Определящи за тези отношения, в смисъл, че оформят тяхното съдържание и специфика, са условията, при които ще се придобиват, упражняват и прекратяват права. Иначе правното регулиране остава без предмет. Законът за развитието на академичния състав в Република България подминава този въпрос и делегира уредбата му. В чл. 26, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 ЗРАСРБ се визира представянето на материали и документи, но въобще не изясняват какви условия трябва да бъдат покрити, за да може съответното лице да бъде „професор“ или „доцент“. Едва ли смисълът на тези, както ги определя законът, академични длъжности се изчерпва с това, че съответните лица имат трудов договор с някое висше училище или научна организация.

Не това е определящото за позицията на тези хора в обществото. Естествено е от тях да се изискват да представят научни трудове, научно-приложни разработки, обучение на докторанти и т. н. и когато атакуваният закон сочи само това, той всъщност „бяга“ от същината на уредбата. Идеята тези условия да се развият в единни държавни изисквания и в правилниците на висшите училища и научните организации може да се реализира само при условие, че Законът за развитието на академичния състав в Република България съдържа достатъчно категорична уредба. Лансирането на някои критерии, като брой цитати, брой публикации в чужди научни издания и т. н. първо не могат да важат за всички научни направления и второ дори те са повече свързани с количеството, а не с качеството научни резултати.

Законът следователно е длъжен да определи условията за заемане на академична длъжност и едва на тази основа да се мисли за конкретните критерии и то в рамките на сродни научни направления. Интересно е, че атакуваният закон не възприема еднакъв подход към научните степени и академичните длъжности - например той казва какво се очаква от един „доктор на науките“, но не и от един „професор“ или „доцент“.

Колкото до разпоредбите, които уреждат реда за заемане на академични длъжности, нещата тук не стоят по същия начин. Член 26, ал. 2 и чл. 29, ал. 2 ЗРАСРБ категорично застават на позицията, че заемането на по-висша академична длъжност предполага процедура, която гарантира по-строга преценка на научни качества. Останалите текстове от раздел ІІІ на глава трета от закона, които са предмет на искането, имат значение единствено в контекста на тези два текста, обслужват ги и следват тяхната философия.

Член 53, ал. 6 от Конституцията възлага на държавата да упражнява контрол върху висшите училища. Този текст преследва определена цел, а именно да създаде нормативно основание за ангажиране на държавата с провеждане на политики в областта на образованието и науката. По-специално той резервира под точно определена форма участието й в управлението на тази сфера на обществения живот. Контролът, за който говори този текст, очевидно има предвид компетентност, различна от предоставената й в лицето на определени държавни органи нормативна компетентност. Наличието на подобен текст в Конституцията идва да покаже, че от държавата се очаква не само да предлага нормативна регламентация в областта на образованието и науката, но ангажира в една конкретна форма участието й в управлението на тази сфера от обществения живот.

В същото време обаче Конституцията си дава сметка, че предвид самото естество на материята, до която се отнася, подобен ангажимент ще трябва да има специфичен смисъл и параметри. Контролът, който упражнява държавата върху висшите училища, ще трябва да се съобразява с факта, че самата Конституция им гарантира академична автономия (чл. 53, ал. 4). Контролът по смисъла на чл. 53, ал. 6 от Конституцията не може да ограничава академичната автономия, както и академичната автономия сама по себе си не изключва възможността за контрол от страна на държавата. Академичната автономия не създава някакво „бяло поле“, от което държавата не се интересува. Както академичната автономия не изключва нормативното регулиране на отношенията в сферата на образованието и науката, така и контролът, който Конституцията казва, че държавата упражнява върху висшите училища, не би трябвало да бъде изключван и ограничаван.

Оттук и заключението, че държавата е длъжна да уважава решенията на висшите училища, заложени в правилниците им, но не би трябвало да бъде пасивен наблюдател на евентуални техни нарушения на закона или дори на собствените им правилници.

