Решение за приемане на Национална стратегия за управление и развитие на водния сектор в Република България (Продължение от бр. 96)

Държавен вестник Народно събрание брой: 97, от дата 7.12.2012 г. Официален раздел / НАРОДНО СЪБРАНИЕ стр.24 Решение за приемане на Национална стратегия за управление и развитие на водния сектор в Република България (Продължение от бр. 96) РЕШЕНИЕ за приемане на Национална стратегия за управление и развитие на водния сектор в Република България НАЦИОНАЛНА СТРАТЕГИЯ за управление и развитие на водния сектор в Република България (Продължение от бр. 96) Приложение № 6 АНАЛИЗ НА КАПАЦИТЕТА НА ИНСТИТУЦИИТЕ, ИМАЩИ ОТГОВОРНОСТИ В УПРАВЛЕНИЕТО НА ВОДИТЕ 6. Анализ на капацитета на институциите, имащи отговорности в управлението на водите 6.1. Методологически подход Анализът и оценката на капацитета на институцията се извършват през призмата на функциите , които държавата й е възложила да изпълнява в областта на управлението на водите: за да може успешно да осъществява тези функции, съответното ведомство трябва да разполага с адекватен ресурсен и организационен потенциал.

Институционалният капацитет се разглежда като потенциал на организацията, включващ: нейния персонал; вътрешната организация и взаимодействието с други институции за изпълнение на функциите; материално-техническа и информационна (вкл. софтуерна) осигуреност.

В съответствие с това разбиране първоначално се прави обобщен преглед на възложените функции на институцията, след което последователно се анализират посочените компоненти на капацитета:

За осигуряване на необходимата информация са използвани следните методи :

Изследването на институционалния капацитет обхвана основните ведомства и звена с отговорности в управлението на водите на национално и регионално/местно ниво:

6.2. Анализ и оценка на капацитета по институции 6.2.1. Министерство на околната среда и водите Функции Министерството на околната среда и водите (МОСВ) е централна администрация на изпълнителната власт, юридическо лице на бюджетна издръжка. Мисията на МОСВ е да съхрани природните богатства на България и да осигури здравословна околна среда за населението й. МОСВ разработва и провежда националната политика по околната среда и водите в Република България.

Основните функции на министъра на околната среда и водите са определени в Закона за опазване на околната среда. Тези функции са свързани с разработването и осъществяването на националната политика в областта на околната среда и водите и имат пряко отношение и към управлението на водите. Министърът на околната среда и водите:

МОСВ самостоятелно или съвместно с други министерства разработва и внася за приемане от Министерския съвет:

Министерството управлява програми и проекти в сферата на околната среда и водите, финансирани от предприсъединителните фондове, Структурните фондове, Кохезионния фонд и други финансови инструменти на Европейския съюз (ЕС) и от други международни финансови институции и донори, и осигурява ефикасното и правомерното управление на тези програми и проекти. МОСВ е компетентен орган по изпълнение на Оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“, чиято главна стратегическа цел е подобряване, запазване и възстановяване на естествената околна среда и развитие на екологичната инфраструктура.

МОСВ изпълнява функции, свързани с докладването на национално и международно ниво в областта на околната среда и водите, както и с информирането на обществеността.

За осъществяване на своите отговорности и задачи министерството разработва политики по отделните компоненти на околната среда и факторите на замърсяване със съответни стратегически цели и програми за изпълнението им, чрез които се постигат ползите за обществото.

Конкретните функции на МОСВ в областта на водите са подробно регламентирани в Закона за водите (ЗВ). Министърът на околната среда и водите осъществява управлението на водите на национално ниво. Най-общо правомощията му включват политически, методически, координиращи, изпълнителски и контролни функции и дейности, насочени към осигуряване и опазване качеството на водите (изработване на политики, планове, програми и мерки); дейности, насочени към установяване на контрол на емисиите (издаване на разрешителни, контрол), и дейности, насочени към установяване на общи правила за мониторинг и докладване на данните.

Министърът на околната среда и водите изпълнява следните основни функции:

МОСВ изгражда, развива и поддържа информационни системи за събиране, обработка, анализ, съхранение и разпространение на данни във връзка с управлението на Националната система за мониторинг на околната среда, в частност, за мониторинг на водите. Министерството създава и поддържа база данни за подземните води, в т.ч. минералните води. В процес на разработване са ГИС и бази данни за управление на водите, които ще съдържат както наличната към момента информация за границите на България, границите на районите за басейново управление на водите, за административните граници на областите и общините, за населените места и пътищата, за реките и границите на водосборите им, така и специално разработени за целите на управление на водите слоеве и атрибутни таблици (или бази данни) към тях.

МОСВ съставя и поддържа публични регистри, които са регламентирани със Закона за водите, както и регистър на заявленията за достъп до информация. Съставя бюлетини за състоянието на водите както за всеки район за басейново управление, така и обобщени за цялата страна.

МОСВ разработва във взаимодействие с другите компетентни институции и ведомства годишен Национален доклад за състоянието и опазването на околната среда в Република България.

Министерството изготвя също:

В изпълнение на своите функции по координация и методическо ръководство МОСВ разработва наръчници, ръководства, методики и инструкции.

Министерството поддържа и развива Информационен център за обществеността, както и електронен Национален каталог на източниците на екологична информация.

За подпомагане на дейността към министъра на околната среда и водите е създаден Висш консултативен съвет по водите. Този Съвет включва представители на министерствата с функции и отговорности по управление и опазване на водите, Българската академия на науките, общините, юридически лица с нестопанска цел, имащи пряко отношение към водите, и други. Съветът извършва дейността си в съответствие с правилник за устройството и дейността му, издаден от министъра на околната среда и водите.

Функции на МОСВ, имащи отношение към управлението на водите, са регламентирани и в Закона за опазване на околната среда, Закона за концесиите, Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Р. България, Закона за здравето, Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационни услуги, Закона за държавната собственост, Закона за общинската собственост, Закона за кадастъра и имотния регистър, Закона за рибарството и аквакултурите, Закона за устройство на Черноморското крайбрежие, Закона за сдруженията за напояване и др., както и в подзаконовите актове към тях.

Държавната политика по управление на водите се интегрира в секторните политики – транспорт, енергетика, строителство, селско стопанство, туризъм, промишленост и други. Във връзка с това МОСВ взаимодейства с други компетентни министерства (МРРБ, МИЕТ, МЗ, МЗХ, МТИТС) и институции и заинтересовани страни на национално, регионално и местно равнище (Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, Националното сдружение на общините в Република България, Националния институт по метеорология и хидрология при БАН, Националния статистически институт, областни администрации, общини, неправителствени организации и др.).

Може да се заключи, че МОСВ (вкл. неговите деконцентрирани структури) е ключова институция, натоварена със значителни по обхват и тежест разработващи, методически, координиращи, изпълнителски и контролни функции в управлението на водния сектор, от които в голяма степен зависи неговото оптимално функциониране.

Оценка на персонала Количествени и качествено-структурни характеристики на персонала Организацията, редът на дейност, функциите и числеността на персонала са определени с Устройствения правилник на МОСВ (приет с ПМС № 274 от 20.11.2009 г., обн., ДВ, бр. 94 от 27.11.2009 г.).

В съответствие с Устройствения правилник централната администрация на МОСВ е структурирана в 16 дирекции и инспекторат. Дирекция „Вътрешен одит“ е на пряко подчинение на министъра. Останалите 15 дирекции са организирани в две направления: обща и специализирана администрация. В тях са заети съответно 14 % и 86 % от служителите, което е едно добро съотношение.

Общата администрация е структурирана във:

Специализираната администрация е организирана в 12 дирекции и включва:

Съгласно Устройствения правилник общата численост на персонала на МОСВ е определена на 1868 бройки, в т.ч. 441 бр. в централната администрация и 1427 бр. във второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (Изпълнителната агенция по околна среда, 16 регионални инспекции по околната среда и водите, 4 басейнови дирекции, 3 дирекции „Национални паркове“). По данни от Отчета на МОСВ за изпълнението на провежданите политики за деветмесечието на 2010 г. числеността на щатния персонал към 30.09.2010 г. възлиза на 1787 души. Съгласно същия доклад общият брой персонал за водите в структурите на МОСВ е 328 души (18 %).

Длъжностното и поименното щатно разписание на министерството се утвърждава от министъра на околната среда и водите при спазване на изискванията на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (приет с ПМС № 35 от 2000 г.).

Към момента на проучването (м. ноември 2010 г.), по данни от Административния регистър, заетите щатни бройки в централната администрация на МОСВ са 394. Незаетите длъжности (47 бр.) представляват около 10 % от общата щатна численост, като почти всички от тях (96 %) са в специализираната администрация. Назначени по служебно правоотношение са 94 % от целия персонал.