Член 30, ал. 1 ЗРАСРБ решава контролът върху придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности като едно от направленията на научната политика да бъде осъществяван от министъра на образованието, младежта и науката. Конституцията в чл. 53, ал. 6 не казва нищо по въпроса кой държавен орган да осъществява контрол върху висшите училища, вкл. и върху тяхната дейност. Очевидно той го е оставил на преценката на законодателя. Колкото до целесъобразност и ефективност на законовото решение, както поддържа в трайната си практика Конституционният съд, те не са предмет на контрола за конституционност. Ето защо решението на закона да предостави упражняването на контрола по спазването на изискванията относно заемането на академични длъжности и придобиването на научни степени на министъра на образованието, младежта и науката не противоречи на Конституцията.

Конституционният съд не споделя тезата на народните представители, че основанието на контрола по чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ е в подзаконов акт. Факт е, че атакуваният закон определя кой орган ще упражнява контрол в материята, до която този контрол се отнася. Проблемът, който поставя чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ, не е за основанието, а за обхвата на контрола, който държавата упражнява върху придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности. Законът ограничава контролните правомощия на държавата единствено до спазването на единните държавни изисквания, но не и до нарушаването на „конкретните условия и ред за придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности“, както определя чл. 1, ал. 3 ЗРАСРБ.

Законодателят е предоставил на висшите училища и на научните организации в своите правилници правото да уредят някои аспекти на тези процедури, но не допуска министърът на образованието, младежта и науката да упражнява контрол за спазването на тези правилници. Подобно нормативно решение, което е заложено в чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ, влиза в противоречие с чл. 53, ал. 6 от Конституцията, доколкото той изисква от държавата да упражнява контрол върху дейността на висшите училища, а придобиването на научни степени и научни звания според философията на Закона за развитието на академичния състав в Република България, за разлика от отмененото законодателство, е въпрос, с който тъкмо те трябва непосредствено да се ангажират.

Ограничаването на контрола на държавата върху спазването на единните държавни изисквания не може да се оправдае с желанието тя да зачита академичната автономия на висшите училища. Защото с нея не би следвало да се оправдава нарушаването на правила, които са създадени от самите висши училища, и държавата не може да абдикира от онова, което Конституцията изрично й възлага с аргумента, че спазването на създадените от висшите училища правила е техен вътрешен въпрос.

Ограничението, което въвежда чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ, следва да бъде отхвърлено и на друго основание. Сам Законът за развитието на академичния състав в Република България въвежда определени изисквания по отношение придобиването на научни степени и заемането на академични длъжности и няма разумно основание при наличието на чл. 53, ал. 6 от Конституцията министърът да не бъде оторизиран да упражнява контрол как тези положения на закона се изпълняват.

Академичната автономия е напълно съвместима с правилото на чл. 53, ал. 6 от Конституцията. Държавата не се занимава пряко в дейността по придобиване на научни степени и заемане на академични длъжности, но действията по установяване съответствието между фактическото положение и предписаното в закона, единните държавни изисквания и правилниците на висшите училища и научните организации остават нейно задължение да го уреди със закон.

Въобще ограничаването на обхвата на контрол върху придобиването на научна степен и заемането на академично звание, който придобива особено значение в контекста на децентрализация на тези процедури съгласно формулировката на чл. 1, ал. 2, т. 1 ЗРАСРБ, според Конституционния съд представлява недопустимо отклонение от задължение, което Конституцията установява в чл. 53, ал. 6 за държавата. Ето защо разпоредбата на чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ следва да бъде обявена за противоконституционна.

Някои от заинтересованите страни посочват, че така формулираната разпоредба на чл. 30, ал. 1 ЗРАСРБ всъщност създава допълнителна възможност за контрол и той не изключва контрола, който други специални закони, свързани с висшето образование, предвиждат. Този довод е неприемлив, защото игнорира основно изискване към нормативната регламентация, и по-специално обществените отношения от една и съща област да се уреждат с един и същ нормативен акт, а не в няколко нормативни акта от същата степен (чл. 10 от Закона за нормативните актове). Законът следователно трябва да предлага пълна уредба на материята, до която се отнася. Регламентацията във връзка с контрола върху процедурите за придобиване на научни степени и заемане на академични длъжности не може да бъде разпределяна, защото другите закони в сферата на висшето образование имат собствен предмет и не покриват целия набор от отношенията, предмет на Закона за развитието на академичния състав в Република България.