Поради тясната взаимосвързаност и пре­плитане на дейности по водите е трудно да се определи точният брой на служителите, изпълняващи функции само в областта на водите в самото министерство.

С преки функции за водите е дирекция „Управление на водите“. По мнение на интервюираните участници при посещението на място „ т рудно е да се очертае точно разделна граница между дейностите по водите и другите дейности по околна среда п оради множеството допирни точки и преплетени функции “. Функции и задачи по управлението и опазването на водите имат и други дирекции в МОСВ. Според отчета на МОСВ в изпълнението на Програма „Оценка, управление и опазване на водите на Република България“ участват и служители от : дирекция „Кохезионна политика за околна среда“, която изпълнява функциите на управляващ орган на оперативна програма „Околна среда 2007 – 2013 г.“; дирекция „Фондове на Европейския съюз за околна среда“, която изпълнява функциите на междинно звено по ОП „Околна среда“; и дирекция „ Европейски и международни проекти “, която изпълнява дейностите по подготовка, изпълнение, мониторинг и контрол на международни и европейски проекти извън тези по ОПОС и функциите на Управляващ орган по Кохезионен фонд, създаден с Регламент 1164/94.

Дирекция „Управление на водите“ има водеща роля при изпълнението на Програма „Оценка, управление и опазване на водните ресурси на Република България“ от програмния бюджет на МОСВ. Дирекцията: 1. осъществява управлението на водите на национално равнище; 2. извършва координация, методическо ръководство, анализ и контрол на дейността на басейновите дирекции при оперативното управление на водите; 3. взаимодейства с други централни ведомства и техните регионални структури при осъществяване управлението на водите.

Дирекцията участва също в разработването на политиката на държавата за двустранно и многостранно сътрудничество в областта на използването и опазването на водите, в разработването на Национална стратегия за управление и развитие на водния сектор и на национални програми в областта на опазването и устойчивото развитие на водите. Дирекцията води регистър на разрешителните, издадени от министъра на околната среда и водите, и на предоставените концесии за минерални води изключителна държавна собственост и обобщава специализираните карти, регистрите и информационната система, които се водят от басейновите дирекции.

Щатният персонал в дирекция „Управление на водите“ е 33 души, което представлява около 10 % от заетите в с пециализираната администрация . Няма незаети щатни бройки.

В количествено отношение наличният щатен персонал може да се оцени като достатъчен, при положение че служителите притежават необходимата професионална подготовка и квалификация за изпълнение на функциите и задачите.

По мнението на интервюираните обаче квалификацията на служителите не отговаря в необходимата степен на задачите, които следва да изпълняват. В квалификационен аспект проблемите произтичат не толкова от липсата на кадри с формално съответстващи на потребностите специалности, колкото от недостатъчната подготовка и липсата дори на минимален професионален и практически опит у кандидатите за работа. Естеството на работата в министерството налага високи изисквания „на входа“, които обаче при подбора остават неудовлетворени. Основна причина за затрудненията при набиране на квалифицирани кадри е неатрактивното ниво на възнагражденията, което не стимулира кандидатстването на специалисти с подходяща квалификация и опит. По последни данни (декември 2010 г.) средномесечното възнаграждение на служител в системата на МОСВ през 2010 г. е 667 лв. (субсидия от държавния бюджет плюс ДМС). Двете компоненти заедно формират едно от най-ниските средни трудови възнаграждения за цялата държавна администрация.

Проблемът се усложнява допълнително от „динамичната“ нормативна уредба, и в частност, от промените в Закона за водите, който според участниците в срещата е „ друга предпоставка за ниското качество в работата на кадрите “. Липсата на синхронизация между отделните нормативни актове, наличието на противоречащи си регламенти (например в Закона за водите и Закона за устройство на територията – по отношение задълженията на В и К операторите), както и забавянето в приемането на предвидените в законите поднормативни документи (наредби и др.) са сериозни предизвикателства към поддържане на необходимото ниво на квалификация и компетентност на служителите. Друга причина за сегашното състояние са допуснатите през годините грешки при подготовката и развитието на кадри на национално ниво и недооценяване на потребностите от специалисти по управление на водите. Всичко това препятства стратегическия и оперативния мениджмънт на водния сектор от страна на тази ключова държавна институция.

Професионално развитие на персонала По отношение развитието на персонала в МОСВ се изпълняват всички нормативни изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Приети са правила заорганизация на работната заплата и допълнителното материално стимулиране, както и правилник за вътрешния трудов ред. Всеки служител има длъжностна характеристика, с която е подробно запознат. Длъжностните характеристики се утвърждават от главния секретар.

В съответствие с Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (приета с ПМС 105 от 2002 г.) се провежда редовно атестиране. Като краен резултат се подписват годишни оценки за индивидуалното изпълнение от всички оценени служители и се изготвят заповеди за повишаване в ранг.

Дейностите по управление на човешките ресурси, в т.ч. повишаване на квалификацията и обучението на служителите, в МОСВ се извършват от дирекция „Стопанска дейност, човешки ресурси, канцелария и информационно обслужване“. Дирекцията изготвя и актуализира длъжностните и поименните разписания на длъжностите, документира трудовите и служебните правоотношения, организира и контролира обучението, оценяването и развитието на персонала, вкл. изготвя анализ на потребностите, идентифицирани по време на атестационния процес, и съставя годишен план за общо и специализирано обучение на персонала.

Съгласно Отчета на МОСВ за степента на изпълнение на провежданите политики и разходите за тяхното изпълнение за първото полугодие на 2010 г. министерството е направило разходи за обучение на младши експерти, подобряване квалификацията на служителите, специализирана литература и провеждане на семинари в размер на 79 887 лв. За заплати и възнаграждения на персонала, нает по трудови и служебни правоотношения, са изразходвани 7 037 463 лв. Това показва, че разходите за обучение са в размер на 1,3 % от разходите за персонал, което е относително задоволително равнище на осигуреност с обучителни дейности в МОСВ.

Обучението на персонала се извършва по линия на Института по публична администрация, някои оперативни програми (ОП „Административен капацитет“, ОП „Околна среда“, ОП „Техническа помощ“) и по проекти за международно сътрудничество.

Институтът по публична администрация провежда задължителното безплатно обучение за служебно развитие, което се провежда за новоназначените служители в държавната администрация и за ръководните кадри, както и курсове за чужди езици и за информационни технологии. Тематиката на повечето от курсовете за професионално развитие на ИПА обаче е насочена в много голяма степен към нормативната уредба и управлението на различни аспекти в държавната администрация и не представлява сериозен източник на специализирано обучение в изследваната област.

Някои от обученията в областта на водите, реализирани по линия на двустранното и международното сътрудничество, включват:

Проведени са и обучения по законодателството, свързано с достъпа до информация и участието на обществеността в процеса на вземането на решения за околната среда, както и на европейските и международните актове и практики в тази област.

За повишаването на квалификацията на служителите чрез обмяна на опит и добри практики допринася участието им в работата на работни групи и комитети по прилагане на съществуващото и в работните групи по изготвяне на ново европейско законодателство в областта на водите ( learning by doing ).

Използват се и възможности за участие в обучения, семинари, кръгли маси и др. инициативи, организирани от други ведомства с функции по водите (Министерството на здравеопазването, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията и др.). Тъй като недостатъчните финансови средства се идентифицират като основна причина за по-пълно задоволяване на потребностите от обучение, може да се препоръча разширяване на тази практика чрез създаване на инициатива за по-тясна координация на дейностите и програмите за обучение на звената за управление на човешките ресурси в министерствата, което важи и за деконцентрираните им структури, където има такива. По този начин ще се разширят възможностите за обучение, ще се постигне икономия от мащаба и ще се поделят разходите за разработване и провеждане на обучителни курсове от полза за експерти по водите в повече от една институция.

По време на посещението на място беше изказано общото мнение, че „ като цяло обучението на служителите не е на необходимото ниво “. Основен проблем представлява недостигът на специализирано обучение (по мониторинг на водите, по прилагане на специализиран софтуер/модели за управление на водите, по прилагането на най-новите директиви на ЕК в областта на водите, в т.ч. Директивата за оценка и управление на риска от наводнения и Рамковата директива за морската стратегия и др.). Голямата натовареност на служителите, липсата на достатъчно бюджетни средства и на програми за специализирано обучение до голяма степен обезсмислят изготвените индивидуални планове за обучение и квалификация на служителите. В резултат на това се губи мотивацията на служителите да повишават квалификацията и знанията си и се намалява експертният потенциал, с който разполагат отделните структурни звена и министерството като цяло.

Решение на проблема следва да се търси в цялостно преразглеждане на програмите за подготовка на специалисти за водния сектор на национално ниво, осигуряване на държавни поръчки за съответните ВУЗ, изграждане на система от механизми и стимули за привличане и задържане на перспективни кадри в структурите на МОСВ и по-добра работа във връзка с приоритетизиране на темите за обучение при изготвяне на годишния план за обучение на персонала в съответствие с разполагаемия бюджет.

Друг идентифициран проблем във връзка с обучението е процесът на изтичане на кадри, обучени с държавни средства, към частния бизнес. Този проблем не е характерен само за МОСВ, а е общ за цялата държавна администрация. Решение следва да се търси в по-общ план, като обученията на служителите, свързани с повишаване на техните знания и компетентност, могат да се обвързват със задължения за работа в държавната администрация за определен период от време.

Оценка на вътрешната организация на работа и материално-техническата осигуреност Вътрешни правила и процедури МОСВ е приело и прилага редица вътрешни правила и процедури за организация на дейностите, които са от съществено значение за доброто изпълнение на функциите му във връзка с управлението на водния сектор.

С Устройствения правилник на МОСВ се урежда вътрешната управленска и организационна структура и се регламентират функционалните характеристики на структурните звена и организацията на работата им.

Разработени са и други вътрешни документи, които конкретизират функциите и допринасят за тяхното изпълнение:

Сегашната вътрешна организация на работата в МОСВ е изградена в съответствие с приетия през ноември 2009 г. Устройствен правилник и отразява в голяма степен новото разпределение на функциите и задачите между структурните звена, вменени им съобразно последните изменения в ЗВ. В процес на допълнително оптимизиране са вътрешните връзки и комуникацията между дирекциите и отделите, както и взаимоотношенията между централната администрация и структурите от системата на МОСВ.

Към настоящия момент вътрешната организация на работата може да се оцени като адекватна на компетенциите и отговорностите на МОСВ.

Материално-техническа и информационна осигуреност МОСВ разполага с необходимата материално-техническа и информационна база за изпълнение на своите функции и задачи. Компютърната техника включва настолни и преносими компютри, принтери, сървъри, активно мрежово оборудване и др. Осигурен е достъп до интернет за международен и за български трафик. Извършва се редовна поддръжка и профилактика на оборудването. Прави се годишна инвентаризация и оценка на потребностите от ново оборудване и се подготвят необходимите процедури за доставка на допълнителна компютърна техника и модернизиране на наличната такава. Към момента на настоящия анализ МОСВ е възложило разработване на софтуер за информационна система за разрешителни и мониторинг при управление на водите.

По мнение на участниците в проведената среща в министерството няма проблеми с хардуера. Сериозен проблем е липсата на специализиран софтуер. Преобладаващата част от служителите разполагат само с базови програмни продукти (Word и Excel), което затруднява изпълнението на задълженията им по националното и международното законодателство. Необходимо е софтуерно осигуряване, насочено към подготовката на политика за управление на водите. Недостигът на специализиран софтуер до голяма степен е свързан с липсата на стратегия за управление на водите на национално ниво. Моделите за управление на отделните дейности по водите трябва да се разработват в тясно сътрудничество с представители на академичните среди – научни работници в институти на БАН, висококвалифицирани преподаватели във ВУЗ и др.

Дейностите по управление на водите се затрудняват и от това, че все още не е изградена обща информационна система за околната среда, вкл. води, на национално равнище. Директивата за пространствена информация в Европейската общност INSPIRE на ЕС има за цел да подпомага правителствата при подготовка на политики в областта на екологията, управлението при бедствия и аварии и опазването на живота и здравето на хората и изисква създаване на инфраструктура за пространствена информация. Въпреки че страната е изпълнила задълженията за въвеждане в националното законодателство на Директивата чрез приетия Закон за достъп до пространствени данни (изготвен от МТИТС), все още не е създаден национален портал в изпълнение на изискванията на Директивата.

Взаимодействие и координация с други институции При изпълнение на политиката по управление на водите МОСВ взаимодейства основно със следните институции:

Общата оценка на интервюираните е, че независимо от известното подобрение в последно време, като цяло „ липсва добра междуведомствена координация “ и е необходимо „ съществено подобрение на взаимоотношенията на ниво централна администрация“ .

Част от проблемите на координацията произтичат от действащата нормативна уредба, съгласно която функциите във връзка с управление и развитие на водния сектор са разпределени между твърде голям брой институции. Дългият гореизброен списък с институциите, с които МОСВ взаимодейства, показва сам по себе си, че потенциалният риск от възникване на проблеми е голям. В средно- и дългосрочна перспектива на практика липсва стратегически мениджмънт на водния сектор; в краткосрочна (оперативна) перспектива той се управлява недостатъчно координирано, мониторингът на качеството и количеството на водите е разпокъсан в отделни ведомства и т.н.

С някои от институциите липсва нормативно уреждане на отношенията по повод обмена на данни и информация, които те произвеждат. В такива случаи се разчита единствено на двустранни споразумения, сключването на които може да бъде забавяно или възпрепятствано по различни причини. Според интервюираните преструктурирането на водния сектор би следвало да доведе и до по-ясни хоризонтални и вертикални нормативно регулирани комуникации.

Друга идентифицирана слабост е при взаимодействие с министерства, в които част от функциите се изпълняват от държавни търговски дружества, на които те са принципал. Понякога, вероятно поради недостатъчно времеви и човешки ресурс, съответното министерство препраща към търговското дружество, което от своя страна не предоставя необходимото съдействие по различни причини, като например – поради разбирането си за йерархията на хоризонталната и вертикалната координация.

С последните промени в Закона за водите е заложено преразпределение на част от функциите по управление на водите към други институции (например общините – по управление на общинските язовири), които имат нужда от изграждане на допълнителен капацитет, за да могат да ги изпълняват. Необходимо е да се изградят механизми за по-тясно сътрудничество между заинтересованите министерства при подготовката на планове и програми от мерки, насочени към контрол на замърсяването и опазване чистотата на водите. Това ще допринесе и за по-ефективно усвояване на средствата от Структурните фондове, Кохезионния фонд и другите финансови инструменти на Европейския съюз и от други международни финансови институции и донори.

Изводи Състояние и развитие на персонала

Вътрешна организация на работа и материално-техническа осигуреност

Взаимодействие с други институции

Въз основа на направения анализ и изводи, може да се заключи, че като цяло институционалният капацитет на МОСВ за изпълнение на функциите по управление на водите е на задоволително равнище и му позволява да изпълнява своите функции и задачи във връзка с управление и развитие на водните ресурси. Силните страни на този капацитет са най-вече достатъчният брой висококвалифицирани специалисти в сектор „Води“, добрата материално-техническа осигуреност, адекватните организационна структура, вътрешна организация на работата и вътрешни правила и процедури за работните процеси. Слабите страни и проблемите са свързани основно със: бъдещата необходимост от квалифицирани експерти във водния сектор във връзка с пенсиониране на част от работещите експерти и с трудностите при набиране и задържане на такъв персонал; необходимостта от усъвършенстване на системата за повишаване на текущата квалификация на персонала и неговото материално стимулиране; развитието на специализираното софтуерно осигуряване на управлението на водния сектор; подобряването на взаимодействието с други институции с функции по управление и развитие на водния сектор, включително чрез нормативно регулиране.

6.2.2. Изпълнителна агенция по околна среда Функции Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) е администрация към министъра на околната среда и водите и по силата на това е юридическо лице на бюджетна издръжка – второстепенен разпоредител с бюджетни кредити. ИАОС е Национален референтен център към Европейската агенция по околна среда (ЕАОС) и член на EPA Network (Мрежа на Директорите на Агенции по опазване на околната среда).

ИАОС е ключова институция, която осъществява прилагането на изискванията на законодателството и нормативната уредба, свързани с околната среда. Дейността, структурата, организацията на работа и съставът на Агенцията са уредени с Устройствения правилник (приет с ПМС № 162 от 3 август 2010, с което се отменя ПМС № 63 от 2000 г. за приемане на Устройствен правилник на Изпълнителната агенция по околна среда, обн., ДВ, бр. 36 от 2000 г.; последно изм. и доп., бр. 42 и 94 от 2009 г.). Работата на ИАОС се подпомага от Експертен екологичен съвет – специализиран орган на пряко подчинение на изпълнителния директор на Агенцията.

ИАОС осъществява функциите и задачите си в изпълнение на следните основни нормативни актове: Закон за опазване на околната среда, Закон за чистотата на атмосферния въздух, Закон за водите, Закон за почвите, Закон за подземните богатства, Закон за биологичното разнообразие, Закон за защитените територии, Закон за защита от шума в околната среда, Закон за управление на отпадъците, Закон за горите, Закон за безопасно използване на ядрената енергия, и свързаната с тях подзаконова нормативна уредба по прилагането им.