Колкото до останалата част от разпоредбата на чл. 30 ЗРАСРБ, в нея се уреждат аспекти на процедурата по осъществяване на контрол за открити и неприключили процедури за заемане на академични длъжности или придобиване на научна степен. В искането не се изтъкват доводи за тяхната противоконституционност. Конституционният съд също не намира в тях някакво противоречие с принципите и нормите на Конституцията.

Конституционният съд вече е имал възможност да посочи, че предоставянето за окончателно разрешаване на даден правен спор на друг орган, който не е съд, е недопустимо предвид разпоредбата на чл. 119, ал. 1 от Конституцията (Решение № 6 от 2008 г. по к.д. № 5 от 2008 г.).

Същите съображения важат и за чл. 35, ал. 4, изр. 2 ЗРАСРБ, доколкото обявява решенията на Арбитражния съвет към НАОА по спорове за освобождаване на определени основания от академична длъжност за окончателни. Така се създава недопустимо от Конституцията правило, което изключва правораздавателната компетентност на съдилищата и затова то също е противоконституционно.

Няма пречка разрешаването на правен спор да бъде предоставено на несъдебен орган, но пътят към съда трябва да бъде задължително отворен. Само по този начин ще се реализира един от главните елементи на принципа на правовата държава - последната и решаваща дума относно спазването на правата и законните интереси на гражданите и на юридическите лица и разрешаването на правните спорове да принадлежи на съда. Желанието дейността по правораздаването да се „изземе“ от съда и да се предостави на друг орган е плод на правен нихилизъм и не може да бъде или оправдавано със съображения за целесъобразност, или несъгласие с натрупаната в това направление съдебна практика.

В искането се посочва, че чл. 34, ал. 5 и чл. 35, ал. 4 ЗРАСРБ противоречат и на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Според Конституционния съд от разпоредбите на закона не може да се изведе категорично заключение относно правното положение на Арбитражния съвет към НАОА, и по-специално, че той е административен орган и актовете, които издава, са индивидуални административни актове. Оттук и тезата, че атакуваните текстове изключват съдебния контрол върху административни актове, не може да бъде споделена. Друг е въпросът дали е допустимо да се създава подобен арбитражен орган със задължителна за страните компетентност, която да изключва компетентността на съдилищата и да правораздава по спорове, свързани с трудови отношения. С тези въпроси Конституционният съд не е сезиран.

Тълкуването на чл. 84, т. 3 и на чл. 60, ал. 1 от Конституцията съвместно един с друг показва, че трябва да се прави разлика между „установяване“ на данъци и такси и „определяне“ на техния размер. Конституционният съд нееднократно е посочвал, че установяването на данъци и такси, както и размерът на данъците е изключително правомощие на Народното събрание. Колкото до определянето на размера на таксата, която поначало представлява възнаграждение за услуга и няма по принцип характер на публично държавно или общинско вземане, то може да бъде предоставено на изпълнителната власт (Решение № 10 от 2003 г. по к.д. № 12 от 2003 г.). Член 34, ал. 6 ЗРАСРБ не прави разлика между двете хипотези.

Основен принцип на българското право е, че отговорността е лична. Недопустимо е някой да бъде санкциониран за чуждо виновно поведение. Българската правна система допуска отговорност за вреди за чуждо виновно поведение, но само по изключение и то с оглед призната от правото необходимост да се поправят причинени вреди. Така или иначе става въпрос за изключение от правилото за личната отговорност, което се налага предвид съобразяването с основни начала на определен правен отрасъл. Няма причини атакуваният текст да се оправдава с модела на изключението от правилото, при това изведено от контекста на логиката, която го налага, и без да са налице условията, с които правилото се свързва, и по този начин да го пренася към съвсем друга категория случаи.

В правовата държава се отговаря за лично виновно поведение и е недопустимо да се санкционира някой заради чужда вина. Ето защо чл. 35, ал. 1, т. 2 ЗРНСРБ, която влиза в противоречие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, трябва да бъде обявена за противоконституционна.