ИАОС осъществява ръководни, координиращи и информационни функции по отношение на контрола и опазването на околната среда в България. Агенцията проектира и управлява Националната система за мониторинг на околната среда (НСМОС) на територията на цялата страна, като осигурява материално-техническите, методическите и програмно-информационните ресурси, необходими за нейното функциониране и развитие. НСМОС осигурява своевременна информация за състоянието на елементите на околната среда и факторите, въздействащи върху нея, въз основа на която да се правят анализи, оценки и прогнози за обосноваване на дейностите по опазване и защита на околната среда от вредни въздействия. Агенцията поддържа информационни бази данни на национално и регионално равнище. Базите данни са структурирани по компоненти на околната среда с използване на общи номенклатури.

ИАОС администрира и Националната автоматизирана система за непрекъснат контрол на радиационния гама-фон в България и системата за контрол на авиационния шум в София. В лабораториите на агенцията, които са първите акредитирани лаборатории в системата на МОСВ (по БДС EN ISO/IEC 17025 – „Общи изисквания относно компетентността на лабораториите за изпитване и калибриране“ от ИА „БСА“), се извършват:

Основните функции на ИАОС в областта на водите включват:

В изпълнение на своите функции и в съответствие с основните нормативни актове, с които се регламентира контролът и опазването на околната среда в Република България, ИАОС работи в сътрудничество със:

Оценка на персонала Количествени и качествено-структурни характеристики на персонала Общата численост на персонала на ИАОС е определена с Устройствения правилник (приет с ПМС № 162 от 3 август 2010 г.) на 387 души. Щатът се утвърждава от министъра на околната среда и водите при спазване на изискванията на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (приет с ПМС № 35 от 2000 г.).

ИАОС се ръководи и представлява от изпълнителен директор. Административното ръководство се осъществява от главния секретар на агенцията.

В съответствие с Устройствения правилник, работата на ИАОС е структурирана в две основни направления: обща администрация и специализирана администрация.

Общата администрация включва:

В състава на специализираната администрация са включени:

Главна дирекция „Лабораторно-аналитична дейност“ включва и 15 териториални звена – регионални лаборатории (РЛ), които покриват цялата страна.

Към момента на проучването (м. ноември 2010 г.) заети в ИАОС са 369 щатни бройки. Незаетите длъжности (18 бр.) представляват около 5 % от общата щатна численост, като основната част от тях (80 %) са в специализираната администрация.

Според проведеното проучване на място заетият персонал в сектор „Води“ наброява 126 души, в т.ч. 106 души изпълнителски персонал. Тази бройка включва експертите от следните звена: Лаборатория води (ЛВ), Лаборатория по газ-хроматография (ГХ), Лаборатории за тежки метали ААС, Лаборатория Хидробилогичен мониторинг (ХБМ), Мониторинг води (МВ). Посоченото число не може да се счита за абсолютно, тъй като включва и експертите, работещи в лабораториите по газова хроматография (ГХ), както и тези, работещи в лаборатории за тежки метали (ААС), които са ангажирани по всички компоненти на околната среда (води, въздух, почви, отпадъци). В броя експерти, извършващи дейности по водите, е включен и персоналът, извършващ пробонабиране и анализ на показатели на място при пробовземане.

Наличният щатен персонал се оценява като недостатъчен за изпълнение на функциите и задачите, възложени на ИАОС. В количествен аспект основните причини се свързват с бюджетните ограничения и наложените изисквания за съкращаване на държавната администрация. В квалификационно отношение сериозен проблем съществува при намирането на добре обучени кадри със специализиран профил, например по газ-хроматография и анализ на тежки метали, по биологичен мониторинг и др. Обучението на такива кадри изисква време, а заплащането в частния сектор на този тип дейност е много по-високо, поради което в системата на ИАОС има голямо текучество.

Квалификацията на служителите като цяло е на необходимото ниво и отговаря на изпълняваните функции. Три четвърти от персонала в ИАОС е с висше образование, като за сектор „Води“ този показател е над 90 %, което е много добро равнище. Оценката е, че „ ИАОС разполага с добре обучени експерти, които в съчетание с доброто аналитично оборудване биха могли да се справят със заложените нормативно основни задачи по води в частта „аналитична дейност“ .

Проблем има с експертния потенциал при анализа на органични замърсители във води. С последните промени в нормативната уредба на Агенцията са възложени нови задачи, за които липсва квалификация и опит на персонала. Те са свързани основно с извършване на хидробиологичен мониторинг и инвентаризация и списък на замърсяващи вещества във водите.

В структурно отношение персоналът на ИАОС има следните характеристики. Ръководният персонал представлява 13 % от общия щатен състав – една стойност, близка до оптималните величини. Общата и специализираната администрация заемат съответно 16 % и 84 %, което съответства на структурата на възложените им дейности. Делът на жените е сравнително висок (74 %). Това се обяснява предимно със средното ниво на заплащане в системата на ИАОС, което се оказва непривлекателно за експерти мъже. По отношение на възрастовата структура 37 % от служителите са под 40 години, което е една сравнително задоволителна величина, но тя може да породи проблеми с кадровата осигуреност в средносрочна перспектива. Структурните характеристики на персонала, зает в сектор „Води“, показват по-съществени различия по два показателя: заети жени (81 %) и служители под 40 години (51 %).

Персоналът, назначен по служебно правоотношение, представлява 75 % от общия щатен брой на ИАОС.

Потребностите от допълнителен персонал са свързани с увеличаване на експертния потенциал в някои от звената (дирекция „Мониторинг и оценка на околната среда“, Регионални лаборатории), натоварени с изпълнението на новите задачи, произтичащи от промените в Закона за водите, Устройствения правилник и съответните подзаконови документи (наредби, методики). За сектор „Води“ необходимото увеличение на изпълнителския персонал се оценява на около 15 % от сегашния състав. Това произтича от сегашната липса на достатъчен технически и експертен капацитет за интегриране на оценките за качество на водите с въздействието по сектори, оценка на връзката между подземни и повърхностни води и други задълбочени анализи на времеви тенденции.

По отношение на професионалния профил, необходими са основно кадри със специалност биология, хидробиология, химия, инженерна химия. Сериозен е недостигът на квалифицирани специалисти в областта на биологичния мониторинг, по хроматографски анализи, анализ на тежки метали.

Към момента решение на проблемите се търсичрез преразпределение на дейности между осигурените с необходими кадри Регионални лаборатории (РЛ), както и с възлагане на допълнителни задачи и отговорности на наличния квалифициран персонал. В краткосрочен и средносрочен план обаче, дефицитът на кадри с подходяща специализация и квалификация, неконкурентното заплащане и драстичното съкращаване на щатния персонал в държавната администрация се очертават като главните проблеми пред осигуряването на ИАОС с необходимите човешки ресурси.

Професионално развитие на персонала По отношение развитието на персонала в ИАОС се изпълняват всички нормативни изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Разработени са правила заорганизация на работната заплата и за допълнителното материално стимулиране, както и правилник за вътрешния трудов ред. Съгласно изискванията се поддържат всички лични трудови и служебни досиета. Всеки служител има длъжностна характеристика, с която е подробно запознат. Длъжностните характеристики на служителите в Агенцията се утвърждават от главния секретар.

В съответствие с Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (приета с ПМС 105/2002 г.) се провежда редовно атестиране. Разработват се лични годишни работни планове, по които се провеждат междинни и заключителни срещи с всеки служител. В резултат се установява степента на изпълнение на работните планове и се изготвят окончателни формуляри за атестация на служителите.

Дейностите по управление на човешките ресурси, в т.ч. по повишаване на квалификацията и обучението на служителите, се ръководят и контролират от главния секретар, а оперативната дейност се осъществява от отдел „Човешки ресурси“ към дирекция „Административно-правно обслужване, финансово-стопанска дейност, човешки ресурси, канцелария и управление на собствеността“. Обученията се организират на основата на индивидуалните планове за развитие и потребностите от обучение, идентифицирани по време на атестационния процес.

Обучението на персонала в ИАОС се извършва основно по линия на:

Институтът по публична администрация провежда въвеждащото обучение за новоназначени държавни служители, обучения за ръководния персонал, езикови обучения и др. Някои от темите на курсовете са Въведение в държавната служба, Закон за държавния служител и др. Всички новопостъпили служители преминават въвеждащо обучение.

Министерството на околната среда и водите като координиращ орган има основни функции в организирането на специализираното обучение на служителите в ИАОС. Потребностите от специализирано обучение са свързани най-вече с прилагане на законодателството в областта на контрола и опазването на околната среда, в частност на водите, с промените в нормативната уредба, изготвянето и прилагането на методики, указания, инструкции за извършването на отделни дейности и др. Формите за повишаване на квалификацията включват семинари, дискусии по общи и специализирани теми в областта на опазване на околната среда, национални съвещания с участието на всички структури от системата на МОСВ и др. Нуждите от обучение и повишаване на квалификацията на служителите са удовлетворени отчасти. Недостатъчно се покриват потребностите от специализирано обучение, вкл. в сектор „Води“, а така също и от своевременно изготвяне и предоставяне на необходимите методики, указания и инструкции по изпълнение на дейността от страна на координиращия орган.

Специализираните обучения се осъществяват по линия на МОСВ, както и в рамките на международни туининг договори.

Поради сериозните бюджетни ограничения отсъстват възможности за участие в курсове и обучения, организирани от външни фирми.

За повишаване на квалификацията на служителите допринасят също вътрешните обучения, които се организират за регионалните структури (РЛ) по разясняване на промените в нормативната уредба, даване указания по отделни дейности и др., а така също и обмяна на опит и добри практики между регионалните структури.

Някои от основните теми на проведените обучения са:

Основните проблеми при обучението и повишаването на квалификацията на служителите в ИАОС са свързани с недостатъчното специализирано обучение, отсъствието на системност в обученията, организирани от координиращия орган, както и липсата на бюджетни средства за участие във външни курсове и обучения. Бюджетните ограничения се отразяват отрицателно върху изпълнението на индивидуалните годишни планове на служителите в частта „обучение“ и са сериозна пречка пред постоянното повишаване на професионалната квалификация.

Решенията на тези проблеми се свързват с усъвършенстване на системата за обучение и повишаване на квалификацията в МОСВ чрез системно проучване на потребностите от обучение, организиране на регулярни тематични курсове, редовни срещи и съвещания за обмен на опит, добри практики и обсъждане на казуси с участието на представители на всички структури от системата на МОСВ и др.

Оценка на вътрешната организация на работа и материално-техническата осигуреност Вътрешни правила и процедури ИАОС има разработени всички необходими вътрешни правила и процедури, свързани с изпълнението на функциите и задачите й в областта на контрола и опазване на околната среда. Вътрешната организация на работата се извършва на основата на приетите инструкция за организацията на деловодната дейност и документооборота, вътрешни правила за възлагане на обществени поръчки, вътрешен ред за предоставяне на достъп до обществена информация, система за финансово управление и контрол в ИАОС, вътрешни правила за организация на административното обслужване, Етичен кодекс на служителите в ИАОС, харта на клиента. Разработени са процедури по отделни дейности – процедури по комплексните разрешителни (за издаване, преразглеждане, изменение и актуализиране), по акредитирането и преакредитирането на лабораториите в съответствие с изискванията на БДС EN ISO/IEC 17025:2006 и др. Всички документи са разработени в съответствие с Устройствения правилник на ИАОС и другите приложими нормативни документи.

Агенцията разполага с изградени информационни системи за събиране, обработка, анализ, съхранение и разпространение на данни във връзка с управлението на Националната система за мониторинг на околната среда, както и на информацията за състоянието на компонентите и факторите на околната среда за територията на Р България. За работата на сектор „Води“ е изготвена програма и мрежа за контролен и оперативен мониторинг на повърхностни води и на подземни води, както и програма за мониторинг за съдържанието на нитрати във водите и на еутрофикацията на водите, съгласно изискванията на Директива 91/676/ЕСЕ (Нитратна директива).

Изградената информационна система се използва за изпълнение на международните ангажименти за докладване (по Решение 97/101/ЕС) пред Европейската агенция по околна среда на данните за повърхностни, черноморски и подземни води; за обработка и предоставяне на информация за качеството на водите в Черно море на Комисията по опазване на Черно море от замърсяване; за контрол, обработка и предоставяне на информация за качеството на водите на р. Дунав в Международната Дунавска програма.

ИАОС съвместно с други институции – МОСВ, МИЕТ, МЗ, МЗХ и НСИ, разработва годишен Национален доклад за състоянието и опазването на околната среда в Република България, който представя политиката и дейността за подобряване на състоянието на околната среда. За изготвянето на доклада се използват данни от НСМОС на ИАОС, РИОСВ, МЗ, НСИ и НИМХ на БАН.

Агенцията подготвя и издава ежедневен бюлетин за състоянието на атмосферния въздух и радиационната обстановка в страната, тримесечен бюлетин за състоянието на околната среда, бюлетин за състоянието на морската вода, индикаторен доклад за състояние и оценка на околната среда.

Като цяло оценката е, че сегашната вътрешна организация на работата в ИАОС е адекватна за изпълнение на функциите и задачите, възложени на Агенцията, вкл. в областта на водите.

Материално-техническа и информационна осигуреност ИАОС разполага с необходимата материално-техническа и информационна база за изпълнение на своите функции и задачи. Оценката се отнася както за централното управление, така и за Регионалните лаборатории, които са оборудвани със съвременна апаратура и техника.

Известни проблеми се срещат при осигуряване на анализите на морски води(с консумативи/химикали). За коректно изпълнение на прилагания от Басейнова дирекция „Черноморски район“ мониторинг на биогенни елементи и тежки метали в морски води е необходимо да се осигури допълнителна апаратура и консумативи, за да могат да се елиминират пречещите вещества. Проблем има и при анализа на някои специфични органични замърсители и приоритетни вещества във води в ниски концентрации, за който се изисква специализирано оборудване.

За изпълнение на пълния спектър анализи на качеството на водите има нужда от допълнителна техника и оборудване. Това се отнася основно за газ-хроматографските лаборатории и лабораториите за анализ на тежки метали. Необходимо е закупуването на апаратура за директно определяне на живак в ниски концентрации (поне в 2 регионални лаборатории), както и апаратура за анализ на специфични органични замърсители и приоритетни вещества във води в ниски концентрации (течен хроматограф с два масселективни детектора за една от лабораториите).

По отношение осигуреността с компютри и програмни продукти оценката е, че ИАОС разполага с необходимото базово равнище на хардуер и софтуер. За пълноценното изпълнение на задълженията на институцията по прилагане на националното и международното законодателство има нужда от модернизиране на наличната компютърна техника, както и от осигуряване на допълнителен специализиран софтуер по отделните дейности. В областта на водния сектор е необходимо да се разработи самостоятелна информационна система за водите, както и методика за инвентаризацията на емисиите, заустванията и загубите на приоритетни вещества и замърсители за всеки район на речен басейн.

Планирането на потребностите и осигуряването на компютърна техника и софтуер се извършва централизирано от МОСВ на базата на ежегодни заявки от ИАОС. Оценката е, че динамичното развитие на нормативната уредба и нарасналите изисквания към ИАОС по отношение прилагането на националното и международното законодателство (задължения по докладване) налагат намирането на нови, по-ефективни решения от страна на координиращия орган за цялостно подобряване състоянието на информационния сектор в агенцията.

Взаимодействие и координация с други институции ИАОС осъществява своята дейност в постоянна връзка и взаимодействие с останалите структури от системата на МОСВ, други държавни институции, ведомства и техни регионални структури, с местните органи на държавната власт, както и с обществени организации и медии. По-конкретно, оценките за взаимодействието с ключови институции са, както следва:

Изводи Състояние и развитие на персонала

Вътрешна организация на работа и материално-техническа осигуреност

Взаимодействие с други институции

Обобщение : Институционалният капацитет на ИАОС е на сравнително добро равнище, което й позволява да изпълнява възложените й функции и задачи, свързани с управлението на водния сектор. Силните страни на този капацитет са най-вече висококвалифицираният персонал на агенцията, задоволителната материално-техническа осигуреност, добрата вътрешна организация на работата и доброто взаимодействие с партниращите институции. Слабите страни и проблемите, които ограничават капацитета на институцията, са свързани преди всичко със: ниското заплащане; високото текучество; количествения недостиг на експерти (особено в регионалните лаборатории); отворената необходимост от експерти по определени специалности, от специализирано оборудване и софтуер, както и от системност в повишаването на квалификацията.