Според Конституционния съд искането за установяване на противоконституционност на първото изречение на текста е неоснователно. Като допуска министърът на образованието, младежта и науката да обжалва заповед на ректор на висше училище или на ръководител на научна организация, с която се отнема научна степен или освобождава от длъжност член на жури, текстът всъщност признава правото на контрол на държавата върху дейността на висшите училища и научните организации. Второто изречение на чл. 35, ал. 4 ЗРАСРБ обаче влиза в противоречие с Конституцията поради същите съображения, които са изложени във връзка с чл. 34, ал. 5 ЗРАСРБ.

Идеята на законодателя е да премахне съществувалото по отменения закон различие между „научно звание“ и „научна длъжност“ и да въведе ново понятие „академична длъжност“, което да отговаря, както показва уредбата, на съществувалите „научни длъжности“. Веднага се забелязва обаче, че § 7 ЗРАСРБ не отчита разликите в съществувалия по отменения закон правен режим, който той се опитва да преуреди. Според отменения Закон за научните степени и научните звания и правилника за неговото прилагане „старши асистент“ и „научен сътрудник ІІ ст.“ въобще не са научни звания, както ги определя § 7 ЗРАСРБ, а научни длъжности. Научните звания са били „асистент“ и „научен сътрудник“ (чл. 3 ЗНСНЗ - отм.).

Параграф 7, ал. 1 и 2 ЗРАСРБ си поставя за цел автоматично да трансформира придобити по отменения закон научни звания в академични длъжности и да ликвидира легално установени понятия с определено съдържание и установено значение. Няма съмнение при това положение, че преуреждането на заварените правоотношения трябва да стане по начин, който да не засяга придобити права. Тъй като „академичната длъжност“ не е равностойна на „научно звание“ по отменения закон, законодателят изрично обявява, че правата на лицата, които са придобили научни звания по отменения закон, се запазват (§ 5, ал. 2 и § 5, ал. 3 ЗРАСРБ). Специално по отношение на трудовоправния статус § 7, ал. 3 ЗРАСРБ изрично предвижда, че всички лица, които са част от академичния състав, запазват трудовите си правоотношения със съответното висше училище или научна организация и по този начин запазва заварените трудови правоотношения.

Проблемът идва обаче оттам, че научните звания по отменения Закон за научните степени и научните звания засягат и личния статус. Законът нищо не предвижда в тази насока, а автоматично заменя придобитите научни звания с академични длъжности. Но то засяга придобити права и следователно ще трябва да се извърши така, че те да не се отнемат, защото „академичната длъжност“ не е равностойна на отмененото „научно звание“. По този начин § 5, ал. 3 ЗРАСРБ установява съществуването на две категории професори и доценти. По-специално, придобитите научни звания „професор“ и „доцент“ по отменения закон са валидни за цялата страна, докато академичната длъжност според атакувания закон се свързва само с конкретното висше училище или научна организация.

Придобита научна степен по отменения закон остава без значение при евентуално преминаване в друго висше училище или научна организация. От друга страна, след като е било допустимо лица, които не притежават научна степен, да бъдат избирани за „главни асистенти“, новият закон засяга техни права, като автоматично ги превръща в „асистенти“. Ето защо според Конституционния съд § 7, ал. 1 и 2 ЗРАСРБ са противоконституционни.

Колкото до лицата, които са подали документи за участие в конкурс за хабилитация, които са започнали и определеният срок за подаване на документи не е изтекъл към момента на влизане на Закона за развитието на академичния състав в Република България в сила, те са в различно положение от допуснатите до участие в конкурса кандидати и следователно няма основание да се твърди, че са поставени в неравно положение.

Като разпорежда на Националната агенция за оценяване и акредитация да състави Национална листа на членове на журита и арбитри, атакуваният закон навлиза във функцията си на регулатор на обществените отношения, до които се отнася, защото дава регламентация на въпрос, който засяга всички висши училища и научни организации. С нея ще трябва да се съобразяват всички факултетни съвети и научни съвети, когато правят предложения до ректорите на висшите училища или ръководителите на научните организации да утвърдят състава на журитата.

Народните представители твърдят, че § 11 ЗРАСРБ нарушава академичната автономия. Конституционният съд не споделя този извод. Академичната автономия е понятие на Конституцията със свое съдържание и то е развито в чл. 19 и сл. от Закона за висшето образование. Смисълът й се свежда до признаване от страна на държавата на академичната свобода, самоуправление на висшите училища и неприкосновеност на тяхната територията. Тя обаче не изключва необходимостта държавата да регулира отношенията по придобиване на научни степени или заемането на академични длъжности, част от който е и подготовката на Национална листа за членове на журита и арбитри, защото така се гарантира обективността и се уеднаквяват условията за научно израстване и развитие в рамките на контрола, който тя е длъжна да упражнява върху висшите училища (чл. 53, ал. 6 от Конституцията).

В заключение Конституционният съд констатира, че Законът за развитието на академичния състав в Република България не предлага ясна концепция относно материята, до която той се отнася. Редица негови разпоредби са така формулирани, че създават предпоставки за двусмислено тълкуване и биха създали проблеми в процеса на неговото прилагане. Той съдържа правила, които разгледани във връзка едни с други и като система влизат в противоречие с разпоредбите и принципите на Конституцията. Народното събрание в съответствие с чл. 22, ал. 4 от Закона за Конституционен съд следва да постанови как да се уредят обществените отношения с оглед обявените за противоконституционни разпоредби на Закона за развитието на академичния състав в Република България, в т. ч. разработването и приемането на нова, концептуално завършена, обхватна и единна законодателна уредба на въпросите на образованието и развитието на академичния състав.

По изложените съображения на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд РЕШИ:

Решението е подписано с особено мнение от съдиите Владислав Славов, Благовест Пунев и Румен Ненков по точки 2, 3, 4, 5, 6, 9, 11 и 13, съдията Емилия Друмева е подписала решението с частично особено мнение по т. 4, а съдията Цанка Цанкова е представила становище по т. 19 от диспозитива на решението.

Председател: Евгени Танчев ОСОБЕНИ МНЕНИЯ по конституционно дело № 13 от 2010 г.

На конституционните съдии Владислав Славов, Благовест Пунев и Румен Ненков Не сме съгласни с взетото решение за обявяване на противоконституционност на Закона за развитието на академичния състав в Република България (ЗРАСРБ) по следните пунктове на неговия диспозитив:

Евентуалните финансови проблеми при публикуването на определен чужд език на някои от конкурсните материали (рецензии, становища и автореферат) не се вместват в рамките на контрола за конституционност. Посоченото изискване не може да аргументира противоречие с Конституцията, по-конкретно - с принципа на равенството, визиран от чл. 6, ал. 2, тъй като не създава условия за привилегии и неравно третиране на различните представители на академичната общност, и по-специално на тези, които ползват английски език, пред комуникиращите с извъннационалните научни среди на друг език. То не би попречило с нищо на традиционното езиково общуване в отделните научни отрасли, което се е осъществявало досега без изрична правна регламентация.

Въведеното изискване не само не е ограничаващо и дискриминационно, а открива за всички представители на академичната общност достъп до глобалния пазар на научни идеи. Глобализационните тенденции в съвременното общество се изразяват не само в свободното движение на хора и капитали, но и в обмен на знания и информация извън националните и регионалните граници. Основна роля като комуникационно средство за утвърждаване на посочената тенденция има световната мрежа на интернет, в която най-често използваният език е английският - обстоятелство, което е общоизвестно. Следователно оспорените норми са насочени към включване на българската академична общност в глобалния обмен на научна информация с оглед преодоляване на опасността от културен изолационизъм и провинциализъм, а дори и от посегателства върху интелектуалната собственост.

Достатъчно е това да е сторено в други нормативни актове, а такова разграничение в правния статус наистина е налице. Например, Наредбата за структурата и организацията на работната заплата, която съставлява нормативен акт по прилагането на Кодекса на труда, а не на отменения Закон за научните степени и научните звания (ЗНСНЗ), в своя чл. 11 предвижда различен, по-висок размер на допълнителното месечно възнаграждение за носителите на степента „доктор на науките“ по отношение на носителите на степента „доктор“. Такъв подход е използван от Народното събрание и Конституционния съд при определяне на съответни допълнителни месечни възнаграждения, като новата правна уредба не дава основание да бъде изоставен, тъй като в тази насока (относно материалното стимулиране) не се отличава принципно от старата.