6.2.3. Басейнови дирекции Функции Управлението на водите в Република България се осъществява на национално и басейново ниво. Принципът на басейново управление е въведен със Закона за водите (обн., ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., в сила от 28.01.2000 г., последно изм. и доп., ДВ, бр. 61 от 6.08.2010 г.) на основата на естественото разположение на вододелите между водосборните области на една или няколко основни реки на територията на Р България. Съгласно чл. 152, ал. 1 от Закона за водите и в съответствие с Рамковата директива за водите 2000/60/ЕС територията на България е разделена на четири района за басейново управление на водите:

В съответствие с четирите района през 2002 г. са учредени четири басейнови дирекции:

Басейновите дирекции(БД) са юридически лица, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към Министерството на околната среда и водите (МОСВ), създадени със заповед на министъра на околната среда и водите. Тяхната дейност се координира и контролира от дирекция „Управление на водите“ в МОСВ. В своята работа БД се подпомагат от басейнови съвети.

Функциите и компетенциите на басейновите дирекции са определени със Закона за водите, Устройствения правилник на МОСВ (приет с ПМС 274 от 20.11.2009 г., обн. ДВ, бр. 94 от 27.11.2009 г.) и Правилника за дейността, организацията на работа и състав на басейновите дирекции, издаден от МОСВ (обн., ДВ, бр. 10 от 29.01.2002 г.; изм., ДВ, бр. 92 от 20.11.2009 г.).

Функциите на БД могат да се структурират в четири основни групи:

БД са отговорни за прилагането на държавната политика по управление и опазване на водите на басейново ниво в съответния район, както и за постигането на европейски стандарти при управлението на водите.

Специфично за БДЧР – Варна е фактът, че басейновата дирекция е единствената с компетенции по управлението и опазването на водите на Черно море (крайбрежни – в регулацията на РДВ/ЗВ, и морска околна среда – в регулацията на РДМС), което следва да се има предвид при оценката на ресурсното осигуряване. Басейнова дирекция „Черноморски район“ ще отговаря за разработката, актуализацията, контрола и отчитането на изпълнението на Морската стратегия с програма от мерки за постигане на добро състояние на морската околна среда.

В изпълнение на своите функции и в съответствие със Закона за водите и другите нормативни актове, които определят условията за опазване и използване на водите и водните обекти и целите за осигуряване на единно и балансирано управление на водите в интерес на обществото, БД работят в сътрудничество със:

Оценка на персонала Количествени и качествено-структурни характеристики на персонала С Правилника за дейността, организацията на работа и състава на БД общата численост на персонала в тях е определена на 250 щатни бройки. Щатът на всяка басейнова дирекция се предлага от нейния директор въз основа на обхвата на района за басейново управление, броя и мащабността на контролираните обекти и пунктовете от националните мрежи за мониторинг на водите. Щатът се утвърждава от министъра на околната среда и водите при спазване на изискванията на Единния класификатор на длъжностите в администрацията (приет с ПМС № 35 от 2000 г.).

В съответствие с Правилника за дейността, организацията на работа и състава на басейновите дирекции работата на БД е организирана в следните звена:

В зависимост от териториалния обхват и с оглед по-добрата организация на работата в състава на някои басейнови дирекции (БДДР – Плевен и БДИБР – Пловдив) са включени и регионални бюра. Задачата им е да съдействат за по-добрата комуникация и сътрудничество между басейновата дирекция и местните власти.

По информация от проведените интервюта с директорите на четирите БД реално заети са 231 щатни бройки. Незаетите длъжности (19 бр.) представляват малко над 5 % от общата щатна численост и се дължат основно на непопълнени позиции в две от басейновите дирекции.

Общото мнение на интервюираните лица е, че наличният щатен персонал е недостатъчен за изпълнение на функциите и задачите, които са възложени на БД . Потребностите от допълнителен персонал се оценяват между 30 % и 50 % от сега утвърдените щатни бройки. От укрепване на капацитета се нуждаят преди всичко звената по контрола, мониторинга, издаването на разрешителни и планирането.

Това мнение се подкрепя от оценката за натовареността на персонала , извършена въз основа на достъпна публична информация. [2] [2] Анализът в случая се основава на данни от годишните отчети на МОСВ за степента на изпълнение на провежданите политики, които са официално достъпни на интернет страницата на министерството. Липсата на информация по част от показателите за 2008 г. затруднява изготвянето на пълен сравнителен анализ за периода 2008 – 2010 г. Отчетните данни към 30.06.2010 г. дават само приблизителна информация за възможните стойности на показателите на годишна база. По тази причина сравненията спрямо 2010 г. са въз основа на актуализирания бюджет на министерството и линейно екстраполиране на евентуалните стойности на показателите в края на 2010 г. Липсата на информация и сравними данни по периоди не дава възможност за по-точна оценка на пълната натовареност на служителите от гл.т. на другите функции и задачи, които те изпълняват.

Както се посочи по-горе, към края на 2010 г. общата численост на реално заетите служители в БД е 231 души. При относителен дял на специализираната администрация от средно 86 % това означава, че около 200 души са ангажирани с основните дейности по издаване на разрешителни, извършване на проверки, изготвяне на предписания и на заповеди за определяне на СОЗ.

Служителите в БД са ангажирани основно със: (1) Проверки по предотвратяване и намаляване на щетите от вредните въздействия на водите; (2) Издаване на разрешителни; (3) Проверки във връзка с превантивен и последващ контрол по разрешителни и концесионни договори; (4) Изготвяне на предписания.

Данните от публикуваните годишни отчети на МОСВ за изпълнението по програми (отчет за 2008 г., 2009 г. и актуализиран бюджет за 2010 г.) сочат почти двойно нарастване на броя на проверките по предотвратяване и намаляването на щетите от вредните въздействия на водите през 2009 спрямо 2008 г. За 2010 г. планираният брой е по-малък от отчетения за 2009 г., като не са ясни мотивите за тези занижени очаквания (вж. таблицата по-долу). Съдейки по отчетните данни за полугодието на 2010 г., може да се очаква увеличение от около 25 – 30 % спрямо предходната година.

Показатели (бр.)/години 2008 2009 2010 (план) 30.06.2010 (отчет) Проверки – вредно въздействие на водите 1690 1657 1120 Разрешителни 1555 2282 2550 Проверки – превантивен и последващ контрол - 4933 5424 2907 Предписания 4450 6058 5705 4812 За същия период броят на издадените разрешителни се е увеличил, както следва: с 47 % през 2009 г. спрямо 2008 г. и с (планирани) 12 % през 2010 г. спрямо 2009 г. Планираното равнище обаче може да бъде достигнато, ако бъде повишена динамиката на постигане на предвидения за 2010 г. брой, тъй като към полугодието е достигната едва 1/3 от целевата стойност на този показател; това обаче би означавало рязко натоварване на съответните служители за сметка на други техни задължения.

Проверките за осъществяване на превантивен и последващ контрол по разрешителни и концесионни договори през 2010 г. се планира да нараснат с около 10 % спрямо 2009 г.

Броят на направените предписания през 2009 г. се е увеличил с 36 % спрямо 2008 г. Независимо че планираният за 2010 г. брой предписания е по-малък от този през 2009 г., отчетните данни за полугодието (85 % от целевата стойност) дават основания да се очаква нарастване от порядъка на 40 – 45 % на годишна база.

Въз основа на наличните данни може да се направи оценката, че ориентировъчната натовареност на служителите в БД, които изпълняват задачи по посочените дейности, се е увеличила съществено през 2009 г. спрямо 2008 г. (близо 50 %), като планираното нарастване през 2010 г. спрямо 2009 г. е доста по-малко – под 10 %. Тази стойност, обаче, не отразява фактическото състояние на годишна база поради (а) липсата на окончателни данни за 2010 г.; (б) по-високите от планираното проекции за очакваното годишно изпълнение. Запазването на подобна тенденция през следващите години (до евентуално нормализиране на честотата на подобни дейности) би довело до значително натоварване на персонала, което при равни други условия би се отразило отрицателно на неговата ефективност при изпълнение на други функции и задачи, възложени на БД.

Като основен проблем се идентифицират трудности при набиране на кадри за попълване на незаетите длъжности. На първо място като причина е ниското заплащане. Общото мнение е, че „една заплата от 330 лв. не може да мотивира млад специалист да дойде на работа – със съответна подготовка, квалификация, владеене на чужди езици“. На следващо място е липсата на кандидати с подходящо образование и квалификация. Басейновите дирекции изпитват сериозен структурен недостиг на специалисти най-вече с техническо и инженерно образование – хидрогеолози, хидроинженери, В и К инженери, геодезисти, химици. Трудности има и при наемането на компютърни специалисти, биолози и еколози с профилирана специализация и други. Освен неатрактивното заплащане друга важна причина за този проблем е очерталият се през последните години общ дефицит на кадри с техническо образование в национален план.

Квалификацията на служителите като цяло е на необходимото ниво и съответства на изпълняваните функции. Преобладаващата част (90 – 95 %) от персонала е с висше образование в съответната област.