Що се отнася до конкурсите за заемане на академичните длъжности „доцент“ и „професор“, изпълнението на предписанията по чл. 26, ал. 1 и чл. 29, ал. 1 ЗРАСРБ без съмнение дава възможност на съответното научно жури да преценява като по-високо научно постижение придобиването на степента „доктор на науките“ от придобиването на степента „доктор“. В тази връзка трябва да се отбележи, че текстовете на чл. 12, ал. 2 и чл. 29, ал. 1 ЗРАСРБ, относими съответно към изискванията за придобиване на научната степен „доктор на науките“ и заемане на длъжността „професор“, разкриват определено сходство. Посоченият критерий обаче не може да бъде единствено решаващ за изхода от конкурса, защото несъмнено от значение са и редица други постижения и качества на кандидатите, като например други научноизследователски трудове, публикации, изобретения, научно-приложни разработки, натрупани педагогически опит и умения и т. н. Конституцията не изключва възприетия от законодателя подход за заемане на длъжността на основата на комплексната оценка по различни критерии.

При това доколко от оспорената разпоредба следва някакво стеснение на правата на отделна категория лица, то е напълно пропорционално на поставената цел, защото не изключва възможността за полагане на допълнителен труд от лицата от академичния състав - без ограничения за работа на хонорар като гост-преподаватели, както и по допълнителен трудов договор при същия работодател, а при друг работодател - само за заемане на втора, трета и т. н. научно-преподавателска академична длъжност. Обобщено казано, минималното ограничение по чл. 15, ал. 2 ЗРАСРБ е конституционно оправдано в светлината на чл. 23 от Конституцията, поради което е съвместимо с чл. 48 и чл. 6, ал. 2, изр. 1 от Конституцията. Аналогично е на много по-тежките несъвместимости, установени със закон за редица други правно регулирани професии - адвокати, нотариуси, държавни служители, военнослужещи и др.

Обявяването на противоконституционност на оспорената разпоредба обуславя некачествено развитие на науката и некачествено образование в условията на конфликт на интереси и липса на реална конкуренция.

При това прякото преминаване от едно научно-образователно заведение в друго без провеждане на конкурс е допустимо само ако такова е предвидено в съответния правилник. Що се отнася до лицата, заварени като главни асистенти, без да притежават научна степен, по силата на § 5, ал. 2 и § 7, ал. 3, изр. 1 ЗРАСРБ те запазват всички придобити от тях права, включително и правата по трудовото им правоотношение. Нещо повече, в техен интерес е предвидена възможността след придобиване на научната степен „доктор“ да заемат новата длъжност „главен асистент“ без конкурс.

В заключение е необходимо да се констатира, че в позицията на мнозинството, подкрепило обявяването на противоконституционност на посочените в това особено мнение разпоредби, преценката за конституционност се смесва със съображения за политическа целесъобразност. Така конституционната юрисдикция е заела активистка позиция, излизайки извън рамките на юридическия дискурс и навлизайки в чуждата за конституционното правосъдие територия на оценка на целесъобразността и ефективността на управленската концепция за развитие на академичната общност. Тази оценка е в компетентността на политиците и преди всичко на парламентарната опозиция, която логично е и вносител на искането, но не и на Конституционния съд. Последният, вместо да изразява субективно несъгласие с възприетата от законодателя концепция, което неизбежно създава съмнения за пристрастие (например с небалансираното и избирателното интерпретиране на принципите на академичната автономия и държавния контрол върху развитието на науката и образованието), би трябвало да упражни правомощието си за контрол само на основата на конституционно защитени ценности, в интерес на положителната промяна, а не на запазването на неприемливото статукво.

Конституционни съдии:

Владислав Славов, Благовест Пунев, Румен Ненков На конституционен съдия Емилия Друмева Подписах решението с особено мнение само относно второто изречение на ал. 2 от чл. 15 на ЗРАСРБ. Въпросната ал. 2 на чл. 15 гласи: „Академичната длъжност се заема при условията на основен трудов договор. Хабилитирано лице, заемащо академична длъжност, може да участва в акредитацията само на едно висше училище.“ В решението цялото това законово съдържание е обявено за противоконституционно. Считам, че уредбата в първото изречение на чл. 15, ал. 2 е противоконституционна, защото с изискването академична длъжност да се заема само чрез основен трудов договор се ограничават и отнемат неоснователно и противоконституционно трудови права - научни работници и преподаватели се лишават от правото да полагат допълнителен труд по външно съвместителство (Кодекса на труда), както всички останали работници и служители. Налице е нарушение на свободата на избор на професия и мястото на нейното упражняване (чл. 48, ал. 3 от Конституцията), което противоречи на свободата на избор на професия и правото на труд по Хартата на основните права на Европейския съюз (чл. 15).