След назначаването им на работа служителите се включват в различни форми на обучение и повишаване на квалификацията с цел придобиване на специфични знания и умения. Спецификата на работата, динамичните промени в нормативната уредба и изпълнението на задължения по прилагане на законодателството налагат постоянно усъвършенстване на кадрите „в движение“. Достигането на адекватно равнище на квалификация изисква време и ресурси, поради което задържането на изградените кадри със стаж и опит в дирекциите е от приоритетно значение за дейността им.

В структурно отношение персоналът на БД има следните характеристики: Ръководният персонал представлява средно 10 % от общия щатен състав, което може да се оцени като оптимална стойност. Общата и специализираната администрация заемат съответно 14 % и 86 %. Делът на жените е относително висок (средно 70 %), което се обяснява основно с ниското ниво на заплащане, особено при младшите експертни длъжности, което ги прави неатрактивни за по-голямата част от кандидатите мъже. По отношение на възрастовата структура около 35 – 40 % от служителите са под 40 години, което е една задоволителна величина.

Преобладаващата част от персонала (90 %) е назначен по служебно правоотношение. Това включва всички служители в специализираната администрация и основните длъжности в общата администрация.

Директорите на БД са назначени по трудово правоотношение от министъра на околната среда и водите след конкурс. Общото мнение на интервюираните е, че предвид техните функции и отговорности, както и обстоятелството, че ръководените от тях са почти изцяло държавни служители, този статут следва да бъде променен.

Потребностите от допълнителен персонал са свързани на първо място с увеличаване на щатния брой, което произтича от големия обем на работата, новите функции, възложени на БД с последните изменения и допълнения на Закона за водите, както и участието на експертите в растящ брой извънредни, нерегламентирани проверки, съвместно с представители на други органи и ведомства. Поради липсата на достатъчно персонал изпълнението на част от функциите – особено в областта на мониторинга – се оценява на едва 50 % от необходимото съгласно нормативната уредба. Някои от интервюираните са още по-категорични, като твърдят, че „... покриваме 30 % от задълженията на отдел „Мониторинг“ поради малкия брой служители, т.е. с тези хора, с тази квалификация“. Отговорностите, свързани с подготовката на Плана за управление на речните басейни (ПУРБ) и изпълнението на мерките към него не са обезпечени с необходимите специалисти – като брой и квалификация. Допълнителни натоварвания за персонала ще възникнат и във връзка с прилагането на Директива 2007/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета – за оценка и управление на риска от наводнения.

По отношение на професионалния профил най-големи са потребностите от специалисти с инженерно-техническо образование – хидрогеолози, хидролози, В и К инженери; от хидробиолози и химици със специализиран профил; от компютърни специалисти (за работа с ГИС) и юристи. Дефицитът на кадри с необходимата квалификация на пазара на труда, съчетан с неконкурентното ниво на заплащане, представлява сериозен проблем за осигуряването на БД с необходимите човешки ресурси както в краткосрочен, така и в средносрочен план.

Професионално развитие на персонала По отношение развитието на персонала БД изпълняват всички нормативни изисквания във връзка с управлението на човешките ресурси. Имат разработени правила заорганизация на работната заплата и допълнителното материално стимулиране, както и правилник за вътрешния трудов ред. Съгласно изискванията се поддържа комплектността на личните трудови и служебни досиета. Всеки служител има длъжностна характеристика, с която е подробно запознат. Ясно дефинирани са персоналните права и задължения на служителите за извършване на необходимата отчетност и отговорност при изпълнение на служебните задължения.

Съгласно обичайната практика за управление на персонала новопостъпили служители се въвеждат в работата; провеждат се редовни събирания на целия персонал, на които се представя дейността на отделните звена. В съответствие с Наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (приета с ПМС 105/2002 г.) се провежда редовно атестиране. Разработват се лични годишни работни планове и по тях се провеждат междинни и заключителни срещи с всеки служител. В резултат се установява степента на изпълнение на работните планове и се попълват окончателни формуляри за атестация на служителите.

Дейностите по повишаване на квалификацията и обучението на служителите се планират и организират от звената „Човешки ресурси“ към Административно-стопанския отдел на съответната дирекция въз основа на индивидуалните планове за развитие и потребностите от обучение, идентифицирани по време на атестационния процес.

Обучението на персонала в БД се извършва основно по линия на:

Министерството на околната среда и водите като координиращ орган има основни функции в организирането на специализираното обучение на служителите в БД. Потребностите от специализирано обучение са свързани най-вече с прилагане на законодателството в областта на водите, промените в нормативната уредба и поднормативните актове, изготвянето и прилагането на методики, указания, инструкции за извършването на отделни дейности и др. Формите за повишаване на квалификацията включват курсове, семинари, участие в работни групи, срещи, национални съвещания и др. Общо изказаното мнение по време на интервютата е, че тези обучения не са достатъчно добре развити, липсва им системност и по-скоро са епизодични, по инициатива на БД.

За повишаване на квалификацията на служителите активно се използват и възможностите, предоставяни по международни проекти или по линия на двустранното сътрудничество. Проекти, реализирани с финансовата подкрепа на правителствата на Дания, Холандия, Франция и други страни, са способствали за изграждане на административния капацитет на басейновите дирекции и за придобиване на знания и опит в областта на басейновото управление на водите.

Всички дирекции прилагат вътрешни форми за обучение и повишаване на квалификацията, като запознаване с новости и изменения в нормативната уредба, обсъждания на казуси от практиката, включване в работни групи, споделяне на опит от участия в курсове, семинари и др.

Тъй като при отделните специалности се налага непрекъснато осъвременяване, допълване и надграждане, свързано с въвеждане и на европейските изисквания, важна роля има самоподготовката и самоусъвършенстването на всеки служител. Това обаче не е достатъчно, за да се постигне необходимата адекватност между изискванията на работното място и професионалния профил на персонала.

Курсовете и обученията, предлагани от външни фирми, са много слабо застъпени поради липсата на бюджетни средства. Това е сериозен ограничител пред абсолютно наложителното постоянно осъвременяване и повишаване на професионалната квалификация.

Някои от основните теми на проведените обучения са:

Независимо от преобладаващата оценка, че потребностите от повишаване на квалификацията на служителите в БД се удовлетворяват във възможната степен, интервюираните са единодушни, че има редица нерешени въпроси и празноти в системата за обучение и развитие на кадрите. Основните проблеми са свързани с недостатъчното (по количество и качество) специализирано обучение, липсата на бюджетни средства за участие във външни курсове и обучения, отсъствието на системност в обученията, организирани от координиращия орган. Бюджетните ограничения рефлектират в неизпълнение най-вече на частта „обучение“ в индивидуалните годишни планове на служителите.

Решенията за преодоляване на тези слабости се свързват с усъвършенстване на системата за обучение и повишаване на квалификацията в МОСВ чрез системно проучване на потребностите от обучение, централизирано разработване на програми и възлагане изпълнението им на външни обучителни организации и научни звена, организиране на регулярни тематични курсове, редовни срещи и съвещания за обмен на опит, добри практики и обсъждане на казуси с участието на представители на всички БД и служители от ресорните дирекции в МОСВ и др.

Оценка на вътрешната организация на работа и материално-техническата осигуреност Вътрешни правила и процедури БД имат разработени всички необходими вътрешни правила и процедури, свързани с изпълнението на техните функции и задачи по басейново управление на водите. Вътрешната организация на работата се извършва на основата на приети правила за документооборота и водене на деловодната дейност, за водене на регистрите, за водене на архива, за достъп до обществена информация, харта на клиента и други. Разработени са специални процедури за издаване на разрешителни, за подготовка на становища, за определяне на санитарно-охранителните зони и др.

Изградени са информационни системи за набавяне, обработка, съхранение и разпространение на данни и информация, които обслужват цялостната работа на дирекциите, както и дейностите, пряко свързани с администриране на данни от мониторинг на подземни и повърхностни води,попълване на географската база данни,организиране на достъп до географската база данни в регионалните бюра.

ПУРБ е основният документ, на който е базирана дейността на БД, както и програмата от мерки към него. ПУРБ е основен инструмент за управление на водите на басейново ниво и за реализация на целите на Рамковата директива за водите 2000/60/ЕС и на изискванията на Закона за водите.

Първите ПУРБ 2010 – 2015 г. на БД са утвърдени със заповед на министъра на околната среда и водите от март 2010 г.

Басейновите дирекции изготвят годишни планове за дейността и годишни отчети с резултатите от изпълнението, които представят в МОСВ. Дирекциите издават и периодичен бюлетин за състоянието на водните ресурси в съответния район.