Относно изречение второ на чл. 15, ал. 2 - „Хабилитирано лице, заемащо академична длъжност, може да участва в акредитацията само на едно висше училище“ обаче, считам, че не е налице противоконституционност . Тук законовата уредба не третира трудови права, а представлява развитие на конституционния принцип, че държавата упражнява контрол върху всички видове и степени училища (чл. 53, ал. 6 от Конституцията). Това конституционно задължение включва и висшите училища. Акредитацията не е конституционно понятие. Тя е една от възможните форми на контрол, който по Конституция държавата упражнява върху висшите училища. Формите на контрол се променят и развиват и са допустими от Конституцията, стига чрез тях да не се отнемат трудови права.

Конституционен съдия: Емилия Друмева СТАНОВИЩЕ по конституционно дело № 13 от 2010 г.

На конституционен съдия Цанка Цанкова В диспозитива на решението на Конституционния съд, т. 19 по к.д. № 13 от 2010 г. е отхвърлено искането на народните представители от 41-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на чл. 24, ал. 1 и 3, чл. 25; чл. 25, ал. 2; чл. 27, ал. 1 освен в частта й по т. 1 на решението, ал. 2 и ал. 3, както и ал. 4, изр. първо; чл. 28 и чл. 29, ал. 1, изр. второ от Закона за развитието на академичния състав в Република България.

Намирам, че следва да бъдат обявени за противоконституционни всички разпоредби на закона, включени в чл. 24 - 29, а не само посочените в т. 1 и 5 на решението. Вън от искането за противоконституционност на отделни разпоредби на раздели ІІІ и ІV на ЗРАСРБ групата народни представители са поискали да бъдат обявени за противоконституционни всички разпоредби, включени в тях. Това е посочено и в петитума на искането, независимо от искането да бъдат обявени за противоконституционни отделни разпоредби на посочените членове. След като са обявени за противни на Конституцията материалноправните разпоредби, несъобразени с нея са и разпоредбите с процесуално значение. Това е така, защото процедурата има основание в материалноправните разпоредби и само така ще се открие възможност за прилагане на закона и постигане на целите на процедурата съобразно чл. 1, ал. 2 ЗРАСРБ.

Систематическото тълкуване на чл. 24 - 29 показва, че има взаимно изключващи се правила, нещо което противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Конституционният съд вече се е произнасял, че разпоредбите на законите трябва да са ясни, точни и непротиворечиви. Иначе те не биха били годни да регулират основни обществени отношения - Решение № 9 от 1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г., също решение № 5 от 2000 г. по к.д. № 4 от 2000 г., в което се посочва, че разпоредбите в закона трябва да бъдат непротиворечиви, за да регулират безпроблемно обществените отношения. Обявяването за противоконституционни само на някои текстове от посочените разпоредби оставя в закона правила, които не могат да осигурят безпроблемно и ефективно прилагане.

Материята за заемане на академични длъжности е съществена част на реформата в науката, концепцията за уреждането й е съвършено нова и уредбата би трябвало да бъде конституционно безупречна.

С оглед на това и като се има предвид, че с процедурните правила се създава динамичен юридически състав, чиито елементи са взаимно свързани и обуславящи се, както и по съображенията, изложени в мотивите на решението (т. 1, 12, 14, 20 in fine и др.), следва изцяло да бъдат обявени за противоконституционни чл. 24 - 29 ЗРАСРБ. Това ще даде възможност съобразно чл. 22, ал. 4 на Закона за Конституционния съд да се изработи една цялостна и конституционосъобразна процедура за заемане на академичните длъжности „доцент“ и „професор“.

Конституционен съдия: Цанка Цанкова 8061