Ефективността на вътрешната организация на работа и практическото приложение на разработените правила и процедури се влияят съществено от промените в нормативната база, регулираща сектора. Последните изменения и допълнения на Закона за водите (обн., ДВ, бр. 61 от 06.08.2010 г.) и произтичащите от тях промени в редица подзаконови актове и съпътстващи документи (указания, инструкции и др.) създават определени затруднения пред изпълнението на функциите и задачите на БД. Според интервюираните това се дължи преди всичко на множеството вътрешни противоречия в закона, забавянето в приемането на редица нови наредби, както и синхронизирането на съществуващите наредби с актуалните разпоредби на закона. Подчертава се и несъответствието „Закон – Правилник за дейността“.

Тези обстоятелства, изпълнението на ПУРБ, прилагането на европейските директиви и изисквания за докладване по международното законодателство, както и някои промени в териториалния обхват на дирекциите налагат адекватни и своевременни промени в съществуващата вътрешна организация на работата. За целта екипи на четирите БД са изготвили съвместно проект за нов Правилник за дейността, организацията на работа и състав на БД, който е внесен за обсъждане и е одобрен от МОСВ.

В допълнение се посочва, че е необходимо да се ускори разработването на наредбите и методиките, предвидени в Закона за водите – ЗВ. По думите на един от интервюираните „ изброили сме общо 13 подзаконови документа, които липсват – описани са в ЗВ, но или не са разработени, или не са синхронизирани с последните изменения и допълнения на закона “.

Материално-техническа и информационна осигуреност Материално-техническата и информационната осигуреност на БД може да се оцени като сравнително достатъчна към момента, но е необходимо постоянно да се поддържа и модернизира. БДЧР и БДИБР имат проблеми със сградите, не разполагат с достатъчно помещения, което пречи на осигуряването на нормални условия за работа на служителите.

За пълноценно изпълнение на функциите има нужда от допълнително специализирано оборудване (например тотална станция за точни геодезически замервания, техника за видеонаблюдение, измервателна техника и др.). Техниката и оборудването се осигуряват чрез бюджетни средства и със средства от ПУДООС.

По отношение на осигуреността с компютри и софтуер в количествено отношение няма сериозни проблеми, но компютрите са старо поколение, имат нужда от постоянно надграждане, за да може да се използват за работа със съвременен софтуер (вкл. ГИС). Основен проблем представлява липсата на лицензиран специализиран софтуер (за изчисляване и събиране на административните такси, за моделиране на оттока, AUTOCAD и др.), който е много скъп и басейновите дирекции не разполагат със средства да го осигурят. Има нужда от изграждане на единна информационна система за разрешителните (да се въведат и да се отразяват движенията по тях), от информационна система за състоянието на водите – количествено и качествено, и др. Всички интервюирани отчитат „ растящо несъответствие между състоянието на информационния сектор (хардуер, софтуер, кадрово обезпечаване) и нарасналите потребности на БД в процеса на прилагане на законовите изисквания в национален и международен мащаб (задължения по докладване) “.

Съществува централизирана система в МОСВ за планиране на потребностите от компютърна техника и софтуер, към която БД изпращат ежегодно заявки. Процедурата по доставките обаче е бавна и в много случаи доставената техника и най-вече софтуерът се оказват остарели. Необходимо е следователно въвеждането на ефективни механизми за реализиране на доставките в по-кратки срокове.

Взаимодействие и координация с други институции БД осъществяват своята дейност в постоянна връзка и взаимодействие с останалите структури от системата на МОСВ, други държавни институции и техни регионални структури на територията на района, с местните органи на държавната власт, В и К оператори, както и с обществените организации и медиите на територията на района. По-конкретно оценките за взаимодействието с ключови институции е, както следва:

Анализът на събраната информация показва, че координацията на действията и обмяната на информация между басейновите дирекции и някои от институциите не е на необходимото ниво, което води до ненужни разходи на финансови и човешки ресурси. Например, необходимо е синхронизиране на действията между БД (мерки в ПУРБ по отношение на земеделието като източник на замърсяване на водите) и Министерството на земеделието и храните (мерки по прилагане на Общата селскостопанска политика на ЕС). При изготвяне на ПУРБ несвоевременното предоставяне на данни за питейните води или за зоните за къпане от Министерството на здравеопазването е довело до необходимост от преработване на плановете и пилеене на време и експертен потенциал.

Изводи Състояние и развитие на персонала

Вътрешна организация на работа и материално-техническа осигуреност

Взаимодействие с други институции

Обобщение : Институционалният капацитет на басейновите дирекции е на задоволително равнище, което се отразява на оптималното изпълнение на възложените им функции и задачи, свързани с управлението на водния сектор. Силните страни на този капацитет са преди всичко висококвалифицираният и мотивиран персонал на дирекциите, който използва пълноценно своя потенциал благодарение на добрия мениджмънт и вътрешната организация на работа, задоволителната материално-техническа осигуреност (в повечето дирекции) и доброто взаимодействие с повечето външни институции. Слабите страни и проблемите, които ограничават капацитета на институцията, са свързани преди всичко със: недостатъчната количествена осигуреност с персонал, чиято численост и структура сега не съответства изцяло на нарастващия обем и срочността на задачите; ниското заплащане; недостига на специализирано обучение и недостатъчната системност в повишаването на квалификацията като част от кариерното развитие; изоставането в информационната обезпеченост (хардуер, софтуер, ИТ специалисти) и недостатъчната офисна площ (БДЧР, БДИБР).

6.2.4. Регионални инспекции по околната среда и водите Функции Регионалните инспекции по околната среда и водите (РИОСВ) са административни структури към министъра на околната среда и водите, които осигуряват провеждането на държавната политика по опазване на околната среда на регионално равнище. Общият им брой за страната е 16, като дейността на една РИОСВ обхваща територията на една или няколко области.

Дейността на РИОСВ се координира от дирекция „Политики по околната среда“ (ПОС) в Министерството на околната среда и водите (МОСВ). Работата на РИОСВ се подпомага от Експертни екологични съвети (ЕЕС).

Функциите на РИОСВ са регламентирани с разпоредбите на Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., посл. изм. и доп., бр. 103 от 29.12.2009 г.), Закона за водите (обн., ДВ, бр.67 от 27.07.1999 г., посл. изм. и доп., бр. 61 от 06.08.2010 г.), другите законови и подзаконови актове по всички компоненти на околната среда на Р. България и Правилника за устройството и дейността на РИОСВ (изд. от МОСВ, обн., ДВ, бр. 65 от 27 юли 2004 г., посл. изм., бр. 103 от 29 декември 2009 г.).

Основните нормативни актове, които регламентират функциите на РИОСВ в областта на опазване на водите, са: Закон за водите; Закон за опазване на околната среда; Наредба № 2 от 13.09.2007 г. за опазване на водите от замърсяване с нитрати от земеделски източници; Наредба № 5 от 23.04.2007 г. за мониторинг на водите; Наредба № 6 от 09.11.2000 г. за емисионни норми на допустимото съдържание на вредни и опасни вещества в отпадъчните води, зауствани във водни обекти; Наредба № 7 от 08.08.1986 г. за показатели и норми за определяне качеството на течащите повърхностни води; Наредба № 7 от 14.11.2000 г. за условията и реда за заустване на производствени отпадъчни води в канализационните системи на населените места; Наредба № 10 от 03.07.2001 г. на МОСВ за издаване на разрешителни за заустване на отпадъчни води във водни обекти и определяне на индивидуални емисионни ограничения на точкови източници на замърсяване.

В съответствие с Правилника за устройството и дейността РИОСВ изпълняват регулиращи, информационни и контролни функции:

В областта на опазване на водите от замърсяване превантивният контрол включва: а) участие в процедури по издаване на разрешителни за заустване на отпадъчни води в повърхностни водни обекти чрез даване на становище относно подаденото заявление за издаване на разрешително за заустване на отпадъчни води и даване на становище относно проекта на разрешително; б) издаване на решения по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС), решения за преценяване на необходимостта от ОВОС, становища за екологична оценка, преценка за необходимостта от екологична оценка, комплексни разрешителни и други; в) ежегодна актуализация на списъците на обектите, формиращи отпадъчни води, подлежащи на задължителен емисионен контрол.

При осъществяване на функциите по текущия и последващия контрол РИОСВ извършват проверки, наблюдения и възлагат извършване на измервания от лабораториите към ИАОС в изпълнение на произтичащите от законовите и подзаконовите нормативни актове задачи.

Текущият и последващият контрол по опазване на водите се извършва по отношение на: а) качеството и количеството на изпусканите отпадъчни води от източници на замърсяване; б) замърсяването на водни обекти при аварийни ситуации и залпови изпускания; в) състоянието и правилната експлоатация на мрежите за собствен мониторинг на отпадъчни води;